中西部高校提升辦學(xué)水平的改革探索
——基于“放管服”改革的視角

楊季鋼

(西南大學(xué) 教育學(xué)部，重慶 400715)

2017年，教育部等五部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，對高等教育領(lǐng)域“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革(以下簡稱“放管服”改革)提出了明確要求(1)教育部、中央編辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部：《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》(2017-04-6)， http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s7049/201704/t20170405_301912.html.。黨的十九大對我國教育事業(yè)提出了新的更高要求，并且明確指出要使教育事業(yè)全面發(fā)展，中西部和農(nóng)村教育明顯加強(qiáng)。(2)劉延?xùn)|：《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神 全面開創(chuàng)教育改革發(fā)展新局面》，《求實(shí)》2018年第3期。近年來，中西部高校圍繞著政策建設(shè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、大興質(zhì)量等方面，開始了一場概念性的借鑒與運(yùn)用。然而，在高等教育“放管服”改革的背景下，中西部高校如何有效提升辦學(xué)水平，依然是擺在我們面前艱巨的歷史任務(wù)。

一、中西部高?！胺殴芊备母锾嵘k學(xué)水平的主要探索

高等教育領(lǐng)域“放管服”改革是國家各領(lǐng)域全面推進(jìn)“放管服”改革的重要組成部分，不僅為中西部高校提升辦學(xué)水平帶來新機(jī)遇，而且賦予了中西部高校推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化新的歷史機(jī)遇。中西部高校依從“放管服”改革邏輯，不斷推進(jìn)人事制度改革、財(cái)務(wù)制度改革和資源分配制度改革等，在高等教育領(lǐng)域“放管服”改革方面進(jìn)行了有效探索。

(一)以“人”為核心的人事制度改革

在管理學(xué)中，人事即用人以治事，指人以及與人有關(guān)的事，在現(xiàn)代人事管理中的“人事”，是指人事關(guān)系。(3)吳博、趙昆生：《人事管理理論與實(shí)務(wù)》，重慶：重慶大學(xué)出版社，2002年，第2頁。制度是人們在交往和經(jīng)濟(jì)交易過程中形成的約定俗成的思維習(xí)慣和行為準(zhǔn)則。(4)閻峻：《法治視角下的中國高校人事制度改革研究》，武漢：華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2018年。由此可見，人事制度是指用人以治事的行為準(zhǔn)則、辦事規(guī)程和管理體制的總和。高校人事制度既包括國家對所有高校人事進(jìn)行宏觀管理的制度，也包括高校內(nèi)部的人事管理制度，具體內(nèi)容包括高校人事活動(dòng)中的機(jī)構(gòu)設(shè)置、用人制度、分配制度、晉升制度等。(5)肖興安：《中國高校人事制度變遷研究——?dú)v史制度主義的視角》，武漢：華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年。圍繞以“人”為核心的人事制度改革，武漢大學(xué)在學(xué)校層面建立“合約聘用管理”與“事業(yè)編制管理”相結(jié)合的師資選聘制度，采取新進(jìn)教師“3+3”合同聘期制等一系列新舉措，在全校范圍內(nèi)分步推行“全員聘用制”，逐步形成崗位明確、職責(zé)清晰、注重績效的管理體系。(6)謝湘、雷宇：《武漢大學(xué)首次以教代會(huì)方式通過改革文件》，《中國青年報(bào)》2015年2月2日第3版。蘭州大學(xué)堅(jiān)持黨管人才，著力深化人事人才制度改革，發(fā)揮學(xué)科優(yōu)勢、專業(yè)特色，主動(dòng)服務(wù)國家戰(zhàn)略，全面深化綜合改革，積極構(gòu)建“穩(wěn)定、培養(yǎng)、引進(jìn)”有機(jī)結(jié)合的人才隊(duì)伍體系。(7)蘭州大學(xué)：《蘭州大學(xué)深化人事制度改革 著力構(gòu)筑西部人才高地》(2021年4月20日)，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6192/s133/s220/202104/t20210421_527500.html.由此可見，人事制度改革已然成為中西部高校推進(jìn)“放管服”改革的首選“試驗(yàn)區(qū)”，但常會(huì)出現(xiàn)“一管就緊，一放就亂”的問題，中國進(jìn)行制度改革的最大風(fēng)險(xiǎn)仍在于秩序的混亂(8)楊克瑞：《高等教育“放管服”改革與現(xiàn)代大學(xué)治理的“內(nèi)外兼修”》，《重慶高教研究》2017年第5期。。

(二)以“財(cái)”為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)制度改革

財(cái)務(wù)管理是高校的核心職能之一，也是高校行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的核心權(quán)力。以財(cái)務(wù)制度改革為導(dǎo)向的“放管服”改革，其實(shí)質(zhì)是財(cái)權(quán)與物權(quán)的統(tǒng)一。圍繞以“財(cái)”為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)制度改革，電子科技大學(xué)從風(fēng)險(xiǎn)評估、財(cái)務(wù)規(guī)范、預(yù)算及收支業(yè)務(wù)控制、監(jiān)督機(jī)制等十一個(gè)方面對學(xué)?，F(xiàn)行制度進(jìn)行了整理、歸納、修改和完善，規(guī)范學(xué)校銀行賬戶管理，確保學(xué)校資金安全，規(guī)范學(xué)校銀行借款行為，切實(shí)防范和化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分利用金融方式為學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展籌措資金，確保學(xué)校事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。(9)電子科技大學(xué)：《電子科技大學(xué)銀行借款管理辦法(試行)》(2017年6月8日)，https://www.jcc.uestc.edu.cn/a/caijingzhidu/xiaonazhidu/zijinguanli/2017/0608/950.html.云南師范大學(xué)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”，財(cái)務(wù)工作實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，由校長主管、副校長協(xié)助全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校財(cái)務(wù)工作，提高資金使用效益，促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。(10)云南師范大學(xué)：《云南師范大學(xué)財(cái)務(wù)管理暫行辦法》(2013年12月2日)，https://cwc.ynnu.edu.cn/info/1003/1017.htm.以“財(cái)”為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)制度改革，是高校推進(jìn)“放管服”改革至關(guān)重要的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，中西部高校以“放管服”改革為契機(jī)，建立起“學(xué)院為主，責(zé)權(quán)分明，邊界清晰”的財(cái)務(wù)管理體制。由于財(cái)務(wù)制度改革自身具備的風(fēng)險(xiǎn)性和政策導(dǎo)向不可控性，所以，以“財(cái)”為導(dǎo)向作為“放管服”改革切入口為中西部高校帶來一定的挑戰(zhàn)。

(三)以“物”為保障的資源分配制度改革

資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中人力、物力和財(cái)力的總和，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本物質(zhì)條件，資源總是表現(xiàn)出相對的稀缺性，從而要求人們對有限的、相對稀缺的資源進(jìn)行合理配置，以便用最少的資源耗費(fèi)，獲取最佳的效益。資源配置是對相對稀缺的資源在各種不同用途上加以比較做出的選擇。教育資源是教育領(lǐng)域通過社會(huì)總資源配置所取得的所有人力資源、物力資源和財(cái)力資源的總和。(11)王善邁：《教育經(jīng)濟(jì)學(xué)簡明教程》，北京：高等教育出版社，2000年，第122頁。在教育資源系統(tǒng)中，人、財(cái)、物等物質(zhì)性資源是最基礎(chǔ)的教育資源，也是教育得以運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和前提。圍繞以“物”為保障的資源分配制度改革，西北大學(xué)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理，分級負(fù)責(zé)，責(zé)任到人”的管理體制，將國有資產(chǎn)按資產(chǎn)與生產(chǎn)經(jīng)營的關(guān)系分為非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)兩類，實(shí)現(xiàn)實(shí)物管理與價(jià)值管理相統(tǒng)一。(12)郭立宏：《“放管服”改革如何激發(fā)大學(xué)辦學(xué)活力》，《光明日報(bào)》2019年12月17日第13版。華中科技大學(xué)把辦學(xué)資產(chǎn)分為固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)、長期投資、無形資產(chǎn)和國家規(guī)定的其他資產(chǎn)等，建立和健全各項(xiàng)規(guī)章制度，保障校資產(chǎn)的安全和完整，推動(dòng)校資產(chǎn)的合理配置和有效使用，監(jiān)督經(jīng)營性資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值。(13)華中科技大學(xué)國有資產(chǎn)管理委員會(huì)辦公室：《華中科技大學(xué)國有資產(chǎn)管理辦法》(2018年4月20日)，http://gzb.hust.edu.cn/info/1056/1121.htm.中西部高校將資源分配作為辦學(xué)水平硬件保障的“指揮棒”，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，全面提高公共資源配置的科學(xué)性和合理性，使學(xué)校有限的辦學(xué)資源發(fā)揮出最大的辦學(xué)效益，成為中西部高?！胺殴芊备母锏牧硪粋€(gè)撬動(dòng)點(diǎn)。但是，在中西部高校推進(jìn)“放管服”改革進(jìn)程中，“硬件資源”淪為購買力與實(shí)力的象征，“軟件資源”成為學(xué)院與學(xué)校之間的博弈焦點(diǎn)。

二、中西部高?！胺殴芊备母锾嵘k學(xué)水平的現(xiàn)實(shí)困境

深化高等教育領(lǐng)域“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，旨在破除束縛高等教育改革發(fā)展的體制機(jī)制障礙，激發(fā)廣大教學(xué)科研人員教書育人、干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性，創(chuàng)造有利于高等教育發(fā)展的良好制度環(huán)境(14)教育部：《深化“放管服”改革 激發(fā)高校辦學(xué)活力》(2017年4月7日)，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/moe_1485/201704/t20170407_302134.html.。然而，中西部高校推進(jìn)“放管服”改革面臨著內(nèi)部改革條件不成熟和外部改革環(huán)境不理想的情況，導(dǎo)致改革過程中出現(xiàn)了政策保障的針對性不足、提升學(xué)校治理能力的引導(dǎo)性不強(qiáng)、促進(jìn)特色發(fā)展的支撐性不夠等問題。

(一)政策保障的針對性不足

政府是高等教育的主要投入者和管理者(15)別敦榮、易夢春：《高等教育普及化發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)程預(yù)測與路徑選擇》，《教育研究》2021年第2期。，政府投入對高等教育發(fā)展特別是主要依靠政策性投入維系辦學(xué)的中西部高校有著至關(guān)重要的作用。我國中西部地區(qū)地處內(nèi)陸，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平較低，加之“放管服”改革與《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》(以下簡稱《總體方案》)等政策之間的有機(jī)銜接性較弱，與中西部地區(qū)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況結(jié)合度較低，“放管服”改革行動(dòng)體系暴露出適應(yīng)性政策與適應(yīng)性改革銜接不強(qiáng)、政府內(nèi)部博弈、協(xié)同治理低效的問題(16)張劍：《江蘇“放管服”改革行動(dòng)體系研究》，南京：南京理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2019年。，再次加劇了我國高等教育資源兩極化分布的態(tài)勢，制約了中西部高校辦學(xué)水平的提升。

“放管服”改革政策與其他現(xiàn)行政策之間的銜接性較弱。一方面，2015年，國務(wù)院頒布《總體方案》，試圖克服“985工程”“211工程”身份固化、競爭缺失的弊端，重新布局高等教育資源，進(jìn)而促進(jìn)我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育發(fā)展，以教育帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)，以教育促進(jìn)繁榮。但《總體方案》向中西部傾斜的杠桿力度仍然有限，導(dǎo)致《總體方案》等調(diào)整高等教育資源分布的政策在實(shí)際上消減了“放管服”改革政策對中西部高校發(fā)展需求的合理保障。另一方面，目前，我國高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源主要有財(cái)政撥款、事業(yè)性收入和其他收入三個(gè)部分構(gòu)成。根據(jù)教育部發(fā)布的2020年77所直屬高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況顯示，清華大學(xué)排名第一，年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)為310.72億元，排名后半段同為“雙一流”建設(shè)高校的云南大學(xué)和新疆大學(xué)年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)分別為13.01億元和12.17億元，中西部高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)靠前的華中科技大學(xué)、西安交通大學(xué)、武漢大學(xué)、四川大學(xué)皆在100億元上下。(17)教育部：《教育部2020年部門預(yù)算》(2020年6月11日)，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7499/202006/t20200611_465019.html.“放管服”改革尚未充分與現(xiàn)行教育經(jīng)費(fèi)分配制度做到貫通聯(lián)動(dòng)，未充分論證中西部高等教育對辦學(xué)資源和辦學(xué)自主權(quán)的渴望度，由此無法通過政策改革有效推進(jìn)中西部高校發(fā)展。

“放管服”改革政策與中西部地區(qū)現(xiàn)實(shí)情況結(jié)合度較低。一方面，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況不佳。從歷年全國各地區(qū)GDP排名情況可知，中西部地區(qū)省(自治區(qū)、直轄市)GDP排名分布均位于全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的后進(jìn)段，2020年，僅重慶和湖北兩個(gè)地區(qū)躋身前十。并且，中西部地區(qū)省份多為勞動(dòng)力人口輸出大省，常住人口中勞動(dòng)力人口比重偏低，極大地制約了中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。然而，“放管服”改革需要強(qiáng)大的人力和財(cái)力作為基礎(chǔ)保障，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、人力匱乏、對高校投入有限的困境嚴(yán)重阻礙了“放管服”改革從政府到高校的松綁解綁，因此，“放管服”改革政策進(jìn)入中西部地區(qū)高校視野，不僅沒有成為激活當(dāng)?shù)馗咝＾k學(xué)自主權(quán)的鑰匙，反而成為內(nèi)部治理的另外一副枷鎖。另一方面，中西部地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入不足?！胺殴芊备母镎邇?nèi)容尚未充分考慮中西部地區(qū)財(cái)力支持政策和中西部高校內(nèi)生原始動(dòng)力的現(xiàn)狀。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對領(lǐng)先的東部高校在獲得高額政策撥款的同時(shí)，還能獲得當(dāng)?shù)卣?cái)政配套撥款；但很多中西部地區(qū)高校所在地的政府財(cái)力有限，無法實(shí)施配套政策或配套金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)。此種不平衡地發(fā)展終將造成東部與中西部高校高等教育獲得的經(jīng)費(fèi)投入兩極化日益趨于嚴(yán)重，甚至經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高等教育將會(huì)逐步走向萎縮。

(二)提升學(xué)校治理能力的引導(dǎo)性不強(qiáng)

“放管服”改革以來，高等教育自主權(quán)逐步擴(kuò)大，但不同地區(qū)所面臨的改革環(huán)境不同，造成不同地區(qū)政府推動(dòng)“放管服”改革的政策差異和力度懸殊。中西部高校對內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與管理體制的矛盾等問題的治理水平有限，制約了中西部推進(jìn)“放管服”改革的進(jìn)程和力度，進(jìn)而，中西部高校辦學(xué)水平落后成為其改革不力的具象化表達(dá)。

中西部高校內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的矛盾。一方面，行政慣性思維較為嚴(yán)重。行政管理是大學(xué)自身發(fā)展過程中與時(shí)俱進(jìn)產(chǎn)生的管理形式，它的產(chǎn)生旨在更好地服務(wù)于教師和學(xué)生自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。近年來，我國政府改革依據(jù)“掌舵而非劃槳”的思想(18)[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海：上海譯文出版社，2013年，第23-46頁。，經(jīng)歷了放權(quán)到放權(quán)與監(jiān)督管理相結(jié)合再到放管服共治的階段，“放管服”改革試圖改變政府高度管控、高校行政高度集中的局面。但是，改革政策尚未充分考慮中西部高校發(fā)展理念相對落后、發(fā)展思維相對守舊、既定管理格局不易改變等問題，造成戴著鐐銬跳舞的現(xiàn)象。另一方面，學(xué)術(shù)權(quán)力決策力度較弱。高校是學(xué)術(shù)組織和行政組織相互依賴相互平衡的有機(jī)體，但高校內(nèi)部事務(wù)的本質(zhì)其實(shí)是學(xué)術(shù)資源的占有、分配和轉(zhuǎn)移?！胺殴芊备母镆孕姓季S作為改革邏輯，弱化了高校作為學(xué)術(shù)組織的角色。高校內(nèi)部治理的治理者必須把準(zhǔn)高等教育發(fā)展的基本規(guī)律，認(rèn)清學(xué)術(shù)資源之爭的矛盾根源在于一級學(xué)科建設(shè)資源之爭。從中國的教育學(xué)術(shù)背景而言，學(xué)科意識(shí)具有非常重要的學(xué)術(shù)地位，(19)陳時(shí)見：《比較教育學(xué)的概念建構(gòu)及其現(xiàn)實(shí)意義》，《比較教育研究》2013年第4期。面對高校行政體系話語權(quán)無形擴(kuò)大，學(xué)術(shù)話語權(quán)在改革過程當(dāng)中處于式微，“放管服”改革不僅沒有指引中西部高校提升內(nèi)部治理能力，還將迫使高校學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力本末倒置。

中西部高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與管理體制的矛盾。一方面，中西部高校管理效能過低。中西部高校對應(yīng)上級行政管理部門和各類發(fā)展需求設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，高校內(nèi)部治理顯得尤為臃腫繁雜；同時(shí)，部分中西部高校黨群和行政機(jī)構(gòu)無法突破科層制局限，教師一般按課時(shí)和科研成果計(jì)算工作量，但行政人員的勞動(dòng)成果和貢獻(xiàn)價(jià)值難以被合理量化，行政人員的成長需求和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)無法得到滿足，因此，學(xué)校企圖通過擴(kuò)大黨群和行政機(jī)構(gòu)人員數(shù)量改變現(xiàn)狀，卻適得其反地造成管理層次無序增多，使中西部高校內(nèi)部治理陷入低效笨重的運(yùn)行模式。另一方面，校院兩級內(nèi)部治理水平過低?！胺殴芊备母镎嬲康脑谟谟行У卮龠M(jìn)高校內(nèi)部通過校院兩級管理體制改革的方式提升治理水平，高等教育的發(fā)展不是片面的發(fā)展，而是以先進(jìn)的管理體制創(chuàng)造高等教育良好的運(yùn)行氛圍(20)楊季鋼、董小玉：《高校校院兩級管理：國際經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)探索和改革進(jìn)路》，《中國農(nóng)業(yè)教育》2020年第5期。。然而經(jīng)過前期調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管中西部高校以“放管服”改革為契機(jī)，推行校院兩級管理體制改革的高校較多，但是由于陷入行政話語主導(dǎo)改革方向和趨勢的境地，最終將高校內(nèi)部改革流于形式，尚未解決中西部高校內(nèi)部治理水平和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的矛盾。

(三)促進(jìn)特色發(fā)展的支撐性不夠

中華人民共和國成立以來，中西部高校曾貢獻(xiàn)出極具特色的戰(zhàn)略成果，為我國繁榮中西部地區(qū)、提高當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力提供了有力支撐。中央全面深化改革委員會(huì)第十五次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“振興中西部高等教育，突出優(yōu)勢特色，推動(dòng)形成同中西部開發(fā)開放格局相匹配的高等教育體系”。(21)新華社：《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十五次會(huì)議并發(fā)表重要講話》(2020年9月1日)，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1676634933261376101&wfr=spider&for=pc.然而，中西部地區(qū)高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革尚未充分認(rèn)識(shí)到當(dāng)?shù)馗咝W(xué)科特色與整體高等教育發(fā)展趨勢、中西部高校內(nèi)部特色發(fā)展需求和外部成長環(huán)境的關(guān)系和矛盾。

中西部高校學(xué)科特色與整體高等教育發(fā)展趨勢的矛盾。一方面，特色學(xué)科發(fā)展出現(xiàn)瓶頸。中西部高校的辦學(xué)特色、特色學(xué)科是由其獨(dú)特的辦學(xué)歷史、獨(dú)特的地理位置、獨(dú)特的區(qū)域文化造就的。“放管服”改革尚未遵循高校發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行分類指導(dǎo)，部分中西部高校一味迎合社會(huì)需求之熱點(diǎn)，追求發(fā)展繁榮之表象，強(qiáng)調(diào)大而全的辦學(xué)方式，加之中西部高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)有限，導(dǎo)致傳統(tǒng)特色學(xué)科的辦學(xué)資源被嚴(yán)重稀釋，傳統(tǒng)特色學(xué)科陣地失守，出現(xiàn)特色不特、優(yōu)勢不優(yōu)的現(xiàn)象。對在教育部第四輪學(xué)科評估中獲評A類學(xué)科的分布情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)可以得知，全國有69%的A類學(xué)科分布在東部沿海高校，分布在中西部高校的A類學(xué)科占比不足兩成。另一方面，高等教育趨于同質(zhì)化。從特色鮮明向綜合性轉(zhuǎn)變，這種改革對于辦學(xué)基礎(chǔ)相對完善、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)充足的高校而言，無疑是拓寬辦學(xué)資源、擴(kuò)大辦學(xué)增長點(diǎn)的機(jī)遇；但對于辦學(xué)基礎(chǔ)相對薄弱、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)并不充足的中西部高校卻是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。部分中西部高校為了占領(lǐng)改革先機(jī)、獲取更多辦學(xué)資源、爭取更多一級學(xué)科建設(shè)點(diǎn)，忽視了只有將整體改革和辦學(xué)特色保持高度的一致性、統(tǒng)一性，才能在改革進(jìn)程中切實(shí)提升辦學(xué)水平，反而陷入了學(xué)科無序擴(kuò)張、丟失學(xué)科優(yōu)勢和辦學(xué)特色的困境，使改革方向和改革意圖在改革過程中發(fā)生了偏差。

中西部高校內(nèi)生發(fā)展需求和外部成長環(huán)境的矛盾。一方面，優(yōu)質(zhì)生源和高水平人才極度匱乏。根據(jù)軟科發(fā)布的2020年中國大學(xué)新生質(zhì)量排名，前100名高校中，中西部地區(qū)的高校僅占19所，而北京和上海兩城的高校則占40所。(22)軟科：《2020年中國大學(xué)新生質(zhì)量排名》(2020年5月26日)，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1667753019105655950& wfr=spider&for=pc.根據(jù)教育部對部屬高校2018年某一類別高層次人才的統(tǒng)計(jì)，中西部高校占比為19.96%，而華東高校占比為33.46%。人才將是改變中西部高校發(fā)展困境的關(guān)鍵突破口，中西部高校極具特色的內(nèi)生發(fā)展需要大量對口領(lǐng)域人才的涌入，同時(shí)也需要培養(yǎng)大量特色領(lǐng)域的后備人才，以此形成完備的中西部高校人才梯隊(duì)。然而，“放管服”改革按照普適性的行政邏輯開展，忽略了中西部高校發(fā)展的客觀局限性和辦學(xué)區(qū)域的特色性，尚未為中西部高校優(yōu)質(zhì)生源和優(yōu)秀人才搭建良好的發(fā)展空間。另一方面，中西部整體發(fā)展環(huán)境吸引力有限。從國際、國內(nèi)的相關(guān)研究來看，薪酬待遇是人才流動(dòng)的主要影響因素，(23)林松月、劉進(jìn)、徐麗：《大學(xué)教師究竟因何流動(dòng)——一種非接觸式研究方法的引入》，《教師教育研究》2020年第1期。因此，強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)才能構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的上層建筑，才能營造更好的發(fā)展環(huán)境，“筑巢引鳳”式提升中西部地區(qū)的城市魅力和城市吸引力。首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家任澤平團(tuán)隊(duì)推出的“中國城市人才吸引力排名”報(bào)告顯示，2020年，我國東部、中部、西部、東北人才凈流入占比分別為11.5%、-5.1%、-2.7%、-3.7%，東部人才持續(xù)集聚，中部、西部、東北持續(xù)凈流出。(24)任澤平：《中國城市人才吸引力排名：2021》(2021年10月15日)，https:∥m.thepaper.cn/baijiahao_14924587.部分中西部高校在5年間副高職稱以上專任教師流出流入比超過3:1，有的高校近3年高層次人才隊(duì)伍呈現(xiàn)負(fù)增長狀態(tài)。(25)王晨：《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國高等教育法〉實(shí)施情況的報(bào)告》，《中國人大》2019年第24期。

三、中西部高?！胺殴芊备母锾嵘k學(xué)水平的優(yōu)化路徑

中西部高等教育是中西部發(fā)展的戰(zhàn)略內(nèi)生力量，中西部高等教育的發(fā)展質(zhì)量和水平是中國高等教育整體質(zhì)量和水平的重要組成部分，因此，中西部高校要充分認(rèn)識(shí)深化高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的重要性和緊迫性(26)中華人民共和國教育部：《深化“放管服”改革 激發(fā)高校辦學(xué)活力》(2017年4月7日)，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/moe_1485/201704/t20170407_302134.html.，厘清高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的內(nèi)在邏輯，形成教育綠色發(fā)展的健康生態(tài)(27)張煒：《解讀教育“放管服”改革》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2017年第3期。，遵循協(xié)同發(fā)展理念，建構(gòu)多元治理邏輯關(guān)系，遵循高質(zhì)量發(fā)展核心，優(yōu)化內(nèi)部治理體系和能力，遵循特色發(fā)展原則，在實(shí)施“放管服”改革過程中不斷優(yōu)化提高辦學(xué)水平和競爭力的路徑。

(一)遵循協(xié)同發(fā)展理念，建構(gòu)多元治理邏輯關(guān)系

大學(xué)制度是大學(xué)辦學(xué)與發(fā)展的規(guī)制。(28)別敦榮：《論現(xiàn)代大學(xué)制度之現(xiàn)代性》，《教育研究》2014年第8期?，F(xiàn)代大學(xué)制度要求高校對外處理好與政府、社會(huì)、市場的關(guān)系，對內(nèi)做到黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理。中西部高校在“放管服”改革背景下，只有不斷完善現(xiàn)代大學(xué)制度，進(jìn)一步理順高校外部刺激條件和高校內(nèi)生環(huán)境的關(guān)系，通過多元共治的方式才能為提升辦學(xué)水平創(chuàng)造良好的治理空間。

積極主動(dòng)與外部管理要素合作，建立良好的內(nèi)外部共治關(guān)系。首先，中西部高校要進(jìn)一步明確自身是政府的智力源泉、人才大庫、創(chuàng)新基地，有義務(wù)發(fā)揮人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國際交流合作等職能，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)；同時(shí)，也有權(quán)力請政府明確管理范圍和管理權(quán)限，將直接管理行為轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控式管理，借助經(jīng)濟(jì)手段、市場手段等符合社會(huì)需求的方式影響中西部高校辦學(xué)指向，以此與政府共同創(chuàng)建良好的共治關(guān)系。其次，中西部高校要主動(dòng)面對市場競爭機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的刺激，突破以往長期固有的發(fā)展生態(tài)圈，圍繞提升辦學(xué)水平這個(gè)根本目標(biāo)，抓住“放管服”改革這個(gè)機(jī)遇，積極利用市場競爭性與風(fēng)險(xiǎn)性改變高校發(fā)展的固化思維，在發(fā)展過程中充分利用高等教育學(xué)術(shù)視野和觀點(diǎn)的超前性，及時(shí)、準(zhǔn)確地把握、引導(dǎo)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向；同時(shí)，運(yùn)用市場機(jī)制的特性提高中西部高校抵御風(fēng)險(xiǎn)的辦學(xué)韌性。最后，中西部高校要基于“放管服”改革視角，充分抓住辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大的良機(jī)，加強(qiáng)與社會(huì)的聯(lián)系，積極發(fā)揮董事會(huì)或理事會(huì)的角色職能，對中西部高校辦學(xué)行為加以影響、進(jìn)行監(jiān)督；同時(shí)，引入第三方教育評估中介機(jī)構(gòu)，一方面借助它們從政府、社會(huì)等各方面獲取對中西部高校提升辦學(xué)水平的意見與建議，避免學(xué)校盲目發(fā)展，另一方面通過它們向政府和社會(huì)反饋學(xué)校的辦學(xué)方向和辦學(xué)訴求，減少政府對學(xué)校的不恰當(dāng)干預(yù)和社會(huì)對學(xué)校辦學(xué)的主觀曲解。

協(xié)調(diào)內(nèi)部各方的責(zé)權(quán)利，建立良好內(nèi)部共治關(guān)系。一方面，中西部高校要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。黨委重在謀劃和決策，發(fā)揮好在學(xué)校改革發(fā)展中穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，校長重在指揮和管理，發(fā)揮好在學(xué)校行政工作中的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。書記和校長有分工有合作，要把握好“集體領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)決策、黨政合作”三個(gè)關(guān)鍵，抓好“溝通、決策、實(shí)施、保障”四個(gè)環(huán)節(jié)。(29)杜玉波：《建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的五個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)》，孫宵兵主編：《探索完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度》，袁貴仁總主編：《中國教育改革發(fā)展叢書》，北京：高等教育出版社，2012年第11頁。另一方面，中西部高校要重視教授治學(xué)、民主管理的權(quán)責(zé)擔(dān)當(dāng)。加強(qiáng)黨委對高校學(xué)術(shù)組織的領(lǐng)導(dǎo)，處理好黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)管理的關(guān)系，尤其要處理好行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。另外，重視廣大師生員工對學(xué)校行政管理事務(wù)的參與度，提高學(xué)校管理的民主性和科學(xué)性，協(xié)同學(xué)校黨委、行政、學(xué)術(shù)、師生等方面力量積極參與學(xué)校內(nèi)部共治，完善多元管理邏輯關(guān)系。

(二)遵循高質(zhì)量發(fā)展核心，優(yōu)化內(nèi)部治理體系和能力

高等教育高質(zhì)量發(fā)展需要所有利益相關(guān)者的共同努力，更需要對所有與高等教育發(fā)展相關(guān)的因素保持敏感，(30)王建華：《什么是高等教育高質(zhì)量發(fā)展》，《中國高教研究》2021年第6期。它是基于并且高于內(nèi)涵式發(fā)展的一種內(nèi)生發(fā)展取向和模式(31)鐘曉敏：《新時(shí)代高等教育高質(zhì)量發(fā)展論析》，《中國高教研究》2020年第5期。。中西部高校要在“放管服”改革視角下，聚焦提升改革效率和質(zhì)量，建立良好的運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部治理體系和能力，以大學(xué)章程作為中西部高校與政府對話的法治依據(jù)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃目標(biāo)的引領(lǐng)性，為提升辦學(xué)水平形成高質(zhì)量、高能效的治理體系。

加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展格局。一方面，中西部高校要在“放管服”改革擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的機(jī)遇中，積極了解時(shí)代發(fā)展要求和世界發(fā)展趨勢，主動(dòng)對接國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署，關(guān)注高等教育研究領(lǐng)域的前沿成果，借鑒國內(nèi)外高等教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，(32)賀祖斌：《論高等教育高質(zhì)量發(fā)展的十大要點(diǎn)》，《高校教育管理》2020年第5期。編制適合中西部高校發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃；注重高校內(nèi)部治理體系和能力的高質(zhì)量發(fā)展，對戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行專業(yè)的研討和嚴(yán)密的論證，在學(xué)校內(nèi)部達(dá)成高度一致的發(fā)展目標(biāo)和辦學(xué)方向，增強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)性和引領(lǐng)性。另一方面，中西部高校必須緊緊抓住人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新的使命和任務(wù)，把人才培養(yǎng)作為核心任務(wù)，科學(xué)研究作為基礎(chǔ)支撐，社會(huì)服務(wù)作為重要路徑，文化創(chuàng)新作為自覺行動(dòng)，(33)張晉、王嘉毅：《高等教育高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代內(nèi)涵與實(shí)踐路徑》，《中國高教研究》2021年第9期。以服務(wù)社會(huì)帶動(dòng)質(zhì)量革新，以質(zhì)量革新促進(jìn)辦學(xué)水平提升，構(gòu)建中西部高校的高質(zhì)量發(fā)展格局。

提升學(xué)校內(nèi)部辦學(xué)自主權(quán)，進(jìn)一步完善學(xué)校的章程建設(shè)。一方面，中西部高校要堅(jiān)持依法治校、依章辦事、依規(guī)實(shí)施，自上而下地形成“放管服”治理意識(shí)，承接好國家和地方政府下放給中西部高校的權(quán)責(zé)；變?nèi)酥螢榉ㄖ?，變管理為治理，才能使高校積極釋放內(nèi)部辦學(xué)活力、合法行使辦學(xué)自主權(quán)、日益彰顯學(xué)術(shù)自由，切實(shí)保障師生權(quán)利，如此，現(xiàn)代大學(xué)制度才能逐步完善。另一方面，中西部高校要遵循高等教育規(guī)律，進(jìn)一步按照教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的要求，與時(shí)俱進(jìn)地修訂大學(xué)章程，加強(qiáng)黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，完善以章程為統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)章制度體系，重塑、完善學(xué)校自主管理、自我約束的體制機(jī)制。(34)中華人民共和國中央人民政府：《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(2021年1月9日)，http:∥www.gov.cn/flfg/2012-01/09/content_2040230.htm.

聚焦提升改革效率和質(zhì)量，建立良好的運(yùn)行機(jī)制。一方面，中西部高校要堅(jiān)定地走內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展道路，在學(xué)校行政系統(tǒng)、教學(xué)系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等領(lǐng)域均建立以質(zhì)量和水平為核心的“激勵(lì)績效任務(wù)目標(biāo)”，引導(dǎo)并激發(fā)廣大教職工積極創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、促進(jìn)學(xué)校及學(xué)科整體發(fā)展和水平提升(35)王培軍：《“放管服”對高校行政管理提出哪些新要求》，《光明日報(bào)》2017年8月8日第13版。。另一方面，中西部高校要適度引入高校內(nèi)部管理競爭機(jī)制，根據(jù)發(fā)展規(guī)律在行政管理崗、專任教師崗、實(shí)驗(yàn)技術(shù)崗、工勤崗等體系中推行崗位聘用制度，分類管理，定崗定責(zé)，合理設(shè)定崗位職責(zé)、基本工作量、績效目標(biāo)和薪酬標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)以質(zhì)量為核心的崗位管理模式。

(三)遵循特色發(fā)展原則，提升辦學(xué)水平和競爭力

遵循特色發(fā)展的原則是中西部高校屹立于全球高等教育之林的堅(jiān)實(shí)根基?！按蜩F還需自身硬”，中西部高校只有借助“放管服”改革，進(jìn)一步為特色學(xué)科領(lǐng)域創(chuàng)造自由開放的發(fā)展空間，避免“千校一面”的同質(zhì)化趨勢，才能以此作為與國內(nèi)外高等教育對話和尋求合作機(jī)會(huì)的辦學(xué)資本；只有不斷激發(fā)中西部高校學(xué)科特色發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，從而改變優(yōu)質(zhì)生源和優(yōu)秀人才匱乏的處境，才能進(jìn)一步提升中西部高校的辦學(xué)水平和競爭力。

堅(jiān)持有所為有所不為，避免盲區(qū)追求綜合化。一方面，中西部高校要圍繞自身辦學(xué)特色，體現(xiàn)政產(chǎn)學(xué)研用一體化辦學(xué)格局。集中辦學(xué)資源，加大對特色學(xué)科領(lǐng)域的投入和支持，突出中西部高校特色學(xué)科的主體地位；加強(qiáng)特色學(xué)科的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和技術(shù)研發(fā)，提升在特色領(lǐng)域服務(wù)國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的絕對實(shí)力。另一方面，中西部高校要使內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)更加合理、辦學(xué)特色更加鮮明、辦學(xué)水平顯著提升；不斷挖掘特色學(xué)科的深厚內(nèi)涵，豐富特色學(xué)科的外延關(guān)系，構(gòu)建厚度與寬度并濟(jì)的特色化發(fā)展樣式。

積極與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)高校合作，建立聯(lián)合培養(yǎng)、研究模式。一方面，中西部高校要通過“引進(jìn)來”的方式，與發(fā)達(dá)地區(qū)“雙一流”高校建立聯(lián)合培養(yǎng)機(jī)制。畢業(yè)生定向服務(wù)中西部地方建設(shè)，建立對口特色學(xué)科共建機(jī)制，雙方定期開展高端學(xué)術(shù)培訓(xùn)和交流，建立高端人才返鄉(xiāng)計(jì)劃，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)“雙一流”高校畢業(yè)生自愿返回家鄉(xiāng)對口幫扶中西部高校等。另一方面，中西部高校要通過“走出去”的方式，與發(fā)達(dá)地區(qū)政府或“雙一流”高校建立戰(zhàn)略合作關(guān)系。通過在發(fā)達(dá)地區(qū)成立跨地區(qū)研究院等方式，利用發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)有力的財(cái)政支持政策，培養(yǎng)更多相關(guān)特色學(xué)科領(lǐng)域人才，創(chuàng)造更多唯一性的價(jià)值優(yōu)勢，形成異地辦學(xué)引才返校的模式。

全面提升國際交流合作水平，開創(chuàng)教育對外開放新格局。一方面，中西部高校要圍繞自身辦學(xué)特色，打造教育對外開放新高地。依托“一帶一路”教育行動(dòng)，將辦學(xué)區(qū)域劣勢轉(zhuǎn)為開放辦學(xué)優(yōu)勢，與沿線國家加強(qiáng)多維度合作，拓寬中西部高校辦學(xué)水平提升的維度。另一方面，中西部高校要堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，增強(qiáng)“雙一流”學(xué)科的中國特色和國際影響。加強(qiáng)國際優(yōu)質(zhì)教育資源合作，通過開展高水平中外合作辦學(xué)、打造中外人文交流品牌項(xiàng)目、從國外吸引與學(xué)校辦學(xué)特色領(lǐng)域相關(guān)的學(xué)者專家等方式，以新角度、新思維、新方法提升自身辦學(xué)水平和競爭力。