高校實(shí)施預(yù)算績效管理存在的問題及對策研究

周花

摘 要：全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代化財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。高校作為一個(gè)財(cái)政預(yù)算單位，以全面預(yù)算績效管理為導(dǎo)向，積極實(shí)施財(cái)會制度改革，推動(dòng)高校健康穩(wěn)定發(fā)展。本文以高校全面預(yù)算績效管理存在的問題為突破點(diǎn)，對目前存在的問題進(jìn)行深入探討，從績效目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、績效評價(jià)體系、信息化系統(tǒng)等四個(gè)方面提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：高校;全面預(yù)算管理;預(yù)算績效

中圖分類號：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2021.06.051

0 引言

2012年財(cái)政部發(fā)布了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》的通知，確立了預(yù)算績效管理目標(biāo) “講績效、重績效、用績效”“用錢必問效、無效必問責(zé)”。2014年十二屆全國人大常委會第10次會議修訂了《預(yù)算法》，首次以法來制定財(cái)政預(yù)算收支中的績效管理，為我國的預(yù)算績效管理奠定了法律基礎(chǔ)。2016年為了進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)稅體制改革，完善預(yù)算管理體系，提高資金使用效率，財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政管理績效考核與激勵(lì)暫行辦法》。2017年習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，為我國預(yù)算績效管理指明了前進(jìn)的方向。2018年為落實(shí)黨的十九大報(bào)告中提出的新要求，國家出臺了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，并于未來3-5年的時(shí)間內(nèi)基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。2019年，教育部也根據(jù)國家要求，出臺了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，意見中強(qiáng)調(diào)“到2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算的全面預(yù)算績效管理制度體系，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算績效管理模式，不斷提高預(yù)算管理科學(xué)化水平”，這是教育部對高校實(shí)施預(yù)算績效管理提出的新要求，并為高校未來績效管理開啟了導(dǎo)航。

1 高校實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)意義

預(yù)算績效管理是高校預(yù)算管理不可缺少的一部分，是一支以產(chǎn)出結(jié)果為目標(biāo)的管理模式。重點(diǎn)關(guān)注資金使用的實(shí)際效率和主要責(zé)任，明確預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價(jià)的全過程，強(qiáng)調(diào)高校要不斷提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，盡量花最少的錢，辦更多的實(shí)事，向社會提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，促進(jìn)高校治理能力現(xiàn)代化。

1.1 有利于優(yōu)化資源配置方式

大多數(shù)高校規(guī)模龐大，組成結(jié)構(gòu)復(fù)雜多變，學(xué)校在維持其日常運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中，需創(chuàng)新工作思路，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，而預(yù)算績效管理作為一種獨(dú)特的財(cái)務(wù)管理模式，通過資源的優(yōu)化配置來推動(dòng)高校穩(wěn)步向前發(fā)展。其次，預(yù)算管理統(tǒng)籌兼顧學(xué)校各方需求，在考慮結(jié)果和效益的同時(shí)，充分衡量資金使用情況，積極協(xié)調(diào)內(nèi)外部各項(xiàng)因素，不斷優(yōu)化資源配置，進(jìn)一步提升了財(cái)務(wù)管理水平。

1.2 有利于提高資金使用效率

由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形式日益嚴(yán)峻和不可抗力的負(fù)面影響，學(xué)校收入情況不容樂觀，而支出盤子逐漸增大，這兩種不利情形造成了財(cái)務(wù)收支矛盾。而預(yù)算績效管理將高校財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)全部納入預(yù)算管理體系中，考慮各部門項(xiàng)目預(yù)算的同時(shí)兼顧項(xiàng)目績效申報(bào)情況，在資金安排時(shí)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)績效導(dǎo)向和結(jié)果應(yīng)用，為減少不必要的財(cái)產(chǎn)浪費(fèi)和閑置，采用數(shù)據(jù)分析、實(shí)地考察、人員走訪等方式對學(xué)校資源進(jìn)行合理分配，統(tǒng)籌安排學(xué)校的各類籌資項(xiàng)目，使有限的資金發(fā)揮最大的效益。

1.3 有利于提升預(yù)算管理水平

目前高校預(yù)算管理比較脫節(jié)單一，學(xué)校預(yù)算主要由財(cái)務(wù)部門牽頭，通過向各部門收集相關(guān)資料，進(jìn)行數(shù)據(jù)整合匯總，最終形成了學(xué)校的預(yù)算。而財(cái)務(wù)部門只對本部門特別了解，在編制預(yù)算時(shí)對其他部門往往考慮的不太周全，僅從各部門收集的少量資料難以全面了解其具體工作內(nèi)容。而全面實(shí)施預(yù)算績效管理在預(yù)算編制時(shí)緊緊圍繞學(xué)校事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，綜合考慮資金分配方案與資金使用效益，將各部門的工作計(jì)劃、工作內(nèi)容、工作效益緊密地結(jié)合在一起，使預(yù)算編制更全面更有意義，有利于提升學(xué)校預(yù)算管理水平。

2 高校實(shí)施預(yù)算績效管理存在問題

2.1 績效目標(biāo)不明確

學(xué)校尚未形成以預(yù)算績效管理為目標(biāo)的管理觀念，許多高校在預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置上還不夠明確，除了對需要申報(bào)預(yù)算的部分項(xiàng)目支出進(jìn)行預(yù)算績效管理外，對其他項(xiàng)目并未做嚴(yán)格要求;預(yù)算管理部門制定的績效目標(biāo)往往缺乏合理性，不能有足夠的標(biāo)準(zhǔn)來支撐。學(xué)校在設(shè)立預(yù)算績效目標(biāo)時(shí)，憑空想象，缺乏指導(dǎo)性和可行性，績效目標(biāo)設(shè)定太籠統(tǒng)，只簡單描述總目標(biāo)，沒具體到各明細(xì)項(xiàng)目，使績效目標(biāo)導(dǎo)向性不夠明確，績效管理長期缺乏合理規(guī)劃。

2.2 組織機(jī)構(gòu)不完善

高校作為一個(gè)事業(yè)單位，承載著教書育人、科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、社會服務(wù)等多種培養(yǎng)方式，經(jīng)費(fèi)來源形式多樣，主要有：財(cái)政撥款、非稅收入、科研來款、附屬單位上繳、其他收入等，多渠道的收入必然會發(fā)生不同形式的支出，龐大的收支業(yè)務(wù)需要設(shè)立專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理。但是目前很多高校都未設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)，僅靠單一部門來完成預(yù)算績效管理工作有點(diǎn)不太妥當(dāng)。目前學(xué)校預(yù)算績效工作基本上都?xì)w口到財(cái)務(wù)預(yù)算科來完成，其他部門一直以為預(yù)算績效管理就是財(cái)務(wù)處的工作，與本部門沒有直接關(guān)系，本部門只負(fù)責(zé)讓自己的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)用完即可。這樣既不能配合財(cái)務(wù)部門完成預(yù)算績效管理工作，也缺乏實(shí)施預(yù)算績效管理的主動(dòng)性和積極性，使預(yù)算績效工作難以深入開展。其次許多高校預(yù)算績效管理只停留在完成上級管理部門布置的硬性任務(wù)上，對績效管理存在著敷衍了事盲目應(yīng)付的行為。

2.3 績效評價(jià)體系不全面

近幾年，國家加強(qiáng)對預(yù)算績效進(jìn)行管理，許多高校也經(jīng)構(gòu)建了績效評價(jià)體系，但評價(jià)指標(biāo)尚不健全，評價(jià)體系只包含部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，對那些需要上報(bào)省教育廳的預(yù)算項(xiàng)目設(shè)立評價(jià)指標(biāo)，其他不需要上報(bào)的項(xiàng)目不參與評價(jià);由于每個(gè)學(xué)校的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)復(fù)雜繁多，各具特色，沒有統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，很難對其進(jìn)行科學(xué)的分類，導(dǎo)致了績效評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)不能全方位的覆蓋。另外每個(gè)地方的高校采用的會計(jì)核算方式不一致，記賬的軟件也不一樣，因此各高校的預(yù)算績效評價(jià)的基礎(chǔ)也不同，績效評價(jià)無法按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。

2.4 預(yù)算績效管理信息化進(jìn)展緩慢

目前大部分高校預(yù)算績效管理信息化滯后，預(yù)算績效管理過程中績效基礎(chǔ)信息、績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)都通過靜態(tài)軟件完成，人為主觀性操作，耗時(shí)長、成本高，并且容易出錯(cuò)。隨著近幾年高校預(yù)算績效管理的穩(wěn)步推進(jìn)，將會陸續(xù)呈現(xiàn)出更多環(huán)節(jié)，比如績效目標(biāo)填報(bào)、項(xiàng)目審批、監(jiān)控流程、績效審計(jì)等都漸漸融入預(yù)算績效管理的流程中，這就要求財(cái)務(wù)人員具有更專業(yè)的信息化知識和業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，然而現(xiàn)階段各高校所具有的信息化水平難以為精細(xì)化的預(yù)算績效管理提供技術(shù)保障。

3 高校實(shí)施預(yù)算績效管理優(yōu)化對策

3.1 制定完善的績效目標(biāo)管理體系

高校預(yù)算績效目標(biāo)是對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行提前規(guī)劃，分析一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)的經(jīng)費(fèi)投入能否產(chǎn)生預(yù)先期望的效果。高校預(yù)算績效目標(biāo)是績效評價(jià)的前提，是實(shí)施監(jiān)控的前期保障。因此，制定完善的績效目標(biāo)管理體系是高校必不可少的工作。在設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)時(shí)必須從以下兩方面進(jìn)行考慮：第一，預(yù)算績效目標(biāo)應(yīng)與各相關(guān)部門的預(yù)算管理目標(biāo)緊密結(jié)合。從時(shí)間順序上來看，績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與預(yù)算編制同步進(jìn)行，在編制預(yù)算時(shí)就應(yīng)把績效目標(biāo)考慮進(jìn)去，這樣就可以事先規(guī)劃好各部門的職責(zé)范圍，對財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行整個(gè)預(yù)算期內(nèi)的把控。第二，預(yù)算績效目標(biāo)應(yīng)與學(xué)校全面發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合。預(yù)算績效目標(biāo)是高校事業(yè)發(fā)展的引路人，是預(yù)算管理部門工作的重點(diǎn)內(nèi)容，其是否完善，直接關(guān)系到各部門的整體考核情況。從預(yù)算管理分析得出，預(yù)算績效目標(biāo)貫穿于預(yù)算管理的整個(gè)過程，因此，高校各部門應(yīng)構(gòu)建完善的績效目標(biāo)管理體系，不斷強(qiáng)化預(yù)算績效管理思路，加強(qiáng)績效管理服務(wù)意識，落實(shí)負(fù)責(zé)人主要責(zé)任。

3.2 優(yōu)化預(yù)算績效組織機(jī)構(gòu)

預(yù)算績效管理成為當(dāng)今一個(gè)熱門話題，與預(yù)算管理不可分割，在預(yù)算管理工作中的作用也越來越重要，那么擁有高效的預(yù)算績效組織機(jī)構(gòu)是學(xué)校做好績效管理工作必不可少的一部分。由于目前預(yù)算績效工作才剛起步，大部分工作由預(yù)算科完成，學(xué)校未能成立一個(gè)專門的預(yù)算績效組織機(jī)構(gòu)。高校為了把預(yù)算績效工作做得更完美，首先應(yīng)該成立專業(yè)的預(yù)算績效管理工作委員會，充分發(fā)揮組織機(jī)構(gòu)的團(tuán)隊(duì)作用，統(tǒng)籌推進(jìn)全面預(yù)算績效管理工作。其次努力培養(yǎng)績效管理方面的優(yōu)秀人才，定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，豐富培訓(xùn)內(nèi)容，充實(shí)預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)和人員力量，助推學(xué)校預(yù)算績效穩(wěn)步向前。最后高校還需加強(qiáng)預(yù)算績效管理制度建設(shè)，出臺與預(yù)算績效相關(guān)的管理辦法和規(guī)章制度，使其在實(shí)施過程中有制度可參照。

3.3 構(gòu)建全面的績效評價(jià)指標(biāo)體系

科學(xué)全面的績效評價(jià)指標(biāo)體系是實(shí)施預(yù)算績效管理工作的一個(gè)最重要方式，高校既可以用其來判斷績效目標(biāo)的完成率，也可以方便各預(yù)算部門之間進(jìn)行指標(biāo)比較。在構(gòu)建科學(xué)完整的績效評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，需要特別關(guān)注全過程的預(yù)算管理，也就是說在預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督關(guān)鍵環(huán)節(jié)都要建立合理的多維指標(biāo)來進(jìn)行評價(jià)。高校首先要建立一套完整的績效評價(jià)體系，包含評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)方法、評價(jià)組織、評價(jià)指標(biāo)等內(nèi)容，通過分析預(yù)算績效目標(biāo)和績效評價(jià)方式，對學(xué)校發(fā)展性項(xiàng)目支出情況進(jìn)行深入研究，既要運(yùn)用財(cái)務(wù)指標(biāo)評價(jià)，又要關(guān)注非財(cái)務(wù)指標(biāo)，使該項(xiàng)目的績效指標(biāo)與參考標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，構(gòu)建一套科學(xué)、合理的項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)體系。其次高校應(yīng)建議財(cái)政部門與各高校專家多交流探討，對同類型項(xiàng)目制定一套具有指導(dǎo)意義的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，這樣既可以便于高校操作，也有利于財(cái)政部門對同類型項(xiàng)目的績效情況進(jìn)行比較分析。

3.4 建立科學(xué)的預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)

信息化是預(yù)算績效管理的一個(gè)重要手段，實(shí)現(xiàn)高效、規(guī)范的績效管理離不開信息化系統(tǒng)，高?？梢愿鶕?jù)省財(cái)政部門所需模式，搭建符合高校實(shí)際情形的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)。該信息系統(tǒng)包括學(xué)校所有部門，業(yè)務(wù)范圍廣，涉及面寬，為了使學(xué)校內(nèi)部管理更全面，績效管理更科學(xué)，通過將績效基礎(chǔ)信息、目標(biāo)規(guī)劃、監(jiān)控評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用等融入信息系統(tǒng)中，利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺，連接各種績效評價(jià)指標(biāo)體系等資源，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刂饕块T確定的中介機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)?，提高績效管理效率，大大?jié)約成本，減少不必要的開支。如果條件允許時(shí)機(jī)成熟，還可將預(yù)算績效管理系統(tǒng)與省國庫管理系統(tǒng)同步動(dòng)態(tài)聯(lián)網(wǎng)，從一開始就運(yùn)用財(cái)務(wù)知識和技術(shù)手法科學(xué)規(guī)范的管理預(yù)算資金。

4 結(jié)論

研究表明，隨著國家、教育部對全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重視及推進(jìn)，高校應(yīng)該創(chuàng)新全面預(yù)算管理方式?；谀壳翱冃Ч芾韺?shí)施的實(shí)際情況，本文從制定完善的績效目標(biāo)管理體系、優(yōu)化預(yù)算績效組織機(jī)構(gòu)、構(gòu)建全面的績效評價(jià)指標(biāo)體系、建立有效的預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)等五個(gè)方面提出了詳細(xì)的對策建議，對高校預(yù)算績效管理起了推動(dòng)作用，有利于提升高校財(cái)務(wù)管理水平，促進(jìn)高校穩(wěn)步向前發(fā)展。

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