構(gòu)建我國(guó)“吹哨人”法律制度的探討

解偉

摘要：“吹哨人”制度源于國(guó)外，已在我國(guó)反腐敗、打擊職務(wù)犯罪、食品安全監(jiān)管等領(lǐng)域得到了運(yùn)用。由于我國(guó)尚未建立專門的“吹哨人”法律制度，對(duì)“吹哨”行為的認(rèn)定、受理、保護(hù)等均處于探索階段。新冠肺炎疫情引發(fā)了公眾對(duì)“吹哨人”的關(guān)注，也產(chǎn)生了一些“誤讀”。當(dāng)前，順勢(shì)而為建立我國(guó)“吹哨人”法律制度時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。通過立法，明確“吹哨人”基本概念及“吹哨”渠道、方式、調(diào)查反饋、權(quán)益保障等基本內(nèi)容，進(jìn)而激勵(lì)更多掌握“內(nèi)部信息”的組織成員出于公共利益目的，對(duì)組織的非法或不當(dāng)行為進(jìn)行揭發(fā)、舉報(bào)，增進(jìn)個(gè)人、組織、政府與社會(huì)良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：吹哨；舉報(bào)人；保護(hù)；法律制度

“吹哨”（譯自英語單詞“Whistleblowing”），本義是指警察遇到正在發(fā)生的案件，以吹響哨子的方式提醒同伴或公眾注意，后在實(shí)踐中不斷延伸范圍、擴(kuò)大解釋，泛指對(duì)損害公共利益、危害公共安全行為進(jìn)行披露、告發(fā)或示警的行為。在2020年新冠肺炎疫情期間，“吹哨人”制度進(jìn)入公眾視野并引起廣泛關(guān)注。

一、“吹哨人”制度概述

（一）“吹哨”的語義分析

19世紀(jì)70年代以前主要英語詞典中，還沒有將“Whistleblower”或“Whistleblowing”收納其中；直到1986年英國(guó)牛津詞典增補(bǔ)本中，才對(duì)其作出解釋：對(duì)一個(gè)人或一項(xiàng)事吹響哨子，以警示一項(xiàng)活動(dòng)將產(chǎn)生嚴(yán)重的后果[1]。后逐步引申為內(nèi)部人員在外界發(fā)現(xiàn)之前，主動(dòng)將組織的違法或不當(dāng)行為，向相關(guān)機(jī)構(gòu)或媒體告發(fā)。如Nader，Petkas和Black- well引申為“組織成員對(duì)組織內(nèi)部的腐敗、浪費(fèi)、欺詐等非法或有害社會(huì)公共利益行為進(jìn)行揭發(fā)”。Miceli和Near定義為“組織成員（包括前雇員或現(xiàn)任雇員）向能夠做出有效行為的個(gè)人或組織揭發(fā)的、在其雇主控制下的非法、不道德或違反規(guī)則的行為”[1]。Ralph Nader認(rèn)為吹哨是指“內(nèi)部人員發(fā)現(xiàn)其所在組織有參與腐敗、非法、欺詐及有害活動(dòng)時(shí)，經(jīng)過衡量認(rèn)為公共利益大于受雇組織利益后，向公眾告發(fā)的行為”。Peter B.Bubb定義為“有權(quán)接觸組織內(nèi)部重大違法事件信息或數(shù)據(jù)的人，故意、非義務(wù)性地將用人單位已經(jīng)發(fā)生或即將發(fā)生的重大違法事件，向組織外部有權(quán)糾正的實(shí)體部門進(jìn)行揭發(fā)”[2]。在涉及權(quán)力監(jiān)督等敏感題材的調(diào)查報(bào)道中，（被調(diào)查方內(nèi)部）與記者個(gè)人或媒體機(jī)構(gòu)建立特殊關(guān)系的“線人”或信源通常也被稱為“吹哨人”（whistleblower）[3]。

在我國(guó)理論研究中，對(duì)“Whistleblowing”有“舉發(fā)”“內(nèi)部資訊揭露”（中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)）、“內(nèi)部告發(fā)（揭發(fā)）”“告密”“檢舉”“內(nèi)部舉報(bào)”“內(nèi)部曝光”“知情人爆料”“公益告發(fā)”等多種不同譯法或習(xí)慣用法，有的時(shí)候直譯為“吹哨”。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》提出“建立‘吹哨人’、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，對(duì)舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員予以重獎(jiǎng)和嚴(yán)格保護(hù)”[4]，這是國(guó)家層面首次提及“吹哨人”。在國(guó)內(nèi)部分地方發(fā)布的文件中，也將行業(yè)或企業(yè)內(nèi)部舉報(bào)稱作“吹哨人”制度。但總的來說，對(duì)“吹哨”和“吹哨人”缺乏明確的定義，在多數(shù)語境下等同于“舉報(bào)”或“有獎(jiǎng)舉報(bào)”。

（二）“吹哨”主體

國(guó)外成文法多將“吹哨人”限定為雇員或勞動(dòng)者。如美國(guó)《薩班斯法》第806節(jié)對(duì)“吹哨者”的定義僅限于雇員，包括受雇于用人單位或者其承包商、轉(zhuǎn)包商、代理商的雇員[2]。英國(guó)《公益揭露法》規(guī)定為工人，包括勞務(wù)派遣員工，依據(jù)合同向他人提供服務(wù)、不受他人監(jiān)督或管理的人員，提供醫(yī)療服務(wù)人員，接受職業(yè)訓(xùn)練的人員等[5]。日本《公益告發(fā)者保護(hù)法》限定為“于事業(yè)或者事業(yè)場(chǎng)所中受雇用或受領(lǐng)工資的勞工，除了企業(yè)的正式勞工外，還包括正式勞工、臨時(shí)工、派遣工、非全日制勞動(dòng)者及形式上屬于承攬或委托契約實(shí)質(zhì)上在單位指揮監(jiān)督下提供勞務(wù)的勞工[6]。

非雇員或非組織成員如一般民眾偶然獲悉某個(gè)組織的內(nèi)部信息，因?yàn)閷?duì)組織不負(fù)有忠誠(chéng)義務(wù)，即使揭露、告發(fā)也不會(huì)遭受降級(jí)、免職、解除勞動(dòng)合同等組織處分，不能成為勞動(dòng)法意義的適格“吹哨人”。我國(guó)學(xué)者也強(qiáng)調(diào)“吹哨人”身份的內(nèi)部性和承受內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的可能性，比如認(rèn)為“吹哨人”應(yīng)為“用人單位的勞動(dòng)者”，其范圍包括正式員工、非全日制員工、臨時(shí)工、派遣員工、在用人單位實(shí)質(zhì)控制下提供勞動(dòng)的勞務(wù)派遣人員、兼具勞動(dòng)者與董事雙重身份者[7]。

身份的“內(nèi)部性”是“吹哨人”區(qū)別于一般舉報(bào)人的重要特征，只有組織成員可以同時(shí)具備獲取組織信息的優(yōu)勢(shì)、對(duì)組織負(fù)有忠誠(chéng)義務(wù)、遭受組織報(bào)復(fù)潛在風(fēng)險(xiǎn)這三個(gè)基本條件。組織成員基于與組織的契約或共識(shí)建立相互信任，才有機(jī)會(huì)和能力獲取外人無法知悉的內(nèi)部信息甚至核心機(jī)密，其舉報(bào)更準(zhǔn)確、可信。當(dāng)組織實(shí)施或即將實(shí)施違法或不當(dāng)行為時(shí)，組織成員借助外部力量干預(yù)、糾正組織行為，將會(huì)動(dòng)搖“吹哨人”對(duì)組織的忠誠(chéng)信念和互信關(guān)系，因而會(huì)承受保守組織秘密還是促進(jìn)公共利益的內(nèi)心糾結(jié)。“吹哨人”身份暴露，就有可能遭受組織的歧視、排擠甚至打擊報(bào)復(fù)，影響勞資關(guān)系或職業(yè)生涯。

實(shí)踐中“吹哨人”范圍有擴(kuò)大解釋趨勢(shì)，這有利于將更多舉報(bào)人納入保護(hù)范圍，比如聯(lián)合國(guó)《反腐敗公約》將“吹哨人”界定為“基于善意和合理根據(jù)向相關(guān)部門舉報(bào)違反公約條款的任何人[8]。”但從“吹哨人”法律制度的初衷來看，應(yīng)將“吹哨人”限定為與組織存在勞動(dòng)關(guān)系、管理關(guān)系等權(quán)利義務(wù)關(guān)系的“組織成員”，“吹哨”內(nèi)容限定于“吹哨人”所在、所隸屬或所服務(wù)的組織的內(nèi)部信息，避免混淆“吹哨人”與一般舉報(bào)人的差異與界限。比如醫(yī)生舉報(bào)或曝光本人所供職醫(yī)院隱瞞傳染病疫情線索的行為屬于“吹哨”范疇，因?yàn)榕既灰蛩亓私獾讲幌嚯`屬的其他醫(yī)院隱瞞傳染病疫情線索或者自己經(jīng)常光顧的超市經(jīng)營(yíng)假冒偽劣商品的信息并進(jìn)行舉報(bào)或曝光，同樣應(yīng)當(dāng)受到鼓勵(lì)支持，但不應(yīng)納入“吹哨人”法律制度調(diào)整范圍。醫(yī)生了解到所供職醫(yī)院隱瞞傳染病疫情線索的行為，但沒有報(bào)告、舉報(bào)或公開、曝光的主觀意圖，只是向其他人無意談起或者向特定的少數(shù)人談及并要求對(duì)方保密，即使信息被公開傳播，亦不屬于“吹哨”行為。

（三）我國(guó)“吹哨人”法律體系

“吹哨人”立法模式有專門立法和散見于諸多法律兩種。我國(guó)《憲法》第四十一條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”，通常被視為“吹哨人”制度的“源頭”法條，但這里被“吹哨”的對(duì)象僅限于“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員”。此外，在《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)察法》和部分法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件中有一些內(nèi)容涉及“吹哨人”。如《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》規(guī)定任何個(gè)人對(duì)違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，有權(quán)向勞動(dòng)保障行政部門舉報(bào)，禁止用人單位打擊報(bào)復(fù)；《環(huán)境保護(hù)法》賦予公眾舉報(bào)環(huán)境違法行為的權(quán)利，《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》設(shè)有內(nèi)部舉報(bào)人保護(hù)條款；《傳染病防治法》要求任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)傳染病病人或疑似傳染病病人時(shí)，及時(shí)向疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或醫(yī)療機(jī)構(gòu)報(bào)告；《食品安全法》于2015年修訂后增加了有獎(jiǎng)舉報(bào)條文；《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》（國(guó)發(fā)[2006]24號(hào)）要求通過社會(huì)公眾報(bào)告、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等方式，拓寬信息報(bào)告渠道；最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》，規(guī)定了職務(wù)犯罪舉報(bào)人保密、保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容；中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于有獎(jiǎng)舉報(bào)證券期貨詐騙和非法證券期貨交易行為的通告》，確立了證券違法舉報(bào)人制度；科技部、教育部、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)監(jiān)督委員會(huì)曾提及科研不端“吹哨”行為；財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀保監(jiān)會(huì)制發(fā)的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，要求企業(yè)建立舉報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度；《深圳市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》鼓勵(lì)企業(yè)員工舉報(bào)企業(yè)、行業(yè)的食品安全違法行為；近年來有許多地方陸續(xù)出臺(tái)了涉黑涉惡線索舉報(bào)人保護(hù)制度。

總的來看，我國(guó)“吹哨人”法律供給不足，內(nèi)容分散，缺少系統(tǒng)整合；多數(shù)法律規(guī)定原則、籠統(tǒng)，缺少操作細(xì)則，一些規(guī)范性文件效力層次偏低，適用范圍較窄且缺少有效銜接；救濟(jì)、補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)制度不完善，保護(hù)職責(zé)不清，舉報(bào)人信息泄密情況時(shí)有發(fā)生，不利于“吹哨”行為的認(rèn)定和保護(hù)。

“吹哨人”的雙重身份，會(huì)引發(fā)個(gè)人、組織、社會(huì)之間的價(jià)值、倫理、利益沖突，這也使“吹哨人”制度一直存在爭(zhēng)議。支持者認(rèn)為這一制度對(duì)內(nèi)可以增加組織溝通，“倒逼”治理完善，對(duì)外可引入行政力量或社會(huì)監(jiān)督減少公共利益損失，降低政府監(jiān)管成本，促進(jìn)個(gè)人、組織、政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。反對(duì)者則認(rèn)為“吹哨”畢竟是對(duì)忠誠(chéng)義務(wù)的背叛，違背了契約精神，會(huì)破壞組織穩(wěn)定。國(guó)外有學(xué)者稱之為“在組織內(nèi)部偷偷攫取他人的秘密和錯(cuò)誤并加以披露的‘鼴鼠’”，認(rèn)為“運(yùn)用過盛會(huì)導(dǎo)致社會(huì)‘反叛者’叢生，人與人之間的信任、忠誠(chéng)關(guān)系撕裂，動(dòng)搖公序良俗倫理基礎(chǔ)[1]?！蔽覈?guó)傳統(tǒng)文化崇尚忠誠(chéng)、重視服從，對(duì)“告密”行為多持鄙視和排斥態(tài)度，但現(xiàn)實(shí)中以“告密”為工具夸大其詞、渲泄私憤、攫取私利、要挾組織、報(bào)復(fù)他人的情況卻時(shí)有發(fā)生。這是我國(guó)對(duì)構(gòu)建“吹哨人”制度持謹(jǐn)慎態(tài)度的重要考量因素之一。

二、“吹哨人”實(shí)證分析

“吹哨人”在我國(guó)學(xué)術(shù)界屬于“冷門”研究領(lǐng)域。在中國(guó)知網(wǎng)以“吹哨”為主題進(jìn)行檢索，共顯示從2002年到2020年272篇文獻(xiàn)，除14篇碩士論文外，其他多數(shù)刊發(fā)于非法學(xué)專業(yè)刊物，針對(duì)“吹哨人”制度的某個(gè)方面進(jìn)行一般性介紹、討論或倡議。武漢醫(yī)生李文亮患新冠肺炎去世后，被一些媒體稱為“吹哨人”，由此引起了關(guān)于“吹哨人”話題的熱烈討論，其中也包括不少的無心誤讀或有意誤導(dǎo)。

（一）武漢疫情的“吹哨人”

李文亮醫(yī)生作為醫(yī)院職工，因工作原因了解到所在醫(yī)院收治“不明原因肺炎”（當(dāng)時(shí)以為是SARS）病例的內(nèi)部消息。但醫(yī)院收治“不明原因肺炎”病人并不屬于非法或不當(dāng)行為，醫(yī)院也沒有限制李文亮等通過正式渠道報(bào)告病例情況?！秱魅静》乐畏ā返谌畻l規(guī)定：疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)本法規(guī)定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循疫情報(bào)告屬地管理原則，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的或者國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時(shí)限報(bào)告。根據(jù)財(cái)新網(wǎng)公開報(bào)道，李文亮醫(yī)生在接受采訪時(shí)說“我們立刻就上報(bào)到醫(yī)務(wù)處和院感辦公室”，“我們醫(yī)院專家組對(duì)前面這個(gè)病患會(huì)診時(shí)，也說他們無法決定做不做檢測(cè)。當(dāng)時(shí)臨床的確診基本是通過排除其他病因的方式進(jìn)行[9]”。這說明李文亮醫(yī)生知曉疫情線索報(bào)告的程序和方式，按照規(guī)定程序進(jìn)行了報(bào)告，并且沒有因此受到醫(yī)院處罰。

《傳染病防治法》第三十一條規(guī)定：任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)傳染病病人或者疑似傳染病病人時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向附近的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)報(bào)告。可見社會(huì)公眾發(fā)現(xiàn)了傳染病疫情線索，也應(yīng)通過正式渠道報(bào)告疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或醫(yī)療機(jī)構(gòu)。這是因?yàn)閭魅静∫咔榇_認(rèn)要依賴必要的專業(yè)知識(shí)和嚴(yán)格的法定程序，即便臨床醫(yī)生對(duì)不屬于自身“術(shù)業(yè)專攻”的傳染病，也不具備直接診斷的能力和權(quán)力。何況像SARS這類曾在全國(guó)范圍造成重大影響、按照甲類傳染病管理的乙類傳染病，一旦發(fā)現(xiàn)多例病人，已經(jīng)成為重大公共衛(wèi)生事件線索，各地必定會(huì)在謹(jǐn)慎審核的前提下，依據(jù)權(quán)限予以發(fā)布。有觀點(diǎn)質(zhì)疑我國(guó)傳染病疫情發(fā)布程序環(huán)節(jié)繁多、用時(shí)較長(zhǎng)，這其實(shí)跟現(xiàn)階段國(guó)民整體的科學(xué)素養(yǎng)、知識(shí)水平和心理狀態(tài)密切相關(guān)。事實(shí)證明，一條根本經(jīng)不起仔細(xì)推敲的不實(shí)信息卻常常以訛傳訛，輕易引發(fā)公眾恐慌情緒及搶購囤積“食鹽”“板蘭根”等常用物品的非理智行為。所謂的“內(nèi)部消息”、偽造的“名人爆料”更是經(jīng)常被別有用心地用來煽動(dòng)情緒、制造混亂?，F(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)醫(yī)院都要求醫(yī)務(wù)人員在臨床發(fā)現(xiàn)可疑傳染病病人時(shí)，要及時(shí)通過內(nèi)部渠道上報(bào)，不得直接通過自媒體等向包括親友在內(nèi)的社會(huì)人群發(fā)送未經(jīng)證實(shí)的消息。這些情況李文亮醫(yī)生其實(shí)非常清楚，另外李文亮醫(yī)生對(duì)消息的準(zhǔn)確性并不十分確定，不存在向公眾發(fā)布信息引起關(guān)注或警惕的主觀意愿，其初衷是私下提醒自己的同學(xué)。李文亮醫(yī)生明確表示“當(dāng)時(shí)還強(qiáng)調(diào)了不要外傳”，“因?yàn)槲乙彩呛屯陆涣髦赖倪@事”。相關(guān)信息通過微信公開傳播之后，李文亮醫(yī)生的反應(yīng)是“我之前很生氣，截圖還不打碼。現(xiàn)在看得淡一些，別人可能也是一時(shí)著急，為了提醒家人朋友。[9]”國(guó)家監(jiān)委調(diào)查組認(rèn)為“李文亮醫(yī)生在微信群中發(fā)布信息沒有擾亂公共秩序的主觀故意”，同時(shí)指出“在有關(guān)部門和專家尚未對(duì)不明原因肺炎作出明確診斷、對(duì)疫情還沒有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)的情況下，他沒有對(duì)信息進(jìn)行核實(shí)就轉(zhuǎn)發(fā)了，信息部分內(nèi)容與當(dāng)時(shí)實(shí)際情況不完全相符”[10]。

武漢新冠肺炎疫情公認(rèn)的“吹哨人”是湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸內(nèi)科主任張繼先。憑借專業(yè)敏感和SARS防治經(jīng)驗(yàn)，她于2019年12月27日向醫(yī)院報(bào)告了3例不明原因肺炎病例，醫(yī)院上報(bào)所在區(qū)疾控中心后，武漢市疾控中心于當(dāng)天組織了流行病學(xué)調(diào)查和檢測(cè)。12月29日，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院再次報(bào)告4例來自華南海鮮市場(chǎng)的不明原因肺炎病例。12月30日15：10開始至18：50，武漢市衛(wèi)健委發(fā)布了《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》《關(guān)于報(bào)送不明原因肺炎救治情況的緊急通知》，要求開展華南海鮮市場(chǎng)相關(guān)肺炎病例搜索和回顧性調(diào)查。12月31日國(guó)家衛(wèi)健委第一批專家組到達(dá)武漢。李文亮醫(yī)生在微信群發(fā)布信息始于12月30日17：43，受到醫(yī)院詢問、約談是在12月31日，被派出所“訓(xùn)誡”是在1月3日。從時(shí)間線來看，也無法得出當(dāng)?shù)乜桃怆[瞞疫情、打壓疫情線索報(bào)告人的結(jié)論。另據(jù)國(guó)家監(jiān)委調(diào)查組證實(shí)：“武漢市中心醫(yī)院除和李文亮醫(yī)生談話了解情況外，沒有給予他任何處理、處分，沒有吊銷其醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格。在2020年1月3日公安機(jī)關(guān)對(duì)李文亮醫(yī)生出具訓(xùn)誡書后，醫(yī)院也未對(duì)他作出處理[10]”。最早上報(bào)疫情線索的張繼先醫(yī)生，不但沒有受到處罰，后來還獲得湖北省人力資源和社會(huì)保障廳、湖北省衛(wèi)生健康委員會(huì)記大功獎(jiǎng)勵(lì)。兩相對(duì)比并對(duì)照“吹哨人”相關(guān)要件可以得出結(jié)論：李文亮醫(yī)生向醫(yī)院報(bào)告疫情線索屬于“吹哨”行為，且沒有因此而受到處罰。向同學(xué)透露信息的行為不符合“吹哨”要件，卻被一些媒體熱炒為“吹哨”，因?yàn)楫?dāng)時(shí)醫(yī)院已經(jīng)根據(jù)李文亮等提供的線索組織了會(huì)診、上報(bào)，不存在非法、不當(dāng)之處。李文亮醫(yī)生發(fā)微信的動(dòng)機(jī)也不是借助外部力量糾正醫(yī)院的非法、不當(dāng)行為，甚至根本不希望這一消息為外人所知曉。后來李文亮醫(yī)生受到處理是因?yàn)檫`反了疫情報(bào)告發(fā)布規(guī)則，在沒有確切結(jié)論的前提下，因過失造成了可能引發(fā)混亂的信息大范圍傳播這一客觀事實(shí)。盡管其本意不希望發(fā)生這樣的后果，但作為從業(yè)多年的醫(yī)務(wù)人員，缺少了應(yīng)有的合理謹(jǐn)慎，未能預(yù)見自己的行為后果或雖然預(yù)見卻輕信能夠避免后果發(fā)生。

疫情發(fā)生后的1月25日，定南縣網(wǎng)民胡某看到有張封路的圖片，覺得是定南縣遙溪觀公路，于是將圖片轉(zhuǎn)發(fā)到本村村組群并語音告知“遙溪觀公路封路通行不了”，不明真相的群眾又轉(zhuǎn)發(fā)至其他村組群，造成一定的恐慌，警方依法對(duì)胡某作出治安拘留處罰[11]。2月11日，吳某為安撫家屬，在家庭微信群杜撰1例已確診新冠肺炎病例系誤診的信息，隨后被其侄女轉(zhuǎn)發(fā)，又經(jīng)高某某向外轉(zhuǎn)發(fā)擴(kuò)散，三人均受到行政拘留處罰[12]。上述案例中，當(dāng)事人均無編造信息制造混亂的明顯故意，信息也是發(fā)布在村組、家庭這樣范圍特定的微信群內(nèi)，但因不實(shí)信息被轉(zhuǎn)發(fā)傳播受到了行政處罰。假設(shè)李文亮醫(yī)生發(fā)布的信息后來被證明不符合事實(shí)，那么約談、訓(xùn)誡等處理措施也會(huì)被公眾認(rèn)為是可以接受的。真正的“吹哨”之舉不為人知，不屬于“吹哨”的行為卻硬被貼上“吹哨”標(biāo)簽而人所周知，這證明了公眾對(duì)“吹哨”這一生僻概念一知半解、牽強(qiáng)附會(huì)，加上疫情蔓延后公眾對(duì)地方早期處理措施強(qiáng)烈不滿，李文亮本人又有感染新冠肺炎去世的悲情經(jīng)歷，使其成為公眾發(fā)泄情緒的“符號(hào)”載體。特別是“吹哨人”話題被敵對(duì)勢(shì)力和不法分子處心積慮加以利用帶偏風(fēng)向，借李文亮醫(yī)生去世大肆鼓吹西方特別是美國(guó)的“吹哨人”和“言論自由”神話，這顯然不是李文亮醫(yī)生愿意看到的。

（二）揭穿美國(guó)“吹哨人”神話

美國(guó)的言論自由一直是有限、有條件的言論自由。比如冷戰(zhàn)初期，美國(guó)一度盛行麥卡錫主義，人們常常莫名其妙被扣上“通共”罪名，舉報(bào)者和記者不敢大張旗鼓地揭秘。20世紀(jì)60年代后，情況有所好轉(zhuǎn)，但近期美國(guó)一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有38%的舉報(bào)者經(jīng)歷過某種形式的職業(yè)報(bào)復(fù)[8]。在美國(guó)，是由公務(wù)員制度保護(hù)委員會(huì)特別顧問辦公室和職業(yè)安全衛(wèi)生署分別負(fù)責(zé)公務(wù)和私營(yíng)部門的吹哨受理、吹哨人救濟(jì)。職業(yè)安全衛(wèi)生署給予雇主較多提出證據(jù)和獲知吹哨雇員證據(jù)內(nèi)容的機(jī)會(huì)，但雇主提出的證據(jù)不需出示給吹哨人，吹哨人因而無力反駁，大幅降低了申訴成功的機(jī)會(huì)。以2002年《薩班斯法》申訴的案件為例，2007年有70%被駁回，12%達(dá)成和解，13%被撤回，只有5%申訴成功[13]。聯(lián)邦總審計(jì)局2004年報(bào)告提到，特別顧問辦公室七年內(nèi)有96%的案件積壓沒有處理，很多案件以證據(jù)不足為由不予受理，而不是要求吹哨人補(bǔ)充證據(jù)。職業(yè)安全衛(wèi)生署統(tǒng)計(jì)的吹哨雇員遭雇主報(bào)復(fù)申訴案件每年遞增，而申訴成功率不到20%[13]。

2016年總統(tǒng)大選中，特朗普成為“維基解密”披露希拉里“郵件門”事件最大受益者，他曾聲稱“我愛維基解密”，立誓推動(dòng)保護(hù)吹哨人立法。但上臺(tái)之后特朗普多次施壓，公開批評(píng)司法部調(diào)查“泄密”力度不夠，越來越多的舉報(bào)和曝光被抹黑為“泄密”，吹哨人和調(diào)查記者得不到法律保護(hù)，甚至可能面臨重罪處罰。美國(guó)司法部聲明稱，特朗普上任以來發(fā)生了“數(shù)量驚人”的信息泄露案件，并由此警告了《紐約時(shí)報(bào)》等多家媒體。2017年4月，特朗普在“退役軍人事務(wù)部”下設(shè)“問責(zé)與保護(hù)吹哨人辦公室”，專門調(diào)查針對(duì)該部門的舉報(bào)指控、打擊報(bào)復(fù)吹哨人等行為。但有吹哨人公開表示，在特朗普任上他們受到了來自退役軍人事務(wù)部等機(jī)構(gòu)變本加厲的報(bào)復(fù)?！熬S基解密”創(chuàng)始人朱利安·保羅·阿桑奇因披露信息被美國(guó)檢控，避居厄瓜多爾駐英國(guó)大使館多年后仍被逮捕。目前美國(guó)正尋求引渡阿桑奇，阿桑奇在美面臨18項(xiàng)指控，如果罪名全部成立，他在美國(guó)將面臨175年監(jiān)禁。著名“吹哨人”愛德華·斯諾登向媒體曝光了包括“棱鏡”項(xiàng)目在內(nèi)的多個(gè)美國(guó)政府秘密情報(bào)監(jiān)視項(xiàng)目，被美國(guó)政府以間諜等罪名提出刑事起訴。即使非涉密內(nèi)容，過去十年中美國(guó)有八個(gè)州通過了禁止暗中拍攝、散布農(nóng)場(chǎng)活動(dòng)視頻或照片的法案，調(diào)查、舉報(bào)虐待動(dòng)物行為的舉報(bào)人常被指控為竊取機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)與信息。政府還可以將參與舉報(bào)的雇員轉(zhuǎn)交司法部門進(jìn)行刑事調(diào)查，徹底摧毀當(dāng)事人的職業(yè)生涯[3，8]。

三、關(guān)于我國(guó)“吹哨人”法律制度的建議

2000年前后曾有人大代表提議專門立法，規(guī)范舉報(bào)行為，保護(hù)舉報(bào)人權(quán)益。新冠肺炎疫情喚起了學(xué)術(shù)界和公眾對(duì)“吹哨人”制度的期待，考慮到我國(guó)在安全生產(chǎn)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)、環(huán)境生態(tài)保護(hù)、打擊職務(wù)犯罪、掃黑除惡等諸多領(lǐng)域，治理任務(wù)復(fù)雜性與監(jiān)管信息有限性之間的矛盾日益突出，為調(diào)動(dòng)內(nèi)部人士積極性，暢通信息披露渠道，豐富監(jiān)管信息和案件線索來源，節(jié)約治理成本，建立“吹哨人”法律制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。從先行國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來看，“吹哨人”法律制度應(yīng)包括以下方面：

（一）對(duì)“吹哨”行為的法律界定

“吹哨”不是規(guī)范的法律術(shù)語，結(jié)合國(guó)內(nèi)外法律實(shí)踐和我國(guó)國(guó)情，宜將“吹哨”界定為“組織成員舉報(bào)”，即組織成員出于干預(yù)、制止、糾正組織的非法、不當(dāng)行為目的，主動(dòng)將所掌握的不為一般公眾知悉、可能危害公共利益的組織信息，通過組織內(nèi)部或外部包括新聞媒體渠道進(jìn)行披露、舉報(bào)、示警的行為。隨著各類組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化、專業(yè)化、精細(xì)化，只有組織成員才有條件掌握更為準(zhǔn)確、更為隱蔽的稀缺信息。與一般舉報(bào)人相比，“吹哨”行為的威力更大、效率更高，同時(shí)組織成員“吹哨”所面臨的倫理拷問和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也高于一般舉報(bào)人。合理界定“吹哨人”范圍，一方面能夠科學(xué)平衡個(gè)人、組織、公眾三方利益關(guān)系，一方面可以更有針對(duì)性保護(hù)組織成員合法“吹哨”?，F(xiàn)階段可以就舉報(bào)人制度專門立法，并在其中設(shè)立專門章節(jié)規(guī)定“吹哨人”制度，對(duì)具體的“吹哨”領(lǐng)域不宜逐一列舉以避免過度限定，同時(shí)在相關(guān)的特別法中增加“吹哨人”制度條款，彼此形成有效銜接。

對(duì)于“吹哨”信息的真實(shí)性確信程度，有“實(shí)際且具體標(biāo)準(zhǔn)”和“合理相信標(biāo)準(zhǔn)”兩種觀點(diǎn)。鑒于“實(shí)際且具體標(biāo)準(zhǔn)”增加了“吹哨人”義務(wù)和收集證據(jù)過程中自身暴露的危險(xiǎn)，國(guó)外多采用“合理相信標(biāo)準(zhǔn)”，即以正常理性人的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合“吹哨人”在組織中的身份地位、吹哨時(shí)機(jī)等綜合判斷“吹哨”指向的行為是否違法或不當(dāng)?！昂侠硐嘈艠?biāo)準(zhǔn)”不苛求“吹哨人”系統(tǒng)調(diào)查并完整呈現(xiàn)所舉報(bào)信息的內(nèi)容，但也不能僅憑主觀猜測(cè)，“吹哨”信息必須具體、明確、具有合理事由能夠認(rèn)定其真實(shí)性或擁有初步證據(jù)。

在動(dòng)機(jī)方面，有學(xué)者認(rèn)為不在于吹哨人是否追求私人利益，而在于吹哨所針對(duì)的內(nèi)容是否屬實(shí)、是否侵犯公共利益。只要吹哨帶有公益性內(nèi)容，就應(yīng)當(dāng)符合吹哨目的的正當(dāng)性。有學(xué)者建議雇員吹哨應(yīng)當(dāng)出于善意的動(dòng)機(jī)，但不需要純粹以維護(hù)公共利益為目的。也有學(xué)者提出不應(yīng)苛求勞動(dòng)者純粹的動(dòng)機(jī)，即使在“吹哨”時(shí)心存私利，只要客觀上起到積極的社會(huì)效果，就應(yīng)該被保護(hù)[2，13]。實(shí)踐中可以結(jié)合采用正面判斷和“負(fù)面清單”判斷，即有利于維護(hù)、實(shí)現(xiàn)或增加公共利益的舉報(bào)告發(fā)行為，或不是專為取得不正當(dāng)利益、損害他人等不正當(dāng)目的的舉報(bào)告發(fā)行為，均可認(rèn)為其動(dòng)機(jī)為善意。對(duì)“吹哨”行為亦應(yīng)作必要限制，避免碰運(yùn)氣、求刺激、公報(bào)私仇、誣告陷害等僥幸或惡意心理驅(qū)使下的不準(zhǔn)確、低價(jià)值甚至虛假信息增加核查工作量、浪費(fèi)行政資源，使“吹哨”濫用乃至失控，異化為個(gè)人要挾組織的利器。

（二）“吹哨”渠道、方式、調(diào)查及反饋

將“吹哨人”限定為組織成員，意味著“吹哨”可以通過兩種渠道實(shí)施：一是內(nèi)部渠道（internal whistleblowing）即組織內(nèi)部的正式或非正式渠道；二是外部渠道（external whistleblowing）即組織以外的第三方力量如政府機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體、社會(huì)公眾或新聞媒體。

內(nèi)部“吹哨”使組織有機(jī)會(huì)自我糾錯(cuò)，有利于暢通內(nèi)部信息管道，增加組織成員“主人翁”意識(shí)，減少信息外泄帶來的組織信譽(yù)和利益損失。外部“吹哨”可以避免組織自我糾錯(cuò)機(jī)制失靈，保護(hù)“吹哨人”身份不泄露，借外力迅速制止組織的違法、不當(dāng)行為，但消息失準(zhǔn)或不實(shí)會(huì)給組織造成無辜傷害。應(yīng)鼓勵(lì)組織建立內(nèi)部“吹哨”渠道，設(shè)置獨(dú)立、公正的受理機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)組織成員首選內(nèi)部“吹哨”。內(nèi)部“吹哨”尋求組織內(nèi)解決，也證實(shí)了組織成員的善意動(dòng)機(jī)。

對(duì)事關(guān)生命、健康、安全等重大公共利益，或內(nèi)部“吹哨”得不到處理和反饋，組織成員有合理理由相信“吹哨”所指向的行為源于組織直接決策，組織將會(huì)轉(zhuǎn)移、毀滅、偽造重要證據(jù)或打擊報(bào)復(fù)“吹哨人”時(shí)，允許直接外部“吹哨”。各類傳統(tǒng)媒體和新興自媒體具有信息發(fā)布快、受眾覆蓋廣、傳播范圍大、監(jiān)督力度強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，但媒體亦有自身利益追求，有可能為追求轟動(dòng)效應(yīng)未經(jīng)充分核實(shí)搶發(fā)消息、帶有立場(chǎng)預(yù)設(shè)而夸大、片面宣傳等，給組織造成不可挽回的損失，應(yīng)慎重對(duì)待直接向媒體“吹哨”的行為。

（三）“吹哨人”權(quán)益保障

1.身份匿名機(jī)制。匿名“吹哨”成本偏低，可能導(dǎo)致“吹哨”濫用，實(shí)名“吹哨”可信度更高，但也容易招致組織及其他組織成員對(duì)“吹哨人”的報(bào)復(fù)，應(yīng)鼓勵(lì)實(shí)名“吹哨”但不必將“實(shí)名”作為前提條件。不論內(nèi)部或外部、實(shí)名或匿名吹哨，受理方都要對(duì)“吹哨人”身份嚴(yán)格保密，未經(jīng)法定事由或“吹哨人”同意不得泄露，對(duì)泄露“吹哨人”信息的責(zé)任人，應(yīng)剛性追究其行政、刑事責(zé)任。針對(duì)線索受理、轉(zhuǎn)交、辦理環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的非主觀泄密風(fēng)險(xiǎn)，可在技術(shù)層面采用代碼舉報(bào)即“吹哨人”不提供真實(shí)姓名，由計(jì)算機(jī)自動(dòng)生成身份代碼，持代碼進(jìn)行舉報(bào)、查詢調(diào)查處理情況并領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)等。另外，“吹哨”信息是重要線索但不能直接用作訴訟證據(jù)，不應(yīng)將“吹哨人”等同于證人而要求其出庭作證。

2.法律責(zé)任的豁免。組織成員獲悉組織內(nèi)部信息的前提是對(duì)組織負(fù)有忠誠(chéng)、保密等義務(wù)因而得到組織信任或授權(quán)，在正式組織中這些義務(wù)常常通過契約或準(zhǔn)契約關(guān)系加以確認(rèn)。但各類組織成立的前提是依法合規(guī)運(yùn)營(yíng)，在實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)增加、促進(jìn)公共利益，組織成員對(duì)組織的忠誠(chéng)和保密義務(wù)均建立在這一大前提之下。如果組織行為正在或即將危害公共利益，組織成員“吹哨”可以避免損害發(fā)生或減輕損害程度，就不再對(duì)組織負(fù)有忠誠(chéng)和保密義務(wù)。在立法中有必要明確只要“吹哨”行為符合正常的合法性要件，就予以免除“吹哨人”有可能面臨的違約、侵權(quán)、誹謗、侵害商業(yè)秘密及商業(yè)信譽(yù)等民事、刑事責(zé)任，不必通過每一起個(gè)案的判決來獲得不確定的免除結(jié)果。

3.針對(duì)報(bào)復(fù)的保護(hù)措施。組織成員對(duì)組織存在依附關(guān)系，因而組織對(duì)“吹哨人”擁有諸多公開或隱蔽的報(bào)復(fù)手段，如降職、降薪、調(diào)離、解聘、語言侮辱、精神孤立、身體傷害等，有時(shí)還可能殃及“吹哨人”家庭。有數(shù)據(jù)顯示，半數(shù)以上的職務(wù)犯罪線索來自群眾舉報(bào)。最高人民檢察院有關(guān)資料顯示，約有70%的舉報(bào)人受到不同程度的打擊報(bào)復(fù)[14]。必須加快舉報(bào)人保護(hù)制度的法制化、規(guī)范化進(jìn)程，明確“吹哨人”及其近親屬受到報(bào)復(fù)時(shí)尋求司法機(jī)關(guān)保護(hù)的條件、程序等。現(xiàn)階段可整合公、檢、法和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)力量，在明確分工的前提下共同履行對(duì)“吹哨人”保護(hù)職責(zé)。條件成熟時(shí)，可獨(dú)立設(shè)置為公眾所周知的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)履行受理、保護(hù)和救濟(jì)職能。還應(yīng)借助社會(huì)團(tuán)體、民間組織的力量提供救濟(jì)，對(duì)職能機(jī)構(gòu)形成有益補(bǔ)充。

“吹哨人”可通過申訴、仲裁、訴訟，在可能受到報(bào)復(fù)時(shí)獲得事前保護(hù)，在重大案件查處過程中獲得特殊保護(hù)，在遭受報(bào)復(fù)后獲得救濟(jì)援助。在訴訟程序中應(yīng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由組織一方證明組織成員所受到的處分與“吹哨”無關(guān)，且未達(dá)到“實(shí)質(zhì)不利性”標(biāo)準(zhǔn)，否則就應(yīng)判定處分無效、予以恢復(fù)原狀或給予懲罰性損害賠償。在我國(guó)，“吹哨人”還有可能因?yàn)榘l(fā)布的信息失實(shí)或引發(fā)群體反應(yīng)受到行政處罰，因此救濟(jì)措施不僅僅針對(duì)用人單位等組織，還應(yīng)在行政復(fù)議、行政訴訟方面擴(kuò)大救濟(jì)范圍。

（四）激勵(lì)措施

1.經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。在西方社會(huì)特別是英美法系國(guó)家，罰沒款分成機(jī)制擁有廣泛社會(huì)基礎(chǔ)。如美國(guó)1863年制定的《反不實(shí)請(qǐng)求法》規(guī)定公民揭發(fā)供應(yīng)商的欺詐行為，待聯(lián)邦政府追回該筆款項(xiàng)時(shí)，告發(fā)者可以分享追回款項(xiàng)25%的酬金。2010年制定的《多德弗蘭克法案》規(guī)定，內(nèi)部員工自愿提供原始信息舉報(bào)，經(jīng)核實(shí)屬實(shí)對(duì)用人單位罰款超過100萬美元時(shí)，“吹哨人”可獲得罰金的10%～30%[2]。我國(guó)對(duì)舉報(bào)行為更傾向于道德義務(wù)，給予經(jīng)濟(jì)激勵(lì)補(bǔ)償較少。實(shí)際上“吹哨人”需額外付出人、物、財(cái)資源并可能招致組織報(bào)復(fù)等不利后果，應(yīng)當(dāng)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，因“吹哨”被報(bào)復(fù)而遭受經(jīng)濟(jì)損失的，有權(quán)申請(qǐng)賠償。經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)不應(yīng)以舉報(bào)人申請(qǐng)為前提條件，也不應(yīng)限定過短的領(lǐng)取時(shí)間。獎(jiǎng)勵(lì)金額可依據(jù)涉案金額、罰款數(shù)額，結(jié)合被“吹哨”行為的危害程度加以測(cè)算。獎(jiǎng)金領(lǐng)取應(yīng)簡(jiǎn)化程序，可通過加密身份代碼和指定賬號(hào)領(lǐng)取獎(jiǎng)金，減少“吹哨人”暴露風(fēng)險(xiǎn)。

2.精神鼓勵(lì)?！按瞪谌恕毕碛袑?duì)調(diào)查、處理過程和結(jié)果的知情權(quán)，以及對(duì)受理、辦理過程的監(jiān)督權(quán)。受理機(jī)構(gòu)有義務(wù)在法定或規(guī)定期限內(nèi)反饋受理、調(diào)查、處理結(jié)果，這是對(duì)舉報(bào)人的有效精神鼓勵(lì)。另外，應(yīng)積極營(yíng)造關(guān)注公共利益、披露非法或不當(dāng)行為的社會(huì)氛圍，讓“吹哨人”擺脫倫理壓力，從道義上獲得廣泛支持。

四、結(jié)論

通過法律制度安排激活公民“吹哨”權(quán)，有助于培育“公民”意識(shí)和法治精神，促進(jìn)社會(huì)共治；完善各類組織內(nèi)部治理，實(shí)現(xiàn)組織與組織成員、社會(huì)公眾的良性互動(dòng)；拓寬監(jiān)管信息來源，提高舉報(bào)信息的準(zhǔn)確性與及時(shí)性，增進(jìn)政府監(jiān)管效能，推進(jìn)我國(guó)民主法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。對(duì)“吹哨人”要件應(yīng)加以界定，將“吹哨人”限定為“組織成員”，“吹哨”內(nèi)容限定為“吹哨人”所在或所隸屬組織的內(nèi)部信息，“吹哨”行為應(yīng)以“非惡意”、“合理相信”為標(biāo)準(zhǔn)，從而明晰“吹哨人”與一般舉報(bào)人的界限，鼓勵(lì)正當(dāng)“吹哨”，同時(shí)防止“吹哨”濫用破壞組織穩(wěn)定。提倡“內(nèi)部吹哨”或有條件的“由內(nèi)而外”梯次吹哨，但不將“內(nèi)部吹哨”設(shè)置為“外部吹哨”的必要前提。通過物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神鼓勵(lì)和系統(tǒng)的制度保護(hù)，在“吹哨人”面臨的公共利益與基于組織關(guān)系產(chǎn)生的互信、保密義務(wù)及不利后果之間取得平衡，消除“吹哨人”內(nèi)心顧慮和可能面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

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