中美貿(mào)易戰(zhàn)的美國法根源與中國的應對

彭 岳

2017年以來，中美貿(mào)易摩擦迅速升級為貿(mào)易戰(zhàn)。當前，對于貿(mào)易戰(zhàn)的法律分析主要集中在相關具體貿(mào)易措施是否符合《世界貿(mào)易組織協(xié)定》（下文簡稱WTO協(xié)定）之上[1]（P154）。然而，此類分析很難說明美國為何要屢屢突破法律底線發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)，以及如何應對貿(mào)易戰(zhàn)等策略性問題。當國際法律協(xié)調(diào)難度較大時，美國國內(nèi)法制度對本國貿(mào)易政策的結構性影響將更為突出。通過探究中美貿(mào)易戰(zhàn)的美國法根源可以發(fā)現(xiàn)，美國國內(nèi)法存在制度錯配，在很大程度上影響乃至決定了當前貿(mào)易戰(zhàn)的目標與手段。只要相關錯配繼續(xù)存在，美國很可能仍會持續(xù)不斷地將國內(nèi)矛盾轉移到國際層面。美國總統(tǒng)換屆不會根本性地改變這一趨勢，中國應做好應對美國持續(xù)挑起貿(mào)易摩擦的充分準備。

一、中美貿(mào)易戰(zhàn)所涉美國國內(nèi)措施及國際法的缺位

貿(mào)易及其國際層面的規(guī)制向來是外交談判和爭論的中心議題之一。與經(jīng)濟理論層面的爭議不同，當代貿(mào)易摩擦發(fā)生在具體的法律制度語境之中。不依托WTO體制發(fā)展而來的國際貿(mào)易法，貿(mào)易自由化尚且舉步維艱，遑論自由貿(mào)易理念的落地。如欲討論中美貿(mào)易戰(zhàn)中的是非曲直，現(xiàn)有法律制度是一個恰當?shù)囊暯恰?/p>

（一）美國發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)所涉國內(nèi)措施

在中美貿(mào)易戰(zhàn)中，特朗普政府主要依據(jù)三類國內(nèi)法條款發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)。其中，“201條款”和“301條款”規(guī)定在美國《1974年貿(mào)易法》中，分別對應著第201-204節(jié)以及第301-310節(jié)，后者包括“一般301條款”、關于知識產(chǎn)權的“特別301條款”以及關于貿(mào)易自由化的“超級301條款”?！?32條款”則規(guī)定在《1962年貿(mào)易擴展法》之中。三類條款均授權美國總統(tǒng)可通過提高或指示提高關稅的方式維護美國利益。

“201條款”授權美國國際貿(mào)易委員會（USITC）對輸美產(chǎn)品實施全球保障措施調(diào)查，并向總統(tǒng)提交報告和建議，由后者作出最終決定。歷史上，美國總統(tǒng)很少依據(jù)“201條款”實施貿(mào)易限制。究其原因是全球性保障措施打擊面過寬，容易引起各國集體反對。2018年1月22日，美國總統(tǒng)特朗普決定對光伏產(chǎn)品和大型洗衣機進口產(chǎn)品分別加征85億美元和18億美元的進口關稅，由此揭開了美國全球貿(mào)易戰(zhàn)的序幕。在與美國經(jīng)貿(mào)磋商未果后，中國于2018年8月將美國光伏產(chǎn)品“201條款”措施訴諸WTO爭端解決機構（下文簡稱DSB）。中美貿(mào)易戰(zhàn)迫在眉睫。

“232條款”授權美國商務部對特定產(chǎn)品進口是否威脅美國國家安全進行立案調(diào)查，并向總統(tǒng)提交報告，由總統(tǒng)決定是否采取最終措施。2018年3月1日，美國政府宣布對進口鋼鐵和鋁產(chǎn)品分別加征25%和10%的關稅。面對“232條款”調(diào)查，中國采用“WTO訴訟+關稅報復”模式予以應對。同年4月2日，中國開始對價值24億美元的美國輸華產(chǎn)品中止關稅減讓義務，并加征關稅，以平衡“232條款”造成的損失；4月5日，中國將美國鋼鐵和鋁產(chǎn)品“232條款”措施訴諸DSB。美國則在WTO提起訴訟，認為中國的反制措施違反WTO協(xié)定。中美貿(mào)易戰(zhàn)全面打響。

與“201條款”和“232條款”不同，“301條款”具有強烈的國別指向性。根據(jù)該條款，當美國貿(mào)易代表辦公室確認某貿(mào)易伙伴的某項政策違反貿(mào)易協(xié)定，或被美國單方認定為不公平、不公正或不合理時，可啟動單邊性、強制性的報復措施。特朗普政府發(fā)動的“301條款”調(diào)查主要針對中國，所涉產(chǎn)品價值總額從500億美元逐步升級到2500億美元。中國則以對等或比例征收關稅的方式還擊。中美貿(mào)易戰(zhàn)至此達到前所未有的規(guī)模。

中美貿(mào)易戰(zhàn)以特朗普政府層層加碼關稅稅率和擴大征稅對象為主要特征，且相關美國國內(nèi)法措施越來越有直接違反WTO規(guī)則的跡象。如“201條款”措施尚可依據(jù)GATT第19條以及《保障措施協(xié)定》等作為合法性依據(jù)，“232條款”措施只能尋求GATT第21條項下的安全例外，而“301條款”措施直接與《爭端解決諒解》第23條關于多邊解決貿(mào)易爭端的規(guī)定相抵觸。如上所述，在WTO的制度語境下，關稅戰(zhàn)更多地體現(xiàn)為法律戰(zhàn)。至少在貿(mào)易戰(zhàn)的初期和中期，中美雙方都積極援引WTO條款，并借助貿(mào)易爭端解決機制指責對方措施違法。作為參照系，WTO規(guī)則仍在發(fā)揮著不可替代的作用。

（二）貿(mào)易戰(zhàn)中國際法的邊緣化

就如何面對中國崛起，美國國內(nèi)一直存在兩大路線之爭：一派主張全面遏制，認為中國崛起將根本性地挑戰(zhàn)美國霸權地位，中美之間勢必陷入“修昔底德陷阱”，為維護美國利益必須全方位遏制中國。另一派主張適度包容，認為國際制度有其自身規(guī)范牽引力，借助互動、解釋和內(nèi)化等機制，可將中國納入美國主導的國際秩序，使中國成為負責任的利益相關者。不管是遏制論還是包容論，相關主張均旨在維護美國主導的國際經(jīng)濟秩序，確保美國霸權不受動搖。

盡管理論上存在著應對路線之爭，一旦中美間發(fā)生貿(mào)易摩擦，美國仍會首先參照WTO協(xié)定，進行所謂的法律戰(zhàn)。究其原因，WTO體制是美國主導下的國際合作產(chǎn)物，經(jīng)過25年的發(fā)展，已然具有高度可操作性，將其作為解決貿(mào)易爭端的國際法基準具有高度正當性。對于認同多邊貿(mào)易體系的中國而言，自然也希望在WTO體制內(nèi)解決爭端，通過國際法維護自身合法權益。即便隨著中美貿(mào)易摩擦的進一步升級，美國開始采取WTO體制所不允許的措施來全面遏制中國崛起，WTO協(xié)定仍發(fā)揮著不可替代的作用。畢竟，美國仍需借助WTO協(xié)定，穩(wěn)定其與其他WTO成員之間的正常貿(mào)易關系。在處理與中國的貿(mào)易關系中，將WTO協(xié)定作為基準，可以較為準確地評估中美貿(mào)易戰(zhàn)所涉貿(mào)易措施是否偏離現(xiàn)有規(guī)則，以及如果偏離，該偏離的性質(zhì)與程度是否足以動搖WTO制度的根基等。

然而，隨著貿(mào)易摩擦的深入與擴大，WTO協(xié)定越來越被邊緣化。美國更多是在“以言成事”的意義上援引WTO規(guī)則，將自身描述為貿(mào)易戰(zhàn)中正義的一方。一旦淪為國際政治斗爭的工具，WTO體制很難再對美國貿(mào)易政策施加決定性的影響。

首先，在實體層面，國家安全話語逐漸從例外上升為原則。理論上，美國不僅可出于保護國家安全利益之目的直接采取“232條款”項下措施，還可將與國家安全利益無直接關聯(lián)的措施，如“301條款”措施或“201條款”措施解讀為與國家安全有關，從而援引GATT第21條項下的安全例外。值得注意的是，2019年“Russia-Traffic in Transit案”專家組報告否定了俄羅斯和美國關于WTO成員有權自主判定國家安全的主張。基于國際法上的善意原則，專家組認為，成員方如主張安全例外，應滿足如下三個要件：第一，相關措施之采取符合GATT第21（b）項下的子項要求；第二，確定存在需要保護之“基本國家安全利益”，而非簡單地將經(jīng)濟利益重新貼上基本國家安全利益的標簽，規(guī)避WTO條款的適用；第三，相關措施與基本國家安全利益之保護之間存在關聯(lián)，可被認為是“為保護基本安全例外”所采取的措施。在專家組看來，一旦滿足上述條件，則俄羅斯有權決定其措施是否為保護基本安全利益所“必須”?？傮w而言，“Russia-Traffic in Transit案”對援引國家安全例外施加了實質(zhì)性限制，但將“必須”的判斷權留給了WTO成員。在成員無須承擔權衡義務的前提下，很難保證安全例外條款不被濫用。

其次，在程序?qū)用?，中美貿(mào)易戰(zhàn)發(fā)生在美國質(zhì)疑和挑戰(zhàn)DSB，通過持續(xù)否定上訴機構人員提名，致使上訴機構名存實亡的特殊時期。上訴案件因缺乏裁決機構而處于未決狀態(tài)，WTO爭端解決體制難以為多邊貿(mào)易體制提供可靠性和可預測性。2020年3月，歐盟與包括中國在內(nèi)的10多個WTO成員發(fā)布部長聲明，設立對所有WTO成員開放的《多方臨時上訴仲裁安排》（下文簡稱MPIA），利用《爭端解決諒解》第25條項下的仲裁機制，暫時替代缺失人員的上訴機構。隨著加入MIPA成員的增加，成員方對相關WTO規(guī)則的理解極有可能形成兩類解釋：美國式解釋與MIPA解釋。由于美國堅決反對MPIA，中美貿(mào)易戰(zhàn)的法律戰(zhàn)仍將長期停留在自說自話、相互指責、缺乏共識的層面[2]（P137）。

在安全例外常規(guī)化以及DSB上訴機構“停擺”的雙重作用之下，WTO制度之于貿(mào)易爭端的法律約束力減弱，很難一如既往地發(fā)揮參照和限制作用。隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)的深入，WTO協(xié)定條款經(jīng)常被援引，但很少被認真對待。然而，國際法的邊緣化并不意味著法律的退場。貿(mào)易屬于典型的“國際/國內(nèi)”事項，貫通國際和國內(nèi)兩個領域。與之相關，貿(mào)易法向來包括兩個維度：國內(nèi)法維度涉及一國對貿(mào)易的規(guī)制，國際法維度涉及對此類規(guī)制的國際協(xié)調(diào)。為穩(wěn)定其收益預期或既得利益，國際貿(mào)易參與者有動力利用國際和國內(nèi)法律體制，將相關預期或成果權益化。在各國普遍深度干預國際貿(mào)易的背景下，貿(mào)易參與者的利益訴求最終形成為國家規(guī)制貿(mào)易的法律和政策。為減少貿(mào)易保護主義政策對全球福利造成的不利影響，WTO協(xié)定旨在實質(zhì)性地削減關稅和其他貿(mào)易壁壘，消除國際貿(mào)易關系中的歧視性待遇，促進貿(mào)易自由化。由此，全球化市場中貿(mào)易參與者的利益之爭被轉化為國際法和國內(nèi)法層面的法律權益之爭。

面對國際法功能的式微，貿(mào)易利益相關者的一個自然的反應是強化現(xiàn)有國內(nèi)法功能，要求本國采取行動，補充乃至替代國際法邊緣化后留下的權力真空和制度空白。就美國而言，其三權分立制度必然影響貿(mào)易規(guī)制權的行使方式與效果。其中，美國總統(tǒng)所代表的行政權與國會所代表的立法權極有可能發(fā)生沖突。因此，即便國際法對美國相關行為失去約束力，也不等于美國行政部門可以“無法無天”，相關貿(mào)易措施的出臺仍需經(jīng)受其國內(nèi)三權分立制度之淬煉。在這一過程中，立法與行政之間的權限之爭將實質(zhì)性地影響相關貿(mào)易政策的形成與實施。

二、美國貿(mào)易規(guī)制與調(diào)整援助立法間的制度錯配

理論上，為締訂貿(mào)易協(xié)定，一國政府面臨著雙層博弈問題：在國際層面，政府代表本國與其他國家或組織博弈，以期達成國際協(xié)議；在國內(nèi)層面，政府與其他國家機構以及國內(nèi)各利益集團進行博弈，以期獲得批準和順利實施協(xié)定[3]（P436）。三權分立制度則增加了美國政府雙重博弈的復雜性和難度。究其原因是貿(mào)易事項涵蓋面較廣，涉及美國國會、總統(tǒng)乃至最高法院的權限存在交集。為維護自身利益，各利益集團自然會充分利用可能出現(xiàn)的權限之爭，對貿(mào)易協(xié)定的締結、批準和實施施加影響。

受制于雙層博弈和三權分立，參與各方主要圍繞貿(mào)易協(xié)定的兩項指標展開爭議：一是效率指標，即貿(mào)易協(xié)定是否會提高美國貿(mào)易所得；二是公平指標，即國際貿(mào)易所得是否在國際以及國內(nèi)層面公平分配。按新古典經(jīng)濟學理論，貿(mào)易自由化會或多或少提高一國貿(mào)易所得，很難成為嚴肅的政策話題。真正值得爭論的是貿(mào)易所得的公平分配。二戰(zhàn)之后，特別是20世紀80年代以來，美國主要依賴嵌入式自由主義來建構符合自身公平分配理念的國際貿(mào)易體制。然而，在國內(nèi)實施層面，美國逐漸偏向了新自由主義，由此導致貿(mào)易自由化政策與其國內(nèi)調(diào)整援助立法之間漸行漸遠。

（一）貿(mào)易規(guī)制的權限之爭

在美國三權分立制度下，貿(mào)易規(guī)制權由國會和總統(tǒng)分享。不同分析范式下，貿(mào)易規(guī)制被賦予不同的政策目標、法律性質(zhì)，對應著不同的主導機構。美國國內(nèi)經(jīng)濟范式認為，貿(mào)易政策附屬于國內(nèi)經(jīng)濟事項，依據(jù)《美國憲法》第1條，應由國會主導貿(mào)易政策；外交事務范式則認為，貿(mào)易政策附屬于外交事務，依據(jù)《美國憲法》第2條，應由總統(tǒng)主導貿(mào)易政策。美國200多年來的貿(mào)易政策史可以說是一部國會與總統(tǒng)爭奪貿(mào)易規(guī)制主導權的斗爭史。

自立國至20世紀初，美國奉行孤立主義外交政策，貿(mào)易規(guī)制具有鮮明的立法主導特征。《美國憲法》第1條授權國會采取多種工具制定貿(mào)易政策。在整個19世紀，貿(mào)易政策幾乎等同于關稅，而關稅之核心目標——增加財政收入、保護本國產(chǎn)業(yè)等——均與國內(nèi)經(jīng)濟有關。羅斯福新政之前，國會牢牢把握著貿(mào)易政策的決策權，并特別體現(xiàn)在對關稅和條約締結與退出的權力控制之上。

進入20世紀，美國開始采取全球擴張的霸權主義外交政策，貿(mào)易規(guī)制向行政主導傾斜。除《美國憲法》第2條為總統(tǒng)行使外交事務權力提供法律依據(jù)之外，國會的廣泛授權和聯(lián)邦最高法院的認可也起到推波助瀾的作用。1934年，國會頒布《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》（下文簡稱RTAA），授權總統(tǒng)在貿(mào)易協(xié)定中下調(diào)進口關稅，賦予了行政部門前所未有的權力。同期，通過一系列重要案件，聯(lián)邦最高法院不僅認可國會授權的合法性，還基于政治問題學說，實現(xiàn)了“外交事務例外主義”的憲法學說轉型。除法律因素之外，二戰(zhàn)后美國經(jīng)濟長期繁榮，特殊的冷戰(zhàn)局勢為此類范式的確立提供了經(jīng)濟基礎和政治語境。比如，基于冷戰(zhàn)之考慮，盡管預見到難以獲得國會批準，杜魯門總統(tǒng)仍依據(jù)RTAA的授權加入多邊GATT。GATT這一特殊起源強化了美國總統(tǒng)之于貿(mào)易政策的控制權，同時給國會制造了難題：國會或是主張自身關于貿(mào)易政策的優(yōu)先權，或者承認總統(tǒng)的主導地位。

在貿(mào)易規(guī)制由立法主導向行政主導的轉型期間，美國國會一邊授權，一邊限制，但很難阻止總統(tǒng)權力的膨脹。如在1962年的《貿(mào)易擴展法案》中，一方面，美國總統(tǒng)獲得了總括性減讓稅率的授權；另一方面，國會創(chuàng)設了特別貿(mào)易代表，授權其進行貿(mào)易談判，以減少一般性外交政策之于貿(mào)易政策的影響。同時，國會拒絕授權總統(tǒng)就非關稅壁壘達成貿(mào)易協(xié)定，因為后者直接影響到國內(nèi)經(jīng)濟利益以及相關國內(nèi)法的實施。又如在1974年《貿(mào)易法案》中，一方面，國會特設“立法否決條款”，允許國會推翻特定行政行為，促使行政部門保護美國生產(chǎn)者；另一方面，為增強行政部門貿(mào)易談判的可信度，授權總統(tǒng)可就減讓非關稅壁壘締訂協(xié)定，并且國會同意通過“快車道”程序批準此類協(xié)議。基于上述規(guī)定，總統(tǒng)可以避開《美國憲法》第2條關于締結條約的特殊規(guī)定，轉而依據(jù)該法第1條締訂“國會—行政協(xié)議”，同時，借助“快車道”程序，美國政府談判的可信度得到提升[4]（P1497）。

20世紀80年代，美國國內(nèi)經(jīng)濟出現(xiàn)嚴重衰退，貿(mào)易逆差大幅增加，貿(mào)易政策面臨諸多不確定性。內(nèi)外交困為總統(tǒng)擴大貿(mào)易規(guī)制權提供了良機。1983年，聯(lián)邦最高法院判定“立法否決條款”違憲，致使國會喪失了一個鉗制政府貿(mào)易規(guī)制權的工具。面對新情況，國會仍維持其一邊授權、一邊限制的策略，推動行政部門更為積極地保護美國經(jīng)濟與美國工人。在1988年《綜合對外貿(mào)易和競爭法案》中，一方面，國會授權總統(tǒng)締訂關稅協(xié)定，以及在“快車道”程序下就非關稅協(xié)定進行談判；另一方面，該法還要求行政部門提供一系列報告，以及要求美國貿(mào)易代表對他國限制美國市場準入以及違反貿(mào)易協(xié)定的行為實施報復等。20世紀90年代，隨著東歐劇變和冷戰(zhàn)結束，美國獨霸世界的局面初步形成?；诿绹鴩鴥?nèi)法授權，美國政府放棄了20世紀80年代所普遍采取的臨時進口限制措施，轉而尋求與他國簽訂貿(mào)易協(xié)定，削減貿(mào)易壁壘。在此期間，美國不僅簽署了《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（下文簡稱NAFTA協(xié)定），還完成了烏拉圭回合談判并創(chuàng)建了WTO。

WTO的成立再一次強化了美國貿(mào)易規(guī)制的行政主導特征。雖然1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》試圖限制總統(tǒng)在WTO中的代表權，但是，WTO成員的關于WTO事項的決策通常被視為典型的外交行為，由行政部門裁量。當磋商無果時，美國總統(tǒng)完全可依據(jù)自身外交特權作出相關決定?？梢哉f，國際貿(mào)易規(guī)制的國際組織化加快了貿(mào)易政策與美國國內(nèi)事項的脫鉤。在20世紀末，長達200多年的美國貿(mào)易規(guī)制權限之爭以行政主導而告一段落。

（二）嵌入式自由主義貿(mào)易理念

國會與總統(tǒng)之間的貿(mào)易規(guī)制權限分工只是美國貿(mào)易法復雜圖景中的主線條而已，受不同時期貿(mào)易理念的影響，貿(mào)易法還呈現(xiàn)出不同的色調(diào)。正是特定權限與特定貿(mào)易理念的雙重疊加，才大致形成一個可被辨別的美國貿(mào)易法全景。

與權限之爭不同，特定貿(mào)易理念的提出和落地需要恰當?shù)臅r機和觸發(fā)事件。20世紀80年代是美國貿(mào)易政策史上最艱難的時期之一[5]（P560）。其時歐洲和日本崛起，沖擊著美國的經(jīng)濟主導地位。盛行一時的霸權穩(wěn)定論將貿(mào)易視為一種零和游戲。即便貿(mào)易自由化有助于提高一國絕對貿(mào)易所得，只要兩國之間的相對所得存在差異，就會影響到國際權力結構的穩(wěn)定，進而導致國際經(jīng)濟體制的崩潰。按此理論，美國衰落意味著布雷頓森林體系難以為繼，美國應采取重商主義貿(mào)易政策維護自身利益。

與霸權穩(wěn)定論不同，嵌入式自由主義認為，只要社會目標維持不變，即使霸權更迭，國際體制依然可維持不變。申言之，國際體制變遷受權力與社會目標兩個要素影響。根據(jù)兩者是否發(fā)生變化，國際體制變遷可表現(xiàn)為積極共變下新體制的穩(wěn)固確立、消極共變下舊體制的徹底崩潰、權力不變下體制內(nèi)容的變遷、社會目標不變下體制形式的變遷等四類[6]（P404）。理論上，只要新的霸權繼續(xù)認可現(xiàn)有社會目標，國際體制的規(guī)范框架和實質(zhì)內(nèi)容仍可維持不變。在此情況下，美國仍可維持原有的貿(mào)易政策。

除指出國際經(jīng)濟體制并不必然隨著國際權力結構變動而變遷之外，嵌入式自由主義還指出，不同于19世紀英國主導的自由放任主義，二戰(zhàn)后由美國主導的國際經(jīng)濟體制是多邊主義與國家干預主義相妥協(xié)的產(chǎn)物。該體制一方面承認一國有權干預經(jīng)濟，實現(xiàn)國內(nèi)社會和經(jīng)濟穩(wěn)定；另一方面反對一國采取單邊主義措施，造成負外部性。與霸權穩(wěn)定論相比，嵌入式自由主義關于二戰(zhàn)后國際經(jīng)濟體制的描述更接近社會現(xiàn)實。該體制并未將跨境經(jīng)濟活動孤立出來，一味地要求國內(nèi)政策服從于市場導向的國際貨幣或國際貿(mào)易紀律，而是承認國內(nèi)政策的正當性，并建構一種與國內(nèi)社會穩(wěn)定相符合的多邊體制。如正是因為國際層面上有協(xié)調(diào)各國國內(nèi)貿(mào)易規(guī)制之需要，WTO才應運而生。在嵌入式自由主義貿(mào)易理念下，各國簽訂貿(mào)易協(xié)定的主要目標從來都是貿(mào)易自由化，而非自由貿(mào)易。而能夠決定一國貿(mào)易自由化程度大小的決定性因素從來都是源于國內(nèi)，而非國際。

除了能夠客觀描述國際經(jīng)濟體制現(xiàn)狀之外，嵌入式自由主義還具有重要的規(guī)范指導價值。即一旦承認貿(mào)易自由化需要嵌入國內(nèi)社會穩(wěn)定政策之中，則意味著一國在推行貿(mào)易自由化時需要考慮其對國內(nèi)社會穩(wěn)定的影響，反之亦然。具體到政策層面，這意味著：一方面，基于比較優(yōu)勢，一國可通過貿(mào)易自由化獲利；另一方面，基于國內(nèi)社會穩(wěn)定之需要，一國可通過國內(nèi)調(diào)整政策應對貿(mào)易自由化帶來的沖擊。相對于可能引起劇烈社會動蕩的自由貿(mào)易政策而言，此類貿(mào)易自由化政策相對安全。

對于美國國會而言，嵌入式自由主義為其介入行政主導的貿(mào)易政策提供了有力的理論支撐。如上所述，囿于權限，美國國會很難對貿(mào)易協(xié)定本身以及相關實施條款施加實質(zhì)性限制。為提高參與度，美國國會轉而采取兩步走策略：第一步，承認行政主導的貿(mào)易自由化，確保相關貿(mào)易協(xié)定將提高美國整體社會福利；第二步，通過立法主導的方式，制定國內(nèi)經(jīng)濟政策和法規(guī)，以再分配的方式消除貿(mào)易自由化的不利影響。理論上，這種將“做大蛋糕和切分蛋糕”分兩步走的做法有利于美國國會和總統(tǒng)各司其職，提高效率。但是，嵌入式自由主義貿(mào)易理念自身的平衡性和妥協(xié)性，決定了要真正實現(xiàn)效率與公平的結合，需要滿足如下兩個嚴苛的前提條件：在國際法層面，存在一個相對穩(wěn)定的國際法體制，確保貿(mào)易自由化參與方獲利，同時，允許其尋求正當例外；在國內(nèi)法層面，存在一個靈活的國內(nèi)法體制，確保貿(mào)易所得的公平再分配，并根據(jù)具體情況，隨時調(diào)整。如前所述，美國主導的國際經(jīng)濟體制已經(jīng)為各國國內(nèi)政策留下了足夠空間，即便美國霸權衰落，相關體制依然可以維持不變。對于美國而言，真正的挑戰(zhàn)來自其國內(nèi)法層面。

（三）新自由主義實施框架

嵌入式自由主義僅為二戰(zhàn)后美國主導的國際經(jīng)濟體制及其變遷提供了一個理論框架。相關國際經(jīng)濟體制包括哪些規(guī)范內(nèi)容以及采取何種實現(xiàn)方式等，均依賴于具體情形而定。在國際層面，嵌入式自由主義只能指出相關國際經(jīng)濟體制將體現(xiàn)霸權國的偏好，無從進一步確定該偏好將在何種程度上影響國際經(jīng)濟體制的具體內(nèi)容；在國內(nèi)層面，嵌入式自由主義允許各國基于不同的國內(nèi)政策偏好，在國際經(jīng)濟體制允許的范圍內(nèi)協(xié)調(diào)國際經(jīng)濟自由與國內(nèi)社會穩(wěn)定之間的關系，由此導致實施框架存在千差萬別。國際體制上的霸權國印記與實施框架上的國別印記增加了嵌入式自由主義在實施中的復雜性。

身為戰(zhàn)后國際經(jīng)濟體制的霸權主導國，美國面臨著如何協(xié)調(diào)國際經(jīng)濟自由與國內(nèi)社會穩(wěn)定的難題。就在嵌入式自由主義理論提出并獲學界贊譽之際，美國里根政府正大力推行所謂的“新自由主義政策”。其核心要點包括：推崇市場自我調(diào)節(jié)，反對國家干預；維護私有產(chǎn)權，反對公有制；維護美國主導下的自由經(jīng)濟體制，反對發(fā)展中國家建立國際經(jīng)濟新秩序的提議；主張福利個人化，反對福利國家，強調(diào)保障的責任由國家向個人轉移。究其本質(zhì)，新自由主義是在凱恩斯主義基礎上，通過“正反合”辯證過程，回歸古典自由主義的現(xiàn)代自由主義[7]（P39）。上述核心要點構成了“華盛頓共識”主體部分，并作為改革范本在全球推廣。

姑且不論“華盛頓共識”在拉美國家引發(fā)的惡劣經(jīng)濟后果，其對美國如何處理國際經(jīng)濟自由與國內(nèi)社會穩(wěn)定的關系也造成了不良影響，并客觀上形成了貿(mào)易自由化一騎絕塵、美國國內(nèi)調(diào)整政策踟躕不前的脫鉤局面。具體而言，在嵌入式自由主義貿(mào)易理念之下，效率和公平價值分別對應著兩步走策略的不同步驟：第一步著眼于效率，鼓勵各國締結國際貿(mào)易協(xié)定，促進全球福利的增長；第二步著眼于公平，允許各國通過國內(nèi)政策處理貿(mào)易自由化的分配效應。只有兩個步驟相互配套，才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟自由與社會穩(wěn)定的協(xié)同發(fā)展。問題是，新自由主義將貿(mào)易促進增長視為自明之理，對分配政策持不可知論。即使國內(nèi)調(diào)整政策未定，新自由主義擁躉也會要求單邊推進貿(mào)易自由化，從而導致制度錯配，引發(fā)利益受損集團對貿(mào)易自由化的強烈不滿。

就美國貿(mào)易法而言，相關制度錯配突出地體現(xiàn)在，立法主導型的貿(mào)易調(diào)整援助計劃（下文簡稱TAA計劃）很難與行政部門主導的國際貿(mào)易協(xié)定談判同步，導致貿(mào)易自由化的收益和成本不能被公平地享有和分擔。自1962年起，依據(jù)《貿(mào)易擴展法案》，美國將國際貿(mào)易自由化政策與國內(nèi)工人和產(chǎn)業(yè)援助政策相分離。前者由行政部門主導，最終成果體現(xiàn)為與其他貿(mào)易伙伴締訂的貿(mào)易協(xié)定，后者由立法主導，最終成果體現(xiàn)為國會通過TAA計劃。表面上，這一脫鉤過程符合嵌入式自由主義的貿(mào)易理念：行政與國會各司其職，各自制定和執(zhí)行相應的政策，似乎可促進美國總體福利的提高以及分配的公平。然而，基于如下兩個方面的原因，嵌入機制往往有名無實[8]（P175）。

首先，在法律層面，貿(mào)易自由化和TAA計劃所受法律約束的程度不一。借助成熟的國際貿(mào)易協(xié)定和國際組織機制，貿(mào)易協(xié)定中體現(xiàn)的自由化承諾具有國際性和延續(xù)性，美國行政部門可通過最惠國待遇條款將之擴張適用于新貿(mào)易伙伴，法律制度成本相對較低。而TAA計劃具有國內(nèi)性和臨時性，援助的對象、數(shù)額和期限等需要國會一而再、再而三地談判和授權?！睹绹鴳椃ā返?條第9款規(guī)定：“除了依照法律的規(guī)定撥款之外，不得自國庫中提取任何款項。”聯(lián)邦最高法院將這一撥款條款解讀為：只有得到國會授權，相關公共資金的花費才是適當?shù)?，而非只要國會不禁止，即可花費相關公共資金。對于類似于TAA計劃的特定項目撥款，法律程序上需滿足兩個步驟：一是相關撥款必須獲得授權；二是國會必須實際撥付該筆款項。由于涉及敏感的公平分配問題，且受制于憲法對財政撥款能力的嚴格限制，TAA計劃的維持成本會越來越高。

其次，在政治層面，與貿(mào)易自由化議題相脫鉤導致TAA計劃失去了談判平衡籌碼。在此前的貿(mào)易授權中，美國國會通常會將TAA計劃與貿(mào)易協(xié)定談判授權相掛鉤，為獲得授權，以總統(tǒng)為代表的行政部門有足夠動力推動國會通過TAA計劃，并予以執(zhí)行。隨著貿(mào)易自由化政策與國內(nèi)社會穩(wěn)定政策脫鉤，除非存在新的貿(mào)易協(xié)定談判授權，否則TAA計劃的通過和實施只能求助于自身的合理性與可行性。而在“新自由主義”盛行的年代，美國國內(nèi)再分配方案的合理性一直飽受爭議。受黨派政治影響，TAA計劃往往被當做“政治足球”，經(jīng)常面臨缺乏足夠資金、甚至被完全忽視的窘境。

因此，從效率的角度，兩步走策略有助于緩解貿(mào)易自由化和美國國內(nèi)社會穩(wěn)定等諸多政策間的沖突問題。如國內(nèi)分配問題適于在國內(nèi)通過民主程序解決，貿(mào)易自由化適于在國際通過各國談判作出相應承諾來推進。但是，將原本相互牽制的政策脫鉤，忽略其面臨的不同法律和制度限制，TAA計劃很可能難以保持與貿(mào)易自由化進程同步。申言之，在國際層面，因為不受TAA計劃的羈絆，美國政府更容易就貿(mào)易自由化作出國際承諾；在國內(nèi)層面，因缺乏貿(mào)易協(xié)定談判授權作為籌碼，國會很難順利通過TAA計劃。該制度性錯配導致貿(mào)易自由化承諾很難嵌入其國內(nèi)社會穩(wěn)定的框架之內(nèi)。隨著美國國內(nèi)利益團體對兩步走策略及其所表征的嵌入式自由主義貿(mào)易理念失去信心，整個美國貿(mào)易體制的正當性受到質(zhì)疑。

三、美國制度錯配的“內(nèi)病外治”方案及對中國的影響

美國國內(nèi)制度錯配致使嵌入式自由主義貿(mào)易理念只停留在理論層面。因缺乏靈活的國內(nèi)機制來緩和貿(mào)易自由化帶來的沖擊，嵌入式自由主義無限接近新自由主義。問題是，一味地追求貿(mào)易自由化，必然會在國際和國內(nèi)層面累積大量矛盾。當一國內(nèi)經(jīng)濟政策難以解決貿(mào)易所得的公平分配問題時，相關爭議勢必反噬新自由主義的貿(mào)易自由化進程。就國際貿(mào)易制度而言，上述作用與反作用主要體現(xiàn)在WTO制度由盛轉衰的歷程之中。隨著中國迅速崛起，國際層面的貿(mào)易相對所得問題受到美國社會的空前關注，新自由主義面臨巨大危機。為應對國際經(jīng)濟體制可能出現(xiàn)的重大變遷，美國做了多種制度嘗試。近期，無論是奧巴馬政府推行的新嵌入式自由主義，還是特朗普政府力主的新重商主義，均意圖將國內(nèi)矛盾轉嫁給他國，此“內(nèi)病外治”方法不僅效果有限，也擾亂了正常國際貿(mào)易活動。

（一）新嵌入式自由主義方案及對中國的影響

根據(jù)嵌入式自由主義理論，只要相關社會目標——貿(mào)易自由化——保持不變，霸權變更無礙國際經(jīng)濟體制的穩(wěn)定。依據(jù)該理論，除非中國崛起不會動搖美國的霸權地位，或是中國崛起將恪守所謂的“華盛頓共識”，否則國際經(jīng)濟體制將因中國經(jīng)濟騰飛而發(fā)生重大變革。

當前，一方面，中國GDP與美國GDP的差距逐年縮小，這種量變很有可能引發(fā)權力結構的質(zhì)變；另一方面，中國的政治經(jīng)濟體制決定了其不能認同所謂的“華盛頓共識”。由此，在美國眼中，中國對美國霸權的沖擊不僅體現(xiàn)在權力結構方面，也體現(xiàn)在意識形態(tài)方面。中國崛起的獨特性在于，其政治意識形態(tài)、經(jīng)濟社會體制以及歷史文化傳統(tǒng)自成一體，很難被完全納入現(xiàn)有的國際體制。根據(jù)《憲法》，中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征；社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制；國有經(jīng)濟即社會主義全民所有制經(jīng)濟，是國民經(jīng)濟中的主導力量。該經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)被賦予特殊的歷史使命，在關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關鍵領域、重點基礎設施領域占主導地位。加入WTO并未改變中國特色社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)。正如在《加入議定書》中，中國代表表示，中國為恢復其GATT締約方地位和加入WTO協(xié)定所作的一貫努力符合其通過經(jīng)濟改革建立社會主義市場經(jīng)濟的目標及對外開放的基本國策。

中國加入WTO談判期間，以美國為首的西方國家已采取措施，試圖利用WTO體制限制中國特色社會主義市場經(jīng)濟對國際經(jīng)濟體制的影響。除WTO協(xié)定外，WTO成員還利用《加入議定書》特別條款給中國施加額外義務。加入WTO后，中國進行了大規(guī)模的深化市場經(jīng)濟體制改革，新體制不僅要求發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，同時要求進一步鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，完善國有資產(chǎn)管理體制，深化國有企業(yè)改革。改革后的經(jīng)濟管理體制和市場運行機制與2001年中國加入WTO時大有不同。通過深化涉外經(jīng)濟體制改革，全面提高對外開放水平，中國現(xiàn)有經(jīng)濟體制已基本適應加入WTO后的國際法律環(huán)境。以補貼及公共機構的認定為例，根據(jù)《補貼與反補貼協(xié)定》（下文簡稱SCM協(xié)定）第1.1條，如果在一成員領土內(nèi)，存在由政府或任何公共機構提供的財政資助，并因此而授予一項利益，則構成協(xié)定項下的補貼。隨著中國行政管理體制、國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制、金融體制改革的初步完成，政企不分、國家微觀介入企業(yè)市場經(jīng)營的問題解決取得階段性成果。歐美等國難以繼續(xù)將國有企業(yè)直接認定為SCM協(xié)定項下的公共機構。

根據(jù)嵌入式自由主義理論，如果中國所追求的社會目標不再是市場資本主義下的貿(mào)易自由化，則隨著中國崛起，必然使得當前的國際經(jīng)濟體制難以為繼。鑒于美國霸權相對衰落，在WTO爭端解決機制和立法機制難以對中國行為施加有效限制的情況下，另起爐灶再造一個排除中國的新國際經(jīng)濟體制成為美國維持霸權的合理選項之一。與20世紀80年代的嵌入式自由主義貿(mào)易理念類似，該新的貿(mào)易理念仍旨在協(xié)調(diào)貿(mào)易自由化與國內(nèi)社會穩(wěn)定之間的關系，但不再采取兩步走的策略，而是利用國際協(xié)定，在國際層面統(tǒng)一解決矛盾，此即新嵌入式自由主義。

在實踐層面，上述新嵌入式自由主義貿(mào)易理念較為鮮明地體現(xiàn)在美國主導的《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（下文簡稱TPP協(xié)定）談判之中。在2015年美國的國情咨文中，奧巴馬認為中國會重寫貿(mào)易協(xié)定規(guī)則，“使美國的工人和商業(yè)處于不利地位”，國會應授予其權力，與亞洲和歐洲達成新的“自由且公平”的貿(mào)易協(xié)定。盡管中國未曾參與TPP協(xié)定談判，中國影響隨處可見。TPP協(xié)定第14章（電子商務）、第16章（競爭政策）以及第17章（國有企業(yè)和指定壟斷）突破了WTO協(xié)定現(xiàn)有規(guī)定，直指中國經(jīng)濟管理體制的核心。

就國有企業(yè)問題，針對政府對國有企業(yè)的補貼以及通過國有企業(yè)發(fā)放的補貼，TPP協(xié)定作出特別規(guī)定。首先，TPP協(xié)定第17.1條明確界定了國有企業(yè)的判斷標準，即主要從事商業(yè)活動，一締約方在其中擁有50%以上的股份資本，或通過擁有者權益控制50%以上投票權的行使，或擁有任命大多數(shù)董事會成員權利的企業(yè)。其次，TPP協(xié)定第17.6條禁止TPP協(xié)定成員直接或間接為國有企業(yè)提供非商業(yè)援助，損害其他TPP協(xié)定成員的利益。據(jù)此，通過國有企業(yè)提供的非商業(yè)援助也會被認定為補貼。

就競爭政策問題，中國《反壟斷法》的規(guī)定及執(zhí)行有其特色。首先，在宗旨方面，除傳統(tǒng)的提高經(jīng)濟運行效率、維護消費者利益之外，還包括“社會公共利益，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展”；其次，在適用范圍方面，《反壟斷法》第7條規(guī)定將部分國有企業(yè)的經(jīng)營活動排除在反壟斷實施范圍之外。與美歐等國的反壟斷法和競爭法相比，中國《反壟斷法》更具混合特色，進而引發(fā)了美國對中國政府是否會歧視性執(zhí)法的擔憂。TPP協(xié)定第16.1.1條強調(diào)，國內(nèi)競爭法應以“提高經(jīng)濟效率和消費者福利”為宗旨，間接限制了中國《反壟斷法》的多元化訴求。

就電子商務問題，中國側重于從維護網(wǎng)絡安全的角度加以規(guī)制[9]（P2）。如《網(wǎng)絡安全法》第23條規(guī)定，只有經(jīng)由機構安全認證或者安全檢測合格后，網(wǎng)絡關鍵設備和網(wǎng)絡安全專用產(chǎn)品方可銷售或者提供。該法第37條要求關鍵信息基礎設施的運營者在中國境內(nèi)運營中收集和產(chǎn)生的個人信息和重要數(shù)據(jù)應當在境內(nèi)存儲。前者涉及外國技術公司是否需要提交密鑰以及源代碼，后者則直接增加了運營成本。TPP協(xié)定第14.11.2條規(guī)定了電子信息自由跨境流動原則，第14.13.2條禁止數(shù)據(jù)本地化措施，即一國不得將使用或設立當?shù)卦O施作為允許商業(yè)運營的前提。

除此之外，TPP協(xié)定還納入了勞工章節(jié)。其中，關于勞工標準的實體性規(guī)定包括三個方面：其一，最低國際標準。TPP協(xié)定第19.3.1條規(guī)定，成員方應在其法律、法規(guī)及相關實踐中采納和維持1988年《國際勞工組織宣言》所載明的4項基本勞工權利。其二，各國國內(nèi)標準。TPP協(xié)定第19.3.2條規(guī)定，成員國應在其法律、法規(guī)及相關實踐中規(guī)定可接受的工作條件，涉及與最低工資、工作時長、職業(yè)安全及健康相關等方面。其三，雙邊協(xié)定標準。美國分別與文萊、馬來西亞和越南簽訂的有關勞工事項的雙邊協(xié)定，后者需修改其各自國內(nèi)相關勞動法律和法規(guī)，并在規(guī)定期限內(nèi)達到TPP協(xié)定規(guī)定的勞工標準。除要求成員國遵守勞工標準外，TPP協(xié)定還規(guī)定了相關標準的域外效力。根據(jù)TPP協(xié)定第19.6條，成員國采取適當措施，“阻止從其他來源進口全部或部分通過強迫或強制勞動（包括強迫或強制童工）生產(chǎn)的產(chǎn)品”。通過上述規(guī)定，借助TPP協(xié)定區(qū)域的龐大市場的吸引力，美國可影響非TPP協(xié)定成員國的勞動標準，進而緩解美國因其國內(nèi)調(diào)整援助政策不力導致的社會不穩(wěn)定壓力。

總體而言，通過細化國有企業(yè)、競爭政策和電子商務三個方面的規(guī)則，奧巴馬政府主導的TPP協(xié)定在澄清WTO協(xié)定規(guī)定之余，還對締約方提出新的要求。而將勞工標準國際化并域外適用，可大幅度提升美國貿(mào)易伙伴的勞動力成本，減輕美國勞工面臨的競爭壓力，進而緩解貿(mào)易所得在美國國內(nèi)分配不公平產(chǎn)生的社會問題?？紤]到TPP協(xié)定締約方擁有龐大市場，一時之間，中國陷入兩難：或是被排除在外，或是被迫接受新的貿(mào)易規(guī)則。

（二）新重商主義方案及對中國的影響

特朗普就任美國總統(tǒng)后，美國政府開始采取更具孤立主義和保護主義傾向的新重商主義貿(mào)易政策，中美之間的貿(mào)易摩擦從規(guī)則之爭轉向了結果之爭。新重商主義的最新版本為特朗普的“美國優(yōu)先論”。在該規(guī)范性敘事下，貿(mào)易就是一個爭奪資源的零和游戲，輸贏主要通過兩大指標——雙邊貿(mào)易赤字以及失業(yè)來衡量。“美國優(yōu)先論”的政治賣點之一是，如果國會不能處理好貿(mào)易自由化帶來的公平分配問題，則總統(tǒng)將會動用自身權力來解決之。如上所述，在美國憲法下，總統(tǒng)雖無權撥款，但可通過增加貿(mào)易壁壘以及修改、退出或適用貿(mào)易協(xié)定等方式，影響貿(mào)易伙伴的行為。

“美國優(yōu)先論”認為，美國工人的工作構成一種財產(chǎn)性權利，因受到發(fā)展中國家“不公平”的貿(mào)易實踐，如出口補貼、匯率操縱、較低產(chǎn)品安全和環(huán)保標準等的影響，境內(nèi)工作機會大量減少，而其他國家特別是中國的工作機會相應增加，構成對美國工作的“偷竊”。將工作視為財產(chǎn)的隱喻并不新奇。對于普通個體而言，工作不僅僅是謀生的手段，更直接關涉自我定位、身份認同、團體歸屬等，構成人生重要組成部分。當此類工作受外界因素沖擊而“丟失”時，其內(nèi)心感受類似于財產(chǎn)的喪失。如果將此類失業(yè)歸因于他國政府積極作為、本國政府保護不力時，財產(chǎn)喪失感更為強烈。問題在于，隱喻固然有助于形象地傳達思想，也會扭曲真相?；趥€人感受，將工作機會財產(chǎn)化，犯了還原主義錯誤，而使用“偷竊”一詞本身帶有明顯的價值判斷痕跡，非但無助于分析失業(yè)的原因，反而會誤導民眾，盲從政府采取的錯誤應對措施。

考諸特朗普政府所采取的諸多貿(mào)易措施可以發(fā)現(xiàn)，工作作為財產(chǎn)的隱喻已經(jīng)產(chǎn)生重大的政策影響。依據(jù)“美國優(yōu)先論”的邏輯，既然美國工作因為貿(mào)易自由化而丟失，則自然可以通過限制進一步自由化乃至扭轉自由化進程的方式將工作“拿回來”。自就任總統(tǒng)以來，特朗普通過退出、修改或濫用貿(mào)易協(xié)定的方式，實質(zhì)性地削弱了美國關于貿(mào)易自由化的國際承諾。首先，對于尚未生效的TPP協(xié)定，特朗普政府不再尋求國會批準，而是直接退出。其次，對于已生效的韓美貿(mào)易協(xié)定和NAFTA協(xié)定，特朗普政府主張修改其中條款，降低其貿(mào)易自由化程度。如在旨在替代NAFTA協(xié)定的《美墨加協(xié)定》（下文簡稱USMCA協(xié)定）第四章，相關規(guī)定直接確定了汽車工人的最低時薪，凸顯了特朗普政府利用USMCA協(xié)定迫使美國汽車產(chǎn)業(yè)海外生產(chǎn)線遷回美國本土的意圖。最后，對于WTO協(xié)定，一方面，特朗普政府利用協(xié)商一致機制，連續(xù)否決上訴機構人員提名，致使DSB停擺，導致諸多涉美法律爭議懸而未決；另一方面，特朗普政府打破多年禁忌，援引“232條款”，以保護國家安全為由，對外國輸美產(chǎn)品加征關稅，保護美國早已在國際市場中喪失比較競爭優(yōu)勢的制造業(yè)。

除失業(yè)問題外，最為“美國優(yōu)先論”關注的就是雙邊貿(mào)易赤字問題。在經(jīng)濟全球化已經(jīng)進入全球價值鏈階段的大背景之下，不同行業(yè)間最終產(chǎn)品交易不再構成跨境交易的主要對象，更多的國際貿(mào)易發(fā)生在同一行業(yè)乃至同一跨國集團之內(nèi)，雙邊貿(mào)易赤字很難真正代表貿(mào)易所得在兩國之間的相對分配問題。盡管如此，“美國優(yōu)先論”仍堅持將是否存在貿(mào)易逆差作為判斷相關貿(mào)易關系是否“公平”的標準。根據(jù)這一簡單粗暴的結果導向標準，只要雙邊貿(mào)易出現(xiàn)赤字，順差國即被認定違反公平規(guī)則，必須作出調(diào)整，以維護與美國的貿(mào)易平衡。在“美國優(yōu)先論”下，失業(yè)與貿(mào)易赤字構成一個問題的兩面：貿(mào)易赤字之所以應該避免，是因為出口可以創(chuàng)造就業(yè)，而進口會消滅就業(yè)。照此邏輯，消滅貿(mào)易赤字相當于增加就業(yè)。為消除貿(mào)易赤字，特朗普政府采取了諸如自動出口限制、地區(qū)或價值含量要求以及進口承諾等貿(mào)易限制措施。其中，進口承諾尤為突出地體現(xiàn)在2020年1月15日簽訂的《中美經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)議》之中。該協(xié)議第6.2條規(guī)定中國應擴大自美采購和進口制成品、農(nóng)產(chǎn)品、能源產(chǎn)品和服務不少于2000億美元。從體制建設的角度分析，上述措施并不符合交易自由的市場規(guī)則，美國長期存在的貿(mào)易逆差也不會因為中國購買大量美國產(chǎn)品或服務而神奇地消失。

就其核心內(nèi)容以及衡量貿(mào)易輸贏的標準而言，“美國優(yōu)先論”可以說是重商主義在當代的翻版。根據(jù)該強盜邏輯，相關貿(mào)易協(xié)定的退出、修改和適用必須以美國占優(yōu)而告終。面對這一霸權主義行徑，中國很難繼續(xù)與美國就經(jīng)貿(mào)問題深入合作。中美貿(mào)易戰(zhàn)大有進入持久戰(zhàn)的趨勢。時至2020年，新冠肺炎疫情暴發(fā)，全球經(jīng)濟遭受甚于2008年金融危機的經(jīng)濟打擊，國際貿(mào)易局勢波詭云譎。受疫情影響，中國很難完成其在《中美經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)議》中作出的進口承諾。與此同時，身處大選年的特朗普受內(nèi)政外交所困，無意繼續(xù)推進第二階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定的談判。隨著拜登當選新一屆美國總統(tǒng)以及《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》的簽訂，國際貿(mào)易形勢發(fā)生有利于中國的結構性變化，這為中美高層思考如何解決其間的貿(mào)易摩擦創(chuàng)造了難得的冷靜期。

總結奧巴馬政府和特朗普政府對外貿(mào)易策略可以發(fā)現(xiàn)，兩者均充分利用了總統(tǒng)關于貿(mào)易協(xié)定和對外關系的權限，通過轉嫁內(nèi)部矛盾的方式緩解貿(mào)易自由化對國內(nèi)社會穩(wěn)定的沖擊。有所不同的是，奧巴馬政府重在“建設”，即試圖通過簽訂TPP協(xié)定，在國際層面重寫貿(mào)易規(guī)則，限制中國在貿(mào)易中發(fā)揮制度優(yōu)勢；特朗普政府重在“破壞”，即借助現(xiàn)有的國會授權條款，或提高關稅，或退出、修改貿(mào)易協(xié)定，以實現(xiàn)降低貿(mào)易赤字、減少失業(yè)人口的具體目標。雖然此類貿(mào)易措施，特別是與貿(mào)易協(xié)定有關的措施，形式上符合美國憲法的規(guī)定[10]（P1245），但要想真正實現(xiàn)其預期目標，需要滿足兩個前提要件：一是獲得國會充分授權，二是被貿(mào)易伙伴接受。當前，奧巴馬和特朗普均將其總統(tǒng)外交特權發(fā)揮到極致。無論是奧巴馬將國內(nèi)勞動政策納入國際貿(mào)易協(xié)定，還是特朗普退出貿(mào)易協(xié)定以及濫用國家安全條款等行為均已經(jīng)引起美國國內(nèi)政治反彈，在此情況下，總統(tǒng)很難繼續(xù)獲得國會的充分授權。而從TPP協(xié)定談判的歷程以及特朗普上臺之后引發(fā)的國際貿(mào)易爭端來看，世界各國對于美國濫用單邊主義貿(mào)易政策行為的容忍度有限。因此，受制于美國的權力分立以及國際社會的一致反對，無論是新嵌入式自由主義還是“美國優(yōu)先論”，均將不可避免地走向衰落。

四、中國未來應對美國單邊主義的策略

當前，中美貿(mào)易戰(zhàn)一般被放置在WTO體制下加以分析，相關結論頗具啟發(fā)性，卻無意中遮蔽了引發(fā)中美長期貿(mào)易摩擦的真正原因。隨著WTO體制越來越被邊緣化，美國國內(nèi)法相關制度安排對中美貿(mào)易戰(zhàn)的決定性影響開始顯現(xiàn)。受傳統(tǒng)的嵌入式自由主義貿(mào)易理念影響，經(jīng)過長期實踐，美國已在國內(nèi)法層面形成了政府主導對外貿(mào)易政策、國會主導國內(nèi)援助調(diào)整政策的權限配置格局。然而，由于實踐中存在制度錯配，貿(mào)易自由化進程與國內(nèi)社會穩(wěn)定政策之間很難實現(xiàn)同步。借助高度組織化的國際條約機制，國際經(jīng)濟活動非但未能嵌入美國國內(nèi)社會生活，反而要求其國內(nèi)政策作出改變來適應貿(mào)易自由化的要求。該制度錯配決定了美國國內(nèi)分配不均問題將日益突出，并最終反噬其貿(mào)易自由化成果。

隨著中國加入WTO與經(jīng)濟崛起，美國主導的國際經(jīng)濟體制也受到影響?；谇度胧阶杂芍髁x，美國非但不反思自身國內(nèi)法根源問題，反而將中國崛起視為引發(fā)國際經(jīng)濟體制變遷的決定性因素。為維護現(xiàn)有的國際體制，奧巴馬政府以攻代守，試圖通過締訂TPP協(xié)定的方式將中國排除在外，重寫國際貿(mào)易規(guī)則。特朗普政府以退為進，試圖通過退出TPP協(xié)定、重寫USMCA協(xié)定以及提高關稅等方式，減少美國貿(mào)易赤字和失業(yè)人口。兩類遏制中國的策略雖有規(guī)則導向和結果導向之分，但其目的基本一致，均旨在維護美國在國際經(jīng)濟體制中的霸權地位。問題是，在美國三權分立體制之下，總統(tǒng)利用其外交事務特權，通過締訂貿(mào)易協(xié)定或采取單邊主義措施等方式來解決其國內(nèi)分配不均的問題，已然達到了其權力極限。相關政策的實施不僅未能達到預期效果，也會招致其他國家的貿(mào)易報復。在此情況下，美國三權分立制度的局限性顯露無遺。

表面上，美國近期所面臨的內(nèi)外交困，似乎肇因于特朗普政府若干不當政策，實則是因為嵌入式自由主義與美國國內(nèi)法制度難以匹配所致。如果一國不能在國內(nèi)層面很好地處理貿(mào)易所得的公平分配問題，相關負面效益遲早會傳遞到國際合作層面?？紤]到國際經(jīng)濟效率與國內(nèi)公平分配問題本來就密不可分，以及美國國內(nèi)法難以就貿(mào)易規(guī)制權作出重大結構性調(diào)整等事實[11]（P1820），美國總統(tǒng)利用手中外交特權，將國內(nèi)矛盾轉嫁給主要貿(mào)易伙伴很可能仍將是一種常態(tài)。中美貿(mào)易戰(zhàn)的美國法根源決定了即便新任美國總統(tǒng)上臺，釋放所謂多邊主義信號，中美之間的國際合作仍將受制于諸多制度因素，難以深入和全面。

與帶有孤立主義和單邊主義傾向的新重商主義相比，奧巴馬首倡并極有可能被拜登承繼的新嵌入式自由主義對貿(mào)易的限制更為隱蔽，也更為深遠。對于中國政府而言，奧巴馬政府聯(lián)合多國簽訂TPP協(xié)定，名為多邊主義，實則是將中國排除在外，不僅不公平，也不符合國際貿(mào)易的效率原則，理應受到國際社會的譴責與抵制。2020年11月21日，習近平總書記在20國集團領導人第15次峰會上的講話為國際社會應對美國霸權主義貿(mào)易戰(zhàn)略指明了方向。講話指出，面對復雜國際形勢，世界各國應該遵循共商共建共享原則，堅持多邊主義，堅持開放包容，堅持互利合作，堅持與時俱進。為完善經(jīng)濟全球化的治理架構，“要堅定維護以規(guī)則為基礎、透明、非歧視、開放、包容的多邊貿(mào)易體制，支持世界貿(mào)易組織改革，增強其有效性和權威性，促進自由貿(mào)易，反對單邊主義和保護主義，維護公平競爭，保障發(fā)展中國家發(fā)展權益和空間”[12]。其中，開放包容在一定程度上回應了經(jīng)濟活動如何嵌入社會結構的世紀難題。與美國損人利己的單邊主義貿(mào)易策略不同，中國的包容性多邊主義方案更注重互利合作以及保障發(fā)展中國家的發(fā)展權益和空間。只有在此基礎上，各國才有可能認真考慮如何通過國際合作來協(xié)調(diào)貿(mào)易自由化與貿(mào)易所得公平分配問題。

為推行開放包容的多邊主義，反對美國單邊主義，中國政府可在三個層次逐步遞進，開展國際合作，防止美國的“內(nèi)病外治”策略繼續(xù)在國際層面蔓延。

第一層次，作為試探性策略，中國政府應當將WTO作為解決中美貿(mào)易摩擦的首要場所，與各國一道，促使DSB上訴機構早日恢復正常運轉。如前所述，美國即使在頻頻退出國際條約的特朗普時代，也沒有放棄其WTO成員身份，這足以說明，WTO體制仍是當代國際貿(mào)易不可或缺的制度基礎。隨著美國貿(mào)易代表萊特希澤的離任，DSB上訴機構極有可能迎來“復活”良機。中國政府可將美國政府是否同意DSB上訴機構人員人選視為試金石，判斷拜登式多邊主義的成色。

第二層次，作為防守性策略，中國政府需呼吁各成員國在國內(nèi)全面落實《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（下文簡稱RCEP協(xié)定）。RCEP協(xié)定有助于強化15個成員國市場的深度融合，防止美國單邊主義措施對中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊。中國越是擴大與其他國家的深度合作，中美貿(mào)易摩擦對中國經(jīng)濟的影響就越小。與之相關，中國貿(mào)易多邊主義的成就越大，美國繼續(xù)維持單邊主義貿(mào)易措施的制度成本也就越大。

第三層次，作為進攻性策略，中國政府可積極考慮加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（下文簡稱CPTPP協(xié)定）。就在上述20國集團峰會講話的前一日，中國國家主席習近平在APEC領導人非正式會議上表示，中方將積極考慮加入這一表態(tài)再次申明了中國堅持多邊主義，促進經(jīng)濟全球化的一貫立場，并首次明確了推動貿(mào)易多邊主義進程的具體實施路徑?？紤]到美國政府曾全程參與且主導了CPTPP協(xié)定的前身暨TPP協(xié)定的談判過程，中國上述表態(tài)頗有深意。

在保證WTO體制主導地位不變、RCEP協(xié)定能夠迅速落實的前提下，中國政府將擁有較大的政策空間來權衡是否加入以及如何加入CPTPP協(xié)定。基于CPTPP協(xié)定的特殊性，中國政府應處理好如下兩個方面的問題：

一是對于CPTPP協(xié)定本身，應從提升多邊貿(mào)易體制包容性的高度，客觀評價CPTTP協(xié)定之于WTO協(xié)定和RCEP協(xié)定的進步性與局限性。開放包容的貿(mào)易多邊主義意味著各國有權自主確定國內(nèi)經(jīng)濟政策，通過最適合本國國情的方式解決好貿(mào)易自由化與國內(nèi)社會穩(wěn)定之間的關系。但是，相關解決方案不得違反WTO協(xié)定，也不得隨意轉嫁貿(mào)易自由化風險。如上所述，基于嵌入式自由主義，奧巴馬政府在TPP協(xié)定的章節(jié)中植入了諸如電子商務、競爭政策、國有企業(yè)以及勞工保護等規(guī)則，此類規(guī)則不僅直接限制了締約方在相關領域的國內(nèi)規(guī)制主權，還具有顯著的貿(mào)易自由化風險轉嫁效應。因此，在中國加入CPTPP協(xié)定談判的過程中，必然會涉及是否接納相關敏感條款的問題。中國政府可從妥當安置經(jīng)濟效率和分配正義兩類價值的高度，綜合統(tǒng)籌國內(nèi)治理和國際治理兩個層面，考慮將某些國內(nèi)分配事項轉移到國際層面的合理性和可行性。

二是對美國可能加入CPTPP協(xié)定及其影響應有所準備。CPTPP協(xié)定是美國不再尋求加入TPP協(xié)定的歷史產(chǎn)物。對于拜登政府而言，加入現(xiàn)有CPTPP協(xié)定遠比議定新貿(mào)易協(xié)定的制度成本更低。值得注意的是，拜登提名的美國貿(mào)易代表——凱瑟琳·戴曾參與過TPP協(xié)定相關工作，并在任職國會眾議院籌款委員會首席貿(mào)易顧問期間，代表民主黨與特朗普團隊進行談判，要求特朗普政府對USMCA協(xié)定中的勞工和環(huán)境部門內(nèi)容進行修改?？梢酝茢?，即使美國重返多邊主義，仍大概率地會帶有新嵌入式自由主義印記。如同締訂TPP協(xié)定時，美國已然針對中國獨特的經(jīng)濟體制，在協(xié)定文本中作出了諸多限制規(guī)定；在考慮加入CPTPP協(xié)定時，中國也應考慮到美國國內(nèi)法根源所引發(fā)的特殊政策沖突，評估相關條款能否緩解美國國內(nèi)矛盾，以及美國加入CPTPP協(xié)定可能會對該協(xié)定的運行帶來什么樣的沖擊等前瞻性問題。

總而言之，中美貿(mào)易戰(zhàn)是多方面因素造成的結果。美國堅守三權分立的代價是，美國社會必須承受與之相關的諸多制度不便。由于行政權和立法權難以匹配，美國國內(nèi)一直不能協(xié)調(diào)好貿(mào)易自由化與社會穩(wěn)定之間的關系。一旦美國政府利用其霸權地位，試圖通過單邊或多邊方法將貿(mào)易自由化風險轉嫁給其他貿(mào)易參與方，必然會引發(fā)貿(mào)易摩擦。就當前的中美貿(mào)易戰(zhàn)，中國應認識到導致此類摩擦的美國法根源難以根本消除，美國政府采取的一系列“內(nèi)病外治”措施不僅與WTO協(xié)定相抵觸，還會根本阻礙多邊貿(mào)易體制向著更為開放和包容的方向發(fā)展。為防止國際貿(mào)易體制依附于美國國家利益，中國政府應維護WTO制度的權威性，同時借助RCEP協(xié)定推進中國國內(nèi)的貿(mào)易自由化，并針對拜登政府的貿(mào)易政策，就是否以及如何加入CPTPP持靈活開放態(tài)度。如此，國際貿(mào)易體制大致可保持其普遍性、開放性和包容性，各國依然可利用該體制推行貿(mào)易自由化的穩(wěn)步發(fā)展。