教育強國視域下我國教育財政支出特征探析

黃宇康，米 龍，車若語，龐 巖

〔1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 國際商學院，北京 100029；2.河北經(jīng)貿(mào)大學 學校辦公室，河北 石家莊 050061；3.河北地質(zhì)大學 經(jīng)濟學院，河北 石家莊 050030〕

一、引言及文獻回顧

自亞當·斯密[1]提出教育支出在財政支出中非常必要的觀點以來，有關(guān)教育財政支出的實踐探索和理論研究成為社會各界關(guān)注的熱點問題。教育作為社會準公共產(chǎn)品，可以為全民帶來收益；政府通過對教育領(lǐng)域的財政投入，能夠提升人才培養(yǎng)質(zhì)量從而助推社會經(jīng)濟發(fā)展；[2]政府對教育支出的合理介入有助于提高教育的質(zhì)量和促進教育公平實現(xiàn)，并將全社會教育財政資源配置到最佳狀態(tài)。國外專家在認可教育支出的公共屬性基礎(chǔ)上，重點關(guān)注教育財政支出的評估方法及效果，Evert Vedung關(guān)于公共治理的評估方法及策略為這些研究提供了依據(jù)。[3]國內(nèi)有關(guān)教育財政支出的探討主要聚焦在兩個方面：一是從理論層面分析我國財政教育支出存在的問題、原因，并提出相應建議對策；[4-6]二是從實證角度分析教育財政支出績效的影響因素，并以此為依據(jù)構(gòu)建相應模型評估我國教育財政支出的效率和效果。[7-9]現(xiàn)有研究對象和范圍一般包括義務教育、高等教育、職業(yè)教育，或是某區(qū)域教育財政支出的特征、影響因素、效率和效果等。

2012年我國教育事業(yè)財政投入首次實現(xiàn)“4%”目標。2017年9月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》，指出當前我國教育改革已進入新的發(fā)展階段，“保證國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例一般不低于4%”。2017年10月，黨的十九大報告明確提出“建設教育強國”戰(zhàn)略部署，指引和驅(qū)動我國從教育大國轉(zhuǎn)為教育強國的教育方針重大變革，強化內(nèi)涵支撐、加大人才培養(yǎng)投入力度是建設教育強國的必要手段。雖然教育經(jīng)費投入持續(xù)增長，當前我國依然存在教育經(jīng)費占GDP比重與發(fā)達國家差距較大、教育資金需求上升、不同主體間教育經(jīng)費分配不均勻、教育財政經(jīng)費支出效率低等問題?；诮逃龔妵曈蚍治鑫覈逃斦С龅牡湫吞卣鳎沁M行教育財政支出績效評價和進一步提升教育經(jīng)費投入使用效率的前提，也是提升教育質(zhì)量和實現(xiàn)教育公平的基本任務。

二、當前我國教育財政經(jīng)費支出特征分析

2016年至2020年，我國教育財政投入逐年增長，累計一般公共預算教育支出為16.21萬億元。2019年，我國財政性教育經(jīng)費支出為4.0049萬億元，占GDP比例為4.04%，實現(xiàn)自2012年起連續(xù)8年保持4%以上的水平。(1)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，https://data.stats.gov.cn。然而，當前我國依然存在教育經(jīng)費分配不均衡、投入差異明顯、支出結(jié)構(gòu)不合理、評價主體面臨制約等問題。

1.不同類別教育財政經(jīng)費分配不均衡

按照《政府收支分類科目》規(guī)定，我國教育財政支出可以分為普通教育財政支出和職業(yè)教育財政支出，其中普通教育財政支出包括學前教育經(jīng)費支出、小學教育經(jīng)費支出、初中教育經(jīng)費支出、高中教育經(jīng)費支出和高等教育經(jīng)費支出。屠建州等[10]按照不同級次教育類別，將教育財政支出劃分為五級，包括針對小學教育的財政經(jīng)費支出、針對初中教育的財政經(jīng)費支出、針對高中教育的財政經(jīng)費支出、針對大專和本科教育的財政經(jīng)費支出。胡鈴鈺[11]將教育財政支出細分為五類：學前教育財政支出、義務教育財政支出、高中教育財政支出、職業(yè)教育財政支出和高等教育財政支出。2018年，我國義務教育財政支出為16301.87億元，占比54.41%；高等教育財政支出為5987.35，占比19.98%；普通高中教育和職業(yè)教育支出分別為3214.86億元、2964億元，占比分別為10.73%、9.89%；學前教育支出為1491.82億元，占比4.98%。從生均支出看，2018年高等教育生均支出36286.97元，職業(yè)教育生均支出21699.90元，義務教育生均支出15625.23元，(2)參見《2019中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，2020年6月。不同類別教育財政支出并不均衡。我國學前教育的財政支出特征是“以縣為主”，政府與相關(guān)社會主體共同投入、家庭負擔，中央財政以設置專項經(jīng)費的方式重點支持中西部地區(qū)的農(nóng)村學前教育，縣級政府是學前教育財政支出主體。義務教育財政支出特征是“以縣為主、經(jīng)費省級財政統(tǒng)籌”，中央和地方政府按比例、分項目分別承擔義務教育財政支出經(jīng)費。省級以下不同級別政府的教育財政經(jīng)費分擔方法由各省政府制定，縣級政府統(tǒng)籌安排域內(nèi)教育經(jīng)費。我國高中教育財政支出特征是“地方負責、分級管理”，教育經(jīng)費投入以財政支出為主、其他籌措渠道為輔，市、縣兩級共同負責。[12]職業(yè)教育經(jīng)費投入特征是以地方政府財政支持和職業(yè)院校學費收入兩類為主，輔以相關(guān)社會主體的資金投入。我國高等教育財政經(jīng)費支出特征則是以省為主，中央、地方政府兩級管理?？傮w上，在現(xiàn)行教育財政經(jīng)費支出模式和體制下，基層政府承擔了各級教育支出的主要責任，但從權(quán)利歸屬看，各項財權(quán)集中于中央，地方政府限于財力，對不同類別教育財政經(jīng)費的分配不均衡。一般對高等教育投入普遍高于基礎(chǔ)教育，且高等教育財政經(jīng)費投入中偏基礎(chǔ)設施建設等資本性投入，輕人才引進等資金投入，對職業(yè)教育的財政投入經(jīng)費也嚴重不足，不利于教育的均衡發(fā)展。

2.不同區(qū)域教育財政經(jīng)費投入差異明顯

依據(jù)地理位置不同和經(jīng)濟發(fā)展水平差異，我國內(nèi)可地劃分為東部地區(qū)、西部地區(qū)和中部地區(qū)，不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平以及教育財政經(jīng)費投入存在比較大的差異。這種差異不僅存在于三大區(qū)域之間，同時存在于同一區(qū)域內(nèi)部的城市和鄉(xiāng)村之間。從現(xiàn)狀看，東部地區(qū)的教育財政支出明顯高于中部和西部。2018年我國教育財政經(jīng)費投入總量4.5萬億元，其中東部地區(qū)教育財政投入2.2萬億元，占比48.9%，中西部地區(qū)合計投入2.3萬億元，合計占比51.1%。(3)依據(jù)《2019年中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算得到。而且，中部地區(qū)教育投入總量比西部地區(qū)教育投入總量還要低，2018年中部地區(qū)教育財政支出總量為1.13637萬億元，占比25.2%，西部地區(qū)教育財政支出總量為1.19729萬億元，占比26.5%。(4)同前③。這是由于東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、財政收入高，有能力對教育領(lǐng)域投入較多經(jīng)費；而西部地區(qū)有國家政策支持，中央財政轉(zhuǎn)移支付較多。同時，東部地區(qū)的教育財政經(jīng)費支出偏向義務教育，中西部地區(qū)的教育財政支出則偏向高等教育和職業(yè)教育。[13]另外，西部地區(qū)的教育財政支出對區(qū)域經(jīng)濟增長的貢獻程度明顯高于東部地區(qū)和中部地區(qū)。[14]不同區(qū)域的城鄉(xiāng)教育財政經(jīng)費投入差異較大，尤其在義務教育方面的經(jīng)費投入上，各地區(qū)普遍存在重城市義務教育投入、輕鄉(xiāng)村義務教育投入的現(xiàn)實情況。尤其是中部地區(qū)，由于經(jīng)濟處于中等發(fā)展水平，財力不充足，地方政府對鄉(xiāng)村教育經(jīng)費的投入力度明顯低于對城市教育經(jīng)費的投入力度。

3.不同領(lǐng)域教育財政經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)不合理

當前，我國不同領(lǐng)域教育財政支出的結(jié)構(gòu)失衡特征較為明顯。陳純槿等曾指出，我國教育財政經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)不合理，教育經(jīng)費支出中的基礎(chǔ)設施建設等資本性支出比重明顯偏高，而人員經(jīng)費支出比重偏低。[15]這種結(jié)構(gòu)性失衡在我國高等教育經(jīng)費支出中更為明顯。2018年我國高等教育人員工資福利支出占比37.3%，高等教育中人員經(jīng)費投入比例不足50%，[11]高校教師待遇低、師資匱乏，教師人員配置數(shù)量遠低于學生增長數(shù)量，學生與教師之間的比例不能達到合理預期。原因有兩方面：一方面，近些年我國高校擴招、生源數(shù)量增幅明顯，導致各高校不得不加大基礎(chǔ)設施投資擴建，甚至部分高校為此負債嚴重，無力增加人員經(jīng)費支出。另一方面，基礎(chǔ)設施投資的效果更容易評估和顯現(xiàn)，且當權(quán)者更容易從基礎(chǔ)設施建設投資中謀取私人利益。這些原因?qū)е挛覈叩冉逃斦С鼋?jīng)費中的人員費用支出占比偏低，經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)不合理，師資緊張，影響了教育財政支出的效率和效果。

4.不同教育財政支出評價主體面臨制約

教育財政支出效率和效果的最終結(jié)果需要通過評價或評估獲得，當前對教育財政支出績效的評價有流于形式之虞，各界公認的教育資源不合理配置格局尚未從根本上扭轉(zhuǎn)，教育財政支出的效率和效果也未能得以有效提升，主要緣于教育財政支出評價主體面臨不同制約。

(1)不同級別政府之間的權(quán)利與支出責任邊界不清。教育是由中央政府和地方政府共同管理的事務，屬于跨區(qū)域、跨級別的公共產(chǎn)品，教育財政支出的決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三項權(quán)利并不完全集中于中央或地方某一級政府機構(gòu)，而是不同級別政府的共同事項權(quán)利。我國長期以來對不同級別政府間的共同事項權(quán)利多采取“上級主導”模式，該種模式在實踐中容易導致支出責任下移，即教育財政支出的主要責任主體為地方各級政府，但地方政府卻無集中財權(quán)，導致教育財政支出在不同級別政府間的權(quán)利與支出責任邊界不清。

(2)教育財政支出評價受托方的非獨立性。當前，我國教育財政支出的績效評價的實施主體包括兩大類：一是授權(quán)各單位自查，二是由財政部門委托第三方機構(gòu)進行評價。自查單位傾向于自身財政教育經(jīng)費使用有效的前提，很難從獨立性角度查出相關(guān)問題，使得對教育財政支出經(jīng)費的評價流于形式。第三方受托機構(gòu)在進行教育財政經(jīng)費支出績效評價時原則上會保持中立，但在實踐中經(jīng)常受到委托方的意愿制約。[16]委托方有時會將其對財政支出項目評估的一些預設觀點，如項目的重要程度，維持原預算或削減原預算，或哪些支出項目已受到領(lǐng)導關(guān)注或表揚等信息通過各種方式或渠道傳遞給受托機構(gòu)，使得教育財政支出受托評價方的立場和獨立性受到影響和制約。

(3)監(jiān)督主體單一，監(jiān)督力度不足。理論上，作為關(guān)系國計民生的重大事務，對教育財政支出的績效評價監(jiān)督應給予足夠的重視。但現(xiàn)實中，對教育財政支出績效的監(jiān)督明顯不足。一是監(jiān)督主體單一。當前，各級人大對當?shù)亟逃斦С龅目冃гu價工作具有監(jiān)督權(quán)力，也從不同程度上積極參與了績效評價工作，但對教育財政投入支出績效關(guān)注的受益群體和社會公眾無法參與教育經(jīng)費評價監(jiān)督。二是監(jiān)督力度不足。各級人大雖然被授權(quán)監(jiān)督教育經(jīng)費的投入績效評價工作，但其參與度有限，部分領(lǐng)導對教育財政支出評價工作不重視，還有一些人大代表在審核、評議教育項目經(jīng)費投入的預算，以及參與教育財政支出績效評價的能力不足。加上教育財政支出項目的相關(guān)利益主體缺乏了解相關(guān)教育項目基本信息的快速、方便渠道，且社會公眾缺乏對社會教育資源配置效率的相關(guān)關(guān)注，導致對我國現(xiàn)行教育財政支出績效評價工作的監(jiān)督不足。

三、教育強國視域下提升我國教育財政支出效率的舉措

2019年國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，著力提升國民教育質(zhì)量、優(yōu)化教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)和促進全社會教育公平，這是對十九大“教育強國”戰(zhàn)略目標的具體規(guī)劃。基于我國當前教育財政支出的基本特征，建議從教育財政經(jīng)費投入、教育財政經(jīng)費支出、教育財政支出來源、教育財政經(jīng)費績效評價幾方面采取相關(guān)措施，提升我國教育財政支出效率和優(yōu)化教育財政經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)。

1.教育財政經(jīng)費投入向基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移

前些年，為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對人才的大量需求，我國將教育經(jīng)費投入重點放在優(yōu)先發(fā)展高等教育和培養(yǎng)高素質(zhì)勞動力方面，導致不同層級的教育經(jīng)費投入失衡。國際經(jīng)驗顯示，發(fā)展中國家的教育財政支出重點應著眼于普及初等教育、發(fā)展中等教育，之后有余力再加大對高等教育的投資。故當前我國應繼續(xù)加大對基礎(chǔ)教育的投入，在普及實現(xiàn)義務教育基礎(chǔ)上，重點關(guān)注提高義務教育質(zhì)量和優(yōu)化義務教育財政經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)。之后，有步驟地增加對高中教育的經(jīng)費投入，普及高中教育，延長公眾受教育年限。東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在條件具備的前提下可以率先將高中教育納入義務教育體系，中部地區(qū)待時機成熟后可以適當延長義務教育至高中的一年級、二年級，西部經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)則集中精力發(fā)展小學、初中基礎(chǔ)教育階段，著力提升基礎(chǔ)教育質(zhì)量。

2.教育財政經(jīng)費投入向中西部地區(qū)傾斜

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》指出，不同區(qū)域教育的協(xié)調(diào)發(fā)展是促進教育公平、縮小地區(qū)教育水平差異的根本途徑。鑒于當前我國存在的教育資源區(qū)域不均衡問題，建議加大對中西部地區(qū)的教育財政經(jīng)費投入，將教育資源向中部地區(qū)和西部地區(qū)有意識地傾斜。根據(jù)不同區(qū)域教育財政支出的實際情況進行靶向精準扶持，而非簡單的秉承不低于“4%”標準。這是由于我國東部、中部、西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展存在現(xiàn)實差異，如果簡單按不低于區(qū)域GDP的4%比例掌握和分配，東部地區(qū)個別省份可能存在教育資源投入量大、但實際效率低等問題；中西部地區(qū)即使達到該標準，也存在教育資源投入不足的情況。建議根據(jù)不同區(qū)域的未來教育發(fā)展需要和當前經(jīng)濟發(fā)展水平以及教育資源投入現(xiàn)狀，對全國教育財政投入實施必要的統(tǒng)籌安排，靶向扶持和補貼那些教育資源配置處于劣勢、經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，以實現(xiàn)不同區(qū)域教育事業(yè)的平衡發(fā)展。需要注意的是，在此過程中還要考慮不同地區(qū)的省域差異，即同一地區(qū)不同省域之間的教育資源差異，將教育財政經(jīng)費投入到教育資源不足的省份，實現(xiàn)地域教育資源的相對均衡。同時，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)性義務教育的經(jīng)費投入，尤其是中部地區(qū)和西部地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育，需要國家在相當長的一段時間內(nèi)予以幫扶和支持，以縮小城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)教育差距。

3.分區(qū)域均衡教育財政經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)

如前所述，我國不同類別教育層級的教育財政經(jīng)費投入存在不均衡情況，不同區(qū)域不同類別教育財政支出的重點也存在差異。所以，均衡教育財政經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)不能采取一刀切模式，應根據(jù)這些實際差異，分區(qū)域從不同側(cè)重點調(diào)整教育財政的支出結(jié)構(gòu)。從全國范圍看，無論東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，都面臨加大對高等教育人員經(jīng)費投入力度，提高高等教育師資薪資水平的任務，通過提高全國范圍的高等教育人員經(jīng)費支出比例，吸引和留住優(yōu)質(zhì)師資，為高質(zhì)量人才的培養(yǎng)提供質(zhì)量保障。鑒于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的教育基礎(chǔ)設施投入已經(jīng)具備相應規(guī)模和條件，后續(xù)教育經(jīng)費投入可以重點著眼提高教育其他支出(如人員經(jīng)費、事業(yè)公共經(jīng)費)而降低資本性支出比例。對于經(jīng)濟不發(fā)達的中西部地區(qū)，其教育基礎(chǔ)薄弱，教育基礎(chǔ)設施建設尚不完善，教學條件差、教學基礎(chǔ)設施欠缺，后續(xù)教育經(jīng)費投入應適當提高資本性經(jīng)費支出占比，加大對教育基礎(chǔ)設施建設方面的財政支出力度。只有針對不同區(qū)域的教育資源配置現(xiàn)狀和特征去優(yōu)化教育財政經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)，才能實現(xiàn)教育資源配置的真正公平和均衡。

4.開拓多元化教育經(jīng)費收入來源

當前，我國教育財政經(jīng)費支出主要來自國家財政收入，社會投資較少。從國際社會教育發(fā)展經(jīng)驗看，發(fā)達國家的教育財政支出增長速度在不同經(jīng)濟發(fā)展階段呈現(xiàn)不同特征：經(jīng)濟發(fā)展初期，政府提供幾乎全部的教育支出經(jīng)費；隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高，社會資本開始向教育領(lǐng)域投入和增長，政府投入減少；當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，政府需要再次加大對教育財政支出的投入，主要用于調(diào)節(jié)教育支出的不均衡問題。[17]當前，我國經(jīng)濟已經(jīng)由高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量增長階段，相應教育資源配置不均衡問題逐步顯現(xiàn)。政府一方面需要繼續(xù)加大教育經(jīng)費支出，調(diào)整教育資源配置狀態(tài)；另一方面需要通過多種途徑，鼓勵社會資本向教育領(lǐng)域投入。鼓勵通過產(chǎn)學研結(jié)合模式和機制，拓寬多元化教育經(jīng)費收入來源，不僅能夠緩解高校當前教育資金不足、人員經(jīng)費偏低無法留住優(yōu)秀人才的壓力，同時能夠整合社會資源，提高高等教育和職業(yè)教育的區(qū)域社會服務能力和水平。

5.完善教育財政經(jīng)費支出的績效評價工作

首先，提高對教育財政經(jīng)費支出績效評價工作的重視程度。從中央到地方，明確教育財政經(jīng)費支出評價的主體、具體程序、涵蓋內(nèi)容，依據(jù)區(qū)域特征量化當?shù)亟逃斦?jīng)費支出的評價指標，設置評價結(jié)果檔次，明確教育財政經(jīng)費支出評價工作的重要地位。其次，對教育財政經(jīng)費支出的績效評價工作從事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)進行控制。事前設置各經(jīng)費投入項目的績效目標，事中定期對績效目標實現(xiàn)程度進行把控，事后進行完整的教育經(jīng)費投入使用效益整體評價，并與預設目標相比較，找出差距和問題，提升教育評價的控制效率。最后，加大對教育財政支出績效評價工作的監(jiān)督力度。國家通過發(fā)布相關(guān)制度，明確規(guī)定各級教育財政支出評價工作的監(jiān)督主體，可以考慮在原有人大及其常委會的基礎(chǔ)上，增加當?shù)貙徲嫏C關(guān)、相關(guān)社會受益群體，對這些監(jiān)督主體定期進行技能和知識培訓，提高他們參與評價工作的相關(guān)專業(yè)能力。定期向社會公眾公布不同教育財政經(jīng)費支出的績效評價結(jié)果，方便民眾了解當?shù)亟逃斦С龅膶嶋H效率情況，促進相關(guān)主體積極提升教育財政經(jīng)費投入使用的效率和效果。