基于國(guó)土空間規(guī)劃下的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃分析

江麗萍（福建省地質(zhì)遙感與地理信息服務(wù)中心，福建 福州 350001）

1 城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)的意義

為了更好地貫徹落實(shí)中央建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)的思想方針，城鎮(zhèn)開展低效率用地不僅僅是為城鎮(zhèn)化的發(fā)展建設(shè)提供了重要的保障，也促進(jìn)了人們生活水平往更好的方面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙管齊下、齊頭并進(jìn)的局面，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏。

2 城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)的成因

我國(guó)大多數(shù)城鎮(zhèn)規(guī)劃只講究占用的土地面積大小，以及規(guī)劃范圍的大小來(lái)確定發(fā)展速度的快慢，但是這種只追求速度、規(guī)模的片面發(fā)展是極不可取的，它忽略了城鎮(zhèn)化其他重要的問(wèn)題，例如城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，財(cái)政狀況無(wú)法和先進(jìn)地區(qū)相比較，收入是非常有限的，經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要是靠土地轉(zhuǎn)讓，更甚至據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)很多城鎮(zhèn)工作人員的工資也依靠土地來(lái)維持，這種情況就加速了我國(guó)城鎮(zhèn)土地資源低效率問(wèn)題的嚴(yán)峻形勢(shì)。

為了能更好地提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程和管理水平，加速自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多地方會(huì)以各種理由為借口請(qǐng)求上級(jí)審批以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃。由于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠，所以一般開發(fā)運(yùn)行的都是小規(guī)模的公司，引進(jìn)的招商也是一些競(jìng)爭(zhēng)力低下、級(jí)別相對(duì)較低的微型企業(yè)，無(wú)法保證企業(yè)發(fā)展得到良好的運(yùn)營(yíng)；另外仍然有一部分城鎮(zhèn)因?yàn)檎猩桃Y力度不夠，導(dǎo)致許多店面閑置，為了產(chǎn)生盈利常常以低價(jià)出租。這種形式的土地利用不僅效率低而且嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源，引起惡性循環(huán)大大制約了土地的發(fā)展利用。

3 城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)存在的問(wèn)題表現(xiàn)

3.1 產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清

由于城鎮(zhèn)的低效率運(yùn)轉(zhuǎn)，很多店鋪出現(xiàn)營(yíng)業(yè)困難的局面，轉(zhuǎn)讓次數(shù)較多，涉及土地使用權(quán)的參與人員較多，會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不明等諸多問(wèn)題的出現(xiàn)，給土地征用增加了難度，不僅要耗費(fèi)大量的時(shí)間成本而且又要符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，運(yùn)行困難[1]。

3.2 布局混亂且分散

城鎮(zhèn)低效率用地開發(fā)使用大多數(shù)情況是將整塊土地進(jìn)行開發(fā)運(yùn)作，另外附帶一些小型地塊綠化及他用，但是因?yàn)檫@些土地?zé)o法集中在某一個(gè)區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，而是分散在不同的地方，這種布局無(wú)法形成系統(tǒng)規(guī)模的模式，無(wú)法發(fā)揮出再開發(fā)最大化的優(yōu)勢(shì)，缺乏吸引力。

3.3 土地污染化

一些化工企業(yè)大多數(shù)會(huì)選在城鎮(zhèn)等土地資源豐富的地區(qū)，但是對(duì)所使用的土地產(chǎn)生了嚴(yán)重的污染，如果進(jìn)行再開發(fā)時(shí)首先要對(duì)其進(jìn)行污染治理，直至符合要求，但由于治理污染需要的資金費(fèi)用較大，負(fù)擔(dān)不起的企業(yè)大多數(shù)由政府出資進(jìn)行治理，成本比較大，而且被污染的土地因?yàn)槭軗p程度不一，治理的周期也不盡相同。

3.4 資金不充足

低效率用地的再開發(fā)需要根據(jù)原土地的利用情況進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃制定方案，其中涉及對(duì)居民的拆遷安置，需要一大筆資金預(yù)算，但是一方面國(guó)家宏觀調(diào)控的強(qiáng)化，地方政府籌集資金變得極其困難，另一方面受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的多種因素影響，城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)無(wú)法獲得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，吸引不到企業(yè)參與。

3.5 利益分配不均衡

低效用地再開發(fā)涉及的參與主題較多，如政府工作、產(chǎn)權(quán)的紛爭(zhēng)以及民眾的需求，拆遷補(bǔ)償預(yù)計(jì)花費(fèi)較多，但是對(duì)于收益的分配存在很大爭(zhēng)端難以協(xié)調(diào)，這些加劇了城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)的難度[2]。

4 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)問(wèn)題基本原則

應(yīng)當(dāng)設(shè)立建設(shè)用地集中管理部門以及針對(duì)違法用地出臺(tái)相應(yīng)的處罰條例，如“招拍掛”出讓以及強(qiáng)制運(yùn)行等不正當(dāng)模式要堅(jiān)決取締，制定出實(shí)用性更強(qiáng)、更完善的土地資源再開發(fā)政策，從土地規(guī)劃審批、供地征地、拆遷安置等多方面綜合考慮。首先，科學(xué)合理的規(guī)劃應(yīng)該在做出充分調(diào)查研究后，結(jié)合城市自身的發(fā)展規(guī)律、目標(biāo)以及定位、板塊的區(qū)位條件等統(tǒng)籌安排開發(fā)的規(guī)模和布局，科學(xué)地判斷土地改造后的用途，做到超前高標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)，一次到位對(duì)低效率用地再開發(fā)的項(xiàng)目進(jìn)行落實(shí)，避免重蹈覆轍。其次，遵循市場(chǎng)導(dǎo)向，一方面明確土地價(jià)值，除非必要的政府收購(gòu)改造開發(fā)外，對(duì)土地使用權(quán)的個(gè)人、集體組織以及其他改造的空間，發(fā)揮其市場(chǎng)能動(dòng)性，結(jié)合土地的屬性進(jìn)行因地制宜的建設(shè)改造，改變單一的開發(fā)模式；另一方面，通過(guò)合理的經(jīng)濟(jì)手段刺激土地的使用者對(duì)其主動(dòng)改造升級(jí)，增加利用率，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地未達(dá)到預(yù)期效果的，按照合同進(jìn)行回收處罰，增加對(duì)土地的持有權(quán)。最后，紅利共享。涉及各個(gè)利益的參與主體，如政府、企業(yè)、村民等，按照約定劃分開發(fā)土地帶來(lái)的增值利潤(rùn)，全方位調(diào)動(dòng)各方的積極性，積極維護(hù)共同利益，通過(guò)合作共贏推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，規(guī)劃好城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)建設(shè)，致力于改善人居環(huán)境和公共設(shè)施，促使城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)更加具象化、操作性更強(qiáng)。

5 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)問(wèn)題的具體對(duì)策

5.1 發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

當(dāng)?shù)卣槍?duì)自身城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)問(wèn)題，一定要明確工作重心以及主要方向，必要時(shí)可頒布相關(guān)針對(duì)性政策進(jìn)行調(diào)整，在保證公共利益最大化的前提下進(jìn)行開發(fā)調(diào)整，另外市場(chǎng)風(fēng)向瞬息萬(wàn)變，一定要遵循市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，爭(zhēng)取獲得更大的效益?？偠灾?，政府應(yīng)該發(fā)揮好自身的作用做好監(jiān)督管理工作，確保土地資源合理使用。

5.2 完善相關(guān)制度

城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)不是一蹴而就可以完成的目標(biāo)，而是一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展的過(guò)程，現(xiàn)階段仍然存在著一些問(wèn)題，例如沒(méi)有完整的制度政策作為保證，必須要在原來(lái)使用的土地制度上進(jìn)行改革創(chuàng)新，解決產(chǎn)權(quán)關(guān)系紊亂的現(xiàn)狀[3]。另外需要同步完善法律制度來(lái)應(yīng)對(duì)長(zhǎng)時(shí)間難以處理的問(wèn)題，遵循相關(guān)法律和科學(xué)依據(jù)，促進(jìn)城鎮(zhèn)低效率再開發(fā)問(wèn)題。

5.3 順時(shí)度勢(shì)合理規(guī)劃

每一寸土地都有作用及價(jià)值，所以我們要在開發(fā)規(guī)劃的同時(shí)用全局觀念來(lái)整體分析，對(duì)于即將開發(fā)的土地價(jià)值做預(yù)測(cè)分析，建立專門的數(shù)據(jù)分析機(jī)構(gòu)，貼合土地利用情況，及時(shí)做出調(diào)整。現(xiàn)階段，我國(guó)的城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)針對(duì)的群體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村以及部分沿海地區(qū)，所以所處位置不同其結(jié)構(gòu)也不盡合理，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，增加土地資源利用率。

5.4 增加開發(fā)力度，強(qiáng)化空間運(yùn)用

開發(fā)運(yùn)用的時(shí)候應(yīng)該增加利用率，不僅打?qū)挾冗€要打深度，提倡多維度地提升空間利用率，增加建筑本身的容量而非占地面積，減少對(duì)土地的消耗和空間使用情況，使土地資源得到更為合理的應(yīng)用，比如停車場(chǎng)、商場(chǎng)，選擇地下建造，大大節(jié)省了地上土地資源的使用空間，這樣不僅能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時(shí)不會(huì)減少農(nóng)耕面積，給城鎮(zhèn)帶來(lái)更多的社會(huì)效益。地方政府應(yīng)該增加對(duì)城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)的重視程度，出臺(tái)相應(yīng)的政策推動(dòng)其順利發(fā)展[4]。

5.5 積極正確的思想態(tài)度

城鎮(zhèn)低效率用地的規(guī)化開發(fā)利用首先考慮以市或者縣為中心，往四周輻射，合理有序的規(guī)劃，遵循我國(guó)土地規(guī)劃的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)劃布局，綜合考慮各方面因素，爭(zhēng)取做到?jīng)]有異議。再工作展開時(shí)首先要充分開展調(diào)查工作，把一些廢舊住宅違章建造或者無(wú)人居住的土地都要納入低效率用地再開發(fā)中去，對(duì)于一些不合標(biāo)準(zhǔn)的建筑也應(yīng)該徹底整改，破產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)不善難以運(yùn)作的用地都可以重新規(guī)劃再開發(fā)。對(duì)于整改一定要端正態(tài)度，積極投身到城鎮(zhèn)建設(shè)中去，不要因?yàn)檠矍皞€(gè)人的得失而影響大局，把低效率用地再開發(fā)的方針貫徹落實(shí)到底。

5.6 相關(guān)人員做好調(diào)查

工作人員要針對(duì)城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)問(wèn)題進(jìn)行積極正面的調(diào)查，充分利用科學(xué)方法對(duì)相關(guān)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析判斷。對(duì)于城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)要有科學(xué)合理的分析探討，再最終考察確認(rèn)是否實(shí)際可行、與實(shí)際情況是否符合，確定范圍后再展開具體的行動(dòng)[5]。城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)時(shí)，務(wù)必要有專門、科學(xué)的規(guī)劃，確保土地資源的最大化利用。需要指出的是，需要嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，對(duì)于檔案、數(shù)據(jù)庫(kù)以及所有城鎮(zhèn)低效率再開發(fā)的規(guī)劃進(jìn)行備案。

6 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)總體實(shí)施流程

為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)制定嚴(yán)格的流程，按部就班的按照流程實(shí)施，確保能夠合理、有效的推進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的重要途徑和保障。

表1 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)流程

7 結(jié)語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使城市化建設(shè)不斷更新，土地作為不可再生資源顯得越發(fā)緊張，供不應(yīng)求，只有提高城鎮(zhèn)土地利用率，對(duì)于低效用地再開發(fā)，才能緩解我國(guó)土地資源緊張的局面。為了加速城鎮(zhèn)化的發(fā)展，需要時(shí)刻增強(qiáng)意識(shí)，積極正面地面對(duì)我國(guó)低效土地再開發(fā)中出現(xiàn)的問(wèn)題，使其經(jīng)過(guò)改造發(fā)揮出自身最大優(yōu)勢(shì)。