關(guān)于解決光伏補(bǔ)貼缺口問題的探討

丁省

摘要：由于國家早期對(duì)于新能源的政策扶持，補(bǔ)貼這一刺激產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方案快速得到了市場(chǎng)響應(yīng)。光伏行業(yè)在政策鼓勵(lì)之下，技術(shù)迅速革新，使得行業(yè)內(nèi)成本下降，同時(shí)成本下降又迅速吸引了大批資金流入光伏項(xiàng)目，短時(shí)間內(nèi)的太陽能裝機(jī)容量迅速上升。補(bǔ)貼的本意是促進(jìn)新能源行業(yè)的發(fā)展，但短時(shí)間內(nèi)光伏裝機(jī)容量的快速增長(zhǎng)使得補(bǔ)貼壓力陡增。財(cái)政部等相關(guān)部門在未完全規(guī)劃好并網(wǎng)容量及補(bǔ)貼限額的情況下，只能分批次進(jìn)行項(xiàng)目補(bǔ)貼的發(fā)放，補(bǔ)貼缺口問題在被擱置的情況下不斷放大，直接影響了相關(guān)投資方的投資測(cè)算，財(cái)務(wù)壓力逐步由財(cái)政部、國家發(fā)改委、地方政府轉(zhuǎn)移到了相關(guān)企業(yè)，造成部分光伏投資企業(yè)現(xiàn)金流中斷，資產(chǎn)負(fù)債率上升，甚至出現(xiàn)破產(chǎn)清算的狀況。光伏行業(yè)內(nèi)的產(chǎn)品和企業(yè)迭代，在補(bǔ)貼政策的搖擺間，變得更為頻繁。探討和解決光伏補(bǔ)貼缺口的問題變得愈加緊迫，這關(guān)系到未來十年內(nèi)中國能源轉(zhuǎn)型的健康和政策投資環(huán)境的可靠度吸引力。

關(guān)鍵詞：新能源;光伏;補(bǔ)貼缺口;債券

從2012年第一批補(bǔ)貼項(xiàng)目目錄的公布，到2019年開始出現(xiàn)的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，補(bǔ)貼缺口問題每一年都被提上日程，但是巨額的補(bǔ)貼壓力使得財(cái)政部等相關(guān)部門難以給出較為理想的解決方案，補(bǔ)貼不斷下降成為共識(shí)，光伏電站項(xiàng)目的投資方在補(bǔ)貼拖欠造成的現(xiàn)金短缺壓力下，無奈被迫出售電站項(xiàng)目，換取資金解決資金鏈缺口，其中包括償還銀行貸款，兌現(xiàn)投融資機(jī)構(gòu)承諾等。

一、中國光伏發(fā)展歷程

光伏在我國的起步較晚，鑒于早期我們的電網(wǎng)建設(shè)不足，對(duì)能源的需求呈現(xiàn)集中迅猛的態(tài)勢(shì)，使得煤電和天然氣這些傳統(tǒng)能源得到了充分發(fā)展，傳統(tǒng)能源對(duì)于電力需求的響應(yīng)迅速且技術(shù)較為成熟的特點(diǎn)，也在一定程度上滿足了中國當(dāng)時(shí)粗礦式發(fā)展的需求，但其帶來的負(fù)面影響也是顯而易見。環(huán)境污染、進(jìn)口依賴嚴(yán)重、煤礦開采過度等等問題使得國內(nèi)的能源發(fā)展呈現(xiàn)出快速卻不健康的狀態(tài)，光伏項(xiàng)目的發(fā)展從國家層面被提上日程，通過借鑒西方等國家的可再生能源法案，中國開始對(duì)新能源進(jìn)行補(bǔ)貼，促進(jìn)其發(fā)展。2007年，國內(nèi)光伏裝機(jī)容量不足0.02GW，截至2017年，裝機(jī)容量已經(jīng)達(dá)到130GW，其發(fā)展速度，大大超過了國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家能源局等相關(guān)部門的預(yù)期，于是2018年，《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》出臺(tái)，這一被業(yè)內(nèi)俗稱為“531新政”的措施，直接大大減緩了當(dāng)年光伏行業(yè)的發(fā)展，從太陽能組件到光伏電站的開工與并網(wǎng)，在政策趨向下，行業(yè)呈現(xiàn)出了悲觀發(fā)展?fàn)顟B(tài)。光伏項(xiàng)目的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和平價(jià)上網(wǎng)慢慢提上日程，光伏消納和直流輸電線路大型工程項(xiàng)目政策逐漸出臺(tái)，表明了光伏行業(yè)在政策收緊的同時(shí)，也在合理地被國家所提倡和扶持。光伏行業(yè)在冷靜中迎來了新的機(jī)遇和發(fā)展，光伏電站也作為流動(dòng)性資產(chǎn)越來越多地出現(xiàn)在了投融資領(lǐng)域，國企參與程度也超過業(yè)內(nèi)預(yù)期。

二、光伏補(bǔ)貼缺口問題的產(chǎn)生和影響

2007年我國的光伏裝機(jī)只有不到20MW，幾乎可以忽略不計(jì)。2011年國家出臺(tái)《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，這一政策拉開了標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的序幕，標(biāo)桿電價(jià)這一基準(zhǔn)也在后續(xù)一直影響著光伏行業(yè)。上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)定為1.15元/千瓦時(shí)，這一固定電價(jià)極大促進(jìn)了光伏行業(yè)的發(fā)展，放在今天來看，該電價(jià)對(duì)于資本投入的吸引力極大，使得相當(dāng)多的民營資本進(jìn)入光伏領(lǐng)域。從該階段開始，迅速增長(zhǎng)的裝機(jī)容量也為后面補(bǔ)貼拖欠埋下了伏筆。2013年《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》政策出臺(tái)，首次對(duì)標(biāo)桿電價(jià)進(jìn)行下調(diào)，但同時(shí)明確了對(duì)于分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼政策，該補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.42元/千瓦時(shí)。2015年開始，政策下調(diào)電價(jià)補(bǔ)貼，2016年，政策繼續(xù)出臺(tái)對(duì)上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行下調(diào)，2017年底，《關(guān)于2018年光伏發(fā)電項(xiàng)目?jī)r(jià)格政策的通知》出臺(tái)，明確規(guī)定電價(jià)下調(diào)的同時(shí)，還規(guī)定了2019年光伏項(xiàng)目標(biāo)桿電價(jià)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)按照投運(yùn)時(shí)間來計(jì)算，而非項(xiàng)目備案時(shí)間。頻繁的政策調(diào)整以及補(bǔ)貼和標(biāo)桿電價(jià)執(zhí)行節(jié)點(diǎn)的推遲都顯示出了國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家能源局在補(bǔ)貼方面兌現(xiàn)的壓力。也就是這個(gè)階段政策的不斷出臺(tái)，使得業(yè)內(nèi)對(duì)于趨勢(shì)判斷方面出現(xiàn)了一定的投機(jī)成分，接下來的光伏裝機(jī)容量大幅上升，資本對(duì)于能源補(bǔ)貼的逐利極大地放大了光伏能源補(bǔ)貼的缺口，使得2018年的“531新政”出臺(tái)，叫停補(bǔ)貼。至此，光伏缺口，成為了整個(gè)光伏行業(yè)投融資領(lǐng)域反復(fù)探討的問題。

光伏項(xiàng)目本身，尤其是大型地面電站，項(xiàng)目前期投資較大，多數(shù)民營企業(yè)和專業(yè)投融資機(jī)構(gòu)，采用的是銀行貸款或者其他加杠桿模式進(jìn)行融資閉口，也為后期補(bǔ)貼滯后帶來還款壓力埋下隱患。財(cái)務(wù)模型中的銀行貸款方面在償債備付率（Debt Service Coverage Ratio）方面的要求，簡(jiǎn)稱DSCR，成為了后期迫使部分企業(yè)進(jìn)行電站資產(chǎn)出售的直接原因。補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)，電站持有方在難以還款銀行時(shí)，只能通過挪用自用資金或者變賣電站來解決，資產(chǎn)負(fù)債率上升，企業(yè)自身現(xiàn)金流壓力陡升。2019年開始，國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家能源局開始陸續(xù)兌現(xiàn)拖欠補(bǔ)貼，分批次對(duì)光伏項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)錄，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》，補(bǔ)貼成為了不斷討論的遺留問題，解決拖欠成為國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家能源局必須正面面對(duì)的問題。

三、補(bǔ)貼缺口解決方案

（一）綠證

綠證是指綠色電力證書，用于核算企業(yè)在綠色能源發(fā)電項(xiàng)目方面做出的實(shí)際貢獻(xiàn)，綠證交易制度起源于歐美等國家，根本原因要追溯到《巴黎協(xié)定》。政府機(jī)關(guān)、民營企業(yè)、事業(yè)單位、個(gè)人都有權(quán)自由買賣綠證，光伏企業(yè)出售綠證后，相應(yīng)的發(fā)電量便不再享受國家方面的電價(jià)補(bǔ)貼，一定程度上可以緩解財(cái)政補(bǔ)貼壓力。但是由于并非強(qiáng)制性，該模式的綠證交易并不活躍，對(duì)于緩解補(bǔ)貼缺口的問題，并不能起到一定效果。綠證交易模式并不復(fù)雜，但在實(shí)際操作過程中卻面臨諸多問題，比如綠證認(rèn)定范圍方面的局限性和準(zhǔn)確性;綠證強(qiáng)制交易對(duì)企業(yè)帶來的運(yùn)營成本壓力會(huì)一定程度上打擊企業(yè)活力，損壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但自愿認(rèn)購的措施永遠(yuǎn)無法體現(xiàn)綠證交易對(duì)于補(bǔ)貼缺口的緩解作用，使得綠證交易成為了紙上談兵;對(duì)于企業(yè)的綠證交易管理方面，可以參照稅收模式，大型企業(yè)包括民營企業(yè)和國有企業(yè)需要對(duì)綠證進(jìn)行強(qiáng)制配額，在執(zhí)行層面，可以由國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)統(tǒng)一收取綠證交易費(fèi)用，統(tǒng)一發(fā)放到補(bǔ)貼當(dāng)中，這一過程需要強(qiáng)有力的監(jiān)管，以保證綠證交易的資金能夠流向補(bǔ)貼缺口，緩解財(cái)政部門的壓力。

（二）發(fā)行專項(xiàng)債券

據(jù)統(tǒng)計(jì)，新能源補(bǔ)貼缺口高達(dá)1400億元。ABS資產(chǎn)證券化，作為國際資本市場(chǎng)上較為流行的項(xiàng)目融資方式，同樣被業(yè)內(nèi)應(yīng)用到了補(bǔ)貼缺口的問題解決方案上，按照現(xiàn)有說法，財(cái)政部希望通過國開行和國網(wǎng)作為發(fā)債主體，發(fā)行專項(xiàng)債券，融得的資金支付光伏補(bǔ)貼缺口，具體債券利率和發(fā)行期限等細(xì)節(jié)并未有相關(guān)文件說明。這種債券模式并非首創(chuàng)，之前也有過“鐵道債券”等發(fā)行，用以解決IPP項(xiàng)目的融資問題，從可執(zhí)行角度來說，該債券一旦發(fā)行，認(rèn)購方面并不成問題，政府背書的債券在利率合理的范圍內(nèi)必定收到國內(nèi)外投融資機(jī)構(gòu)的青睞，短期內(nèi)是可以解決光伏補(bǔ)貼缺口，但真正的問題是誰來承擔(dān)債券的還本付息問題。

首先，之前發(fā)行的IPP項(xiàng)目債券，其項(xiàng)目落成后的受益方（如高速公路費(fèi)收益、鐵道運(yùn)輸收益、橋梁過路費(fèi)收益等）和債券發(fā)行方本質(zhì)上較為統(tǒng)一，項(xiàng)目資方可以通過讓利出未來收益比例進(jìn)行債券的還本付息，這中間并不觸碰其他部門利益，即便未來收益無法覆蓋債券本息，由于國內(nèi)的IPP項(xiàng)目根本出發(fā)點(diǎn)是服務(wù)民生，盈利作為次要目的，所以地方財(cái)政和中央財(cái)政對(duì)收益方面并不苛求，哪怕通過補(bǔ)貼方式覆蓋債券本息的缺口也是可以接受的。通過梳理企業(yè)結(jié)構(gòu)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過上一輪國有企業(yè)對(duì)于電站資產(chǎn)的收購，多數(shù)的大型光伏電站都屬于五大發(fā)電集團(tuán)。顯然國家電網(wǎng)并不愿意承擔(dān)也不應(yīng)該承擔(dān)還本付息的責(zé)任，電站收益并沒有落入國家電網(wǎng)等部門，ABS債券融資的資金也并沒有進(jìn)入到國家電網(wǎng)，如果五年后需要國家電網(wǎng)來承擔(dān)還本付息，對(duì)于國家電網(wǎng)來說，在沒有享受到任何權(quán)利的情況下承擔(dān)義務(wù)，顯然并不可能。

其次，如果財(cái)政部承擔(dān)未來本息，光伏補(bǔ)貼的缺口并沒有實(shí)際上減小，而是被短時(shí)間內(nèi)掩蓋起來，經(jīng)過三年或者五年的債券期后，該缺口將更加巨大，財(cái)政壓力同樣巨大，如若面對(duì)國家背書的債券本息，財(cái)政部無法如期兌現(xiàn)，那么影響范圍便不只是新能源領(lǐng)域，對(duì)于政府債券信譽(yù)的損害將十分巨大。正如我們前文所說，五大發(fā)電集團(tuán)也是通過杠桿收購大型光伏地面電站，其未來收益一方面要覆蓋銀行利息，另一方面要維持企業(yè)運(yùn)營，現(xiàn)在如果加上債券本息壓力，對(duì)于五大發(fā)電集團(tuán)來說，這無異于變相要求補(bǔ)貼受益方主動(dòng)放棄補(bǔ)貼。對(duì)于國有企業(yè)的發(fā)展來說，極其有害，一定程度上會(huì)加速國有企業(yè)不良資產(chǎn)率的上升。

四、結(jié)語

綜上所述，綠證交易和發(fā)行專項(xiàng)債券是可行并較快解決財(cái)政壓力的方案。其中綠證交易需要逐步強(qiáng)制并完善相關(guān)制度，引進(jìn)區(qū)塊鏈等先進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使其盡快應(yīng)用到電力現(xiàn)貨交易市場(chǎng)中;發(fā)行專項(xiàng)債券方面，需要對(duì)債券還本付息的主體進(jìn)行一定扶持，分散該還本付息主體，共同承擔(dān)該補(bǔ)貼缺口壓力，進(jìn)一步通過出讓國有部門利益釋放光伏和民營企業(yè)的活力。

參考文獻(xiàn)：

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[2]《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》【2013】1638號(hào)文

浙江正泰新能源開發(fā)有限公司丁 省