論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的問題與對策

苑春香 張思軍

摘要：近年來，各類公共危機(jī)不斷突發(fā)，嚴(yán)重威脅社會穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)性公共危機(jī)、保護(hù)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全等方面發(fā)揮著重要作用。其中危機(jī)預(yù)警作為危機(jī)管理的首要環(huán)節(jié)，是衡量政府治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在應(yīng)對公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)層面取得了一定成效，但也存在著法律保障體系不健全、信息系統(tǒng)不完善等問題。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，需要健全危機(jī)預(yù)警相關(guān)法律法規(guī)，建立完善的預(yù)警信息平臺，增強(qiáng)基層公職人員危機(jī)意識，建立專門人才隊(duì)伍，同時(shí)應(yīng)加大危機(jī)預(yù)警資金投入以提升政府應(yīng)急管理能力和水平。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公共危機(jī)；預(yù)警機(jī)制

黨的十八屆三中全會把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確立為全面深化改革的重要目標(biāo)，這一國家發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃，對地方政府治理能力提升提出了新的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政府機(jī)構(gòu)，公共危機(jī)預(yù)警能力是其治理能力的重要體現(xiàn)。近些年，各類公共危機(jī)不斷發(fā)生，嚴(yán)重威脅社會穩(wěn)定。從現(xiàn)實(shí)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制存在一些亟待解決的問題，如法律保障體系不健全，信息系統(tǒng)不完善，公共危機(jī)預(yù)警意識淡薄，政府危機(jī)預(yù)警能力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于公共危機(jī)預(yù)警的資金投入力度不夠等。因此，找準(zhǔn)公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制存在的現(xiàn)實(shí)問題，探尋化解公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制現(xiàn)存問題的路徑，既是十分重要的理論問題，也是具有緊迫性的實(shí)踐問題。

一、公共危機(jī)與公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的含義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國政府體系中基層的一級政府，擔(dān)負(fù)著推進(jìn)我國基層穩(wěn)定發(fā)展的重任。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界圍繞著“公共危機(jī)”相關(guān)的含義進(jìn)行了深刻的探討，總的來說，政府應(yīng)對公共危機(jī)事件的能力，將直接影響到社會的發(fā)展?fàn)顩r以及百姓的生活水平。

（一）公共危機(jī)

在現(xiàn)代社會中，危機(jī)意味著危險(xiǎn)和機(jī)遇，它的英文表達(dá)是：crisis，意思是“緊急的、關(guān)鍵性的或危急的”。《現(xiàn)代漢語詞典》對危機(jī)的解釋是危險(xiǎn)緊急的時(shí)刻，對于危機(jī)我們要認(rèn)識到它包含著危險(xiǎn)和機(jī)遇兩種因素，化危險(xiǎn)為轉(zhuǎn)機(jī)的可能性是存在的，由此，危機(jī)是事物發(fā)生過程中的一個(gè)過渡階段。[1]116那么什么是公共危機(jī)呢？薛瀾在《危機(jī)管理》中解釋說：“是對一個(gè)社會系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關(guān)鍵決策的事件”。①[2]那么公共危機(jī)就是由一些不確定因素構(gòu)成，在一定時(shí)間段發(fā)生，對社會造成多方面?zhèn)Γ{社會秩序，需要政府的公共部門及時(shí)做出決策，維護(hù)社會穩(wěn)定的事件。

公共危機(jī)最顯著的特征是復(fù)雜性、相互依賴性和政治化。常見的公共危機(jī)分類方式是按致災(zāi)因子劃分的，我國將公共危機(jī)分為四類：自然型危機(jī)、技術(shù)型危機(jī)、生物型危機(jī)和人為型危機(jī)。在實(shí)際生活中，危機(jī)之間往往會相互滲透和影響，具體體現(xiàn)在：（1）民眾的生命、財(cái)產(chǎn)受到損害；（2）社會、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中斷，基礎(chǔ)設(shè)施遭到破壞；（3）消費(fèi)與投資減少，造成國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長緩慢。因此，在預(yù)防和應(yīng)對公共危機(jī)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要以全局觀來處理公共危機(jī)。應(yīng)當(dāng)這樣界定公共危機(jī)：它是瓦解社會正常關(guān)系、秩序，對社會公眾利益造成損失，以大型的突發(fā)事件為標(biāo)志，對社會系統(tǒng)正常運(yùn)行提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，從而引發(fā)了一個(gè)地區(qū)的民眾的恐慌情緒，威脅社會穩(wěn)定的事件。

（二）公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制

公共危機(jī)的預(yù)警本意是指“預(yù)先警告”，最早被用于軍事方面，是指通過多種方式提前發(fā)現(xiàn)、分析和預(yù)測敵情，并對它可能導(dǎo)致的危害程度做報(bào)告以提前進(jìn)行預(yù)防的活動(dòng)。在公共危機(jī)管理中，預(yù)警主要是指致災(zāi)因素在沒有轉(zhuǎn)成危機(jī)之前，將涉及風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的信息及時(shí)告知到民眾，并采取必要的行動(dòng)，做好預(yù)防準(zhǔn)備[1]118。

公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，是指在危機(jī)即將到來時(shí)，預(yù)先發(fā)出預(yù)警信息的制度，由提供警示的組織、制度等構(gòu)成的預(yù)警系統(tǒng)。警示，就是在政府部門監(jiān)測出危機(jī)信息時(shí)，及時(shí)做好防范措施，以保護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)和安全。根據(jù)預(yù)測信息顯示的趨勢，為及時(shí)預(yù)防、防風(fēng)險(xiǎn)于未然奠定了基礎(chǔ)。預(yù)警機(jī)制本質(zhì)上來說是能精確地預(yù)測危機(jī)來臨的信號，做出科學(xué)合理的估計(jì)，以便能夠采取措施應(yīng)對危機(jī)，降低傷害[3]。它的主要特點(diǎn)是科學(xué)性、系統(tǒng)性、操作性、及時(shí)性等，在突發(fā)性危機(jī)發(fā)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，預(yù)警機(jī)制發(fā)揮著重要的作用，它對于預(yù)防危機(jī)，穩(wěn)定社會秩序發(fā)揮著重要作用。

二、當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)的成效

目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建設(shè)有了一定的成就。公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制經(jīng)歷了從無到有，從依靠理論知識到豐富的實(shí)踐能力，從傳統(tǒng)理念到現(xiàn)代理念轉(zhuǎn)型的變化，初步確立了公共危機(jī)相關(guān)的法律法規(guī)，形成了一個(gè)完善的預(yù)警系統(tǒng)。

（一）公共危機(jī)意識初步確立

提高社會公共危機(jī)意識，對提升政府形象、強(qiáng)化政府的責(zé)任意識，有著重要意義。社會危機(jī)意識確立之前，我國整個(gè)社會缺乏危機(jī)和危機(jī)管理意識，對突發(fā)性的公共危機(jī)應(yīng)對不足，特別像2008年的“汶川地震”發(fā)生之后，公共危機(jī)造成的重大影響使得政府和社會重視公共危機(jī)的管理，開始增強(qiáng)公共危機(jī)意識。因此，政府逐漸把應(yīng)急管理作為政府工作中的重要部分，在政府和社會團(tuán)體的宣傳下，民眾逐漸重視公共危機(jī)，參與危機(jī)預(yù)防準(zhǔn)備工作。從2009年開始，國務(wù)院將每年的5月12日定為“防災(zāi)減災(zāi)日”，全社會開始危機(jī)預(yù)防意識的宣傳，開展危機(jī)預(yù)防的演練，提高群眾的危機(jī)意識。

（二）組織體系逐漸健全

組織機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的基礎(chǔ)，它可以提供基本的人力和物力資源。在2003年應(yīng)對SARA疫情過程中暴露出我國應(yīng)急管理組織的缺陷，由此國務(wù)院成立了應(yīng)急管理辦公室，地方政府也設(shè)置了危機(jī)管理辦公室，由此我國初步建立了應(yīng)急管理組織體系。我國現(xiàn)有的危機(jī)管理組織機(jī)構(gòu)是根據(jù)危機(jī)事件的種類由相應(yīng)的部門進(jìn)行自上而下的管理模式，國家層面上是由國務(wù)院成立的應(yīng)急管理辦公室，負(fù)責(zé)處理突發(fā)性公共危機(jī)事件和重大事故，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社區(qū)辦事處設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，招聘專業(yè)的人員，負(fù)責(zé)處理突發(fā)事件的應(yīng)急工作。在公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，根據(jù)應(yīng)急流程需要由事件主要部門帶頭，成立現(xiàn)場指揮部?，F(xiàn)場指揮部下設(shè)專業(yè)應(yīng)對組、安全交通組、醫(yī)療救援組、專家顧問組等工作組，根據(jù)現(xiàn)場實(shí)際情況，進(jìn)行綜合分析、評估，盡快制定應(yīng)急方案。按照方案全面展開各項(xiàng)緊急處置工作。

（三）危機(jī)預(yù)警機(jī)制法律法規(guī)初步建立

我國的公共危機(jī)管理方面的立法建設(shè)較晚，最早出現(xiàn)的法律是《中華人民共和國憲法》中的戒備制度，1996年《中華人民共和國戒嚴(yán)法》規(guī)定了如何處理突發(fā)事件的辦法，是我國第一部較為系統(tǒng)的應(yīng)急管理法律法規(guī)。2007年頒發(fā)的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中第一次詳細(xì)了規(guī)定公共危機(jī)事件的預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測和預(yù)警、應(yīng)急處置和救助、恢復(fù)和重建等歩驟的應(yīng)對辦法，它的發(fā)布表明我國危機(jī)預(yù)警法制建設(shè)逐漸走向正規(guī)化的道路。國務(wù)院頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》則規(guī)定了公共危機(jī)事件的分類情況以及公共危機(jī)預(yù)案的框架，并且規(guī)定了國家和地方政府相應(yīng)的責(zé)任，標(biāo)志著我國公共危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案體系的初步建立。同時(shí)我國政府又陸續(xù)通過了一些《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國家地震應(yīng)急預(yù)案》《國家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》等一些專項(xiàng)的應(yīng)急法案，這些都構(gòu)成我國公共危機(jī)管理預(yù)警法律法規(guī)的初步體系[4]。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制存在的問題

長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在應(yīng)對公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制方面進(jìn)行了一系列的建設(shè)，取得了諸多的成就。但是政府的各項(xiàng)工作還需不斷完善，公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制還未得到應(yīng)有的完善和應(yīng)用，例如在公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的法律體系方面，對于公共危機(jī)預(yù)警的財(cái)政投入比例不足等等

（一）公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制法律保障體系不健全

法律是一個(gè)國家的政治民主生活有序進(jìn)行的保障，同時(shí)也是規(guī)范公民行為與政府處理相關(guān)事件的依據(jù)。我國自頒布可行性憲法以來，出臺了一些與公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制相關(guān)的法律、法規(guī)，對于我國公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建起到很大的推動(dòng)作用。但是我國在預(yù)警機(jī)制方面的法律還存在著比較獨(dú)立分散以及滯后性等問題。

法律的滯后性問題。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警方面法律法規(guī)的建設(shè)是公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)的制度保障，是較為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。相比較國外成熟的公共危機(jī)立法體系，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的法制建設(shè)過于緩慢。例如我國在非典期間頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急案例》，在2007年頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，這些法律的出臺雖然很大程度上使我國公共危機(jī)管理逐漸法制化，但是法律的實(shí)施進(jìn)展較為緩慢，滯后性明顯[5]。

法律內(nèi)容不健全。目前來說我國僅僅針對單一特征的公共危機(jī)事件進(jìn)行立法，在公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制方面的法律規(guī)定還不夠具體，導(dǎo)致執(zhí)法部門無法可依，所以我國在公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制方面的法律法規(guī)急需完善。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)，現(xiàn)行的一些關(guān)于公共危機(jī)管理的法律多為抽象的條條框框，實(shí)用性不夠強(qiáng)，在很大程度上影響了法律的執(zhí)行力，不能為公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制建設(shè)提供有效的制度保障。以2016年7月河北省邢臺市洪災(zāi)為例，在危機(jī)信息發(fā)布時(shí)，部分村落已經(jīng)受到洪水襲擊，由于政府信息發(fā)布的延遲帶來的損失很大。究其原因就是《防汛抗洪應(yīng)急預(yù)案》等的法律內(nèi)容中雖然明確了信息傳播的各單位部門，但對每個(gè)單位具體負(fù)責(zé)的內(nèi)容不夠詳細(xì)，導(dǎo)致信息溝通失靈，耽誤信息傳遞的最佳時(shí)機(jī)[6]。

（二）公共危機(jī)預(yù)警信息系統(tǒng)不完善

公共危機(jī)的主要特征之一是突發(fā)性，這種突發(fā)性帶有偶然性和隨機(jī)性。政府在公共危機(jī)事件發(fā)生之前難以確定的是：公共危機(jī)事件是否會突發(fā)，發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)以及帶來的危害程度有多大等等。我國政府往往是在危機(jī)產(chǎn)生之后，根據(jù)危機(jī)的破壞性來決定擬投入的人力物力，同時(shí)成立臨時(shí)的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)已有各部門的工作。事實(shí)上，這樣的管理機(jī)構(gòu)由于是臨時(shí)成立的，政府在面臨突發(fā)性公共危機(jī)事件時(shí)，對于事件本身的判斷和定性容易出現(xiàn)偏差，采取的措施不能解決危機(jī)問題，導(dǎo)致隱患頻現(xiàn)，臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)的工作就容易陷入惡性循環(huán)之中。

公共危機(jī)預(yù)警信息傳達(dá)平臺較窄。我國公共危機(jī)建設(shè)主要包括預(yù)警、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)重建階段。其中前兩個(gè)階段是危機(jī)前的行為，需要政府做好精確的判斷，進(jìn)行防范工作。凡事預(yù)則立不預(yù)則廢，如果做好了危機(jī)預(yù)警信息傳達(dá)工作，那么政府就能達(dá)到事半功倍的效果。不過我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于危機(jī)的預(yù)警準(zhǔn)備還不夠完善。例如2014年10月，云南省某鎮(zhèn)的商貿(mào)物流中心發(fā)生了一起群體性事件，原因是企業(yè)施工的工人和某地村民發(fā)生沖突，在此之前當(dāng)?shù)厝罕娫趽艽蚯缶入娫捄螅?dāng)?shù)鼐郊罢ぷ魅藛T并沒有立即采取應(yīng)急預(yù)案，沒有及時(shí)做好危機(jī)預(yù)警信息的傳遞工作，錯(cuò)失化解矛盾的重要時(shí)機(jī)，最終造成8人死亡，18人受傷[7]。發(fā)生這樣的悲劇，最主要的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏統(tǒng)一的預(yù)警信息收集平臺，導(dǎo)致預(yù)警信息的傳達(dá)效率大大降低，沒有發(fā)揮出預(yù)警信息全面預(yù)警、系統(tǒng)評估的良好效果，對公共危機(jī)預(yù)警事件的處理沒有達(dá)到理想的效果。

政府部門反應(yīng)滯后造成信息不透明。公共危機(jī)事件的信息缺乏透明度，一方面是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的刻意隱瞞，另一方面是在危機(jī)發(fā)生的初期，地方政府未能意識到危機(jī)事件性質(zhì)的嚴(yán)重程度，對危機(jī)信息的擴(kuò)散以及輿論的傳播速度缺乏警醒，反應(yīng)滯后，沒能及時(shí)發(fā)布信息和回應(yīng)公眾的質(zhì)疑。因此這就需要政府相關(guān)部門以及當(dāng)?shù)厝罕娡凝R力，完善信息收集的渠道，加強(qiáng)相關(guān)工作人員之間信息的溝通，以便可以更好地對信息進(jìn)行分析、整合和處理[8]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)公關(guān)能力不足。媒體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行公關(guān)的重要媒介，在公關(guān)危機(jī)預(yù)警機(jī)制中擔(dān)任著重要的角色。在對公共危機(jī)信息傳播的把關(guān)過程中，政府充當(dāng)了重要的角色，主要體現(xiàn)在對危機(jī)信息的報(bào)道上，政府在很大程度上影響著新聞媒體應(yīng)該報(bào)道什么、避讓報(bào)道什么，這有利于引導(dǎo)社會輿論向正面方向轉(zhuǎn)變，保持社會秩序安定。而當(dāng)經(jīng)過篩選的信息經(jīng)過官方媒體報(bào)道，與非官方媒體的言論出現(xiàn)時(shí)，容易產(chǎn)生矛盾從而損傷政府的公信力，不利于政府對公共危機(jī)信息的傳播管理。

（三）公共危機(jī)預(yù)警意識淡薄

政府自身風(fēng)險(xiǎn)意識淡薄?！胺罏?zāi)大于救災(zāi)”是應(yīng)對突發(fā)性的公共危機(jī)事件最重要的原則，政府是處理公共危機(jī)事件的主要組織者，需要具備良好的公共危機(jī)意識。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的政府存在著風(fēng)險(xiǎn)意識淡薄的現(xiàn)象，僅僅注重對公共危機(jī)發(fā)生后如何進(jìn)行彌補(bǔ)，把更多的資源投入到災(zāi)后重建上，沒有認(rèn)識到公共危機(jī)預(yù)警意識的重要性。以遼寧省為例，2010年4月13日，大批民眾在遼寧省政府的下跪的圖片以及視頻在網(wǎng)站上頻繁轉(zhuǎn)發(fā)，僅僅一周時(shí)間這些內(nèi)容被政府其他網(wǎng)站掩蓋，當(dāng)?shù)氐恼]有對這件事情進(jìn)行及時(shí)的回應(yīng)，最終導(dǎo)致了全國的熱議[9]。整件事的源頭在于領(lǐng)導(dǎo)干部將危機(jī)處理作為衡量工作水平和能力的具體標(biāo)準(zhǔn)，對危機(jī)預(yù)警信息管控工作不夠重視，認(rèn)為危機(jī)爆發(fā)后只要能夠妥善處理就足夠，導(dǎo)致了信息預(yù)警工作前瞻性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，缺乏必要的分析和系統(tǒng)化的管理，對公共危機(jī)預(yù)警意識的重視性還不足。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府危機(jī)預(yù)測預(yù)警能力不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)薄弱。在系統(tǒng)設(shè)施相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)中，存在了不少的問題。預(yù)警機(jī)制關(guān)鍵在于信息的收集和處理，有了正確的信息之后，才能正確地做出判斷。由于公共危機(jī)的不確定性、突發(fā)性，所以掌握信息是關(guān)鍵的因素。在危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)監(jiān)測傳遞中，可能會發(fā)生延遲，從而錯(cuò)過最佳的時(shí)機(jī)準(zhǔn)備。原因是傳遞者沒有意識到危機(jī)的破壞性，對其不夠重視，在傳遞過程中可能會錯(cuò)失決定性信息，對社會造成一定的影響。我國對于信息管理是通過自下而上的信息傳遞機(jī)制，這會導(dǎo)致信息傳遞過程中帶來信息不對稱，造成了上下級信息傳遞的閉塞，將會帶來沖突，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)預(yù)警機(jī)制的發(fā)展[10]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏專業(yè)型人才對公共危機(jī)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測。當(dāng)今社會大數(shù)據(jù)作為一種新型的科學(xué)技術(shù)，對危機(jī)信息的監(jiān)測起著關(guān)鍵作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中，對于人才的培養(yǎng)比較落后，尤其是專業(yè)型人才更為稀缺。主要由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)官員對于新事物的接受能力較弱、技術(shù)培養(yǎng)的課程滯后，同時(shí)由于缺乏具備專業(yè)的掌握現(xiàn)代科技的人員，將會導(dǎo)致信息預(yù)測的落后，會錯(cuò)失危機(jī)的防范時(shí)期，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的危機(jī)預(yù)測能力跟不上時(shí)代的要求，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公民生命安全帶來了威脅[11]。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于公共危機(jī)預(yù)警的資金投入不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于公共危機(jī)的預(yù)防歸根到底是資金的問題。由于公共危機(jī)并不是頻繁的事件，在當(dāng)今愈發(fā)和平的年代，出現(xiàn)較嚴(yán)重的危機(jī)案例的情況很少，所以沒有引起政府相關(guān)部門的重視，導(dǎo)致對其投入的資金比例就相對很小，加上地方政府的預(yù)算資金有限，所以對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)危機(jī)預(yù)警機(jī)制的資金投入不足。

資金的投入對公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制起著重要作用。我國在《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府要提取1%- 3%的財(cái)政預(yù)算作為公共危機(jī)管理的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，但是由于地方政府財(cái)力資源有限，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政資金承擔(dān)著政治、經(jīng)濟(jì)、社會文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，作為主要的負(fù)責(zé)人，它主要的任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，繁榮文化事業(yè)等各方面的工作；而這些事業(yè)的發(fā)展占去了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較大的財(cái)政比例，這些有限的人力、物資、財(cái)力資源都投入到了比較重要的方面。突發(fā)性的公共危機(jī)事件很少發(fā)生，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對它的關(guān)注力度不高，加上公共危機(jī)事件的突發(fā)性等特點(diǎn)，政府對公共危機(jī)更加傾向于重處理、輕預(yù)警的態(tài)度，使得公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制方面的投入比例占的較少。政府對于公共危機(jī)預(yù)警的準(zhǔn)備工作不充分，作為公眾背后的依靠，導(dǎo)致它的公信度也不高，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該懂得防患于未然。而且在與城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施相比之下，較落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于資金不足，同時(shí)沒有意識到危機(jī)防范工作的重要性，導(dǎo)致公共危機(jī)預(yù)警的準(zhǔn)備工作不充分，公眾的安全問題值得擔(dān)憂。

四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的對策

目前，我國還沒有建立一個(gè)系統(tǒng)、完善、高效的預(yù)警機(jī)制，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府部門不能及時(shí)地采取措施應(yīng)對危機(jī)，這對于民眾的生命安全帶來很大的隱患。因此，我國政府需要根據(jù)本國國情結(jié)合西方國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善危機(jī)預(yù)警機(jī)制相關(guān)法律法規(guī)，提升民眾的公共危機(jī)意識，確保危機(jī)預(yù)警機(jī)制得到完善。

（一）健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的法律法規(guī)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制法律法規(guī)的完善是政府處理突發(fā)性危機(jī)事件的法律保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共危機(jī)處理的過程中，應(yīng)該意識到自己是處理公共危機(jī)事件的主體，同時(shí)也要對該事件負(fù)責(zé)到底。在處理危機(jī)事件時(shí)，國家或地方頒布的處理公共危機(jī)事件的法律法規(guī)明確了公共危機(jī)事件中政府和公民的權(quán)利、義務(wù)，這對社會的穩(wěn)定和諧起到關(guān)鍵性作用。

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的法律法規(guī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)，需要詳盡的危機(jī)預(yù)警機(jī)制法律法規(guī)做后盾，確保公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制更加常態(tài)化、制度化。我國在推進(jìn)依法治國的過程中，要不斷完善公共危機(jī)的法律保障體系，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)突發(fā)性事件的類型、特征進(jìn)行劃分，并制定出可操作性強(qiáng)，具有實(shí)際指導(dǎo)意義的應(yīng)急預(yù)案。從具體上看，我國針對不同的公共危機(jī)事件，已經(jīng)制定出《防災(zāi)減震法》《水污染防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，這些大多是針對具體的危機(jī)事件做出的決定，但在實(shí)際運(yùn)用中采取的應(yīng)急措施并不具體。因此，地方政府應(yīng)該在地方治理過程中，在根據(jù)國家頒布的法律法規(guī)的前提下，需要明確各個(gè)部門主體的任務(wù)，各單位信息監(jiān)測、辨別和傳播的流程，做到有法可依，有法必依。

完善相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容。各地方政府在處理公共危機(jī)事件時(shí)容易忽視具體的實(shí)際操作細(xì)節(jié)，處理過程中由于我國對于公共危機(jī)的法律內(nèi)容不夠詳細(xì)，導(dǎo)致行政部門執(zhí)法過程中產(chǎn)生很多問題。所以我國應(yīng)該針對公共危機(jī)事件出臺一套具有整合性、協(xié)調(diào)性、一體化的法律法規(guī)。我國立法部門應(yīng)以現(xiàn)行的《憲法》等法律為基礎(chǔ)，不斷完善危機(jī)事件的應(yīng)急措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)國家頒布的法律文件，制定出全面的法律政策。例如針對河北省邢臺市的洪災(zāi)情況，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該根據(jù)預(yù)案制定出各單位的實(shí)際任務(wù)，如信息傳播渠道，監(jiān)測系統(tǒng)的實(shí)施等過程，由制度到人，提高部門人員的危機(jī)預(yù)警意識，減少公共危機(jī)的發(fā)生。

（二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警信息系統(tǒng)

信息系統(tǒng)貫穿到整個(gè)危機(jī)預(yù)警機(jī)制的全部過程之中。信息的收集、分析、處理等都對公共危機(jī)預(yù)警的效果有著重要作用，著重加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)預(yù)警信息的收集和處理，全面提高信息在公共危機(jī)預(yù)警協(xié)同過程中發(fā)揮的作用，從信息監(jiān)測、信息評判、信息公開等方面，將信息的收集、傳遞、處理和使用等過程都進(jìn)行科學(xué)的管理，這將極大地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對公共危機(jī)預(yù)警預(yù)防的效率。

建立完善的預(yù)警信息平臺體系。危機(jī)預(yù)警和準(zhǔn)備這兩個(gè)階段是危機(jī)前的行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要做好風(fēng)險(xiǎn)識別、評價(jià)。一是對風(fēng)險(xiǎn)的辨別。危機(jī)中潛在的因素很多，而且這些因素處于不斷變化之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行危機(jī)識別的時(shí)候制定總體的風(fēng)險(xiǎn)防范方案，把每個(gè)措施具體下放到各個(gè)部門，并落到實(shí)處，部門需要定期上報(bào)危機(jī)信息的情況。二是對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，相關(guān)部門監(jiān)測的危機(jī)信息有利有弊，需要專業(yè)手段對其做好風(fēng)險(xiǎn)評估計(jì)劃，按照等級順序列出來之后在進(jìn)行下一步的實(shí)施方案。三是對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。在前兩項(xiàng)工作進(jìn)行之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要下達(dá)指令，針對不同公共危機(jī)事件，按照重要性集中力量降低風(fēng)險(xiǎn)，把風(fēng)險(xiǎn)降低在可控制的范圍之內(nèi)，最大程度地減輕危機(jī)帶來的損失。

暢通信息傳遞的渠道。公共危機(jī)監(jiān)測設(shè)備通過各種途徑得到的信息數(shù)量十分龐大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要進(jìn)行危機(jī)信息分析處理，去偽存真，去粗取精，從中得到有利的信息，找出危機(jī)的源頭，為接下來的危機(jī)應(yīng)急方案提供前提和基礎(chǔ)。要提高危機(jī)信息的處理能力，需要從以下幾個(gè)方面著手：第一，處理危機(jī)信息應(yīng)有法可依。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該健全危機(jī)信息處理方面的法律法規(guī)，為政府及時(shí)有效地應(yīng)對危機(jī)提供合理的依據(jù)。第二，政府相關(guān)部門在公開信息方面要做到迅速、準(zhǔn)確、充分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完全發(fā)揮網(wǎng)站等傳播工具的作用，擴(kuò)大信息的傳播范圍，及時(shí)更新最新消息，確保信息能夠及時(shí)、準(zhǔn)確的傳達(dá)到位，做“陽光的政府”，負(fù)責(zé)的政府。

在保證信息準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的可行性。制定出合理的應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)對公共危機(jī)管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。它要求決策者在把握危機(jī)信息的正確性和準(zhǔn)確性之后，在時(shí)間不夠充分的情況下，能夠當(dāng)機(jī)立斷，盡快做好應(yīng)急方案。制定應(yīng)急方案需要以下幾個(gè)工作：第一，應(yīng)急方案首先需要對行政主體的職責(zé)做出相應(yīng)的介紹，做好分工合作，在規(guī)劃階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元主體的參與和磨合。第二，應(yīng)急方案必須是最科學(xué)的、詳細(xì)的。它能夠辨識潛在的危險(xiǎn)信息，及時(shí)做出預(yù)警判斷，減少不必要的人財(cái)物的損失。第三，應(yīng)急方案的具體措施應(yīng)該具有可行性和實(shí)際可操作性。公共危機(jī)的類型復(fù)雜多樣，諸如傳播較快的傳染病、破壞性較強(qiáng)的地震、臺風(fēng)等，不同的類型需要不同的方案去處理，所以制定的應(yīng)急方案也應(yīng)該是“對癥下藥”的，以便組織者迅速行動(dòng)，挽救危機(jī)。

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與新聞媒體的合作，提高政府公關(guān)能力。作為信息溝通的重要媒介，媒體一方面能夠作為政府發(fā)布危機(jī)信息的重要渠道，另一方面能夠向政府反饋公眾情緒和想法，在公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制中扮演著舉足輕重的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共危機(jī)預(yù)警方面，應(yīng)積極加強(qiáng)與新聞媒體的合作，體現(xiàn)在這三個(gè)方面：第一，通過媒體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把公眾所需要的真實(shí)準(zhǔn)確的信息廣泛的傳達(dá)出去，同時(shí)這些信息具有權(quán)威性，因此可以起到穩(wěn)定人心、促進(jìn)社會和諧的作用，避免造成不必要的恐慌和動(dòng)蕩。第二，通過媒體引導(dǎo)輿論走勢，由于公共危機(jī)具有極大的破壞性，自然會成為社會的焦點(diǎn)，新聞媒體的發(fā)布，一方面可以穩(wěn)定公眾情緒，團(tuán)結(jié)社會力量；另一方面通過輿論使公共危機(jī)處理朝著有利的方向發(fā)展。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過媒體，可以塑造政府的形象，給廣大公眾展現(xiàn)一個(gè)有作為、負(fù)責(zé)任的形象；人們通過新聞了解到政府對于公共危機(jī)預(yù)警做出的充分準(zhǔn)備的同時(shí)，政府也就變得更有權(quán)威，具有說服力了。

（三）提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的危機(jī)意識

鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)是公共危機(jī)事件突發(fā)的地段之一，地方政府對于自然災(zāi)害或者群體性危機(jī)事件的處理缺乏一種危機(jī)意識，明顯有著“重應(yīng)急處理，輕危機(jī)預(yù)警”的態(tài)度。而這樣的公共性危機(jī)事件正是需要政府和當(dāng)?shù)孛癖娭匾暤?，提高政府危機(jī)意識，做好預(yù)防工作，這樣才能減輕人財(cái)物的損失。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要從思想上重視公共危機(jī)管理。它要求政府的管理者從大局出發(fā)，做好應(yīng)對公共危機(jī)的對策，從關(guān)系黨和國家的角度來正確認(rèn)識危機(jī)管理的重大意義。換句話說，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要具有憂患意識，正確地認(rèn)識到我國現(xiàn)階段危機(jī)管理的重要性。以江蘇省常州市湖塘鎮(zhèn)為例，當(dāng)?shù)攸h委、政府非常重視對危機(jī)的宣傳教育，除了日常的職能部門進(jìn)行危機(jī)培訓(xùn)和宣傳之外，政府也邀請專家進(jìn)行專業(yè)危機(jī)理論知識的講座，同時(shí)城管、公安、消防成立綜合執(zhí)法大隊(duì)，共同管理社區(qū)治安工作，為湖塘鎮(zhèn)建設(shè)獻(xiàn)出一份力[12]。

強(qiáng)化對公眾的危機(jī)宣傳、教育和培訓(xùn)。開展公共安全教育有利于提升民眾對危機(jī)認(rèn)識的能力，提高自身技能，同時(shí)加強(qiáng)對公共危機(jī)理論知識的普及是公共危機(jī)治理的重要環(huán)節(jié)，公民的參與是對于政府開展公共危機(jī)管理預(yù)警工作最大的支持，官民的溝通可以保證危機(jī)工作得到迅速的解決，也提升了政府的權(quán)威。理論知識是否掌握充分，應(yīng)該由實(shí)踐來檢驗(yàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該通過開展“實(shí)戰(zhàn)練習(xí)”等活動(dòng)，通過集中對公共危機(jī)知識的培訓(xùn)，培養(yǎng)出一支當(dāng)?shù)毓参C(jī)應(yīng)急知識宣傳隊(duì)，讓他們走進(jìn)尋常百姓家，宣講、培訓(xùn)公共危機(jī)應(yīng)急自救知識和技能。也可以舉辦公共危機(jī)應(yīng)急救助知識的競賽，營造“互幫互助、能夠救自己也可以救他人”的良好學(xué)習(xí)氛圍。

（四）提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警能力

突發(fā)性公共危機(jī)事件需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有良好的危機(jī)預(yù)警能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正是缺乏這種預(yù)警能力，因此不能及時(shí)處理突發(fā)性公共危機(jī)事件。這就一方面需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完善它的預(yù)警檢測系統(tǒng)，提高對于它的監(jiān)測能力，另外需要加強(qiáng)新聞媒體的宣傳力度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)警知識的普及度。

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共危機(jī)預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該做的是“花最少的錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”，最有成效的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制不是危機(jī)發(fā)生過后進(jìn)行的災(zāi)后治理，而是盡早地對于危機(jī)到來前做好預(yù)防準(zhǔn)備。公共危機(jī)預(yù)測是主體系統(tǒng)對于危機(jī)前的準(zhǔn)備工作，包括建立信息數(shù)據(jù)庫，對于資料的甄別、分析，信息的搜集，分析與傳輸?shù)纫幌盗械亩亢投ㄐ曰顒?dòng)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忽視危機(jī)預(yù)測的重要性，那么將不能承擔(dān)其帶來的后果，會對人民的生命和財(cái)產(chǎn)將帶來巨大的損失。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，某些危機(jī)具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，可能在一個(gè)偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)爆發(fā)后，在較短的時(shí)間內(nèi)就擴(kuò)散到周圍其他地區(qū)，這就需要當(dāng)?shù)卣龊梦C(jī)到來前的預(yù)測工作。首先是財(cái)力的支持，對于預(yù)警設(shè)備的投入以及對于設(shè)備老化的機(jī)器進(jìn)行檢查更新，保持公共危機(jī)預(yù)測系統(tǒng)的正常運(yùn)行。其次是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的系統(tǒng)監(jiān)測等各方面的能力。公共危機(jī)的信息可以及時(shí)有效地傳輸還要取決于信息監(jiān)測的能力，它是公共危機(jī)賴以進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。因此提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)測能力需要通過這幾個(gè)方面：第一，提高監(jiān)測設(shè)備的靈敏度。信息的獲取十分關(guān)鍵，所以需要政府引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備，能夠更加快速、有效的檢測到信息及時(shí)做好防護(hù)準(zhǔn)備；第二，提高操作人員的知識和技能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該組織人員進(jìn)行理論的儲備和技術(shù)上的訓(xùn)練，以此應(yīng)對突發(fā)性的公共危機(jī)[13]。

建立專門的人才隊(duì)伍，做好公共危機(jī)預(yù)警工作。危機(jī)信息獲取之后，對于危機(jī)信息的處理也至關(guān)重要。主要任務(wù)是進(jìn)行公共危機(jī)信息的搜集和處理，制定出應(yīng)急對策；當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)做好救治工作，協(xié)調(diào)政府組織內(nèi)的工作，調(diào)動(dòng)社會的各種資源開展救援工作；在危機(jī)過后進(jìn)行重建工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該多投入資金在人才的引進(jìn)和培訓(xùn)上。專業(yè)化的人才包括具有豐富危機(jī)預(yù)警理論知識的人才和進(jìn)行危機(jī)監(jiān)測、對于預(yù)警裝置等設(shè)備操作熟練的技術(shù)型人才，只有擁有這兩種人才資源，才能更好地進(jìn)行公共危機(jī)預(yù)警的工作。這就需要：第一，做好招聘工作。引進(jìn)專業(yè)人才。通過政府的組織考試進(jìn)行選拔任用，引進(jìn)大批人才為公共危機(jī)預(yù)警事業(yè)做出貢獻(xiàn)。第二，做好培訓(xùn)工作。在進(jìn)行專業(yè)人才的招聘工作之后，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行理論和實(shí)際操作的培訓(xùn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該定期組織培訓(xùn)，確保人才隊(duì)伍更加具有組織性、專業(yè)性[14]。

（五）加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對公共危機(jī)預(yù)警方面的資金投入

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共危機(jī)建設(shè)如果缺乏必要的人力和財(cái)力的投入，尤其是預(yù)警機(jī)制方面，就會成為無源之水，充足的資源保障是政府公共危機(jī)管理的基礎(chǔ)。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為確保危機(jī)發(fā)生時(shí)帶來的巨大損失，就應(yīng)該在財(cái)政資金預(yù)算過程中增加對公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的投入，為提高政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制能力提供保障。

加大資金投入力度。資金對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公共危機(jī)建設(shè)十分重要，所以政府必須要建立一個(gè)專項(xiàng)資金用于公共危機(jī)建設(shè)，并且根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r逐漸增加投入比例，對于每年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算做到合理有據(jù)。這些經(jīng)費(fèi)主要用在公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制方面，例如對于危機(jī)信息的監(jiān)測，防范系統(tǒng)的投入，專業(yè)性人才的引進(jìn)等方面。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣残枰⒈O(jiān)督機(jī)制，對于每一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用都落到實(shí)處，避免經(jīng)費(fèi)被挪用或者違規(guī)使用等情況，做到定期公示以及公平、公正、公開。此外，資金的來源應(yīng)該多元化，除了政府預(yù)算開支，還應(yīng)該積極尋求社會各界社會團(tuán)體及人士的幫助，發(fā)揮民間社會力量的幫助，把捐助的物資或者資金等及時(shí)地轉(zhuǎn)移到公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制的完善上面[15]。

注釋：

①薛瀾：《危機(jī)管理》，北京：清華大學(xué)出版社，2003年第6頁。

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