基于耕地保護優(yōu)先的永久基本農(nóng)田劃定思考

張超越

摘要：耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”，習(xí)近平總書記曾用“像保護大熊貓一樣保護耕地”的形象比喻來強調(diào)保護耕地對于糧食安全的極端重要性。進入新時期，我國耕地保護環(huán)境面臨復(fù)雜而深刻的變化。一方面，當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，席卷全球的新冠疫情成為全球糧食危機的催化劑。我國糧食生產(chǎn)在資源約束、需求增長、結(jié)構(gòu)性矛盾等多重壓力下將處于“緊平衡”長期態(tài)勢。另一方面，我國耕地總量趨減、質(zhì)量不高、生態(tài)退化及非農(nóng)化、非糧化等系列突出問題短期內(nèi)難以根本解決。新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的持續(xù)推進還會不可避免地擠占部分耕地;加之人民多樣化的美好生活向往需要調(diào)整結(jié)構(gòu)和退耕增綠等?？梢灶A(yù)見，在保建設(shè)發(fā)展和保糧食安全的雙重壓力下，我國耕地保護形勢將更為嚴峻。

關(guān)鍵詞：耕地保護;永久基本農(nóng)田劃定;思考

引言

民以食為天，農(nóng)以地為本。糧食安全，乃國之大者。習(xí)近平總書記指出，“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”“要加強高標準農(nóng)田建設(shè)”“不忘歷史才能開辟未來”。新中國農(nóng)田建設(shè)伴隨著中國共產(chǎn)黨百年歷史，經(jīng)歷過曲折復(fù)雜的探索。從改革開放前以農(nóng)田水利建設(shè)和提升農(nóng)田有效灌溉面積為重點的農(nóng)田建設(shè)，發(fā)展到改革開放后各有側(cè)重的多形式多部門管理的農(nóng)田建設(shè);從單純注重“數(shù)量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)量”“質(zhì)量”并重，再到“數(shù)量”“質(zhì)量”“生態(tài)”三位一體推進的農(nóng)田建設(shè)，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保障國家糧食安全、加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)揮著十分重要的作用。

1當前我國耕地基本情況

我國以世界9 %的可耕地養(yǎng)活了近20 %的世界人口，并利用了解放的土地所提供的生產(chǎn)潛力。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源分區(qū)研究所研究員楊鵬表示。根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村部的公報，根據(jù)《國家耕地質(zhì)量標準》（GB/t 339-2016），耕地按質(zhì)量等級從高到低排列在第一至第十位，估計第一至第三位的耕地面積為6.32億公頃估計為9.47億公頃，占耕地面積的46.81%，是一個優(yōu)先領(lǐng)域，是今后糧食生產(chǎn)增長的重大突破。估計7至10年的耕地面積為4.44億公頃，占耕地面積的1.95%。這部分耕地相對貧瘠，生產(chǎn)障礙嚴重，是瓶頸和提高耕地內(nèi)部質(zhì)量的障礙?？偟膩碚f，該國可耕地的養(yǎng)護和利用仍然面臨嚴重挑戰(zhàn)?？筛氐钠骄|(zhì)量較低，平均質(zhì)量超過三分之二。隨著時間的推移，農(nóng)業(yè)土地退化加劇，這表現(xiàn)在北部黑土的有機物減少、南部紅黃檸檬酸化、水稻產(chǎn)量低的障礙以及北部旱地鹽堿化，這些土地占退化可耕地的40%。

2永久基本農(nóng)田優(yōu)化面臨的主要問題

2.1永久基本農(nóng)田布局須調(diào)整，優(yōu)化細則不明確

2016年永久基本農(nóng)田劃定重點是，將位于城市周邊優(yōu)質(zhì)的耕地優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田。在沒有全面開展劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的背景下，城市周邊永久基本農(nóng)田構(gòu)筑了城市建設(shè)實體邊界，有效遏制了城市無序擴張。與此同時，城市周邊劃定永久基本農(nóng)田時預(yù)設(shè)了劃定比例要求，為完成劃定目標，不少城市將一些城市內(nèi)部布局分散、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施不完善、城市道路兩旁綠化帶中的耕地劃入了永久基本農(nóng)田，造成了城市周邊永久基本農(nóng)田碎片化，需要在本輪規(guī)劃中予以優(yōu)化調(diào)整。在農(nóng)村，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是必由之路，推進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展迫切需要新增部分建設(shè)用地。農(nóng)村地區(qū)永久基本農(nóng)田數(shù)量大、分布廣，與農(nóng)村建設(shè)用地交錯布局。由于現(xiàn)有永久基本農(nóng)田管理規(guī)定，僅允許有限的設(shè)施農(nóng)用地占用永久基本農(nóng)田并同步補劃，導(dǎo)致很多鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地?zé)o法落地。

2.2生態(tài)環(huán)境惡化要求樹立耕地“三位一體”保護理念

過度占用可耕地和優(yōu)質(zhì)生態(tài)空間以及破壞生態(tài)環(huán)境是我國快速經(jīng)濟增長的嚴重后果，不僅嚴重損害了耕地數(shù)量和質(zhì)量的生態(tài)基礎(chǔ)，而且危及糧食安全和糧食安全2011年9月國務(wù)院總理溫家寶訪問國土資源部時表示，中國資源利用效率低下，環(huán)境污染嚴重，尚未完全扭轉(zhuǎn)。必須加強質(zhì)量管理和環(huán)境保護，同時確保數(shù)量控制，充分認識到資源是數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的有機單位。此后，中國耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)得到了正式確立。中共中央國務(wù)院2017年發(fā)表的關(guān)于加強耕地保護、改善補償平衡的意見，建議對耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護進行投資。

3相關(guān)建議

3.1科學(xué)布局、突出重點。

依據(jù)國土空間規(guī)劃、銜接水資源利用等相關(guān)專項規(guī)劃，科學(xué)確定高標準農(nóng)田建設(shè)布局，主要在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，以永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，優(yōu)先在糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)建設(shè)高標準農(nóng)田，筑牢國家糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品安全陣地。

3.2耕地“三位一體”保護格局優(yōu)化路徑

耕地保護格局優(yōu)化的實質(zhì)是人地關(guān)系調(diào)整、空間布局調(diào)治和管控體系調(diào)理的有機融合，需要摸透現(xiàn)狀、把準趨勢、落地目標、管控到位，應(yīng)遵循以下國土空間規(guī)劃路徑。首先，全面透徹分析耕地現(xiàn)狀是優(yōu)化耕地“三位一體”保護格局的前提。尤其是市場經(jīng)濟環(huán)境和生態(tài)文明建設(shè)背景下，非農(nóng)化、非糧化導(dǎo)致耕作層破壞甚至功能喪失的耕地，化肥農(nóng)藥過度使用造成土壤污染和功能退化的耕地，生態(tài)脆弱區(qū)、河湖地帶、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)存在的非穩(wěn)定耕地，以及重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的耕地等，都是影響“三線”統(tǒng)籌劃定和耕地布局調(diào)整的重要因素。

3.3依法嚴管、良田糧用。

對建成的高標準農(nóng)田實行嚴格保護，全面上圖入庫，強化用途管控，遏制“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。強化高標準農(nóng)田產(chǎn)能目標監(jiān)測與評價。完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制和種糧激勵政策，引導(dǎo)高標準農(nóng)田集中用于重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食生產(chǎn)。

3.4統(tǒng)籌耕地保護與城鄉(xiāng)建設(shè)，確定永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的協(xié)調(diào)細則

筆者建議，在兩線統(tǒng)籌劃定過程中，嚴格控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)模，合理劃定邊界范圍，可按照《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》要求，將80%的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并形成完整的邊界，化為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，按照城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的一定比例規(guī)模劃定城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)、特別用途區(qū)。在與永久基本農(nóng)田協(xié)調(diào)過程中，允許城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)作為不劃入永久基本農(nóng)田的直接依據(jù)，避免永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在空間上互相交織。

3.5分類施策、綜合配套。

根據(jù)自然資源稟賦、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征及生產(chǎn)主要障礙因素，因地制宜確定建設(shè)重點與內(nèi)容，統(tǒng)籌推進田、土、水、路、林、電、技、管綜合治理，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)綜合配套，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。

結(jié)束語

新時代需要新?lián)?，新征程更需新作為。讓我們以新一輪高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃發(fā)布和實施為契機，迎難而上，銳意進取，扎實推進高標準農(nóng)田建設(shè)，堅決完成高標準農(nóng)田建設(shè)各項目標任務(wù)，為保障國家糧食安全、推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作出新的更大貢獻！

參考文獻

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