公民以非起訴方式參與行政公益訴訟的正當(dāng)性

張 占 杰

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于公民與行政公益訴訟關(guān)系的研究多集中于公民的原告資格問(wèn)題。支持者認(rèn)為，在公民、檢察機(jī)關(guān)和公益團(tuán)體之中，只有公民才是公共利益的承擔(dān)者，而檢察機(jī)關(guān)和公益團(tuán)體只是公共利益的信托人和代表人，二者在履行維護(hù)公共利益的職責(zé)過(guò)程中，極有可能出現(xiàn)偏差，唯有保證公民的起訴人資格才是解決行政公益訴訟根本問(wèn)題的前提(1)李坤英：《行政公益訴訟制度之建構(gòu)：行政公益訴訟的原告問(wèn)題》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年第5期。。反對(duì)者認(rèn)為，賦予公民及其他組織行政公益訴訟起訴資格并不可行，將面臨眾多難題(2)姜濤：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度：一個(gè)中國(guó)問(wèn)題的思考》，《政法論壇》，2015 年第6期。。在2017年國(guó)家以法律確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)具行政公益訴訟起訴資格之后，再?gòu)?qiáng)調(diào)公民的原告資格短期之內(nèi)不具現(xiàn)實(shí)可行性。那么，公民在不具原告資格的前提下到底該不該參與行政公益訴訟？這涉及公民參與行政公益訴訟的正當(dāng)性問(wèn)題，也是在當(dāng)今中國(guó)制度背景下理順公民與行政公益訴訟關(guān)系的理論前提。本研究擬對(duì)此問(wèn)題作出解答。需要說(shuō)明的是，受公民社會(huì)與政治國(guó)家二元對(duì)立思維范式的影響，很多學(xué)者習(xí)慣于將公益組織與公民綁定，探討其在行政公益訴訟中的原告資格問(wèn)題(3)例如，有學(xué)者將享有行政公益訴訟原告資格的主體分兩個(gè)層級(jí)，第一層級(jí)的主體是檢察機(jī)關(guān)，而公民、公益代表等屬于第二層級(jí)主體，并強(qiáng)調(diào)兩個(gè)層級(jí)主體的起訴順位應(yīng)當(dāng)理順。參見(jiàn)黃學(xué)賢、鄒宇: 《行政公益訴訟原告資格制度的建構(gòu)》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2012 年第4期。。盡管公民與公益組織有很多相同的立場(chǎng)，但二者在行為取向、參與公益訴訟的條件等方面還有諸多的不同，因此很難將二者參與行政公益訴訟的問(wèn)題等同觀之。出于嚴(yán)謹(jǐn)性考慮，本研究暫不涉及公益組織參與行政公益訴訟的問(wèn)題。

一、公民參與行政公益訴訟否定論之反駁

盡管支持公民具有原告資格的研究為公民參與行政公益訴訟提供了一定的正當(dāng)性論證，但否定公民原告資格的研究則在一定程度上消解了公民參與行政公益訴訟的正當(dāng)性，這些研究認(rèn)為：公民是理性經(jīng)濟(jì)人，其參與行政公益訴訟更多是為了救濟(jì)存在于公益中的私益(4)葛君：《行政公益訴訟原告資格研究》，《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020年第S2期。；既然公共利益是個(gè)人利益的集合，那么應(yīng)該將行政公益訴訟納入集團(tuán)訴訟；公民個(gè)人無(wú)力對(duì)抗處于優(yōu)勢(shì)地位的行政組織(5)姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，2005年，第507頁(yè)。。概言之，公民之利己先于利公的價(jià)值取向扭曲了他們參與行政公益訴訟的目的性，而公民之私權(quán)弱于國(guó)家公權(quán)的實(shí)力差異限制了他們參與行政公益訴訟的效果性。

上述否定公民具有原告資格的理論反映的是學(xué)者們對(duì)公民參與風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知。公民參與風(fēng)險(xiǎn)理論是在批判發(fā)端于西方的公民參與理論的基礎(chǔ)上形成的。西方公民參與理論在反思代議制民主精英統(tǒng)治和傳統(tǒng)公共行政效率至上弊端的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)公民參與對(duì)現(xiàn)代民主制度完善和公共行政改革的重要性。這一理論在20世紀(jì)60年代以來(lái)漸次興起的參與式民主理論、公民身份理論、協(xié)商民主理論和治理理論的推動(dòng)下逐步得到發(fā)展完善(6)參與式民主理論力圖恢復(fù)參與在民主中的核心地位，主張公民先從基層社區(qū)或工作場(chǎng)所開(kāi)始，再逐漸上升到國(guó)家層次上的參與。公民身份理論在質(zhì)疑自由主義傳統(tǒng)中“消極公民”的同時(shí)，主張共和主義公民身份的回歸，強(qiáng)調(diào)公民之所以是公民，是因?yàn)樗麄冇懻摬⑴c政治。協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)公民參與公共協(xié)商是提升公共決策質(zhì)量，使西方民主從程序民主轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)民主的必然。治理理論治理之所以被視為比政府統(tǒng)治可取，就是因?yàn)樗w現(xiàn)為一種更具參與性，公民已經(jīng)不僅僅是“納稅人”和公共服務(wù)的消費(fèi)者，更是社區(qū)公共事務(wù)管理的直接參與者，是公共領(lǐng)域的合作“治理者”。參見(jiàn)夏曉麗：《當(dāng)代西方公民參與理論的發(fā)展進(jìn)路與現(xiàn)實(shí)困境》，《行政論壇》，2014年第4期。。20世紀(jì)80年代以來(lái)，在英美國(guó)家“政府再造”運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)之下，公民參與理論將更多的精力放在了公共行政領(lǐng)域，公民參與幾乎成了公民參與行政的簡(jiǎn)稱。但是公民參與并非總能帶來(lái)預(yù)期的效果，如果沒(méi)有妥善的法律規(guī)制框架，公民參與也會(huì)伴隨著風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自公民參與的市民社會(huì)與政治國(guó)家二重邏輯。公民參與的市民社會(huì)邏輯體現(xiàn)為公民并不是行使公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，公共利益并非其追求和維護(hù)的主要目標(biāo)，對(duì)私益的追求和關(guān)注才是其參與公共事務(wù)的主要?jiǎng)右?。公民參與的政治國(guó)家邏輯體現(xiàn)為公民參與必然伴隨著國(guó)家公權(quán)的積極干預(yù)，因?yàn)檫@種參與是公民在行政引導(dǎo)之下為追求行政效果以不同的身份和方式參與到行政決策中的行政活動(dòng)(7)參見(jiàn)王旭：《公民參與行政的風(fēng)險(xiǎn)及法律規(guī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2016年第6期。。

公民參與風(fēng)險(xiǎn)理論固然能夠?yàn)楣裨尜Y格否定論者提供一定程度的理論支撐，但在解釋公民參與行政公益訴訟的問(wèn)題上具有一定的不周延性。

首先，公民參與風(fēng)險(xiǎn)理論立基于市民社會(huì)與政治國(guó)家二元對(duì)立的思維范式，但這種思維范式并不適用于中國(guó)語(yǔ)境。中國(guó)自古以來(lái)社會(huì)與國(guó)家同構(gòu)，強(qiáng)大的政治權(quán)力之下并無(wú)市民社會(huì)獨(dú)立的生存空間。在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)之下，人們對(duì)國(guó)家的順從是常態(tài)。順從的方式有兩種：一種是積極融入國(guó)家的政治權(quán)力體系。在中國(guó)傳統(tǒng)政治文化當(dāng)中，在科舉體制引導(dǎo)之下積極參與國(guó)家政權(quán)建設(shè)成了民眾孜孜不倦的追求。另一種是既然無(wú)法入仕，不如安貧樂(lè)道。于是 “日出而作，日入而息，鑿井而飲，耕田而食，帝力于我何有哉”的生民思想成了中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的另一極。所以在儒家文化占據(jù)主導(dǎo)地位的中國(guó)古代社會(huì)，入世與避世看似兩個(gè)極端，實(shí)則同樣表達(dá)了對(duì)參與政治的渴望。可見(jiàn)，參與文化作為中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的一部分早已深入民心。中華人民共和國(guó)的建立改變了集權(quán)專制的歷史常態(tài)，但尚未實(shí)質(zhì)改變社會(huì)與國(guó)家同構(gòu)的狀態(tài)，與過(guò)去不同的是，在人民主權(quán)的共和體制之下，國(guó)家更注重公民的民主參與。我國(guó)憲法第二條明確規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民除通過(guò)各級(jí)人大機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力以外，還可依法以各種形式管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)。伴隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn)和民主政治發(fā)展進(jìn)步，我國(guó)公民的參與熱情更加高漲，參與方式更加多樣，參與效果日益明顯。當(dāng)然，公民參與風(fēng)險(xiǎn)理論并非成長(zhǎng)于中國(guó)語(yǔ)境也不意味著中國(guó)公民的民主參與完全不具備風(fēng)險(xiǎn)(8)張康之：《論風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中個(gè)體性的消解》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020年第3期。。改革開(kāi)放以來(lái)，自由主義等多元思潮進(jìn)入中國(guó)同樣給中國(guó)公民的民主參與帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，只是從理論上講這種風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)小于西方社會(huì)。

其次，公民參與風(fēng)險(xiǎn)理論主要研究的是公民參與行政的風(fēng)險(xiǎn)，但公民參與行政公益訴訟卻是公民參與司法的問(wèn)題。公民參與司法與公民參與行政雖同屬于公民參與的范疇，但二者并非同一事物，公民參與行政的風(fēng)險(xiǎn)不一定會(huì)存在于參與司法的過(guò)程中。這里有必要首先厘清公民參與的概念與外延。學(xué)界對(duì)公民參與的認(rèn)知有兩種取向：廣義取向者認(rèn)為，公民參與是指公民實(shí)施的能夠影響公共政策和民眾生活的所有活動(dòng)，既包括公民對(duì)政治生活的參與，也包括對(duì)公共經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活和文化生活的參與(9)俞可平：《公民參與民主政治的意義》，http://theory.rmlt.com.cn/2014/0319/246380.shtml。。在參與方式上，它包含制度性參與非制度性參與，制度性參與包括投票、基層選舉等；非制度性參與將街頭政治、群體性事件等維權(quán)活動(dòng)都囊括其中(10)楊光斌：《公民參與和當(dāng)下中國(guó)的治道變革》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2009年第1期。。狹義取向者認(rèn)為，公民參與僅指公民實(shí)施的參與行政機(jī)關(guān)決策制定與執(zhí)行的制度性參與行為，它與政治參與不同，也不包含上述種種非制度性參與，只是從參與行政的角度來(lái)界定公民參與的含義，因此與西方公民參與研究的表述更為一致(11)郭小聰，代凱：《近十年國(guó)內(nèi)公民參與研究述評(píng)》，《學(xué)術(shù)研究》，2013年第6期。。這兩種認(rèn)知取向都有道理，但在依法治國(guó)的背景之下，所有的公民參與都應(yīng)是制度性參與，非制度性的參與將構(gòu)成對(duì)憲法秩序的破壞。中國(guó)沒(méi)有成熟的市民社會(huì)卻有參與的文化與傳統(tǒng)，中國(guó)沒(méi)有經(jīng)歷西方的“政府再造”運(yùn)動(dòng)卻正在進(jìn)行著自上而下的政治體制民主化改革，再加之有優(yōu)越的社會(huì)主義制度作保障，中國(guó)的公民參與應(yīng)當(dāng)是一種全方位的制度性參與，它應(yīng)當(dāng)包括政治參與、立法參與、行政參與及司法參與。就本質(zhì)而言，公民參與行政公益訴訟是一種參與司法的行為。盡管參與司法也有一定的風(fēng)險(xiǎn)，如濫訴、輿論引導(dǎo)判決等，但這種風(fēng)險(xiǎn)一定小于參與行政的風(fēng)險(xiǎn)。行政權(quán)具有單方性、主動(dòng)性和擴(kuò)張性的特征，即便是在自我標(biāo)榜為“三權(quán)分立”典范的美國(guó)，行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)也是顯而易見(jiàn)的。這才有公民參與行政卻不能有效約束政府、反而淪為行政附庸的風(fēng)險(xiǎn)。司法權(quán)具有中立性、被動(dòng)性和謙抑性的特征，本身就為公民參與提供了極大的空間。公民參與司法非但不會(huì)有司法權(quán)濫用的風(fēng)險(xiǎn)，反而會(huì)在制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力方面大有作為。

上述對(duì)公民參與風(fēng)險(xiǎn)理論的反思只能證明公民參與行政公益訴訟的可能性，卻不能為公民參與行政公益訴訟提供充分的理由。要證明公民參與行政公益訴訟是正當(dāng)?shù)?，還需要從價(jià)值與實(shí)踐層面證明公民參與行政公益訴訟是必要的，也需要從法律規(guī)范層面證明公民參與行政公益訴訟是可行的(12)學(xué)界關(guān)于正當(dāng)性的含義莫衷一是，但從歷史淵源的角度來(lái)考察，正當(dāng)性理論先后經(jīng)歷了理性論、經(jīng)驗(yàn)論和法律實(shí)證論。但三種理論都無(wú)法獨(dú)立支撐起正當(dāng)性的大旗。理性論所追求的終極價(jià)值理性過(guò)于抽象且易變，難以把握；經(jīng)驗(yàn)論把民眾的認(rèn)同作為正當(dāng)性的充分條件并不能排除愚民政治操控民眾的可能；而法律實(shí)證論則完全不考慮法律的價(jià)值追求，無(wú)法避免“惡法”統(tǒng)治。因此，正當(dāng)性應(yīng)從價(jià)值取向、實(shí)證法規(guī)范、制度實(shí)效等三個(gè)方面來(lái)綜合把握：正當(dāng)性應(yīng)體現(xiàn)合理的價(jià)值取向，應(yīng)得到實(shí)證法規(guī)范的支持，應(yīng)因制度有效實(shí)施而得到民眾的認(rèn)同。參見(jiàn)拙著：《憲法請(qǐng)求權(quán)研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2020年，第52-55頁(yè)。。

二、公民參與行政公益訴訟之必要性

公民參與行政公益訴訟的必要性既是一個(gè)應(yīng)然性命題，也是一個(gè)實(shí)然性命題。作為一個(gè)應(yīng)然性命題，必須說(shuō)明公民參與行政公益訴訟的價(jià)值何在；而作為一個(gè)實(shí)然性命題，必須證明公民參與行政公益訴訟是現(xiàn)實(shí)所需。

(一)公民參與行政公益訴訟的價(jià)值追求

無(wú)論是古希臘時(shí)期蘇格拉底的政治正義觀，還是古代中國(guó)的“天命”論，都說(shuō)明人們對(duì)正當(dāng)性的研究始于對(duì)某些價(jià)值理性是追求，價(jià)值問(wèn)題始終是正當(dāng)性的首要問(wèn)題。公民參與行政公益訴訟的價(jià)值在于以下幾點(diǎn)：

第一，公民參與行政公益訴訟是有效的民主實(shí)踐方式，是人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)。近代以來(lái)，立憲國(guó)家無(wú)不確立了人民主權(quán)原則。然而由于直接民主具有天然的缺陷，代議制成為實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的普遍方式。即由人民選舉代表組成國(guó)家機(jī)關(guān)，由這些機(jī)關(guān)代表人民行使民主權(quán)力。盡管代議制民主相對(duì)于直接民主具有優(yōu)勢(shì)，但多年的政治實(shí)踐表明代議制民主的弊端也愈發(fā)明顯：在民主的廣度方面，“公民參與”逐步演變成“精英參與”，“精英”們是否代表人民履職愈發(fā)成為問(wèn)題；在民主的深度方面，“民主”逐步簡(jiǎn)化為“選舉”，似乎公民行使民主權(quán)利的方式僅剩選舉。正是出于對(duì)這些問(wèn)題的反思，才會(huì)有西方協(xié)商民主理論的誕生。其實(shí)在現(xiàn)代民主法治國(guó)家，“人民在依法定程序把管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力委托給國(guó)家機(jī)關(guān)行使的同時(shí)，也保留了人民直接參與國(guó)家事務(wù)管理的權(quán)力，如對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)”(13)王太高：《行政公益訴訟與我國(guó)憲法實(shí)施》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2006年第6期。。而公益訴訟正是人民廣泛而真實(shí)地行使民主權(quán)利來(lái)管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的新途徑。

第二，公民參與行政公益訴訟可實(shí)際拓寬公民權(quán)利的范圍，提升公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)能力。長(zhǎng)期以來(lái)，公民參與行政公益訴訟的最大障礙在于我國(guó)的行政訴訟法奉行主觀訴訟的原則，公民若與被訴行政行為無(wú)利害關(guān)系則無(wú)法參加訴訟。主觀訴訟背后的權(quán)利邏輯是只有與公民私益相關(guān)的權(quán)利才是真正的權(quán)利。因?yàn)榘凑铡盁o(wú)救濟(jì)無(wú)權(quán)利”思維，公民不能就那些關(guān)涉公共利益的事項(xiàng)提起訴訟，既然無(wú)法提起訴訟也就無(wú)所謂救濟(jì)，既然沒(méi)有救濟(jì)，那些關(guān)涉公共利益的事項(xiàng)也就不能稱之為權(quán)利。這種權(quán)利邏輯會(huì)導(dǎo)致權(quán)利體系停滯不前，是不符合唯物辯證法的。改革開(kāi)放四十余年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，公民與公民之間的交往愈發(fā)頻繁，公民與政府之間的關(guān)系由單向管制轉(zhuǎn)變?yōu)榻换ビ绊?，公民的?quán)利及自我實(shí)現(xiàn)愈發(fā)依賴于其所在的社群組織。由此出現(xiàn)了許多對(duì)于公民生活至關(guān)重要但尚未得到憲法和法律承認(rèn)而且難以被分解到傳統(tǒng)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的新型權(quán)利，比如環(huán)境權(quán)等(14)朱學(xué)磊：《論行政公益訴訟的憲法基礎(chǔ)：以傳統(tǒng)行政訴訟模式的合憲性危機(jī)為線索》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2016年第6期。。這些權(quán)利尚未得到憲法和法律的承認(rèn)并非意味著它們不應(yīng)受到保障，因?yàn)槭芰⒎ó?dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境及立法者本身智識(shí)條件的限制，權(quán)利本身就應(yīng)是一個(gè)開(kāi)放的體系。

第三，公民參與行政公益訴訟可以強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督，推動(dòng)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)。建設(shè)法治國(guó)家關(guān)鍵點(diǎn)在于建設(shè)法治政府。建設(shè)法治政府一方面要強(qiáng)調(diào)政府在執(zhí)法的過(guò)程中要樹(shù)立法律至上的理念，另一方面要通過(guò)科學(xué)有效的法律程序設(shè)計(jì)保證政府的一切違憲違法行為都能受到切實(shí)追究。這些都離不開(kāi)有效行政訴訟制度的實(shí)施。然而從我國(guó)傳統(tǒng)行政訴訟的特點(diǎn)來(lái)看，它在監(jiān)督政府方面的作用是有限的。首先，我國(guó)行政訴訟只審查具體的行政行為，這導(dǎo)致了法院只能在個(gè)案中推動(dòng)法治，很難具有更為普遍的效力。其次，對(duì)行政訴訟案件法院堅(jiān)持“不告不理”的原則，這就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)即便實(shí)施了違法行為且給相對(duì)人造成了現(xiàn)實(shí)損害，只要行政相對(duì)人不訴諸法院，法院也無(wú)法對(duì)其行為進(jìn)行審查。再次，由于法院受理案件堅(jiān)持利害關(guān)系要件，這就導(dǎo)致大量違法卻未對(duì)行政相對(duì)人造成現(xiàn)實(shí)損害的行政行為無(wú)法受到審查。2017年，我國(guó)行政公益訴訟制度的建立有望改變上述窘境：一是，檢察機(jī)關(guān)不再僅僅扮演行政訴訟中隱于二線的法律監(jiān)督者的角色，可直接站在公益一線與法院形成監(jiān)督政府的合力。二是，利害關(guān)系要件不再是公益案件中幫助行政機(jī)關(guān)逃避審查的保護(hù)傘，行政機(jī)關(guān)受監(jiān)督行為的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。三是，行政公益訴訟訴前程序的設(shè)計(jì)為公民在不具起訴資格的情況下參與對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督提供了空間和可能，可進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督政府的力量，有利于法治政府乃至法治中國(guó)的建設(shè)。

(二)公民參與行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)考證

除了價(jià)值層面，公民參與行政公益訴訟的正當(dāng)性亦可從各國(guó)的公益訴訟制度實(shí)踐中得以證明。一般認(rèn)為，現(xiàn)代行政公益訴訟制度是20世紀(jì)40年代建立的。其背景是伴隨著福利行政時(shí)代的到來(lái)，政府為民眾提供生存照顧的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生很多的公共利益。基于對(duì)公共利益維護(hù)的需要，產(chǎn)生了行政公益訴訟制度。早期的行政公益訴訟普遍排斥公民具有原告資格，因?yàn)榘凑瘴鞣降姆ɡ韥?lái)看，由于福利政策的實(shí)施而使民眾所受之利益只是一種反射性利益，而非公民的主觀公權(quán)利(15)主觀公權(quán)利是公法賦予個(gè)人為實(shí)現(xiàn)其權(quán)益而要求國(guó)家為或不為一定行為的權(quán)能。參見(jiàn)哈雷穆特·毛雷爾著，高佳偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社，2000年版，第152頁(yè)。反射利益是為了共同利益，公法的法律規(guī)范要求國(guó)家機(jī)關(guān)為特定的作為或不作為。這種作為或不作為的結(jié)果可能會(huì)有利于特定個(gè)人，盡管法制并無(wú)擴(kuò)大個(gè)人權(quán)利領(lǐng)域的意圖。這種情形可以被稱為客觀法的反射作用。參見(jiàn)格奧格·耶利內(nèi)克著，曾韜、趙天書(shū)譯：《主觀公法權(quán)利體系》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012年，第64頁(yè)。，民眾不能就此提起訴訟。但是由于政府實(shí)施的福利政策與民眾的生活聯(lián)系緊密，若公民不能對(duì)這些行政行為提起訴訟，則無(wú)益于公民利益的實(shí)現(xiàn)。于是在西方，越來(lái)越多的國(guó)家允許公民基于公共利益提起行政訴訟(16)王太高：《論行政公益訴訟》，《法學(xué)研究》，2002年第5期。。在美國(guó)，公民參與行政公益訴訟的方式有二：一是通過(guò)單行法承認(rèn)公民行政公益訴訟原告資格，例如在《清潔水法》《清潔空氣法》中就規(guī)定了普通公民或社會(huì)團(tuán)體的就水污染事件提起公益訴訟權(quán)利(17)甘文：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論：理由、觀點(diǎn)與問(wèn)題》，中國(guó)法制出版社，2000年，第62頁(yè)。；二是通過(guò)判例借用私人檢察總長(zhǎng)理論確認(rèn)公民原告資格(18)私人檢查總長(zhǎng)理論認(rèn)為，當(dāng)公民為主張公共利益但因不符合“訴之利益”的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可借用檢察長(zhǎng)的名義獲得原告資格。參見(jiàn)劉祥林，王太高：《行政公益訴訟是否可能：行政訴訟原告資格發(fā)展趨勢(shì)及其啟示》，《學(xué)?！?，2005年第6期。，如紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案(Associated Industries of New York State v. Ickes)(19)134 F. 2d 694 (2d Cir. 1943).。在日本，行政訴訟由抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟及機(jī)關(guān)訴訟構(gòu)成，其中民眾訴訟是公民“對(duì)與自己法律上的利益無(wú)關(guān)，完全以公共團(tuán)體財(cái)產(chǎn)管理的公正運(yùn)行為目的，請(qǐng)求糾正公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)規(guī)定的行為而提起的訴訟”(20)楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社，1998年，第760頁(yè)。。在法國(guó)，行政訴訟由完全管轄權(quán)之訴和越權(quán)之訴構(gòu)成，其中越權(quán)之訴是一種針對(duì)政府的抽象行政行為提起的訴訟，即當(dāng)公民認(rèn)為自己的利益因政府的某個(gè)抽象行政行為而受到侵害時(shí)，可以訴至行政法院，要求行政法院審查其合法性。越權(quán)之訴雖然也是公民基于自己利益受損而提起，但由于其以抽象行政行為為起訴對(duì)象，其訴訟效果明顯在于公益維護(hù)(21)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年，第664- 676頁(yè)。。可見(jiàn)，世界上多數(shù)具有重要影響力的國(guó)家都承認(rèn)了公民在行政公益訴訟中的原告資格。

其實(shí)，公民與行政公益訴訟的淵源不限于該制度建立之后，可以說(shuō)多數(shù)國(guó)家行政公益訴訟制度的建立都與公民的推動(dòng)不無(wú)關(guān)聯(lián)。學(xué)界普遍認(rèn)為，現(xiàn)代行政公益訴訟制度起源于20世紀(jì)40年代的美國(guó)，但不得不承認(rèn)，在此之前美國(guó)很早就有了行政公益訴訟的雛形。例如，1901年紐約州曾有一份涉及對(duì)批準(zhǔn)在道路上經(jīng)營(yíng)報(bào)亭的行政行為給予處分的判決是支持公民以相關(guān)人身份起訴的。與美國(guó)不同，我國(guó)是行政公益訴訟的后起之秀，但該制度的建立亦與公民的訴訟實(shí)踐聯(lián)系甚密。遠(yuǎn)至開(kāi)啟了行政公益訴訟之先河的1998年的“王日忠狀告稅務(wù)局不履行法定職責(zé)案”，近至2015年的“祭城居民訴鄭州市人民政府違規(guī)將祭城路改名案”，均是行政公益訴訟制度建立之前公民以維護(hù)私益為名保護(hù)公益的訴訟實(shí)踐?？梢韵胂?，在我們這樣一個(gè)在行政訴訟法理論和實(shí)踐都相對(duì)滯后的國(guó)度，如果沒(méi)有民眾在行政公益訴訟領(lǐng)域鍥而不舍的嘗試，行政公益訴訟的制度化也許仍停留在設(shè)想階段。

在我國(guó)，公民雖無(wú)法以原告身份參與行政公益訴訟，但實(shí)踐中卻從未忽視過(guò)公民在行政公益訴訟中的作用。在12309中國(guó)檢察網(wǎng)專門(mén)設(shè)置“公益訴訟線索”模塊，就是為了給公民以舉報(bào)方式參與行政公益訴訟提供方便。盡管從參與行政公益訴訟的深度而言，舉報(bào)遠(yuǎn)弱于起訴，但至少證明公民不是行政公益訴訟的局外人。實(shí)踐證明，無(wú)論是宏觀上行政公益訴訟制度的建立與發(fā)展，還是微觀上行政公益訴訟的線索來(lái)源與起訴受理，都與公民的積極參與不無(wú)關(guān)聯(lián)。

三、公民參與行政公益訴訟之合法性

在法律實(shí)證主義者看來(lái)，合法性就是正當(dāng)性。此種觀點(diǎn)雖然由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)正當(dāng)性的形式特征而忽視了其實(shí)質(zhì)價(jià)值追求，但至少證明了合法性是正當(dāng)性的應(yīng)有之義，這一點(diǎn)在法治時(shí)代尤其值得強(qiáng)調(diào)。公民參與行政公益訴訟的合法性問(wèn)題就是探尋公民參與行政公益訴訟的法律依據(jù)，以期從法律規(guī)范層面為公民參與行政公益訴訟提供支撐。關(guān)于公民參與行政公益訴訟，我國(guó)的《行政訴訟法》并沒(méi)有給予明確的支持，只規(guī)定人民檢察院在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在法定領(lǐng)域違法行使職權(quán)或不作為的，可按照先提出檢察建議再提起訴訟的方式督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。有學(xué)者指出，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)建立以后，原本屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪污瀆職犯罪等職能已轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)，因此“履行職責(zé)”發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索將越來(lái)越難，對(duì)“履行職責(zé)”做擴(kuò)大解釋勢(shì)在必行，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)在辦理相關(guān)案件時(shí)移交的線索，以及檢察機(jī)關(guān)通過(guò)群眾舉報(bào)、媒體報(bào)道等途徑得到的線索都應(yīng)被視為“履行職責(zé)”過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的線索(22)馬懷德：《新時(shí)代行政公益訴訟制度的發(fā)展與實(shí)踐》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2019年第5期。。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了群眾舉報(bào)的重要性，但畢竟只是一種學(xué)理解釋，不具法律效力，并不能為公民參與行政公益訴訟提供規(guī)范支撐。兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第6條倒是涉及了公民參與行政公益訴訟，但只是規(guī)定人民檢察院辦理公益訴訟案件可以向公民調(diào)查搜集證據(jù)材料，公民應(yīng)當(dāng)配合。公民在其中的被動(dòng)和義務(wù)傾向顯而易見(jiàn)，與本研究想強(qiáng)調(diào)的公民積極主動(dòng)參與行政公益訴訟的角色背道而馳，顯然也不宜僅以此規(guī)定作為公民參與行政公益訴訟的規(guī)范支撐。

在行政訴訟法和司法解釋層面找不到公民參與行政公益訴訟規(guī)范依據(jù)并不意味著公民參與行政公益訴訟不具合法性。依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，一個(gè)國(guó)家的所有法律規(guī)范尤其是公法規(guī)范都應(yīng)在憲法的統(tǒng)領(lǐng)下保持價(jià)值的統(tǒng)一性，因此可以說(shuō)憲法是公法的母法，一切公法都應(yīng)以憲法為依據(jù)，不得與憲法相抵觸。如果通過(guò)對(duì)憲法規(guī)范進(jìn)行解讀可以為公民參與行政公益訴訟提供合法性論證，同樣說(shuō)明公民參與行政公益訴訟是正當(dāng)?shù)?。僅從憲法文本直觀來(lái)看，可作公民參與行政公益訴訟規(guī)范依據(jù)的規(guī)定有：憲法第二條第三款關(guān)于人民直接管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)的規(guī)定；憲法第二十七條第二款關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員必須與人民保持聯(lián)系，聽(tīng)取人民意見(jiàn)，接受人民監(jiān)督的規(guī)定；以及憲法第四十一條關(guān)于公民針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員有批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉及取得賠償之權(quán)利的規(guī)定。但如果不經(jīng)過(guò)規(guī)范推理和邏輯證成直接想當(dāng)然地認(rèn)為這就是公民參與行政公益訴訟的規(guī)范依據(jù)顯然是難以服眾的。因?yàn)檫@樣的當(dāng)然論至少存在以下三個(gè)問(wèn)題：一是這三個(gè)條款在憲法中并不相連，為何在為公民參與行政公益訴訟提供規(guī)范支撐時(shí)可以放在一起討論？二是三個(gè)條款之間的邏輯關(guān)系如何？三是這三個(gè)條款中分別涉及了人民和公民兩個(gè)主體性概念，二者顯然不能當(dāng)然互換，那么如何理解參與國(guó)家事務(wù)過(guò)程中從人民到公民的轉(zhuǎn)換？

首先，應(yīng)當(dāng)明確的是憲法條文不等于憲法規(guī)范，二者是表與里的關(guān)系，憲法規(guī)范是憲法條文本身所蘊(yùn)含的意義，二者在數(shù)量上也不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。任何一個(gè)憲法規(guī)范都具有嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)，所以如果是由多個(gè)條文構(gòu)成的憲法規(guī)范，即便這多個(gè)條文在憲法文本中位置并不相連，只要通過(guò)解釋做到邏輯自洽也是可以說(shuō)得通的。

其次，明確上述條文的規(guī)范意義是梳理其邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)。理解憲法第二條第三款的規(guī)范意義應(yīng)當(dāng)將之放于第二條整個(gè)語(yǔ)境之下進(jìn)行。憲法第二條是對(duì)人民主權(quán)原則的宣誓和人民行使主權(quán)方式的列舉(間接方式+直接方式)。其規(guī)范意義在于，人大是人民行使國(guó)家權(quán)力的主要平臺(tái)，但這只是一種間接平臺(tái)，人民亦可通過(guò)其他多元方式直接參與國(guó)家治理。只是其他方式應(yīng)當(dāng)“依照法律規(guī)定”行使，這意味著其他方式的行使仍應(yīng)在人大所設(shè)定的公共決策與法律治理框架之內(nèi)，因而其他行使主權(quán)的方式只能是人大路徑的補(bǔ)充，并不能取得與人大路徑相同的地位，這樣可以防止主權(quán)行使的無(wú)序化傾向。由于該條是對(duì)人民主權(quán)的原則性規(guī)定，并未指明人大平臺(tái)之外人民該如何參與國(guó)家治理。憲法第二十七條第二款站在國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員的角度，對(duì)這個(gè)問(wèn)題作出初步回應(yīng)，重點(diǎn)是“傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督”。這并非對(duì)人民監(jiān)督權(quán)的直接授予，卻通過(guò)與憲法第二條的對(duì)接耦合實(shí)現(xiàn)了對(duì)人民主權(quán)原則進(jìn)一步的補(bǔ)充說(shuō)明。一方面是因?yàn)樵摋l仍處于憲法總綱之中，總綱是對(duì)國(guó)家治理基本原則和基本制度的綱領(lǐng)性規(guī)定，不能說(shuō)總綱沒(méi)有對(duì)公民授權(quán)的功能，但這個(gè)功能不是總綱的主要目標(biāo)；另一方面是因?yàn)閷ⅰ敖邮苋嗣竦谋O(jiān)督”提煉為“人民監(jiān)督權(quán)”的觀點(diǎn)沒(méi)有體會(huì)到“人民”的主權(quán)者內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)路徑的規(guī)定性，更沒(méi)有區(qū)分“人民監(jiān)督”與“公民監(jiān)督”所分別對(duì)應(yīng)的主權(quán)邏輯和治理邏輯(23)秦小建：《論公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范建構(gòu)》，《政治與法律》，2016年第5期。。

再次，在上述憲法條文的規(guī)范意義逐步清晰化的同時(shí)，人民向公民的轉(zhuǎn)變邏輯性也得到解釋。上述公民監(jiān)督權(quán)逐步明晰化的內(nèi)在邏輯可在憲法所設(shè)計(jì)的“人民—人大—國(guó)家機(jī)構(gòu)—公民”的治理框架中得到解釋：人民主權(quán)原則確認(rèn)了人民在尊重人大所確定的法律治理框架的前提下可直接參與國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，這時(shí)的憲定治理框架就可簡(jiǎn)化為“人民—國(guó)家機(jī)構(gòu)—公民”；在這種簡(jiǎn)化后的治理框架下，人大退居幕后對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行隱性監(jiān)督，而人民作為國(guó)家的主權(quán)者對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行顯性監(jiān)督；但人民作為一個(gè)抽象的整體性存在，不宜直接出場(chǎng)但應(yīng)以某種確保主權(quán)權(quán)威的方式存在，人民有了以公民身份出現(xiàn)的需求(24)事實(shí)上，人民行使主權(quán)時(shí)總是以不同的身份出現(xiàn)，例如，在締造人大的過(guò)程中，人民是以“選民”的身份出現(xiàn)；在人大產(chǎn)生并監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)時(shí)，人民是以“人大代表”的身份出現(xiàn)；當(dāng)人大退居幕后，人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督就表現(xiàn)為分散的公民監(jiān)督。參見(jiàn)秦小建：《論公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范建構(gòu)》，《政治與法律》，2016年第5期。；在國(guó)家機(jī)構(gòu)具體落實(shí)公共決策的過(guò)程中，公民既是國(guó)家治理的相對(duì)人，又是國(guó)家治理的參與者；相對(duì)人救濟(jì)自己被國(guó)家機(jī)關(guān)侵犯的合法權(quán)益以及參與者基于公益對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提出批評(píng)、建議和檢舉時(shí)，公民的監(jiān)督權(quán)就此形成；公民的監(jiān)督畢竟是分散的，監(jiān)督的效果也是有限的，但當(dāng)公民的監(jiān)督如果獲得其他公民的聲援而形成一種公眾監(jiān)督力量時(shí)，啟動(dòng)具有制度權(quán)威的人大監(jiān)督就成為可能；當(dāng)公民監(jiān)督轉(zhuǎn)化為人大監(jiān)督時(shí)，由于人大作為主權(quán)權(quán)威能夠給國(guó)家機(jī)構(gòu)的決策執(zhí)行體制施加更大的壓力，“公民”就實(shí)質(zhì)完成了向主權(quán)者“人民”的回歸?？偠灾?，根據(jù)憲法第二條可形成兩種國(guó)家治理框架，“人民—人大—國(guó)家機(jī)構(gòu)—公民”是主導(dǎo)性框架，“人民—國(guó)家機(jī)構(gòu)—公民”是輔助性框架。以對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的監(jiān)督為媒介，由主導(dǎo)性框架簡(jiǎn)化為輔助性框架的過(guò)程中產(chǎn)生了人民以公民身份出場(chǎng)的必要，而在由輔助性框架向主導(dǎo)性框架回歸的過(guò)程中產(chǎn)生了公民向人民回歸的必要。由“人民”到“公民”，再由“公民”到“人民”，并不是簡(jiǎn)單的概念置換，而是一個(gè)國(guó)家治理框架之下的一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)過(guò)程。

在明確相關(guān)憲法條文的規(guī)范意義及其背后的邏輯關(guān)系之后，以它們作為公民參與行政公益訴訟的憲法依據(jù)也就可以理解了。憲法第二條第三款定性了公民參與行政公益訴訟的政治站位——人民主權(quán)；第二十七條第二款明確了公民參與行政公益訴訟主要目標(biāo)——監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)；第四十一條則為公民參與行政公益訴訟提供權(quán)利基礎(chǔ)——公民監(jiān)督權(quán)。盡管憲法第四十一條中的檢舉權(quán)與公民參與行政公益訴訟聯(lián)系最為緊密，但公民參與行政公益訴訟不應(yīng)是檢舉揭發(fā)了事。不充分理解上述三個(gè)條文的邏輯聯(lián)系，很難意識(shí)到將檢舉權(quán)包含在內(nèi)的公民監(jiān)督權(quán)的生成邏輯與主權(quán)使命，進(jìn)而就難意識(shí)到公民參與行政公益訴訟不僅僅是一個(gè)形式參與的問(wèn)題，更是以監(jiān)督權(quán)的行使為手段的人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。因此，監(jiān)督的對(duì)象不僅包括行政機(jī)關(guān)還應(yīng)包括檢察機(jī)關(guān)，這就意味著公民參與行政公益訴訟應(yīng)是一種深度參與，至少這種參與應(yīng)給相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)形成一定的約束力。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，由于公民參與行政公益訴訟在踐行人民主權(quán)、保障公民權(quán)利及建設(shè)法治國(guó)家等方面具有重要價(jià)值，由于公民的參與實(shí)踐推動(dòng)了行政公益訴訟制度的建立與有效運(yùn)行，由于我國(guó)憲法第二條第三款、第二十七條第二款及第四十一條能夠?yàn)楣駞⑴c行政公益訴訟提供規(guī)范支撐，公民參與行政公益訴訟的正當(dāng)性得以證成。由于我國(guó)的行政公益訴訟相較于傳統(tǒng)行政訴訟多了“發(fā)現(xiàn)線索—訴前程序”的前置環(huán)節(jié)，且現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)的行政公益爭(zhēng)議在此環(huán)節(jié)得以解決(25)根據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)，2020年，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件15.1萬(wàn)件，93.8%的案件在訴前環(huán)節(jié)得以解決。https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202101/t20210111_505961.shtml，最后訪問(wèn)日期：2021年4月22日。，于是在當(dāng)代中國(guó)制度背景之下公民參與行政公益訴訟的場(chǎng)域應(yīng)定位于“發(fā)現(xiàn)線索—訴前程序”的環(huán)節(jié)，而公民參與行政公益訴訟的方式應(yīng)為對(duì)憲法所規(guī)定的公民監(jiān)督權(quán)的落實(shí)。目前，在行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)操作過(guò)程中國(guó)家承認(rèn)了公民舉報(bào)對(duì)行政公益訴訟的作用，但舉報(bào)是否能夠承擔(dān)起落實(shí)公民監(jiān)督權(quán)的憲法使命？其在運(yùn)行過(guò)程中有無(wú)現(xiàn)實(shí)困境？這些都有待于后續(xù)研究。