基于激勵-約束機制的南水北調生態(tài)供水價格框架探析

楊彥明

(水利部發(fā)展研究中心 北京 100038)

2019年3月，水利部、財政部、國家發(fā)展改革委、農業(yè)農村部下發(fā)《關于印發(fā)華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案的通知》(水規(guī)計[2019]33號)[1]，加快推進華北地區(qū)地下水超采綜合治理。實施河湖生態(tài)補水是華北地區(qū)地下水超采綜合治理取得成效的關鍵措施之一。按照《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》，南水北調工程中線和東線實施生態(tài)補水，是這一生態(tài)補水任務的關鍵部分。南水北調生態(tài)供水價格問題亟待開展深入研究，以此支撐南水北調工程生態(tài)補水順利實施。

1 南水北調生態(tài)供水必須制定合理價格

南水北調工程生態(tài)供水的價格問題，就其屬于生態(tài)供水定價范疇而言，涉及生態(tài)供水公益性、生態(tài)價值核算、供水定價方法、水利工程供水成本核算等理論和政策問題，仍存在諸多爭議[2-5]，對生態(tài)供水定價造成困擾。但從公益補償、成本定價的角度出發(fā)，著眼南水北調工程生態(tài)供水的長期持續(xù)性，仍可明確幾個關鍵前提，即生態(tài)供水必須定價，價格補償成本，政府財政資金和社會用水戶分擔水價。

a.南水北調工程生態(tài)供水應當制定價格、有償供水?；仡櫧陙砦覈饕纳鷳B(tài)補水項目[6-8]，均未制定單獨的生態(tài)水價，發(fā)生成本均由供水企業(yè)性質的水管單位承擔，或由其上級主管部門(流域機構等)負擔。讓供水企業(yè)免費實施生態(tài)補水，是將其當作全額撥款的事業(yè)單位，有悖于我國企事業(yè)單位改革的方向和現(xiàn)實。由政府出面采用非市場經濟的手段，越位強迫供水企業(yè)無償供水，容易影響政府形象，破壞市場秩序[9]。即使最終成本由其上級主管部門通過財政經費承擔，也有悖于受益方負擔的基本交換原則。相比已有個案項目的生態(tài)補水，通過南水北調工程長期實施大規(guī)模生態(tài)補水，其成本費用更加高昂，水管單位難以承擔。此前生態(tài)補水項目中相關水管單位雖暫時承擔供水成本，但這是以長期內政府或上級主管單位仍會以財政資金補償相關成本、保障水管單位持續(xù)運行的隱性擔保為前提，而南水北調工程生態(tài)補水長期實施，在成本費用方面顯然無法采用此類權宜措施來跨期置換。南水北調工程投資巨大，已經實施的規(guī)范水價制度對于正常還貸和工程持續(xù)運行意義重大，不應因為生態(tài)供水的價格制度缺失而破壞整體的南水北調供用水水價制度。特別是生態(tài)供水量巨大，而且未來還會繼續(xù)增加，在南水北調工程全部供水中占比顯著。因此，南水北調工程生態(tài)供水必須定價，實行有償供水。

b.南水北調工程生態(tài)供水價格最終應當補償成本。補償成本是基本的定價原則。生態(tài)補水當然具有特殊的公益屬性，但是這種公益屬性并非體現(xiàn)在供需兩方的交換關系，而是體現(xiàn)在政府為需求方代言，并以財政資金購買這種需求；在有些情況下，社會用水戶以提高生產生活水價的方式間接分擔部分生態(tài)補水成本。名義的生態(tài)供水水價可以低于成本，但是供水必有成本，成本必有補償，補償必有主體，作為整體的生態(tài)供水價格政策體系，還是要最終實現(xiàn)政府和社會用水戶對生態(tài)供水的全部成本實現(xiàn)補償[10]?！赌纤闭{工程供用水管理條例》明確規(guī)定，“水費應當及時、足額繳納，專項用于南水北調工程運行維護和償還貸款”。

c.政府財政資金和社會用水戶分擔水價。南水北調工程生態(tài)補水的受益方是特定地方的水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，體現(xiàn)為一種公共利益，應由當?shù)卣疄橹饕匀藖沓袚鷳B(tài)補水的成本費用，并以地方納稅人支持的財政資金支付購買。項目同時具有重大的國家戰(zhàn)略意義，為此中央政府財政可以分擔部分成本費用。在具備共識、現(xiàn)實可行的前提下，可以采取地方財政和社會用水戶分擔的方式，其中社會用水戶作為普遍受益(生態(tài)環(huán)境利益和供水方面的直接經濟利益)的群體，通過支付更高的生產生活水價來承擔部分生態(tài)補水費用[10]。

2 在南水北調供水價格制度框架內協(xié)商制定生態(tài)供水價格

南水北調工程已經形成基本完善的供水價格制度框架。從南水北調工程長期持續(xù)運行的要求出發(fā)，從生態(tài)供水與其他供水在工程運用上的一致性或緊密聯(lián)系出發(fā)，南水北調工程生態(tài)補水價格制度不應打破既成的價格制度，而只能基于現(xiàn)有制度框架并在其下發(fā)展形成。

a.區(qū)分中、東線定價。分別制定南水北調中線和東線(包括東線北延工程)生態(tài)供水價格。二者的供水體系和受水區(qū)基本獨立，因此按照兩個不同的生態(tài)供水價格體系分別獨立設計。

b.實行兩部制水價并針對分水口門定價。《南水北調工程供用水管理條例》第十三條規(guī)定，“南水北調工程供水實行由基本水價和計量水價構成的兩部制水價，具體供水價格由國務院價格主管部門會同國務院有關部門制定?！薄秶野l(fā)展改革委關于南水北調中線一期主體工程運行初期供水價格政策的通知》(發(fā)改價格[2014]2959號)[11]規(guī)定，分區(qū)段制定口門價格，實行兩部制水價，并在此基礎上制定了各口門的基本水價、計量水價和綜合水價。在現(xiàn)有南水北調工程水價制度框架下納入生態(tài)供水價格，意味著區(qū)分基本水價和計量水價相應制定生態(tài)供水價格；同時，按照分區(qū)段的分水口門制定價格，不同河湖所在地區(qū)不同，其生態(tài)補水的供水價格基準也隨之不同。

c.貫徹協(xié)商定價的原則。在《國家發(fā)展改革委關于南水北調中線一期主體工程供水價格有關問題的通知》(發(fā)改價格〔2019〕634號)(以下簡稱“634號文”)[12]中，針對生態(tài)供水價格制定作出“參照現(xiàn)行供水價格政策”和“協(xié)商確定”的原則規(guī)定：“在上游來水充裕、正常生產生活供水得以保障的前提下，在受水區(qū)足額交納基本水費的基礎上，中線工程生態(tài)補水價格由供需雙方參照現(xiàn)行供水價格政策協(xié)商確定”。南水北調生態(tài)供水價格在本質上和長期內都只能是一種協(xié)商價格。因為生態(tài)補水的公益屬性決定了并不存在嚴格意義上對生態(tài)補水的市場需求方，價格無法通過市場主體之間的供需平衡自發(fā)形成。生態(tài)需水的界定和度量在理論和實踐上都還未發(fā)展成熟。生態(tài)補水實踐中制定生態(tài)水價少有先例?？缌饔蛘{水實施生態(tài)補水，涉及的管理和決策主體包括中央政府、地方政府不同層次，其他外部關聯(lián)因素眾多，影響彼此交錯，非常復雜。以協(xié)商定價定位南水北調工程生態(tài)供水，使其更為靈活，不必以正式制度建立為前提，也不會全面影響現(xiàn)有水價制度的實施。在成本核算、定價程序和定價水平等方面，都可以基于其協(xié)商性質加以特殊變通處理。

3 構建具有激勵-約束機制的生態(tài)供水兩部制水價

南水北調工程采用兩部制水價，具有扎實的理論基礎。兩部制水價的水價形式最有利于確保水利工程設施成本的回收，在保障用水方權利的同時有效約束其充分用水，內在包含了對合理用水的激勵-約束機制。就南水北調生態(tài)供水而言，生態(tài)用水的公益性和非經營性，更有賴于靈活把握兩部制水價當中基本水價和計量水價的關系，以最大限度激勵充分實施生態(tài)補水，并高效利用這部分水量達成生態(tài)效益。按照《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》近期和遠期補水計劃，可以分別制定針對近期的低水價和針對遠期的高水價兩個水價方案。

3.1 只包含計量水價的低水價方案

根據(jù)《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》，2022年前，南水北調中線一期沿線退水閘相機補水年均10億～13億m3，南水北調東線一期北延補水年均2億～4億m3。在2022年前生態(tài)補水量相對有限的前提下，在原則上遵循現(xiàn)行南水北調兩部制供水價格制度的前提下，南水北調生態(tài)供水價格主要應反映于計量水價，而基本水價出于特定原因，保留名義，但免除具體數(shù)額，實際上是合并計入原有其他供水的基本水價。

a.按照《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》，在2022年之前的近期，生態(tài)補水量相對有限，可認為足以在各口門基本水量范圍內，通過利用生產生活供水量之外的余量來滿足，即通過嚴格意義上的“相機補水”來滿足。在確定基本水費之后，因為相機性質的生態(tài)供水不增加總供水量，總供水量也不會超出規(guī)劃分配的分水口門凈水量上限(基本水量)，南水北調生態(tài)供水水價已經在這個基本水費之中“預繳”，生態(tài)供水就可以無償利用基本水費所對應供水容量的剩余部分，生態(tài)供水的實施價格就不必單列基本水價，實際上是合并計入原有的生產生活供水基本水價之中。

b.南水北調生態(tài)供水對專用配套工程的要求不高(生態(tài)補水以現(xiàn)有河道和農業(yè)灌溉渠道為主，簡單整修后即可投入使用)。除了運用已經建成的南水北調及其配套工程，在邊際上分享建設和基本運行維護投入，生態(tài)補水帶來的專用性的增量建設成本很小。因此，對應于工程建設貸款本息、工程基本運行維護費用的基本水費可不計入。

c.帶有公益性的用水(如農業(yè)用水)的價格可以不承擔或較少承擔供水工程建設成本，基于生態(tài)補水的公益屬性，南水北調工程生態(tài)供水的理論價格，也可以在補償建設成本方面有所優(yōu)惠，省去基本水費部分，而主要對應兩部制水價中反映運行成本的計量水價部分。此外顯而易見的是，基于生態(tài)補水的明顯公益屬性，聯(lián)系于政府財政和公益用途的水資源費(稅)、對應于經營性的供水工程利潤，都應當在水價中予以完全免除。

前述634號文關于協(xié)商定價的規(guī)定，事實上也意味著南水北調生態(tài)供水是一種正常生產生活供水基礎上的“邊際”供水，因基本水費已經足額繳納、生產生活和生態(tài)供水總量不超出規(guī)劃分配的分水口門凈水量上限，生態(tài)供水可以“搭便車”，不再重復承擔基本水價這部分價格。相機實施、數(shù)量不定的生態(tài)供水本應承擔的那部分基本水價，實際由生產生活用水戶以隱含方式承擔。

對生態(tài)供水水價是否應當體現(xiàn)、以何種標準體現(xiàn)計量水價的部分，634號文不設明確條件，以協(xié)商確定。鑒于生態(tài)供水的公益性，以及生態(tài)供水專用性的增量工程很少、運行成本較小，可以理解為對生態(tài)供水水價還可有所讓步，在計量水價現(xiàn)有標準以下來協(xié)商合適的水價。

只包含計量水價的低水價方案的生態(tài)供水價格可能達到最低。由于生態(tài)供水價格只表現(xiàn)為計量水價，如果全部由受水區(qū)地方政府承擔費用，由于失去先期支付的基本水費的制約，又需要按照計量水價對補水量按量計費，在來水充足、有大量富余供水量可用于生態(tài)補水的年份，可能不利于地方積極增加生態(tài)補水量；而在來水不足年份，無水可用，免除基本水費部分原本視作為一種政策優(yōu)惠，此時則有名無實，最終可能造成年平均生態(tài)補水量不能達標。另一方面，計量水價本身則有利于對實際的補水量進行計量和監(jiān)督，為行政手段促進落實生態(tài)補水任務提供支持。

對于南水北調工程東線而言，由于生態(tài)供水與東線北延工程建設掛鉤，北延工程建設成本無法回避，是否可以采取此處所說不含基本水費的低水價方案，尚需相關部門進一步研究。

3.2 包含基本水價和計量水價的高水價方案

根據(jù)《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》，2023—2035年，利用南水北調東線、中線后續(xù)工程，進一步加大河道生態(tài)補水力度，河道補水量在之前中線每年10億～13億m3、東線每年2億～4億m3的水平上，再增加每年約10億m3。如果生態(tài)供水規(guī)模增長，生產生活供水量也逐步增加，就會導致生產生活供水與生態(tài)供水在總體上超出之前規(guī)劃分配的分水口門凈水量，生態(tài)供水將不再是嚴格意義的“邊際供水”。而634號文未明確在此情況下是否根據(jù)各口門的基本水價和超出部分水量，增加口門的基本水費。

在2023—2035年期間大規(guī)模開展生態(tài)供水時，或者因南水北調工程后續(xù)建設(如東線北延工程建設等)的原因增加供水能力之后，之前南水北調供水價格體系中各口門的規(guī)劃分配凈水量需要重新核算，以此確定包括生態(tài)供水量在內的新的基本水量指標，并相應及時增加口門基本水費。在現(xiàn)有各口門基本水量之上，按照治理行動遠期要求的新增生態(tài)供水量年均值的某個系數(shù)(該系數(shù)基于來水量的年際變化核定，從小于1到大于1)，估算特定年份最大的生態(tài)供水量，將這一供水量加入基本水量，并以此確定生態(tài)供水價格中的基本水費。這部分增量的基本水費的一部分，反映2022年之后增加的生態(tài)供水帶來固定成本增量，由2022年后增加的生態(tài)供水直接導致，為此生態(tài)供水水價就應當反映這部分增量基本水費，生態(tài)水價中就必須包含基本水價。具體指標仍可以協(xié)商確定。在提高基本水價同時，可以協(xié)商適當降低前一方案中計量水價的部分。

這一方案就是生態(tài)供水價格包含基本水價和計量水價，實際價格水平經協(xié)商后可以總體控制，而特意不免除兩部制的任何一部分。它有一個重要好處，就是可以更好適應南水北調工程來水不穩(wěn)定、生態(tài)供水量年際變化的特點，且更加有利于激勵-約束受水區(qū)積極充分地實施生態(tài)補水。還可以進一步區(qū)分以基本水價為主和以計量水價為主兩種細分方案，以最大限度激勵和約束受水區(qū)充分實施生態(tài)補水。一般而言，將基本水價作為生態(tài)供水價格的主體部分，而盡可能降低計量水費，對于缺乏生態(tài)補水內生動力的地方政府，具有更大的激勵。但計量水價部分不應太低，因為一定水平的計量水價本身有助于促進生態(tài)供水的計量和監(jiān)督，也會約束地方政府高效、經濟、合理的實施生態(tài)補水。

4 明確生態(tài)供水價格對應的資金分擔方案

因為生態(tài)供水價格受制于公益性，無論是因為忽略還是低估基本水價，還是因為對計量水價讓步，都會造成名義價格偏低，由此帶來的成本缺口需要分擔和補償。分擔補償是在不同主體之間劃分財政補貼責任或采取交叉補貼方式。計量水價經協(xié)商確定后的變數(shù)較小，而基本水價的變化和選項較多?；舅畠r部分的缺口和計量水價部分的缺口，如何確定承擔方，需充分考慮提高生態(tài)補水積極性的激勵-約束原則。一般而言，基本水價主要由地方政府承擔，基本水價的缺口由地方社會用水戶承擔，計量水價的缺口由中央財政承擔。

a.對應于低水價方案，針對近期(2022年前)生態(tài)補水的成本缺口分擔方式。被忽略的基本運行維護成本增量，不作為基本水價計入生態(tài)供水價格，由南水北調工程管理單位實際承擔，以支持生態(tài)補水任務。這種做法僅適用于基本運行維護成本增長有限，南水北調工程管理部門可以負擔的情況。

協(xié)商后制定的較低計量水價，其成本缺口部分由中央財政承擔。這是因為，由地方政府承擔計量水價的補貼，會影響來水充足時地方政府增加補水量的積極性。此外，由于已經盡可能降低生態(tài)供水價格，為了減少對供水市場及其價格的擾動，不建議同時提高受水區(qū)生產生活用水價格、以交叉補貼方式分擔生態(tài)補水的部分成本。地方政府通過地方財政承擔生態(tài)供水的全部名義價格。

b.對應于高水價方案，針對遠期(2023—2035年)生態(tài)補水的成本缺口分擔方式。按照《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》，2022—2035年期間，后續(xù)上調各分水口門基本水費標準，由此增加的基本水費，在計入生態(tài)供水價格后，就需要由地方生產生活供水價格來轉移分擔其中部分，即實際上通過提高生產生活供水的基本水價(而不是計量水價)，對生態(tài)供水進行間接的交叉補貼?？紤]到提高南水北調生活供水水價的社會政治影響，也許單方面提高特定用水部門生產用水的基本水價更為可行。計量水價協(xié)商造成的成本缺口仍由中央政府財政資金補償。

5 全面構建協(xié)商定價機制

在原則性的水價制定方案之外，協(xié)商機制仍然是南水北調生態(tài)供水價格的核心和本質。對于如此空前規(guī)模的生態(tài)補水行動制定供水價格而言，協(xié)商機制無疑有利于更好規(guī)避各種制度空白和制度沖突造成的困難。協(xié)商機制應當基于現(xiàn)有南水北調工程管理體制，在中央政府和受水區(qū)各級地方政府之間開展，并根據(jù)華北地下水超采綜合治理行動需要，納入《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》涉及的其他供水管理部門如引灤、引黃、再生水、相關水庫等的管理部門，并協(xié)調水行政主管部門和價格管理部門。

大體可采取下列輪次開展協(xié)商：①根據(jù)行動方案和調度計劃確定的補水量、南水北調工程管理單位提供的補水成本測算，并與南水北調工程管理單位開展協(xié)商，確定水費和水價的總體水平。②通過國家發(fā)展改革委、財政部、水利部等部委代表中央政府，與受水區(qū)地方政府開展協(xié)商，確定中央政府、各地方政府和社會用水戶分別承擔的生態(tài)補水成本，并確定生態(tài)水價及其兩部制形式下基本水價和計量水價的水平。③進一步引入引黃、引灤、地方再生水企業(yè)和地方水庫，從南水北調生態(tài)供水價格與其他生態(tài)補水水源價格關系的角度，通過協(xié)商對價格進一步有所調整。

在協(xié)商過程中，逐步明確定價原則和方法、未來影響生態(tài)供水價格的主要因素，形成協(xié)商組織機構和協(xié)商規(guī)則、章程乃至正式的協(xié)商制度。

6 結 論

本文對南水北調工程生態(tài)供水價格問題從定價原則，價格制度框架，近期和遠期具有激勵-約束機制的水價結構設置和分擔方式，以及水價制定主要基于協(xié)商及其協(xié)商方式等，均嘗試提出明確的方案，形成系統(tǒng)的研究結論。主要創(chuàng)新點為，適應生態(tài)供水特殊屬性，靈活運用兩部制價格，確定中央和地方政府及社會用水戶分擔責任，以達成生態(tài)供水激勵性和約束性，促進充分實施生態(tài)補水。主要研究結論如下：

a.南水北調工程生態(tài)供水長期內應當制定價格并實行有償供水，以此補償供水成本。鑒于其公益屬性，中央和地方政府是水價的主要承擔者，而受水區(qū)社會用水戶特別是其中生產用水戶可以分擔部分水價。

b.應當在南水北調供水價格制度框架內協(xié)商

制定生態(tài)供水價格，為此，生態(tài)供水價格應當區(qū)分東線和中線，針對不同分水口門分別制定，并采取南水北調工程水價的兩部制水價形式。

c.從達成激勵-約束機制的角度，在近期嚴格意義上“相機供水”的情況下，南水北調工程生態(tài)供水價格實行基本水價虛置，只計入計量水價，從而實現(xiàn)最低水價。在遠期，隨著生態(tài)供水量顯著增加，需要引入基本水價，采取真正的兩部制水價形式，但側重于基本水價，盡可能降低計量水價，以此促進地方政府更積極實施生態(tài)補水。名義價格由地方政府以及社會用水戶承擔，名義價格與實際價格的缺口部分由中央財政承擔。

d.具體定價過程中，引入工程管理單位、地方政府和其他水源的水管單位等相關利益主體，通過多輪次協(xié)商確定價格。

目前，南水北調工程生態(tài)補水已經按計劃實施，并制定了協(xié)商水價。本文的分析并不涉及具體的價格水準，但力求為制定和調整水價方案提供可供參考和進一步延伸討論的分析框架。