區(qū)域協(xié)同立法的功能定位和模式選擇

呂 寧

（湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

2003年中共十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出了五個(gè)統(tǒng)籌，其中之一就是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。2006年十屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中以專篇的形式①《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中第五篇為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，該篇包括第十九章“實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”，第二十章“推進(jìn)形成主體功能區(qū)”和第二十一章“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。在第五篇明確提出“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，之后的“十二五”“十三五”規(guī)劃綱要和黨的十八大報(bào)告、十九大報(bào)告等重要文件中，都有對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的論述。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題迫切需要立法回應(yīng)。2016年8月16日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中也明確提出要“強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃的約束性，推進(jìn)區(qū)域治理法治化”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展使得區(qū)域法治發(fā)展成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程乃至法治中國(guó)建設(shè)過程中的一項(xiàng)重要議題。推動(dòng)區(qū)域法治發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展一體化，首先面臨著區(qū)域協(xié)同立法的問題。

一、問題的提出

區(qū)域協(xié)同立法源自區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，其既是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制之一，區(qū)域協(xié)同立法所體現(xiàn)的區(qū)域法治協(xié)調(diào)也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的題中之義。隨著推進(jìn)區(qū)域發(fā)展一體化需求的日益增長(zhǎng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，地方涌現(xiàn)了大量區(qū)域協(xié)同立法或具有區(qū)域協(xié)同立法雛形的立法現(xiàn)象。早在2006年?yáng)|北三省就正式簽署立法協(xié)同框架協(xié)議，明確緊密型、半緊密型和分散型三種立法協(xié)同方式，并展開了一定的立法實(shí)踐。2014年長(zhǎng)三角區(qū)域的蘇浙皖滬三省一市就區(qū)域大氣污染防治展開立法協(xié)同，由各地共同協(xié)商擬訂立法文本的統(tǒng)一條款，再由各地分別制定適用于本行政區(qū)域內(nèi)的個(gè)性化條款，提交各地人大分別審議通過，在本行政區(qū)域內(nèi)施行。上海、江蘇、安徽、浙江等省市人大常委會(huì)先后通過了《大氣污染防治條例》，并均對(duì)“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”作出專章規(guī)定。2015年，湖北省恩施自治州和湖南省湘西自治州為解決酉水河跨行政區(qū)域環(huán)境污染問題展開了立法協(xié)作，建立了跨行政區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，且分別先后出臺(tái)《恩施土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》和《湘西土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》，進(jìn)一步創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制。2017年，京津冀地區(qū)第三次協(xié)同立法工作會(huì)議通過了《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》。2018年，第五次京津冀協(xié)同立法工作會(huì)議又通過了《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步完善了協(xié)同立法制度。2020年天津、河北、北京先后出臺(tái)關(guān)于機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治的條例，豐富了區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐。

隨著地方出現(xiàn)了諸多區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)象，區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)成為地方立法實(shí)踐的重要內(nèi)容，相應(yīng)地也逐漸成為近幾年理論研究的熱點(diǎn)問題。但是理論上對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法的研究并不深入，對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法必要性的論述較多，但對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的本質(zhì)和功能定位研究不足；對(duì)諸如長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等特定區(qū)域的協(xié)同立法研究較多，但對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法共性研究較少；對(duì)于區(qū)域間協(xié)議研究較多，但是對(duì)于區(qū)域協(xié)議法律地位和效力的研究較少；對(duì)于區(qū)域間政府合作研究較多，但對(duì)于區(qū)域間人大及其常委會(huì)作為立法主體的研究較少。區(qū)域協(xié)同立法涉及到的相關(guān)理論問題較為復(fù)雜，在展開相關(guān)研究之前至少需要厘清三個(gè)問題：

一是區(qū)域協(xié)同立法究竟是一種新的立法體制還是一種新的立法機(jī)制。區(qū)域協(xié)同立法中的“區(qū)域”一詞并不能等同于《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第三十條所指的行政區(qū)劃，恰恰相反的是國(guó)家推行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的“區(qū)域”往往都打破了現(xiàn)行憲法規(guī)定的行政區(qū)劃，更多的呈現(xiàn)出跨行政區(qū)劃的空間特征。這就使得區(qū)域法治一體化建設(shè)過程中在立法上必須回應(yīng)跨行政區(qū)劃立法問題。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立有別于傳統(tǒng)意義地方政府的功能較為單一或有限的區(qū)域政府，通過“建立區(qū)域統(tǒng)一的立法機(jī)構(gòu)”或“區(qū)域政府發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”作為區(qū)域立法主體。①參見 韓志紅，付大學(xué).地方政府之間合作的制度化協(xié)調(diào)——區(qū)域政府的法治化路徑[J].北方法學(xué)，2009(2)：123-134.那么，區(qū)域協(xié)同立法究竟是打破現(xiàn)有立法體例由區(qū)域性立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法的一種新的立法體制，還是在現(xiàn)有立法體制內(nèi)區(qū)域內(nèi)各立法主體以協(xié)同的方式展開地方立法的一種新的立法機(jī)制？

二是區(qū)域協(xié)同立法究竟是為了解決中央和地方立法權(quán)的重新分配還是為了解決區(qū)域法治發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。該問題與第一個(gè)問題密切關(guān)聯(lián)。有學(xué)者認(rèn)為“立法上的信息交流和互鑒，只是地方立法協(xié)同的初級(jí)形式，是地方協(xié)同立法的基礎(chǔ)和開端”，真正意義上的地方立法協(xié)同則是“區(qū)域內(nèi)的立法主體對(duì)某一事項(xiàng)的共同立法”②參見 王臘生.地方立法協(xié)作重大問題探討[J].法治論叢(上海政法學(xué)院學(xué)報(bào))， 2008（3）： 71.。但還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在初期采取共同協(xié)商、各自立法模式，在中期制定專門的協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法，在成熟階段設(shè)計(jì)區(qū)域行政委員會(huì)和立法委員會(huì)作為聯(lián)合立法機(jī)構(gòu)。③參見 崔英楠，王輝.論京津冀協(xié)同立法的實(shí)現(xiàn)路徑[J].遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)， 2018（4）：91-96.如果由一個(gè)超越《憲法》第三十條規(guī)定行政區(qū)劃的特定區(qū)域主體進(jìn)行跨行政區(qū)域的立法，實(shí)際上意味著區(qū)域協(xié)同立法作為一個(gè)新的立法體制，突破了現(xiàn)有中央和地方立法權(quán)的設(shè)置規(guī)則，創(chuàng)設(shè)了新的立法主體和權(quán)限，重新分配了中央和地方的立法權(quán)。這樣的定位是否具有合憲性，值得深入思考。

三是區(qū)域協(xié)同立法究竟應(yīng)當(dāng)采取何種立法模式的問題。區(qū)域協(xié)同立法究竟選擇何種立法模式才最為適當(dāng)是區(qū)域協(xié)同立法無法回避的問題。有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)參考域外其他國(guó)家區(qū)域發(fā)展立法經(jīng)驗(yàn)，在中央層面制定統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法④參見 周葉中，張彪.促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律機(jī)制的系統(tǒng)論分析[J].湖北社會(huì)科學(xué)， 2012（5）：144.；也有學(xué)者主張針對(duì)特定區(qū)域如西部地區(qū)進(jìn)行國(guó)家層面的統(tǒng)一立法⑤參見 馬玉祥，馬志鵬.西部大開發(fā)的基本法——《西部開發(fā)促進(jìn)法》[J].西北民族研究， 2011（3）：224-230+190.；還有學(xué)者將區(qū)域協(xié)同立法界定為“區(qū)域內(nèi)具有立法權(quán)限的地方立法主體之間的立法合作”，并認(rèn)為“從廣義上講，協(xié)同立法也是一種行政協(xié)議“。①參見 吳偉達(dá).政府間行政協(xié)議:一種長(zhǎng)三角區(qū)域主要治理機(jī)制的選擇和完善[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2020（7）：156.區(qū)域協(xié)同立法究竟是中央層面立法還是地方層面的立法；是采取統(tǒng)一立法還是分別立法；是采取緊密立法還是松散立法；是區(qū)域各主體聯(lián)合立法，還是協(xié)商立法等等，這些問題亟待理論回應(yīng)。

這三個(gè)問題層層遞進(jìn)，但都是展開區(qū)域協(xié)同立法研究，回應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法需求亟待解決的問題。前兩個(gè)問題歸結(jié)起來涉及到區(qū)域協(xié)同立法的功能定位，最后一個(gè)問題涉及到區(qū)域協(xié)同立法的模式選擇。無論是區(qū)域協(xié)同立法功能定位的明確，還是其立法模式選擇的探討，對(duì)于完善地方立法，有效推動(dòng)區(qū)域法治化進(jìn)程都具有重要意義。

二、區(qū)域協(xié)同立法的功能定位

區(qū)域協(xié)同立法的功能定位，實(shí)際上是對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的本質(zhì)，以及采取這種立法活動(dòng)目的的明確。無論是從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略部署的目的，還是從現(xiàn)有區(qū)域法治發(fā)展與改革的關(guān)系，亦或是立法體制完善的角度來看，區(qū)域協(xié)同立法是一種新的立法機(jī)制，其目的在于打破地方立法的保護(hù)主義，克服地方立法弊端，解決區(qū)域法治不協(xié)調(diào)的問題。

（一）區(qū)域協(xié)同立法是一種新的立法機(jī)制

區(qū)域協(xié)同立法是隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生的一種新的立法樣態(tài)，但是在進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)有憲法框架和法律體系的穩(wěn)定性。區(qū)域協(xié)同立法必須在現(xiàn)行憲法框架內(nèi)展開，這也是法治的內(nèi)在要求。2018年《憲法》的修改為區(qū)域協(xié)同立法提供了憲法依據(jù)。首先，《憲法》序言中增加科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)容為區(qū)域協(xié)同立法提供理論基礎(chǔ)。2007年黨的十七大對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的科學(xué)內(nèi)涵、精神實(shí)質(zhì)和根本要求進(jìn)行了全面系統(tǒng)深入的闡述，強(qiáng)調(diào)指出科學(xué)發(fā)展觀的基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。這里的協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放，推進(jìn)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑相協(xié)調(diào)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面相協(xié)調(diào)。[1]區(qū)域發(fā)展正是科學(xué)發(fā)展觀的重要組成部分。其次，憲法序言增加貫徹新發(fā)展理念的內(nèi)容，為區(qū)域協(xié)同立法提供方向指引。新發(fā)展理念即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，結(jié)合國(guó)家持續(xù)推進(jìn)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，可以推導(dǎo)出新發(fā)展理念中的協(xié)調(diào)發(fā)展理念蘊(yùn)含了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容。再次，《憲法》第一百條修改加入設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)的內(nèi)容，為區(qū)域協(xié)同立法提供組織基礎(chǔ)。這是將《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）賦予設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限上升到憲法規(guī)范進(jìn)行明確，為區(qū)域協(xié)同立法提供了更為廣闊的立法空間。

盡管《憲法》序言和第一百條的修改為區(qū)域協(xié)同立法提供了依據(jù)，但是不能將區(qū)域協(xié)同立法中的“區(qū)域”直接等同于行政區(qū)劃概念。區(qū)域一詞本身是個(gè)空間概念，在國(guó)家逐步推行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略過程中，通過“十一五”“十二五”“十三五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃綱要和各項(xiàng)區(qū)域發(fā)展政策等確定的不同區(qū)域。這里區(qū)域的概念更多的是將空間屬性注入經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中所形成的特定指稱，有別于《憲法》第三十條所明確的行政區(qū)劃?！靶姓^(qū)劃具有鮮明的國(guó)體性、政體性、權(quán)力性”，“是與國(guó)體、政體融為一體的社會(huì)政治現(xiàn)象，是不可分割，不可孤立抽取的”[2]。同時(shí)需要指出的是，“區(qū)域”的涵義較為豐富，從不同角度理解亦有偏差，應(yīng)當(dāng)放入不同語(yǔ)境下進(jìn)一步展開深入研究。如果將區(qū)域協(xié)同立法中的區(qū)域看作是一個(gè)跨行政區(qū)劃的立法主體，也會(huì)遇到現(xiàn)行立法體制的困境。因?yàn)椤读⒎ǚā芬膊⑽词谟枘骋怀叫姓^(qū)劃的特定的區(qū)域主體制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的權(quán)力。

從其他單行法律規(guī)范中，也并未明確賦予某一超越行政區(qū)劃的區(qū)域主體相應(yīng)的立法權(quán)，而是更多的使用“協(xié)調(diào)”“協(xié)商”等表述方式。如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二十條中關(guān)于跨行政區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治問題，使用的是“由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決”。再如《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》第七條第三款規(guī)定跨行政區(qū)域的江河、湖泊等水域的漁業(yè)“由有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)商制定管理辦法，或者由上一級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門及其所屬的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理”。但是這些規(guī)范卻為區(qū)域內(nèi)的地方政府進(jìn)行協(xié)同立法制定地方政府規(guī)章提供了依據(jù)。有學(xué)者將區(qū)域協(xié)同的法律依據(jù)進(jìn)行了梳理，將相關(guān)協(xié)商條款分為選擇性模式、程序性模式和授權(quán)性模式三類，無論何種模式的協(xié)商條款“都擴(kuò)大了地方政府的自主權(quán)”，而且從《憲法》第九十九條和第一百零四條關(guān)于地方各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)推導(dǎo)出地方性法規(guī)區(qū)域協(xié)同的依據(jù)。[3]從現(xiàn)有的立法實(shí)踐來看，各區(qū)域的協(xié)同立法也是在現(xiàn)有立法框架下進(jìn)行分別立法。由此可見，區(qū)域協(xié)同立法并非也不能是打破現(xiàn)有憲法法律框架從而創(chuàng)設(shè)出的一種新的立法體制。區(qū)域協(xié)同立法的理想狀態(tài)或許是通過憲法、法律的明確規(guī)定，從立法體制層面在中央和地方立法主體之間設(shè)定一種新的跨行政區(qū)域立法主體，并賦予其特定跨行政區(qū)域立法權(quán)限，但是現(xiàn)在憲法確立的框架下區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)是一種在現(xiàn)有“一元兩級(jí)多層次”的立法體制下的一種新的地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）區(qū)域協(xié)同立法的目的是為了解決區(qū)域法治不協(xié)調(diào)

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程需要對(duì)區(qū)域內(nèi)各發(fā)展主體的利益需求以及區(qū)域內(nèi)各主體之間的關(guān)系等問題作出穩(wěn)定的、系統(tǒng)性的有序安排。然而，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略更多的是依靠大量的區(qū)域公共政策、區(qū)域規(guī)劃和各政府簽訂框架協(xié)議等方式進(jìn)行推進(jìn)和落實(shí)。有的區(qū)域規(guī)劃對(duì)區(qū)域法治問題雖然也有所提及，如2019年12月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中提到要健全區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)保規(guī)范和執(zhí)法規(guī)范對(duì)接，聯(lián)合發(fā)布統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境治理政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，積極開展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，創(chuàng)新跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管模式。但是這樣的表述一來仍然是政策的表述，指導(dǎo)性較強(qiáng)操作性較弱；二來缺乏對(duì)行為規(guī)則的規(guī)范、對(duì)權(quán)利義務(wù)的設(shè)置以及對(duì)法律責(zé)任的明確等內(nèi)容。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展初期，許多改革都是在試驗(yàn)中摸索前進(jìn)，沒有形成制度經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)社會(huì)關(guān)系還未定型，因?yàn)檎呔哂兄笇?dǎo)性和靈活性的特點(diǎn)，所以用政策的方式不僅能夠及時(shí)協(xié)調(diào)相關(guān)矛盾，還能為立法積累經(jīng)驗(yàn)?！熬哂泻軓?qiáng)實(shí)踐性、試驗(yàn)性的政策能夠矯正理性建構(gòu)主義脫離實(shí)際的局限，使依據(jù)經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的政策制定的法律具有更強(qiáng)的生命力?！盵4]政策獨(dú)特的功能能夠應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)的諸多問題，但隨著全面依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，僅僅依靠政策難以滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法治化過程中的規(guī)范化和穩(wěn)定性要求，區(qū)域發(fā)展各方主體的利益需求更需要轉(zhuǎn)化為權(quán)利和義務(wù)并以法律的形式加以規(guī)范化。

我國(guó)實(shí)行的是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行行政區(qū)劃設(shè)置，這就涉及到中央和地方關(guān)系問題。《憲法》第三條明確了我國(guó)組織原則是遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則，即民主集中制。保證中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，需要“保證中央對(duì)省一級(jí)行政區(qū)劃的有效領(lǐng)導(dǎo)”，以及“在省一級(jí)行政區(qū)劃以下的地方實(shí)行上級(jí)對(duì)下級(jí)的有效領(lǐng)導(dǎo)”，否則“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)就不牢固”，而“科學(xué)劃分行政區(qū)域是妥善處理中央與地方關(guān)系、維護(hù)中央權(quán)威、保證國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定和興旺發(fā)達(dá)的重要前提。”①參見 劉松山.區(qū)域協(xié)同立法的憲法法律問題[J].中國(guó)法律評(píng)論，2019（4）：65， 69.如果區(qū)域協(xié)同立法的功能定位為要?jiǎng)?chuàng)設(shè)以跨行政區(qū)劃的區(qū)域作為新的立法主體，那實(shí)際上不僅是對(duì)現(xiàn)有中央和地方立法權(quán)限的重新分配，也是對(duì)《憲法》第三十條所規(guī)定的行政區(qū)劃進(jìn)行重新設(shè)置。作為空間概念的區(qū)域難以成為立法主體行使立法權(quán)，如果將區(qū)域作為立法主體，則需要設(shè)定類似區(qū)域政府、區(qū)域立法委員會(huì)等機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)，并賦予立法權(quán)限，這就打破了現(xiàn)有憲法和法律建構(gòu)的框架。一來如果將西部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)、東南沿海等地區(qū)看作區(qū)域立法主體，有可能最后會(huì)形成一個(gè)超越省級(jí)之上的大行政區(qū)。而大行政區(qū)制度不僅容易造成中央與地方權(quán)力切割，也為現(xiàn)行憲法所摒棄。[5]二來我國(guó)區(qū)域發(fā)展政策中有著大區(qū)域如西部地區(qū)、中區(qū)域如長(zhǎng)三角區(qū)域、小區(qū)域如城市群和都市圈等不同的劃分類型，這些區(qū)域類型互相交叉重疊。如果都賦予跨行政區(qū)域的區(qū)域主體以立法權(quán)，可能會(huì)造成立法權(quán)分配的混亂。所以，如果將區(qū)域協(xié)同立法功能定位為中央和地方立法權(quán)的重新分配，不符合我國(guó)憲法和法律的規(guī)定和要求。

對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的功能定位需要考察其產(chǎn)生的動(dòng)因?？疾靺^(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐，較早的典型做法是東北三省通過簽訂關(guān)于政府立法協(xié)同框架協(xié)議的方式展開立法活動(dòng)。但其一是伴隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)生的；其二是為了消弭立法沖突實(shí)現(xiàn)三省法制協(xié)調(diào)而進(jìn)行的。區(qū)域發(fā)展過程中出現(xiàn)了諸多不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，如同一區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)域?qū)ν皇马?xiàng)的行政審批、行政處罰等規(guī)范不一致或相互沖突，又如有些類似涉及跨行政區(qū)劃環(huán)境保護(hù)等地方事項(xiàng)需要打破地方保護(hù)壁壘，建立區(qū)域協(xié)調(diào)治理機(jī)制，制定統(tǒng)一規(guī)范等。這些區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象反映出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)區(qū)域一體化發(fā)展的要求。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，還要求區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、法治等各領(lǐng)域的一體化發(fā)展，更要求區(qū)域內(nèi)各主體之間的一體化發(fā)展。區(qū)域一體化發(fā)展利益訴求催生了區(qū)域協(xié)同立法的產(chǎn)生。可見，區(qū)域協(xié)同立法從產(chǎn)生之初就不是為了解決中央和地方的權(quán)限劃分問題，而是為了提升地方立法質(zhì)量，解決區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。

三、區(qū)域協(xié)同立法的模式選擇

區(qū)域協(xié)同立法究竟應(yīng)當(dāng)采取何種模式最為合適一直是學(xué)界關(guān)注的問題，對(duì)此一般有幾種思路和構(gòu)想：一是由全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重大問題進(jìn)行統(tǒng)一立法，制定法律，或者由國(guó)務(wù)院針對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展共性問題先行制定區(qū)域行政法規(guī)，等時(shí)機(jī)成熟時(shí)再由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律。這種立法模式可以稱之為統(tǒng)一立法模式。二是借鑒國(guó)際上欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)較為成功的立法經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)特定發(fā)展區(qū)域，由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定單個(gè)區(qū)域法律規(guī)范。這種模式可以稱之為特定區(qū)域立法模式。三是由區(qū)域作為立法主體，通過設(shè)立區(qū)域政府、區(qū)域行政立法委員會(huì)等作為地方政府聯(lián)合立法機(jī)構(gòu)的方式，就區(qū)域內(nèi)共同事項(xiàng)進(jìn)行共同立法[6]。這種模式可以稱之為區(qū)域聯(lián)合共同立法模式。四是通過全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一授權(quán)的方式，建立直屬于國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院相關(guān)部委的“區(qū)域立法合作辦公室”作為區(qū)域協(xié)同立法磋商機(jī)制的基本運(yùn)行平臺(tái)擬訂區(qū)域立法合作規(guī)章草案，交由各省分別按照行政立法程序加以確立，將地方政府立法之間立法合作的磋商予以形式化、制度化和明確化[7]。這種模式可以稱之為授權(quán)磋商立法模式。五是由區(qū)域內(nèi)地方立法主體就某一事項(xiàng)通過座談會(huì)等方式，在充分溝通協(xié)商基礎(chǔ)上形成示范性法律文件或立法意見，然后由地方立法主體結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行非根本性的修改并交由各地人大常委會(huì)審議通過。亦或者通過強(qiáng)化和完善區(qū)域行政協(xié)議制度實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各立法主體的立法協(xié)調(diào)。這種模式有學(xué)者稱之為協(xié)商互補(bǔ)立法模式[8]。這些構(gòu)想為區(qū)域協(xié)同立法模式的選擇提供了有益的參考和思路，但是仔細(xì)考察區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐，從區(qū)域協(xié)同立法功能定位的角度出發(fā)，會(huì)發(fā)現(xiàn)這些現(xiàn)有模式構(gòu)想雖然具有一定的合理性，但也具有局限性。

首先，對(duì)于統(tǒng)一立法模式和特定區(qū)域立法模式，其應(yīng)當(dāng)排除在區(qū)域協(xié)同立法模式的選擇之外。區(qū)域協(xié)同立法源自區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展尤其是區(qū)域法治協(xié)調(diào)的內(nèi)在需求，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法模式較為多樣，但是需要明確的是，區(qū)域協(xié)同立法模式并不能等同于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法模式。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相對(duì)來說是一個(gè)較為宏大的概念，其立法模式既包含了中央立法也包括了地方立法，而區(qū)域協(xié)同立法主要是由區(qū)域內(nèi)各地方立法主體為了解決區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，經(jīng)過協(xié)調(diào)、協(xié)商等方式展開的地方立法活動(dòng)。區(qū)域協(xié)同立法是一種地方立法機(jī)制，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法模式包含了區(qū)域協(xié)同立法模式。所以，無論是全國(guó)人大制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的統(tǒng)一立法模式，還是針對(duì)某一特定區(qū)域制定專門法律的特定區(qū)域立法模式，都不屬于區(qū)域協(xié)同立法模式的范疇。

其次，對(duì)于區(qū)域聯(lián)合共同立法模式，雖然看似很好的解決了跨行政區(qū)域立法的難題，但是區(qū)域協(xié)同立法的功能定位決定了區(qū)域聯(lián)合共同立法模式在我國(guó)現(xiàn)有立法體制下不具有可行性。最主要的原因在于區(qū)域聯(lián)合共同立法模式面臨合憲性和合法性的困境。盡管《立法法》修改以后賦予設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力，擴(kuò)大了地方立法權(quán)，但是我國(guó)采取的依然是一元兩級(jí)多層次的立法體制，并不存在一個(gè)現(xiàn)實(shí)合法的區(qū)域立法機(jī)構(gòu)來完成立法任務(wù)。憲法作為根本法為國(guó)家權(quán)力的橫向、縱向配置提供總體框架。如果要設(shè)置和分配超越現(xiàn)有行政區(qū)劃的區(qū)域立法權(quán)，其相關(guān)問題應(yīng)當(dāng)由憲法來規(guī)范。然而，前文述及區(qū)域協(xié)同立法的功能并非要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一個(gè)打破現(xiàn)有行政區(qū)劃設(shè)置的新立法主體，也不是要在現(xiàn)有中央和地方之間重新配分立法權(quán)。現(xiàn)行《憲法》和《立法法》也并未賦予某一超越行政區(qū)劃的區(qū)域立法機(jī)構(gòu)以地方立法權(quán)。

再次，對(duì)于授權(quán)磋商立法模式和協(xié)商互補(bǔ)立法模式，相對(duì)來說在現(xiàn)有憲法法律框架下都具有可操作性，但其各自也存在一定的局限性。授權(quán)磋商立法模式可以滿足較大的跨省級(jí)行政區(qū)劃的區(qū)域立法需求，可根據(jù)《立法法》的規(guī)定其授權(quán)對(duì)象僅限定于省級(jí)立法主體，難以滿足市級(jí)地方立法需求。協(xié)商互補(bǔ)立法模式更為靈活可行，但是由于地方立法尤其是設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)和立法空間有限，難以涵蓋所有區(qū)域立法需求。另外，若以區(qū)域行政協(xié)議方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域行政立法，也會(huì)涉及到協(xié)議效力、強(qiáng)制約束力、救濟(jì)機(jī)制等諸多問題。但是將授權(quán)磋商立法模式和協(xié)商互補(bǔ)立法模式相互結(jié)合，吸取兩者合理之處，可以尋求區(qū)域協(xié)同立法模式的新進(jìn)路。

區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)以區(qū)域立法需求為導(dǎo)向進(jìn)行價(jià)值選擇，視野應(yīng)當(dāng)關(guān)注區(qū)域性問題，模式有別于一般地方立法。區(qū)域協(xié)同立法模式選擇至少應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)因素：區(qū)域的類型和區(qū)域協(xié)同立法事項(xiàng)。一般來說，從跨行政區(qū)劃的角度來看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的區(qū)域至少分為三種類型，一是跨省際的大區(qū)域，如京津冀區(qū)域、長(zhǎng)三角區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)、中三角區(qū)域等；二是省內(nèi)市際區(qū)域，如湖南省長(zhǎng)株潭城市群、武漢城市圈等；三是跨省市際區(qū)域，如長(zhǎng)江中游城市群等。區(qū)域協(xié)同立法的事項(xiàng)一般應(yīng)當(dāng)是涉及到區(qū)域性問題，需要展開協(xié)同立法滿足和回應(yīng)區(qū)域立法需求，其有可能是涉及到區(qū)域整體發(fā)展中的重大共性問題，也有可能是涉及到某一領(lǐng)域的區(qū)域一體化事項(xiàng)，還有可能是需要進(jìn)行立法保護(hù)的對(duì)象跨越行政區(qū)劃，尤其是涉及到生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)。不同的區(qū)域類型和不同的立法事項(xiàng)可能會(huì)導(dǎo)致不同的區(qū)域協(xié)同立法類型。所以，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)在考慮區(qū)域的類型和區(qū)域協(xié)同立法事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，吸收授權(quán)磋商立法模式和協(xié)商互補(bǔ)立法模式的合理性，采取多元協(xié)商立法模式。

區(qū)域協(xié)同立法的多元協(xié)商模式，是針對(duì)不同的區(qū)域類型和區(qū)域立法需求，通過授權(quán)、協(xié)商等方式展開的地方立法協(xié)同。多元協(xié)商模式強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)同立法方式的多樣性，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的區(qū)域類型和區(qū)域立法需求進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，相應(yīng)地具體從跨省際大區(qū)域協(xié)同立法、省內(nèi)市際區(qū)域協(xié)同立法、跨省市際區(qū)域協(xié)同立法三個(gè)層面展開立法活動(dòng)。

第一，跨省際大區(qū)域協(xié)同立法?？缡‰H大區(qū)域的協(xié)同立法還是應(yīng)當(dāng)以授權(quán)協(xié)商模式為主，協(xié)商互補(bǔ)模式為輔?？缡‰H大區(qū)域協(xié)同立法首先應(yīng)當(dāng)區(qū)分區(qū)域立法需求，保持區(qū)域內(nèi)省級(jí)層面法律規(guī)范一致性固然重要，但不一定所有立法需求都應(yīng)進(jìn)行跨省級(jí)立法。隨意啟動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法，不利于維護(hù)中央權(quán)威。如果現(xiàn)有上位法難以滿足本區(qū)域發(fā)展需求，即便采取不與上位法抵觸原則進(jìn)行地方立法也難以回應(yīng)本區(qū)域主體需求和應(yīng)對(duì)區(qū)域一體化發(fā)展要求時(shí)，才能啟動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法。針對(duì)重大區(qū)域共性問題，尤其是涉及該區(qū)域較高的、獨(dú)特的、共性的發(fā)展訴求，可以采取由全國(guó)人大及其常委會(huì)作出授權(quán)決定的方式進(jìn)行立法?！读⒎ǚā返谑龡l雖然只明確被授權(quán)主體是國(guó)務(wù)院以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市權(quán)力機(jī)關(guān)，但是可以通過立法解釋的方式擴(kuò)大被授權(quán)主體的范圍，將非經(jīng)濟(jì)特區(qū)的其他省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)納入被授權(quán)主體。“為了確保立法質(zhì)量，被授權(quán)主體最好以特定區(qū)域所在地的省級(jí)人大及其常委會(huì)為主，以省級(jí)地方性法規(guī)的形式，將國(guó)家給予特定區(qū)域的各項(xiàng)優(yōu)惠政策加以固化”。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)采取“一區(qū)域一授權(quán)、一事一授權(quán)的精準(zhǔn)授權(quán)方式”展開協(xié)同立法。[9]授權(quán)決定中可以明確省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)以聯(lián)合立法的方式制定跨省際大區(qū)域所需的地方性法規(guī)。針對(duì)其他涉及到需要調(diào)整現(xiàn)有區(qū)域主體發(fā)展中相互沖突或不協(xié)調(diào)的內(nèi)容，或者其中需要建立跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制的事項(xiàng)，可以直接采取聯(lián)席會(huì)議等方式參考東北三省協(xié)同立法三種模式展開區(qū)域協(xié)同立法。

第二，省內(nèi)市際區(qū)域協(xié)同立法。省內(nèi)市際區(qū)域根據(jù)立法事項(xiàng)，可以分為兩種類型：一種涉及到省內(nèi)多個(gè)城市，且其立法事項(xiàng)可能與本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，或立法事項(xiàng)內(nèi)容超出了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍，則適宜采取由省權(quán)力機(jī)關(guān)或省政府統(tǒng)一制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。如《湖南省長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》等。這種立法模式還適用一種情況，即該區(qū)域中既包含了設(shè)區(qū)的市，也包含了不設(shè)區(qū)的市。由于根據(jù)《立法法》的規(guī)定地方立法主體最低層級(jí)只到設(shè)區(qū)的市，不設(shè)區(qū)的市不享有地方立法權(quán)，無法真正參與到協(xié)同立法中，但作為區(qū)域發(fā)展中的主體之一其立法訴求需要被充分考慮，所以適宜采取省統(tǒng)一立法的方式，只是隨著地方立法權(quán)的擴(kuò)大目前這種情形較為少見。另一種是省內(nèi)市際之間涉及到上位法缺位或者通過廢、改、釋仍然無法解決本區(qū)域發(fā)展訴求，需要制定專門立法的，則應(yīng)當(dāng)采取協(xié)商立法的方式。這種省內(nèi)市際的協(xié)商立法在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法的原則下，具體來說又分為兩種方式：一是在省級(jí)人大的指導(dǎo)下，各市際立法主體通過建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制或座談會(huì)等方式，對(duì)省內(nèi)市際區(qū)域立法內(nèi)容進(jìn)行聯(lián)合起草，可以達(dá)成統(tǒng)一的立法意見，也可以就共性問題共同起草擬定具體條款。然后再結(jié)合本市實(shí)際情況，吸收共同擬定的條款或意見，各自出臺(tái)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。二是由有立法需求和立法權(quán)限的市級(jí)立法主體聯(lián)合協(xié)商后，分別委托同一個(gè)第三方起草單位，如立法專家、研究機(jī)構(gòu)等，同時(shí)分別起草立法文件，這樣在起草階段更能保證各自立法規(guī)范的協(xié)同性。但是在地方性法規(guī)的起草階段，市級(jí)人大或其常委會(huì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提前介入指導(dǎo)立法，在各市分別進(jìn)入地方人大審議階段時(shí)，省級(jí)人大或其常委會(huì)也應(yīng)當(dāng)提前介入充分發(fā)揮指導(dǎo)作用，提升設(shè)區(qū)的市地方立法質(zhì)量，便于后期申批程序的順利通過。

第三，跨省市際區(qū)域協(xié)同立法?？缡^(qū)域的立法，如果涉及到重大區(qū)域利益，要么采取中央統(tǒng)一立法模式，要么適用跨省際大區(qū)域的立法協(xié)同模式。只有在內(nèi)容僅限于跨省市際之間共性事項(xiàng)才可能展開跨省市際區(qū)域協(xié)同立法。這種區(qū)域協(xié)同立法更多的是針對(duì)生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)，由于保護(hù)對(duì)象的地理位置涉及到跨省市際行政區(qū)劃，但是又不適宜分別進(jìn)行省級(jí)立法或者中央層面立法，所以采取跨省市際區(qū)域協(xié)同立法。如酉水河保護(hù)條例的跨區(qū)域協(xié)同立法就是很典型的跨省市際區(qū)域協(xié)同立法，《湘西土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》和《恩施土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》的出臺(tái)為我國(guó)跨行政區(qū)域協(xié)同立法提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。這種類型的協(xié)同立法更適宜采取平行協(xié)商的方式，即由各市級(jí)立法主體通過座談會(huì)或聯(lián)席會(huì)議的形式，明確各自就該區(qū)域立法事項(xiàng)的立法主體、工作步驟、重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)等內(nèi)容，然后進(jìn)行聯(lián)合起草，也可以委托同一個(gè)或不同第三方起草并進(jìn)行工作對(duì)接。通過反復(fù)調(diào)研論證形成立法草案，對(duì)區(qū)域共性問題條款達(dá)成共識(shí)，再由各自立法主體分別通過地方立法程序出臺(tái)。這種協(xié)同立法更為強(qiáng)調(diào)溝通和協(xié)商的深度和質(zhì)量，是區(qū)域協(xié)同立法模式的重要組成部分。