減稅降費背景下政府理財新思考

馮 蕾

黨的十八屆三中全會提出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，財政改革的目標是建立現(xiàn)代財政制度，這是對財政職能的科學定位。2016年以來，我國經(jīng)濟發(fā)展逐漸進入新常態(tài)，國家為推動供給側結構性改革以應對經(jīng)濟下行壓力，出臺了一系列有關保增長、穩(wěn)就業(yè)、惠民生等諸多領域的減稅降費政策。隨著減稅降費力度不斷加大，地方財政收支矛盾越來越突出，引起了諸多學者對于財政可持續(xù)性的擔憂與討論。面對減稅降費過程中財政運行遇到的矛盾和困難，需要政府調整理財思路，科學理財以適應經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，才能從危機中找到轉機，從挑戰(zhàn)中找到機遇，從困難中找到解決辦法。

一、減稅降費以來政府理財取得的成效

1.企業(yè)和個人稅負顯著減輕

新一輪的減稅降費與傳統(tǒng)減稅政策相比，作用范圍更廣，影響效益更大。一方面，通過調低企業(yè)稅率、降低社會保險繳費等政策，讓企業(yè)真切感受到減稅降費的優(yōu)惠，降低了企業(yè)的實際稅負；另一方面，通過提高個人所得稅免征額，增加居民的可支配收入，進而降低居民稅負，縮小貧富差距。新時代的減稅降費舉措實現(xiàn)了企業(yè)和個人的“雙贏”，提升了居民幸福感。

2.稅收規(guī)模明顯縮小

統(tǒng)計財政部相關數(shù)據(jù)可以觀察到，2019年受減稅降費政策影響，我國一般公共預算收入為190382億元，與2018年同期增幅相比回落2.4個百分點。其中，稅收增速大幅回落，增幅同比回落7.3個百分點。2020年，為應對新冠肺炎疫情沖擊，我國加大了減稅降費的力度和規(guī)模，不僅縮小了稅收規(guī)模，而且逐漸體現(xiàn)出精準性和階段性特點。

3.財政收入結構調整

受減稅降費政策影響，財政收入結構在稅種、央地、地區(qū)層面呈現(xiàn)顯著的變化。2019年，從稅種看，國內(nèi)增值稅增幅同比回落7.8個百分點，企業(yè)所得稅增幅同比回落4.4個百分點，個人所得稅增幅同比回落41個百分點；分中央和地方看，中央一般公共預算收入增幅同比回落0.8個百分點，地方一般公共預算收入增幅同比回落3.8個百分點。此外，為應對財政收支壓力，保障預算平衡，非稅收入占比明顯提高，增幅同比增長24.9%。

二、減稅降費背景下政府理財?shù)默F(xiàn)實困境

財政是政府職能實現(xiàn)的保障，而政府職能實現(xiàn)的過程實質是政府理財?shù)倪^程，如何確?！吧倩ㄥX多辦事、辦好事”，政府理財務必要提高財政資金的使用績效。隨著新一輪減稅降費政策的實施，以及財稅體制改革的深化和新《預算法》的實施，政府理財面臨新的挑戰(zhàn)。

1.財政增收困難

近年來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，即從高速增長進入中高速增長，增長速度明顯減緩。2010年我國經(jīng)濟增長10.3%，2011年以后進入個位數(shù)增長，2016年僅增長6.7%。2016年5月全面營改增，全年財政收入同比增長4.5%，比上年下降1.3個百分點。我國未來經(jīng)濟增長速度放緩是常態(tài)，這也意味著未來財政收入增長的空間受到限制。

2.土地財政保障不可持續(xù)

地方財政一般公共預算收入主要是以土地出讓金為主，和財政稅收收入相比，土地財政收入最大的問題是不穩(wěn)定性，導致過度依賴土地財政所造成的財政風險大。土地財政是伴隨著城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展而產(chǎn)生的，且和房地產(chǎn)業(yè)同向發(fā)展，由此可見，土地財政是不穩(wěn)定的，而且土地是不可再生資源，因此土地財政也是不可持續(xù)的。

3.負債融資嚴峻

政府融資較為普遍的方式和途徑是負債，但要根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展需要適當負債，即負債必須有合理的度，否則就會適得其反，甚至出現(xiàn)債務風險。為了規(guī)范地方政府債務管理以有效防范和規(guī)避財政風險，我國2015年實施新修改的《預算法》，對地方政府債務作了明確的規(guī)定和要求，對債務實行規(guī)?？刂疲⒚鞔_了債務的用途和舉債形式，這使得未來地方政府通過大量負債統(tǒng)籌經(jīng)濟社會事業(yè)的難度增大，對地方財政是嚴峻的挑戰(zhàn)。

三、減稅降費背景下做好政府理財?shù)膶Σ呓ㄗh

隨著我國新一輪減稅降費力度和規(guī)模的擴大，財政增收困難，而經(jīng)濟社會發(fā)展和民生事業(yè)改善等財政剛性支出又必須保障，這就對地方政府理財提出更高的要求，地方政府理財必須適應這種財政形勢的變化，把有限的財政資金用好，發(fā)揮更好的效益，推動經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展和民生改善。

1.更加注重財源的培養(yǎng)，明確財政職能劃分

加強財源培養(yǎng)既是經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是政府政策積極作為的需要。一方面，要減輕企業(yè)的稅費負擔，增強企業(yè)的活力和市場競爭力；另一方面，要落實政府出臺的支持經(jīng)濟發(fā)展，培養(yǎng)壯大財源的政策。財政的職能劃分關鍵在于正確處理好政府和市場的關系。黨的十八屆三中全會明確了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的職能定位，劃清了財政的職能邊界。減稅降費背景下，財政要做到“有所為，有所不為”，不僅要承擔起參與國家治理的重要角色，更要“把錢花在刀刃上”。

2.更加注重預算的約束性和使用績效

過去地方財政困難除了受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展影響外，還在于預算缺乏嚴肅性和規(guī)范性，沒有按照預算的要求使用財政資金。新《預算法》的實施不僅要求地方財政部門科學編制財政預算，更要求地方政府嚴格執(zhí)行財政預算。如何避免財政資金使用效益不高的問題，重點在于加強對財政資金使用績效的評價和財政資金使用的監(jiān)督管理。在財政資金的使用前，要有績效目標；在財政資金使用期間，要有績效的跟蹤，確保財政資金使用的規(guī)范；在財政資金的使用后要有績效評價，指出財政資金作用管理存在的問題，并提出整改舉措。另外，要保證財政資金使用的公開透明，提高民眾的信任度。

3.更加注重防范財政風險

財政風險是財政運行過程中客觀存在的，是不以人的意志為轉移的。當前，我國政府財政尤其是地方政府財政最大的風險是債務風險。地方債不僅規(guī)模大、分布廣，而且增長快、還債難，地區(qū)分布也不均衡。因此，地方債務管理要嚴格按照《預算法》的要求進行，以規(guī)避財政風險。一方面要采取疏導結合的方式進行化解，另一方面要根據(jù)地方政府的債務率適用不同的債務政策，并嚴控新增債務的規(guī)模，避免不規(guī)范的新債務產(chǎn)生。

四、結語

總的來看，新時代的減稅降費實踐于經(jīng)濟高質量發(fā)展階段，著眼于降成本、促改革、調結構、惠民生，落腳于供給側，依賴于政府理財?shù)目茖W有效。減稅降費直接導致了地方巨大的財政收支壓力，卻也給各級政府出了具有挑戰(zhàn)的問卷，如何給出一份令民眾滿意、讓國家富強的答卷，這就要求地方政府必須轉變理財觀念，掌握科學的理財方法，在明確政府職能劃分的基礎上，發(fā)揮好財政預算的約束作用，提高財政資金的使用效益，規(guī)避財政風險，實現(xiàn)財政健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，不斷推進經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善。