從“強(qiáng)攻式傳喚”看公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

譚耿

摘要：2020年是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)要求實(shí)施的第五個(gè)年頭，在這短短幾年時(shí)間里，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和公信力不斷得以提升，法治公安建設(shè)初顯成效，但近年來(lái)陸續(xù)曝出的幾起涉警事件，頓時(shí)引發(fā)了社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注。本文以“強(qiáng)攻式傳喚”為切入點(diǎn)來(lái)分析公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題，并結(jié)合自己的思考提出幾點(diǎn)建議，以期為全面深化法治公安建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

關(guān)鍵詞：執(zhí)法規(guī)范化；法治公安；公安傳喚

2016年5月20日，習(xí)近平主席主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議并審議通過(guò)了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》，這表明了我國(guó)公安機(jī)關(guān)全面深化執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革創(chuàng)新，推動(dòng)公共安全服務(wù)和產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決心。自其實(shí)施以來(lái)，各地公安機(jī)關(guān)紛紛結(jié)合自身特點(diǎn)出臺(tái)了豐富多樣的舉措，執(zhí)法規(guī)范化水平得到了一定程度的提高，然而，新時(shí)期實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題又對(duì)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提出了新的更大的挑戰(zhàn)。公安機(jī)關(guān)和公安民警在面對(duì)這些新情況和新問(wèn)題的檢驗(yàn)時(shí)，各種執(zhí)法問(wèn)題暴露無(wú)遺，從貴州陸遠(yuǎn)明事件便可見(jiàn)一斑，民警凌晨“強(qiáng)攻式傳喚”被打傷，再審時(shí)襲警父子被改判無(wú)罪。近些年，諸如此類(lèi)的事件頻發(fā)。打鐵還需自身硬，說(shuō)到底還是部分公安機(jī)關(guān)及其民警對(duì)于執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的地位和重要性認(rèn)識(shí)不足，運(yùn)用執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)基本原理解決具體執(zhí)法突出問(wèn)題的能力和本領(lǐng)不夠。與此同時(shí)，相關(guān)的執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法制度和執(zhí)法機(jī)制還存在一定不完善的地方，在具體執(zhí)法過(guò)程中，各種非規(guī)范性執(zhí)法行為也長(zhǎng)期存在。制度的生命力在于執(zhí)行，深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，全面建設(shè)法治公安絕不是一紙空文。新時(shí)代公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)既是一個(gè)時(shí)代性課題，同時(shí)也是一個(gè)關(guān)鍵性課題，這需要我們以問(wèn)題為導(dǎo)向，以制度為準(zhǔn)繩，推動(dòng)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

一、公安傳喚與公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

（一）公安傳喚及相似法律措施

公安傳喚是指公安機(jī)關(guān)通知違法或者犯罪嫌疑人于指定的時(shí)間、地點(diǎn)到案接受調(diào)查所采取的一種措施。根據(jù)所涉案件性質(zhì)的不同，可以分為治安傳喚、刑事傳喚和拘傳。刑事傳喚針對(duì)的是不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，而拘傳通常針對(duì)的是經(jīng)合法傳喚拒不到案的犯罪嫌疑人采用。治安強(qiáng)制傳喚作為一種限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，主要針對(duì)的是無(wú)正當(dāng)理由而不接受傳喚或逃避傳喚的違反了治安管理的相關(guān)嫌疑人，其手段主要是采取強(qiáng)制性方式。需要特別注意的是，治安強(qiáng)制傳喚跟拘傳不同，它是一種附屬于治安傳喚的強(qiáng)制措施。同時(shí)我國(guó)《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《人民警察法》以及《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)規(guī)定》等法律法規(guī)還規(guī)定了繼續(xù)盤(pán)問(wèn)、約束和強(qiáng)行帶離等多種法律措施，由于這些措施其限制人身自由并帶離的強(qiáng)制手段和傳喚特別是強(qiáng)制傳喚非常相似，所以常有實(shí)際部門(mén)在工作中產(chǎn)生混淆。

（二）公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)涵

公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是公安工作中具有基礎(chǔ)性和前提性的工作，它主要是強(qiáng)調(diào)公安執(zhí)法者要按照嚴(yán)格規(guī)范公正文明的執(zhí)法總要求，將一切執(zhí)法行為都要納入法治化的軌道，即，將公安執(zhí)法工作置于法律的框架之內(nèi)，嚴(yán)格按照法律規(guī)范行使自身的權(quán)利與義務(wù)。具體而言，是指公安機(jī)關(guān)和警務(wù)人員在執(zhí)法過(guò)程中要嚴(yán)格按照法律預(yù)先設(shè)定的模式、程序和規(guī)則，使一切警察權(quán)力行使能夠遵循法律程序，同時(shí)，且警察權(quán)力行使也必須要有法律的明確授權(quán)，并受到相關(guān)監(jiān)督制約機(jī)制的制約和監(jiān)督，從而達(dá)到嚴(yán)格、公正、文明、理性的執(zhí)法目的。質(zhì)言之，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)就是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法主體在法律規(guī)定的框架體系之內(nèi)行使自身的權(quán)力，從而將公安執(zhí)法活動(dòng)納入規(guī)范化、程序化、制度化和標(biāo)準(zhǔn)化的渠道，以實(shí)現(xiàn)公正、文明、嚴(yán)格、理性的執(zhí)法目標(biāo)的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。其總目標(biāo)為提升執(zhí)法能力和公信力，包含執(zhí)法理念端正、執(zhí)法主體合格、執(zhí)法制度健全、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督有效等政策目標(biāo)體系。公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的主要內(nèi)容則主要包含五個(gè)方面：執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)法保障規(guī)范化、執(zhí)法責(zé)任明晰化、執(zhí)法質(zhì)量和效率考核規(guī)范化以及執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范化等。

二、對(duì)“強(qiáng)攻式傳喚”的反思

（一）“強(qiáng)攻式傳喚”的典型案例

“強(qiáng)攻式傳喚”作為一種不規(guī)范不科學(xué)的傳喚形式在公安執(zhí)法工作中長(zhǎng)期存在，其最典型的案例是1998年發(fā)生于貴州的陸遠(yuǎn)明事件。此一事件發(fā)生于1998年11月9日凌晨1時(shí)的貴州桐梓縣，因陸遠(yuǎn)明涉嫌擾亂機(jī)關(guān)工作秩序，桐梓縣公安機(jī)關(guān)派民警前往其家中傳喚，陸遠(yuǎn)明以時(shí)間太晚為由拒絕開(kāi)門(mén)，并表示天亮再說(shuō)。傳喚民警向上級(jí)反映了相關(guān)情況，得知情況以后，副局長(zhǎng)帶領(lǐng)增援民警趕到，并下發(fā)了“強(qiáng)攻”命令，民警利用消防車(chē)架設(shè)云梯的方式強(qiáng)行進(jìn)入到陸遠(yuǎn)明家中并將其扭送至公安機(jī)關(guān)。在民警“強(qiáng)攻”期間，陸遠(yuǎn)明父子用木頭和磚頭作為武器對(duì)強(qiáng)攻民警進(jìn)行了還擊。這一襲警案件于1999年2月12日開(kāi)庭審理，并最終判決陸遠(yuǎn)明犯妨害公務(wù)罪判處有期徒刑兩年。一審判決后，陸遠(yuǎn)明父子表示不服并提出上訴，同年4月29日，遵義市中院二審宣判維持原判，陸遠(yuǎn)明父子繼續(xù)上訴，2015年最高人民法院作出再審決定，最終于2017年10月14日云南省高院宣判陸遠(yuǎn)明父子無(wú)罪。

（二）“強(qiáng)攻式傳喚”與公安傳喚規(guī)范化建設(shè)

公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中的每一步都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的大事，因而必須要走穩(wěn)走扎實(shí)，切不可疏忽大意掉以輕心。傳喚又是眾多案件的起點(diǎn)，因而在公安工作體系中占據(jù)著非常重要的位置，公安傳喚規(guī)范化建設(shè)的成效直接關(guān)系到整個(gè)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)大局，亟待對(duì)其進(jìn)行深入的研究探討?！皬?qiáng)攻式傳喚”是當(dāng)前公安傳喚不規(guī)范不科學(xué)的突出表現(xiàn)，短期上講它阻礙了公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看它會(huì)有損法治的權(quán)威，破壞和諧的警民關(guān)系，是和諧社會(huì)建設(shè)和依法治國(guó)道路上的絆腳石，而貴州陸遠(yuǎn)明事件正是公安機(jī)關(guān)“強(qiáng)攻式傳喚”的典型代表，此案雖已告一段落，但不能好了傷疤忘了痛，通過(guò)對(duì)這一案件深刻的自我反思與檢討，我們發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前公安傳喚工作中普遍存在的一些問(wèn)題，究其原因主要有以下幾點(diǎn)，可以為公安傳喚規(guī)范化建設(shè)提供些許參考：

1.傳喚理念錯(cuò)位能力欠缺

公安執(zhí)法理念主要是指以人民為中心的執(zhí)法為民理念，這一點(diǎn)在貴州“強(qiáng)攻式傳喚”一案中表現(xiàn)得淋漓盡致，在后續(xù)相關(guān)調(diào)查中我們了解到，民警在傳喚執(zhí)法過(guò)程中的確存在違法情況，不僅傳喚時(shí)限上存在漏洞，而且在傳喚過(guò)程中所使用的手段明顯超過(guò)了法律規(guī)定的必要限度，這些問(wèn)題背后展現(xiàn)的還是我們部分民警執(zhí)法理念的錯(cuò)位，宗旨意識(shí)的模糊甚至淡忘，其結(jié)果必然是自食惡果。執(zhí)法質(zhì)量是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，而傳喚執(zhí)法質(zhì)量的提高有賴(lài)于傳喚執(zhí)法能力的提升，“強(qiáng)攻式傳喚”反映出一些地方公安機(jī)關(guān)及其民警在執(zhí)法能力和水平上還有很大欠缺，一方面，“在法律真空中走鋼絲”的情況時(shí)有發(fā)生，為此公安機(jī)關(guān)也付出了沉重的代價(jià)，另外，許多民警在執(zhí)法工作中消極懈怠的現(xiàn)象十分突出，導(dǎo)致許多新時(shí)代的先進(jìn)技術(shù)資源在警務(wù)工作中沒(méi)有得到及時(shí)有效的應(yīng)用，這些都阻礙了公安傳喚規(guī)范化建設(shè)的步伐。

2.法律法規(guī)滯后，運(yùn)行機(jī)制不健全

法律是行為的先導(dǎo)。當(dāng)前“強(qiáng)攻式傳喚”等各種執(zhí)法問(wèn)題出現(xiàn)的根源還是在于法律法規(guī)不夠完善，這就給執(zhí)法者和執(zhí)法對(duì)象在實(shí)踐工作中帶來(lái)了諸多困擾。社會(huì)生活紛繁復(fù)雜，法律條文不可能包羅萬(wàn)象，但其必須保證基本的明確性，不能含糊其詞?，F(xiàn)行法律法規(guī)只是對(duì)傳喚最為基本的問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，然而對(duì)傳喚的法律目的即配合調(diào)查，時(shí)限，例如對(duì)傳喚是在白天還是晚上進(jìn)行未作規(guī)定，對(duì)象，如對(duì)證人和受害人能否適用，手段即何時(shí)何種程度為法律所認(rèn)可的必要限度，對(duì)普通傳喚和治安強(qiáng)制傳喚與刑事拘傳的區(qū)分等問(wèn)題也缺乏明確的規(guī)定。另外，當(dāng)前公安傳喚還存在著執(zhí)法環(huán)節(jié)不規(guī)范、民警自由裁量權(quán)過(guò)大等問(wèn)題，嚴(yán)重違背了“程序正義”之司法理念，因此亟待規(guī)范。

3.傳喚權(quán)缺乏必要保障

“強(qiáng)攻式傳喚”這種傳喚執(zhí)法亂象在當(dāng)前警務(wù)工作中仍然有其存在的土壤，其原因就是當(dāng)前公安執(zhí)法活動(dòng)的保障效能明顯弱化，這在主體上主要表現(xiàn)為對(duì)執(zhí)法者執(zhí)法權(quán)益的保障特別是對(duì)執(zhí)法相對(duì)人基本權(quán)利的保障相對(duì)不足；在內(nèi)容上尤以法律救濟(jì)的缺失最為嚴(yán)重，除此之外，在基礎(chǔ)建設(shè)以及輿論導(dǎo)向等諸多方面也不同程度地存在各種問(wèn)題。公權(quán)力相對(duì)于私權(quán)利處于強(qiáng)勢(shì)和支配地位，因而私權(quán)利常常受損，司法實(shí)踐中公權(quán)力侵害私權(quán)利的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，貴州陸遠(yuǎn)明事件折射出來(lái)的就是當(dāng)前公安傳喚權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中對(duì)傳喚相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容十分稀缺，被傳喚人權(quán)利極易受損，且投訴無(wú)門(mén)。

三、深化公安傳喚規(guī)范化建設(shè)對(duì)策

（一）提升公安傳喚能力

執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的根本點(diǎn)是提升公安執(zhí)法能力。張偉珂、李春華等人在其文章《法治公安視域下公安執(zhí)法規(guī)范化實(shí)證研究》（2015）中進(jìn)一步將公安執(zhí)法能力劃分為規(guī)范認(rèn)知能力、規(guī)范自覺(jué)能力和規(guī)范處置能力三大領(lǐng)域，并認(rèn)為規(guī)范認(rèn)知能力是行為能力的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，因此提出應(yīng)當(dāng)完善警察的錄用機(jī)制并規(guī)范培訓(xùn)機(jī)制，以此來(lái)提升警察的規(guī)范認(rèn)知能力的結(jié)論。據(jù)此，公安傳喚能力提升也可以參照這種思路，在招錄機(jī)制方面，一是公安機(jī)關(guān)可以建立以公安院校畢業(yè)生招錄為主、社會(huì)招聘為輔的招錄途徑，并有針對(duì)性地提高傳喚相關(guān)知識(shí)點(diǎn)在招警考試內(nèi)容中的分值，引起足夠重視。在職業(yè)培訓(xùn)方面，要著力加強(qiáng)傳喚執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，增強(qiáng)基層民警依法進(jìn)行傳喚的能力，同時(shí)針對(duì)當(dāng)前傳喚執(zhí)法的薄弱環(huán)節(jié)即傳喚手段粗暴、時(shí)間上的隨意性等問(wèn)題，更要突出執(zhí)法為民理念在傳喚培訓(xùn)中的地位和作用，著力制定公安傳喚內(nèi)在行為規(guī)則，營(yíng)造良好的警營(yíng)非正式文化氛圍，讓尊重和保障人權(quán)的觀(guān)念在每一位民警的心中留下烙印，讓公民在每一起案件的辦理中感受到公平正義。此外，身處如今這樣一個(gè)信息大爆炸的時(shí)代，警務(wù)工作水平的高低與其信息化程度日益緊密，這給我們公安傳喚規(guī)范化建設(shè)帶來(lái)啟發(fā)，即必須不斷提高公安傳喚的信息化水平，以信息化促規(guī)范化，同時(shí)不斷拓展科技在公安傳喚中的應(yīng)用空間，多向科技要警力，讓公安工作永葆時(shí)代活力。

（二）推動(dòng)公安傳喚權(quán)責(zé)明晰

黨的十八屆四中全會(huì)提出建立政府行政的權(quán)力清單。對(duì)警務(wù)工作而言，這種權(quán)力清單尤為重要。推動(dòng)公安傳喚權(quán)責(zé)明晰化，必須堅(jiān)持依法進(jìn)行，遵循社會(huì)主義法治原則，讓公安傳喚規(guī)范化建設(shè)在法治的康莊大道上穩(wěn)步運(yùn)行。

1.準(zhǔn)確定位傳喚法律屬性，完善傳喚運(yùn)行機(jī)制

公安傳喚規(guī)范化建設(shè)首要任務(wù)是做到有法可依，即在現(xiàn)行關(guān)于傳喚的法律框架下，重新定位傳喚的法律屬性，研究細(xì)化相關(guān)法律對(duì)于公安傳喚的目的、對(duì)象、時(shí)限，手段以及普通傳喚和強(qiáng)制傳喚與拘傳區(qū)分的規(guī)定。在此，我們還可以借鑒外國(guó)警方關(guān)于傳喚的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，“為實(shí)現(xiàn)偵查的目的，可以進(jìn)行必要的調(diào)查，但除本法有特別規(guī)定的以外，不得進(jìn)行強(qiáng)制處分。”這是日本警方對(duì)傳喚的經(jīng)典表述，意即自愿同行，即基于偵查上的必要性在征得被嫌疑人或者參考人的同意的情況下，要求其前往一定場(chǎng)所，這給我們?nèi)绾卧诹⒎ㄖ袊?yán)格把握強(qiáng)制傳喚和拘傳的啟動(dòng)條件提供了很好的參考。需要特別說(shuō)明的是，由于治安強(qiáng)制傳喚和拘傳二者涉及警察強(qiáng)制力的使用，因而極易對(duì)傳喚對(duì)象的人身權(quán)利造成損害，為進(jìn)一步約束這兩種特殊的傳喚行為，我們可以考慮將強(qiáng)制傳喚納入行政強(qiáng)制的范圍，與拘傳一并可以被訴訟，進(jìn)一步完善警察出庭應(yīng)訴制度，同時(shí)，在當(dāng)前法律制度框架下，增強(qiáng)公安法制部門(mén)在傳喚執(zhí)法復(fù)議中的職能作用，這樣便實(shí)現(xiàn)了規(guī)范公安傳喚行為嚴(yán)謹(jǐn)和高效的雙重價(jià)值。與此同時(shí)，公安傳喚規(guī)范化建設(shè)還要堅(jiān)持執(zhí)法必嚴(yán)的原則，在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確傳喚主體責(zé)任，健全傳喚運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)格依法、依規(guī)行使權(quán)利、履行責(zé)任，從而確保公安傳喚的規(guī)范化和制度化。

2.加強(qiáng)對(duì)傳喚過(guò)程的監(jiān)督和制約，形成規(guī)范傳喚的外在壓力

公安傳喚規(guī)范化建設(shè)還要做到違法必究，具體來(lái)說(shuō)一是要對(duì)現(xiàn)有傳喚監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)化的流程再造，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)予以完善；二是回歸法制部門(mén)過(guò)程監(jiān)督本位，探索建立公安法制部門(mén)的傳喚類(lèi)型化監(jiān)督機(jī)制，突破既往只注重結(jié)果審查這一監(jiān)督弊端，加強(qiáng)對(duì)傳喚執(zhí)法過(guò)程的監(jiān)督檢查；同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)傳喚執(zhí)法行為的監(jiān)督，形成全方位多層次立體化的監(jiān)督制約體系。健全的監(jiān)督機(jī)制離不開(kāi)完善的責(zé)任追究和考評(píng)機(jī)制，否則監(jiān)督便是紙上談兵，為此我們應(yīng)當(dāng)健全傳喚過(guò)錯(cuò)糾正和責(zé)任追究程序，實(shí)行執(zhí)法質(zhì)量終身負(fù)責(zé)和責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，并優(yōu)化傳喚效果考評(píng)流程。

（三）強(qiáng)化公安傳喚執(zhí)法保障

落實(shí)執(zhí)法保障主要應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，即執(zhí)法維權(quán)、基礎(chǔ)建設(shè)、輿論導(dǎo)向。首先，對(duì)執(zhí)法者和執(zhí)法相對(duì)人的保障是一體兩翼的事，我們應(yīng)該努力去調(diào)節(jié)現(xiàn)實(shí)生活中的這種強(qiáng)弱不平衡、不對(duì)等狀態(tài)，因而執(zhí)法維權(quán)必須使二者盡量保持一種相對(duì)的平衡。在具體救濟(jì)時(shí)又要兼顧實(shí)體救濟(jì)和程序救濟(jì)。在實(shí)體救濟(jì)方面，將法院和檢察院的司法監(jiān)督和公安內(nèi)部自我監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，充分保障被傳喚人的權(quán)利和警察正當(dāng)傳喚權(quán)；在程序救濟(jì)層面，凡是非法傳喚后經(jīng)過(guò)調(diào)查獲取的言辭證據(jù)，不具有合法性，根據(jù)非法證據(jù)排除原則予以排除，并且不得作為后續(xù)追責(zé)的依據(jù)，同時(shí)，對(duì)于警察的正當(dāng)傳喚行為，應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計(jì)上探索適當(dāng)可行的自我救濟(jì)途徑，兩種救濟(jì)手段同等重要，切不可偏廢。其次，要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入和技術(shù)支持，軟硬件設(shè)施建設(shè)雙管齊下。最后輿論導(dǎo)向的目的就是要改善公安執(zhí)法環(huán)境，這同和諧社會(huì)建設(shè)一脈相承，為此我們要加強(qiáng)公安傳喚相關(guān)宣傳工作，引導(dǎo)社會(huì)公眾樹(shù)立正確的法制觀(guān)念，為公安傳喚規(guī)范化建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。

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