基于X—低效率理論的政府預算績效管理研究

李婷

摘要：政府預算績效管理作為公共財政預算管理改革中的重要組成部分，對其進行理論研究和實踐探討具有深刻的理論背景。本文首先提出X-低效率理論，以及它在政府預算管理改革中存在的一些問題，最后指出要利用績效管理來加強政府預算管理改革。

關鍵詞：財政預算；X-低效率；績效管理

中圖分類號：G642.0；F81 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）05-0015-02

一、引言

近年來我國在全面構建公共財政體系中采用了部門預算法、政府采購法和國庫集中收付制度。并于2007年進行了政府收支分類科目的預算管理改革，隨著公共預算改革的不斷推進，公共預算管理更加要求公開透明和實效性，同時要加大監(jiān)督力度。因此構建穩(wěn)定的公共財政體制還離不開政府預算績效管理改革。近年來，許多經(jīng)濟學家以及公共職能部門通過對國外政府預算績效管理進行研究與學習，對我國相關試點改革積累一定經(jīng)驗，但同時還存在許多不足。X-低效率理論則從改革的根源出發(fā)，為改革提供了理論依據(jù)以及在的實踐前提下，從政府部門自身存在的問題著手來分析政府部門低效率問題，為改革提供了可靠性和必然性依據(jù)。

二、政府預算績效管理改革中的X-低效率理論

1.X-低效率理論的內(nèi)涵。X-低效率主要是指一種組織或動機的低效率，也被稱作是一種來歷不明的非配置低效率，其中X代表造成配置（低）效率的一切客觀存在的因素。從經(jīng)濟學的角度講，如果廠商要素投入量既定，要素投入變化可以使得某些產(chǎn)品的產(chǎn)出增加但并沒有使其他產(chǎn)品產(chǎn)出減少，這說明廠商不存在低效率，反之則被認為存在低效率。可以將經(jīng)濟學角度的這種效率理論推廣到政府部門，如果政府投入資金在某一部門不能充分利用，或政府行政部門沒能充分利用資源，從而導致政府部門X-低效率。

2.X-低效率的成因及表現(xiàn)。與經(jīng)濟學中的資源配置效率不同，政府預算的X-低效率是在社會經(jīng)濟活動中世紀存在的各種“非配置性低效率”問題。其產(chǎn)生的原因主要是部門與主管機構之間存在委托—代理關系，實施和管理成本過高或合同規(guī)定缺乏科學設計，激勵與監(jiān)督手段不合理。在低效率條件下，追求預算最大化的官僚們在行使職權的過程中受到更少的限制，會獲得更大的職權空間為自身謀利。同時政府組織機構的激勵機制和約束機制會排斥這種低效率的產(chǎn)生。我國現(xiàn)在公共部門“X-低效率”的主要表現(xiàn)為政府行政成本費用高昂、行政產(chǎn)出不均衡以及政府尋租行為。

三、政府預算管理改革中存在的X-低效率問題

1.預算管理改革中政府使用財政資金不合理。我國政府預算管理的發(fā)展歷程是從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展中進步的，預算管理的改革目標是建立與市場經(jīng)濟體制相適應的預算管理模式。但在目前我國的宏觀和微觀預算管理過程中還殘留著傳統(tǒng)的預算管理理念，例如在對預算資金的管理過程中仍然存在著重投入輕結果的觀念。對資金的使用結果沒有有效的監(jiān)督，造成資金的嚴重浪費等問題仍存在。沒有預算的政府是“看不見的政府”、是不負責任的政府，因此要用預算來對政府的行為進行控制，使政府行為在合法的范圍內(nèi)發(fā)揮最大的作用。通過預算可以為政府行為事前提供一個參考依據(jù)，也是政府行為發(fā)揮最大效力的重要因素，預算可以從根源上防治腐敗問題，同時對于X-低效率也是有一定的預防作用。對預算政府資金的合理使用，縮減不必要支出，進行有效監(jiān)督。

2.預算管理改革中預算執(zhí)行目標不到位。無論是從預算的編制、審批再到執(zhí)行，這一過程中預算并沒有真正達到公開、透明的原則，預算編制不科學、不合理，最終導致預算的準確性不高。審批環(huán)節(jié)不嚴謹也會導致預算編制所規(guī)劃的預算資源流向不完整。政府預算約束不強，存在預算軟約束的前提下，政府部門根據(jù)職權任意使用預算資金，甚至動用歷年結余資金、項目資金等、未經(jīng)批準擅自調整預算或自行安排預算支出、未按規(guī)定及時解繳規(guī)費收入等。政府預算管理中的執(zhí)行環(huán)節(jié)不到位，正是X-低效率理論中的偏離成本原則，政府部門的預算與設定的并不相符合，導致在執(zhí)行時支出成本遠遠大于政府的預算，預算編制人員中的低效率問題也會導致編制出的預算報表失真，在接下來的審批執(zhí)行環(huán)節(jié)中仍然存在著預算失真，有違初衷的表現(xiàn)存在。

3.政府預算公開透明度不強。在制定財政支出時，支出的規(guī)模和結構偏好與原計劃目標明顯偏離。在預算管理中，委托人將預算資源委托給政府相關部門去執(zhí)行，這種委托代理關系在信息不對稱的條件下，委托人不能掌握全部的真實信息而不能明確了解代理人的行為選擇的效率。因此代理人及時公開信息是完全必要的。此外，這種委托代理關系的形成一個完整的合約需要以下幾個條件：委托人希望通過合約得到自身效率的最大化，即達到自身利益的最大化；代理人從該合約中獲得的期望值要大于不接受該合約的最大期望績效；代理人在此合約云遜的范圍內(nèi)可以自行選擇能夠使自身獲得最大效益的行為。在存在委托—代理關系的情況下，這為X-低效率的產(chǎn)生提供了較好的條件，當存在第三方代理人的情況下，不僅會加大政府部門的成本增加，同時也會存在暗箱操作的幾率的加大。同時在預算透明度加強的情況下，對政府預算的公開程度上并不會使公眾可以輕易的讀懂我國這本預算的賬本。

四、績效預算管理改革可以有效解決政府預算管理改革中的X-效率問題

1.加強政府預算績效管理的制度建設，避免出現(xiàn)X-低效率。首先應實行部門預算為主體的管理體系，從源頭上控制低效率的發(fā)生。同時財政、審計、人大作為監(jiān)督控制主體應該從內(nèi)部加強人員培訓，積極探索專業(yè)評價或咨詢中介機構的介入模式。其次在充分調查研究基礎上，制定政府部門的預算績效規(guī)劃。從制度體系上預防低效率發(fā)生。根據(jù)不同公共部門職責、社會發(fā)展客觀需要，以及預算約束等選擇科學、合理的部門績效目標，制定公共部門的近期年度預算績效計劃和中遠期預算績效戰(zhàn)略規(guī)劃，精確完成政府部門工作，將績效目標與部門預算科目相結合的信息進行合理分類與管理。最后要合理編制預算報告，結合預算績效管理成果，加大績效管理信息的披露與公示制度，制定科學、有效的獎懲問責制度，最大限度的發(fā)揮預算配置優(yōu)化調整的積極作用。

2.完善政府預算績效管理的技術手段，確保X-低效率零發(fā)生。首先制定科學、合理的公共部門績效產(chǎn)出和結果指標。公共部門對這一指標設計應有充分考慮其對支出效率與效益的合理規(guī)劃，將產(chǎn)出結果指標作為考核控制的因素，根據(jù)不同的效益類型及時調整預算績效管理重點。建立綜合績效標準，如部門間橫向比較標桿、自身縱向的歷史標桿，以及部門績效目標責任標桿。其次加強公共部門運用預算績效管理的能力建設。公共部門要加大自身的管理建設，通過運用有效的管理來改進自身的預算管理系統(tǒng)，與預算績效管理相聯(lián)系的會計制度可以考慮從收付實現(xiàn)制到采取權責發(fā)生制的轉變，適時調整我國傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制會計制度，應向權責發(fā)生制靠攏。最后要調整部門預算支出分類科目的設置，政府預算支出功能分類與支出經(jīng)濟分類相結合的方式來應對政府預算管理改革，及時解決好現(xiàn)行政府預算科目設置中存在的不合理問題。通過對項目不同階段的不同方法評價，形成一個開放的評價系統(tǒng)，保證資金的使用效率。

3.充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，防止政府X-低效率的產(chǎn)生。政府預算體制的透明化可以加強責任的落實，對政府部門來說，政府的財政支出是否達到了預算的目標，或是說是否真正實現(xiàn)了委托人的委托意愿，以及最終的結果是否是委托人最初的愿望，這一系列過程都離不開群眾的監(jiān)督，群眾是最具有發(fā)言權的。通過加大群眾的公共監(jiān)督力度可以推進政府機構改革的順利進行。政府績效預算管理改革中的外部監(jiān)督的輿論導向是不可或缺的，只有發(fā)揮出第三方的監(jiān)督權力，從本質上杜絕委托—代理關系形成中的一些不透明原則，也可以加強政府預算軟約束的一些不合理的規(guī)則。公眾作為監(jiān)督者，更容易發(fā)現(xiàn)問題。政府可以及時調整方法來預防X-低效率的出現(xiàn)，從公眾的角度來解決政府的低效率行為則更具有說服力。

五、結語

根據(jù)公共經(jīng)濟學的理論分析，同時結合我國市場經(jīng)濟體制改革實踐，我國政府預算績效管理改革應本著真實、透明、公開的原則，采用漸進式、多樣化的方式，同時具有前瞻性的改革眼光去面對遇到的一系列問題，要以部門預算為主體和基礎，以項目支出為改革重點，同時關注支出的產(chǎn)出與結果是否一致，加大理論指導和事后監(jiān)督，在明確改革的基本思路下，建立我國政府預算績效管理的改革框架。X-低效率理論為我國政府預算績效管理改革奠定了堅實的理論基礎，在理論指導下進行的，同時也是根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律來展開的預算管理改革，在改革中運用新的思維和方法，同時發(fā)揮出廣大群眾的監(jiān)督作用，這也是推進我國公共財政建設與改革的客觀需要，有著重大的理論和現(xiàn)實意義。最后還應正視我國預算管理制度的現(xiàn)狀和存在的問題，本著現(xiàn)有的客觀條件來正確認識改革的實質性局限，堅持扎實推進、目標長遠的改革精神，加強預算機構與職能部門的相互配合，避免出現(xiàn)將改革演變成新的部門利益爭奪手段或產(chǎn)生消極面對改革的不利影響因素。

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