社區(qū)矯正用警問題研究

林 紅

（廣東司法警官職業(yè)學(xué)院，廣州 510520）

今年7月，期盼已久的《社區(qū)矯正法》終于正式實施，但關(guān)于社區(qū)矯正用警問題沒有明確規(guī)定。雖然可能是因為考慮到現(xiàn)實情況的復(fù)雜性而尚未有定論，不過，如何解決社區(qū)矯正中的用警問題，一直是各界高度關(guān)注的焦點，也是今后社區(qū)矯正工作能否健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有必要進(jìn)行認(rèn)真探討。本人在此拋磚引玉，針對該問題進(jìn)行討論分析，希望提供一些可供參考的解決思路和辦法。

一、設(shè)立社區(qū)矯正警察的必要性

（一）反對設(shè)立社區(qū)矯正警察的學(xué)說及理由

實際上，在《社區(qū)矯正法》立法過程中，爭論最激烈的問題就是社區(qū)矯正是否應(yīng)當(dāng)配備人民警察。反對的理由有很多，歸納起來主要有幾個方面：

1.國際潮流說

目前，世界上大多數(shù)國家，尤其是歐美等發(fā)達(dá)國家，非監(jiān)禁刑的監(jiān)管機(jī)關(guān)工作人員基本上不是警察。隨著有限政府的精神和觀念深入人心，公民權(quán)利的意識和訴求日益高漲，去警察化已經(jīng)成為國際發(fā)展趨勢，警察權(quán)逐步收縮，現(xiàn)在社區(qū)矯正要求設(shè)立警察隊是逆世界潮流，不識時務(wù)。

2.增加成本說

我國公務(wù)員的隊伍已經(jīng)非常龐大，相關(guān)支出在國家財政支出中所占比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界上許多國家，增設(shè)新的警種意味著國家要增加一筆龐大的人員開支，不但加重國家的財政負(fù)擔(dān)，也有違設(shè)立社區(qū)矯正制度的初衷。當(dāng)初開展社區(qū)矯正工作的根本原因之一就是監(jiān)獄成本過于昂貴，需要耗費大量的國家和社會資源，這也是積極推行社區(qū)矯正的動力之一，增設(shè)矯正警察隊伍，與現(xiàn)代刑罰經(jīng)濟(jì)原則和效益原則背道而馳。

3.權(quán)力擴(kuò)張說

有的專家認(rèn)為，社區(qū)矯正應(yīng)該根植于社區(qū)，如果社區(qū)矯正行政化甚至警察化，那么，社區(qū)矯正的推行反而意味著政府權(quán)力的擴(kuò)張，不僅失去社區(qū)矯正本來的性質(zhì)和意義，而且要承擔(dān)權(quán)力不當(dāng)擴(kuò)張和濫用帶來的不利后果。①張紹彥教授明確反對社區(qū)矯正配置警察，認(rèn)為社區(qū)矯正應(yīng)該是“社區(qū)”矯正，而不是“政府”矯正或“警察”矯正。參見張紹彥：社區(qū)矯正的現(xiàn)實和發(fā)展路向[J].政法論叢.2014（1）:71-72隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，法治國家理念的普及，公民權(quán)利意識的提升，民眾對公權(quán)力的動向保持高度的警惕，權(quán)力的擴(kuò)張容易引發(fā)新的社會矛盾，也不利于社區(qū)矯正的進(jìn)一步發(fā)展。

4.利益之爭說

反對者認(rèn)為，社區(qū)矯正設(shè)警純粹是部門利益之爭，筆者兩年前參加社區(qū)矯正立法研討會就聽到不少類似的聲音，設(shè)警是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力之爭、利益之爭，借社區(qū)矯正的發(fā)展來謀部門的私利，是很狹隘的做法。

另外，還有認(rèn)為社區(qū)矯正主要在社區(qū)及家庭中進(jìn)行，與監(jiān)獄有天壤之別，不必要動用警力，即使需要使用，通過法律規(guī)定、制度安排，由公安機(jī)關(guān)協(xié)助就可以解決。等等，不一而足。總之，反對的聲音不少，表達(dá)也很強(qiáng)烈。

（二）設(shè)立社區(qū)矯正警察的必要性分析

那么，有沒有必要設(shè)立矯正警察呢？筆者經(jīng)過長時間的基層實踐考察深入思考之后的回答是，確有必要。理由綜述如下：

1.社區(qū)矯正的性質(zhì)決定必須配置警察

關(guān)于社區(qū)矯正的性質(zhì)早在2003年兩高兩部《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》 就已明確規(guī)定：“社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對應(yīng)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會團(tuán)體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”，這里表明雖然與監(jiān)獄采取監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式不同，但社區(qū)矯正的本質(zhì)還是一種刑罰執(zhí)行活動。已經(jīng)出臺的《社區(qū)矯正法》雖然沒有點明社區(qū)矯正的性質(zhì)，但第一條“為了推進(jìn)和規(guī)范社區(qū)矯正工作，保障刑事判決、刑事裁定和暫予監(jiān)外執(zhí)行決定的正確執(zhí)行，提高教育矯正質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)矯正對象順利融入社會，預(yù)防和減少犯罪，根據(jù)憲法，制定本法”的表述，基本上肯定“社區(qū)矯正在本質(zhì)上是一種非監(jiān)禁的刑罰執(zhí)行方式”。

社區(qū)矯正的性質(zhì)決定了他的工作內(nèi)容，主要是依法對在社會上服刑或接受監(jiān)管的犯罪公民進(jìn)行監(jiān)督、教育和改造。這些工作范疇包含了一些需要強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容，比如對社區(qū)服刑人員禁止令的執(zhí)行，以及針對嚴(yán)重違反監(jiān)管規(guī)定、脫管脫逃等違法犯罪行為時需采取必要的強(qiáng)制手段和強(qiáng)制措施等等。這種限制公民人身自由和基本權(quán)利的執(zhí)法權(quán)，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由國家強(qiáng)制力保障實施，而警察是國家強(qiáng)制力的重要代表。從我國目前的法律制度和相關(guān)法律規(guī)定來看，與罪犯有關(guān)的執(zhí)法活動都明確規(guī)定由人民警察實施。比如，死緩或有期徒刑是由監(jiān)獄的警察執(zhí)行；對管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等罪犯實行社區(qū)矯正，也應(yīng)由警察參與執(zhí)行。所以，社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行的性質(zhì)決定了確有必要在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)配備一定數(shù)量的專職警察，由警察代表國家行使強(qiáng)制力,這樣既可以確保社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行的有序開展和懲罰功能的實現(xiàn)，同時也有利于推動刑事執(zhí)行一體化改革，保證我國法律和執(zhí)法制度的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

2.社區(qū)矯正工作的現(xiàn)實和發(fā)展需要

社區(qū)矯正的工作對象都是具有一定人身危險性和社會危害性的服刑人員，特別是目前社區(qū)服刑人員中大多數(shù)是緩刑犯、管制犯，這些犯人基本上沒有監(jiān)獄服刑經(jīng)歷，很多人在刑意識和法律意識比較淡薄，而社區(qū)矯正工作人員缺乏相應(yīng)的職權(quán)和執(zhí)法手段，無法對服刑人員形成有效震懾力。實踐當(dāng)中，社區(qū)服刑人員不服監(jiān)管，沖撞甚至打罵社區(qū)矯正工作人員的事情時有發(fā)生，不但工作人員的人身安全受到威脅，在行刑開放的模式下，還存在一定程度的社會風(fēng)險包括對民眾生活安全的威脅，換言之，如果社區(qū)矯正刑罰功能中本來具有的懲罰性被弱化，那么監(jiān)管的質(zhì)量和社區(qū)安全就很難保障。

社區(qū)矯正實踐中，許多工作由于相關(guān)工作人員不具有警察身份沒有執(zhí)法權(quán)而出現(xiàn)障礙或難以落實。比如社會調(diào)查評估，由于不是警察，入戶遇到麻煩，調(diào)查難以開展；由于社區(qū)矯正工作人員不具有偵查權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和其他執(zhí)法權(quán)力，針對管制和緩刑犯人的禁止令往往難以落實，在實踐中很多時候都是流于形式；若社區(qū)服刑人員嚴(yán)重不服監(jiān)管甚至出現(xiàn)脫逃，無法及時采取強(qiáng)制措施等等，這些都極大影響社區(qū)矯正的監(jiān)管質(zhì)量和矯治效果，同時也削弱社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力，長期下去，直接威脅社區(qū)矯正工作的良性發(fā)展。

自從社區(qū)矯正工作開展至今，社區(qū)服刑人員數(shù)量越來越龐大（見圖1），人員構(gòu)成也越來越復(fù)雜。從當(dāng)前國際發(fā)展趨勢來看，刑罰模式已進(jìn)入到以非監(jiān)禁刑為主的階段。在許多國家中，適用社區(qū)矯正的人數(shù)大大超過監(jiān)禁人數(shù)，比如美國2016年底社區(qū)服刑犯(4547900 人)是監(jiān)禁犯(2246100 人)的2 倍（見圖2）。[1]目前我國市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會變得更加開放、包容、多元，加以國際形勢的影響，刑罰的輕刑化在我國已經(jīng)成為必然的發(fā)展方向，司法部的高層也多次說過社區(qū)服刑人員未來將可能超過監(jiān)禁人數(shù)。同時，隨著社區(qū)矯正的不斷發(fā)展和深入，人員構(gòu)成也日趨復(fù)雜，吸毒、性犯罪、職業(yè)犯罪、外國籍等特殊社區(qū)服刑人員越來越多，今后將面對龐大的社區(qū)服刑人群和復(fù)雜的犯罪構(gòu)成，那么社區(qū)矯正工作隊伍的建設(shè)和執(zhí)法權(quán)力的完善就尤為重要。

圖1

圖2：2016年底美國社區(qū)服刑犯(4547900 人)是監(jiān)禁犯(2246100 人)的2 倍

《人民警察法》第二條規(guī)定：“人民警察的任務(wù)是維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護(hù)公共財產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動。”如果沒有足夠的執(zhí)法權(quán)力，刑罰的權(quán)威將受到極大的挑戰(zhàn)。所以，配置警察既是社區(qū)矯正實踐的現(xiàn)實急迫需要，也是未來發(fā)展必須正視的制度建設(shè)要求。

至于擴(kuò)權(quán)的擔(dān)憂，我認(rèn)為是過慮。因為這里只是確認(rèn)原本應(yīng)該屬于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的刑罰執(zhí)行權(quán)力，根本不存在警察權(quán)擴(kuò)張的問題。法律既然已經(jīng)確定社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)在社區(qū)矯正工作中的主體地位，有關(guān)執(zhí)行權(quán)力的歸屬也應(yīng)該由法律加以明確，使工作主體和執(zhí)法主體相統(tǒng)一，以保障執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作的正常運轉(zhuǎn)。至于與公安機(jī)關(guān)的權(quán)力分配問題，由法律進(jìn)一步優(yōu)化和具體化社區(qū)矯正的權(quán)力歸屬，清晰彼此工作職責(zé)，劃分彼此的權(quán)力范疇。這樣兩者的執(zhí)法范圍各有不同，沖突不可能存在，部門利益之爭也無從談起。相反，在社區(qū)矯正工作中，工作人員的責(zé)任與權(quán)力長期不對稱，將極其不利于工作的規(guī)范發(fā)展。

3.社區(qū)矯正實踐中的成功試驗提供有力的實證支持

鑒于社區(qū)矯正中警察缺位造成的工作困境，我國某些地方大膽試驗，從監(jiān)獄或戒毒系統(tǒng)抽調(diào)警察參與社區(qū)矯正工作，北京、上海、江蘇、安徽、湖北、湖南、廣西、云南、內(nèi)蒙等?。▍^(qū)、市）相繼采用類似的做法，據(jù)司法部社區(qū)矯正管理局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前全國有27個省3000多名司法行政機(jī)關(guān)人民警察從事社區(qū)矯正工作，[2]這實際上開啟了我國社區(qū)矯正警察體制的改革探索，經(jīng)過多年的實踐，積累了較為豐富的有益經(jīng)驗。從實踐效果看，社區(qū)矯正配置警察強(qiáng)化工作實效，完善執(zhí)法規(guī)范，提升了社區(qū)矯正的質(zhì)量，效果顯著。我國社區(qū)服刑人員在矯正期間再犯罪率一直處于0.2%的較低水平[3]，不可否認(rèn)，參與社區(qū)矯正的司法警察在其中發(fā)揮了重要的作用。社區(qū)矯正的實踐證明，在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)配備一定數(shù)量的專職警察對社區(qū)矯正工作順利發(fā)展起到關(guān)鍵性的促進(jìn)作用，如此顯著的實踐效果為我國社區(qū)矯正警察體制的構(gòu)建提供了有力的實證支持。

4.國外先進(jìn)經(jīng)驗的借鑒

社區(qū)矯正發(fā)源于美國，并在歐美快速發(fā)展，對于中國來說，社區(qū)矯正是“舶來品”，是正在發(fā)展尚未成熟的新生事物，盡管我們有自己的獨特之處，但仍可以從外國相對成熟的社區(qū)矯正理念和實踐中得到一些啟發(fā)。

考察當(dāng)今世界社區(qū)矯正管理體制發(fā)現(xiàn)，歐美許多發(fā)達(dá)國家設(shè)置以矯正官(緩刑官、假釋官)為主的工作模式。有的國家社區(qū)矯正官雖無警察之名，但卻擁有類似警察的職權(quán)。例如，美國的緩刑官和假釋官雖然不具有警察身份，但是法律賦予其執(zhí)法權(quán)力，在執(zhí)行公務(wù)期間可依法適用手銬、電警棍、催淚器，部分州的工作人員配發(fā)槍支。[4]在俄羅斯，社區(qū)矯正管理人員屬于警察，依法擁有相應(yīng)的職權(quán)，如對社區(qū)矯正中罪犯逃避矯正等情況下采取緝拿并短期控制其人身自由的權(quán)力，以及緊急情況征用公民財產(chǎn)等警察權(quán)力[5]。而且國外的矯正官大多有統(tǒng)一的制式服裝，配置手銬、警棍等警用裝備（從我國現(xiàn)有的法律規(guī)定看，一般只有人民警察才能依法配備和使用警用裝備），從某種意義上來講，國外社區(qū)矯正的刑罰實踐，為我國構(gòu)建社區(qū)矯正警察工作模式提供了有益的經(jīng)驗和啟示。

二、設(shè)立社區(qū)矯正警察的路徑選擇

（一）社區(qū)矯正工作隊伍的模式選擇

關(guān)于如何構(gòu)建社區(qū)矯正工作隊伍模式（包括如何設(shè)立社區(qū)矯正警察）學(xué)界和實踐也有不同的主張，歸納起來主要有兩種模式：

一是社區(qū)矯正警察為主的模式。即設(shè)立新的警種—社區(qū)矯正警察，參照監(jiān)獄系統(tǒng)和戒毒系統(tǒng)的警種設(shè)置模式，將現(xiàn)有的主要社區(qū)矯正工作人員全部轉(zhuǎn)為警察身份。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個以矯正警察為工作主體、以社會工作者和志愿者為輔助力量的社區(qū)矯正隊伍。[5]支持者認(rèn)為這樣既符合社區(qū)矯正的性質(zhì)和工作需要，也是最簡便易行的辦法。

二是社區(qū)矯正官為主、警察為輔的模式。

筆者比較傾向采用第二種模式，理由主要有三個方面：

1.刑罰執(zhí)行方式的要求

雖然社區(qū)矯正與監(jiān)禁矯正都是刑罰執(zhí)行方式，但兩者確實有很大的差別。監(jiān)獄的首要工作是安全，防止罪犯逃離羈押場所，重點是改造罪犯，預(yù)防重新犯罪，必須要有國家強(qiáng)制力作為保障，因此需要以能夠行使強(qiáng)制權(quán)的警察為主來進(jìn)行管理。但社區(qū)矯正則有不同，雖然對社區(qū)服刑人員的人身自由和行為等權(quán)利也要有一定限制，但由于在法律上他們已經(jīng)被確認(rèn)為犯罪情節(jié)輕微或者人身危害性和社會危害性較小，限制其再犯罪能力和預(yù)防犯罪固然重要，但更重要的是利用社會資源促使其改過自新，回歸家庭，融入社會。這種不同的工作目標(biāo)或者工作重點決定工作模式和隊伍構(gòu)建應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重，監(jiān)獄以懲戒、改造為主，以警察主導(dǎo)，而社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的主要設(shè)置模式，以教育矯治為核心，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)工作隊伍的細(xì)分化、專業(yè)化、職業(yè)化，所以應(yīng)該以專業(yè)的社區(qū)矯正官為主、矯正警察為輔來開展工作。

2.社區(qū)矯正工作的雙重屬性所決定

社區(qū)矯正具有刑罰執(zhí)行性和社會性的雙重屬性，社區(qū)矯正工作人員全員或多數(shù)警察化會削弱社區(qū)矯正的“社會”化的特點，矯正強(qiáng)制性命令性色彩濃厚，既與社區(qū)矯正原本體現(xiàn)寬松的刑事政策相違背，也容易引起服刑人員的反感與抗拒，影響矯正的效果。另外，教育幫扶、心理輔導(dǎo)等這些偏重社會性質(zhì)的工作交由警察負(fù)責(zé)，不但不利于開展，而且容易導(dǎo)致社區(qū)服刑人員的“罪犯”身份暴露，影響他們重新融入社會。

3.全員或多數(shù)人員警察化增加執(zhí)行成本

這是學(xué)界許多專家所擔(dān)心的，警察編制的增加，加重國家財政負(fù)擔(dān)，社區(qū)矯正工作人員以警察為主在工作上既沒有必要，同時隨著隊伍越來越龐大，又勢必造成執(zhí)行成本的大幅增加，造成沉重的負(fù)擔(dān)。

所以，我們應(yīng)當(dāng)對社區(qū)矯正配置警察采取理性客觀的態(tài)度，既要看到警察在社區(qū)矯正工作中的必要性以及積極作用，同時也必須認(rèn)識其局限性，在權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)之上選擇比較合適相對優(yōu)越的方案，即在社區(qū)矯正中重點構(gòu)建專業(yè)人士業(yè)務(wù)人才（矯正官）為主、警察為輔的隊伍，按照專業(yè)分工、職能分配的原則開展工作。

從社區(qū)矯正執(zhí)法屬性和社會屬性兩個維度出發(fā)，將社區(qū)矯正工作任務(wù)分為不同職能的事務(wù)，由不同的人員承擔(dān)。將違法違規(guī)行為調(diào)查取證、禁止令執(zhí)行、電子監(jiān)控、訓(xùn)誡教育、收監(jiān)押送、特殊社區(qū)矯正人員的強(qiáng)化管控等具有強(qiáng)制性，需要強(qiáng)制力介入才能保障順利開展的工作交由社區(qū)矯正警察負(fù)責(zé)，刑事執(zhí)行工作中的法律事務(wù)類以及專業(yè)性質(zhì)工作則由社區(qū)矯正官承擔(dān)，主要組織開展教育幫扶、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)日常監(jiān)管等工作。這樣既滿足社區(qū)矯正社會化和刑事執(zhí)行的雙重要求，同時有利于社區(qū)矯正工作隊伍專業(yè)化水平的提升。

（二）警察參與社區(qū)矯正工作的方式選擇

筆者主張，在區(qū)縣級設(shè)立社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍，面向基層，分片負(fù)責(zé)，由點到面，主要負(fù)責(zé)社區(qū)矯正中的執(zhí)法事項（目前四川、山東、浙江、湖北等許多省市都已經(jīng)實行社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍隊建制的模式，但有些地區(qū)具體做法存在差異，需要以后加以優(yōu)化統(tǒng)一）。司法所里面設(shè)立社區(qū)矯正辦公室由社區(qū)矯正官專門負(fù)責(zé)日常管理、教育幫扶等事務(wù)，由社工和志愿者協(xié)助。社區(qū)矯正警察與社區(qū)矯正官、社工、志愿者分工協(xié)作，共同完成社區(qū)矯正的工作任務(wù)。有學(xué)者提出司法所由于事務(wù)繁雜，人員配置和能力有限，不適宜承擔(dān)社區(qū)矯正的相關(guān)工作，①武玉紅教授2017年在上海政法學(xué)院舉辦的《社區(qū)矯正專題立法研討會》里明確提出:基層司法所不適合管理社區(qū)矯正，其觀點可參見武玉紅：對我國社區(qū)矯正組織管理模式的思考[J].河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報.2011（1）:30-33我倒認(rèn)為，在目前的體制下，權(quán)衡利弊，司法所不失為明智的選擇。因為司法所立足社區(qū)，根植基層，享有其他機(jī)構(gòu)并不具備的社區(qū)資源，同時貼近實際，貼近群眾，能夠密切掌握服刑人員的思想動態(tài)，而且司法所里又有人民調(diào)解、安置幫教辦公室，必要時可以借助和聯(lián)合這些資源和力量解決社區(qū)服刑人員的各種問題和困難，這些都是其他機(jī)構(gòu)所無法比擬的優(yōu)勢。

所以，依托現(xiàn)有司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正工作隊伍，立足司法所，以社區(qū)矯正官為主導(dǎo)，同時設(shè)置少量的矯正警察，是成本和效益雙贏的路徑選擇。

三、完善社區(qū)矯正警察立法保障

社區(qū)矯正警察在實踐中已經(jīng)在全國范圍內(nèi)以不同方式開展工作，但缺乏立法的支持，目前可以說是沒有任何的法律依據(jù)。 2003年7月10日，“兩高兩部”聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》明確規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所要具體承擔(dān)社區(qū)矯正的日常管理工作”，未提及任何社區(qū)矯正工作人員的執(zhí)法主體資格和執(zhí)法權(quán)限。2012年司法部頒布的《社區(qū)矯正實施辦法》，也一樣對社區(qū)矯正工作人員的執(zhí)法主體資格和執(zhí)法權(quán)限未予明確規(guī)定。萬眾矚目的《社區(qū)矯正法》已經(jīng)頒布實施，但社區(qū)矯正警察的設(shè)立依然沒有任何提及。

社區(qū)矯正警察隊伍問題應(yīng)該上升到國家法律層面，自 2003 年以來，不斷有全國人大代表、全國政協(xié)委員陸續(xù)就社區(qū)矯正警察隊伍的問題提出議案。2018年3月全國政協(xié)委員、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)副校長溫思美向全國政協(xié)提交了《創(chuàng)新社區(qū)矯正制度 助力平安中國建設(shè)》提案，建議在廣東等沿海發(fā)達(dá)省市先行先試，在全國率先建立社區(qū)矯正司法警察隊伍。[7]全國人大代表秦希燕也曾提出建議,修改人民警察法,將社區(qū)矯正執(zhí)法人員納入警察編制。

作為各界爭議最多的問題，立法者對社區(qū)矯正配備警察問題保持謹(jǐn)慎可以理解，十八屆四中全會的決議指出：“實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟，需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)?！备母镩_放幾十年的立法傳統(tǒng)里有鮮明的“中國特色”，“司法推動主義”是其中的主導(dǎo)模式之一，即“司法機(jī)關(guān)改革試驗先行”，“立法機(jī)關(guān)將成熟的改革經(jīng)驗上升為法律”[8]的做法。社區(qū)矯正制度一開始也是局部試點，積累經(jīng)驗后在全國范圍推廣，在實踐中不斷“摸著石頭過河”，將近二十年后，社區(qū)矯正才開始正式立法。這種穩(wěn)健的做法，既可以提高民眾對法律的認(rèn)同感和接受度，同時也體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性，維護(hù)法律的權(quán)威。但是，如果實踐運行中急需解決的實際問題例如社區(qū)矯正警察的配置一直懸而不決，對實際工作將帶來極大的困擾和隱患，而且，法律與實踐相離甚遠(yuǎn)，時間一長，受損將不只是社區(qū)矯正的實際工作，更嚴(yán)重的是危及法律的權(quán)威！

因此，有關(guān)部門需要進(jìn)一步探索推廣社區(qū)矯正警察的實踐試點工作，建立一支專業(yè)的執(zhí)法隊伍，確立其職責(zé)范圍，并建立健全公開招錄、日常管理、人員培訓(xùn)、考核評估、權(quán)利保障和晉升機(jī)制等制度。同時在理論上進(jìn)行充分論證和總結(jié)，呈交立法部門，由立法部門盡快完善相關(guān)制度的規(guī)定。具體主要包括：

（一）社區(qū)矯正警察招錄制度

關(guān)于警察的來源問題，目前主要是整合監(jiān)獄、戒毒工作系統(tǒng)的警察資源。一方面，隨著今后非監(jiān)禁刑的進(jìn)一步發(fā)展，監(jiān)獄與社區(qū)矯正此消彼長，部分監(jiān)獄警察本身要考慮轉(zhuǎn)型，另一方面在某些戒毒任務(wù)不太繁重的地區(qū)，剩余的戒毒警力可以充分利用，這兩者將成為國家配置社區(qū)矯正警察的重要來源。它既可以利用原來的警察資源，避免國家人力財力的浪費，節(jié)省財政開支，又可以借助司法警察和戒毒警察原有的專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，提升社區(qū)矯正的矯正質(zhì)量。但從社區(qū)矯正工作長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，要實現(xiàn)人員隊伍的專業(yè)化、長期化和可持續(xù)化就必須建立相應(yīng)的招錄制度。社區(qū)矯正工作是一項專業(yè)性、法律性、綜合性很強(qiáng)的工作，對社區(qū)矯正執(zhí)法人員的從業(yè)素質(zhì)有較高的要求。社區(qū)矯正警察具有公務(wù)員和警察雙重身份，但他們跟公務(wù)員又有所不同，需要具備普通公務(wù)員所不需具備的特殊技能和要求，比如社區(qū)矯正的業(yè)務(wù)素養(yǎng)、執(zhí)法能力、與罪犯的溝通能力等等。由于其工作的特殊性，許多國家對社區(qū)矯正工作者準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)訂立非常嚴(yán)格，一般都高于公安和監(jiān)獄警察的標(biāo)準(zhǔn)，比如美國對社區(qū)矯正執(zhí)法人員的學(xué)歷、專業(yè)背景、個人素質(zhì)等都有著極為嚴(yán)格的要求：必須具有較高學(xué)歷及相關(guān)的專業(yè)背景 ( 諸如刑事執(zhí)法學(xué)、犯罪學(xué)、社會學(xué)等) ，至少擁有學(xué)士學(xué)位，除此之外還要求其具備良好的個人素養(yǎng)[9]。英國則要求社區(qū)矯正執(zhí)法人員經(jīng)過專門培訓(xùn)，具有法學(xué)、犯罪學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等專業(yè)背景的本科學(xué)歷人員[10]。目前在國內(nèi)，《法官法》《檢察官法》確定了法官、檢察官與律師一起通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試才能獲得從業(yè)資格，監(jiān)獄人民警察也有專門的公務(wù)員招聘和考試系列，所以，可以大體參照公務(wù)員和人民警察的現(xiàn)行規(guī)定，同時借鑒國外的經(jīng)驗，建立一套適合社區(qū)矯正警察職業(yè)特點的招錄制度，設(shè)立相應(yīng)的崗位準(zhǔn)入機(jī)制。首先，明確社區(qū)矯正警察的入職條件和要求，對人員的準(zhǔn)入設(shè)置相應(yīng)的門檻，包括必須具有相應(yīng)的法學(xué)專業(yè)背景，良好的身體、心理素質(zhì)和思想道德素質(zhì)等等，其次，面向社會公開招考，擇優(yōu)錄取。考試項目包括筆試和面試，以及必要的項目測試，比如心理測試、身體測試、應(yīng)變能力測試以及溝通能力測試等等，以確保入職人員具備相應(yīng)的工作素質(zhì)和能力（見下圖）。

圖3：社區(qū)矯正警察素質(zhì)構(gòu)成

（二）社區(qū)矯正警察的職業(yè)培訓(xùn)制度

美國警察管理專家 O. W. 威爾遜認(rèn)為，實際工作人員需要通過長時間的正式訓(xùn)練才能獲得專業(yè)技能。提升社區(qū)矯正警察執(zhí)法能力和業(yè)務(wù)水平的關(guān)鍵在于建立正規(guī)化和常態(tài)化的職業(yè)培訓(xùn)制度，包括崗前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)，以保證社區(qū)矯正警察隊伍的整體素質(zhì)符合要求以及隊伍的可持續(xù)發(fā)展。

1. 崗前培訓(xùn)

崗前培訓(xùn)是社區(qū)矯正警察獲得社區(qū)矯正警務(wù)理論知識和技能素養(yǎng)的主要途徑，也是決定他們能否履行工作職責(zé)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。許多國家都很重視對社區(qū)矯正執(zhí)法人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)，往往將其與任職資格相掛鉤。比如在澳大利亞，社區(qū)矯正官在從事社區(qū)矯正工作之前必須到州矯正署下屬的懲教學(xué)院參加為期 9周的技能培訓(xùn)，經(jīng)考試合格后，再到社區(qū)罪犯服務(wù)司法所進(jìn)行為期10個月的實習(xí)。通過培訓(xùn)考試和實踐考核之后，才能拿到社區(qū)矯正執(zhí)業(yè)資格證書，正式開始社區(qū)矯正工作。[9]崗前培訓(xùn)內(nèi)容主要包括職業(yè)道德教育、基礎(chǔ)理論知識和業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)等等。

2．在職培訓(xùn)

在職培訓(xùn)包括晉升培訓(xùn)和職業(yè)教育培訓(xùn)。

晉升培訓(xùn)是指入職后工作達(dá)到一定年限符合晉升條件的社區(qū)矯正警察必須接受升職培訓(xùn)方可以獲得晉升，培訓(xùn)課程內(nèi)容除了新職位需要的專業(yè)知識和專業(yè)技能，重點培養(yǎng)矯正警察在晉升職位上的履職能力，保證晉升的警察都具備與職位相對應(yīng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，同時在社區(qū)矯正警察隊伍中形成良性的激勵機(jī)制，激勵他們不斷地學(xué)習(xí)、提升自己，這對社區(qū)矯正警察隊伍整體素質(zhì)的提高發(fā)揮積極的作用。

職業(yè)教育培訓(xùn)對于社區(qū)矯正警察來說應(yīng)該是常態(tài)、規(guī)范、系統(tǒng)的職業(yè)學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，社區(qū)矯正執(zhí)法面向基層、面向罪犯，注重實踐和應(yīng)用，所以，培訓(xùn)項目內(nèi)容應(yīng)該全面、實用、高效，除了針對社區(qū)矯正工作的基礎(chǔ)能力和關(guān)鍵能力的綜合和實戰(zhàn)培訓(xùn)項目，還要有相應(yīng)的課程培養(yǎng)其職業(yè)精神，包括職業(yè)道德、職業(yè)操守、職業(yè)規(guī)范的學(xué)習(xí)和提升，職業(yè)認(rèn)同感和幸福感的形成，同時設(shè)置符合社區(qū)矯正工作特點的情緒管理課程，讓社區(qū)矯正警察掌握化解工作壓力、調(diào)節(jié)個人情緒的方法，確保其職業(yè)心理條件符合工作需要。另外，由于社區(qū)矯正執(zhí)法是在完全開放的環(huán)境下，因此要對社區(qū)矯正警察在復(fù)雜環(huán)境下的應(yīng)變能力和自我保護(hù)的能力進(jìn)行專業(yè)的訓(xùn)練，同時也要根據(jù)形勢的發(fā)展，開設(shè)相應(yīng)的課程讓社區(qū)矯正警察熟練掌握相關(guān)領(lǐng)域最新專業(yè)知識與技能。概括而言，即是要針對社區(qū)矯正警察履行矯正執(zhí)法職責(zé)所需要的專業(yè)知識、實踐能力、工作策略、思想道德素質(zhì)和身心素質(zhì)進(jìn)行多層次、多內(nèi)容、多方位、多手段的崗位培訓(xùn)，優(yōu)化社區(qū)矯正警察隊伍，提升其工作能力。

（三）社區(qū)矯正警察權(quán)利保障制度

社區(qū)矯正警察的工作具有一定的特殊性和復(fù)雜性，再加上執(zhí)法工作的特點，他們的人身安全和職業(yè)安全隨時可能處于風(fēng)險之中，這就需要為他們建立一套完整的權(quán)利保障制度，包括身體健康權(quán)、人身保護(hù)權(quán)、公務(wù)執(zhí)行權(quán)、身份保障權(quán)、休息休假權(quán)等等內(nèi)容，同時要明確規(guī)定社區(qū)矯正警察權(quán)益受到侵害時的救濟(jì)方式。目前雖然法律都規(guī)定了公安警察、監(jiān)獄警察等享有的職權(quán),但保護(hù)警察權(quán)益的條款卻十分原則,可操作性不強(qiáng)。為避免類似的弊病，《社區(qū)矯正法》或《人民警察法》在日后修改時不但要明確社區(qū)矯正警察的身份，同時還需要規(guī)定社區(qū)矯正警察的權(quán)利保障內(nèi)容，并加以細(xì)化，完善救濟(jì)途徑，切實維護(hù)他們的正當(dāng)權(quán)益，以保證社區(qū)矯正警察隊伍的生命力和戰(zhàn)斗力。

重點注意以下兩個方面：

1．公務(wù)執(zhí)行權(quán)和人身保護(hù)權(quán)。

目前社區(qū)矯正服刑人員的來源越來越復(fù)雜，有酗酒、吸毒、賭博等不良行為習(xí)慣以及嚴(yán)重心理疾病、精神病患者占有相當(dāng)一部分，在開放的行刑環(huán)境對社區(qū)矯正警察人身安全造成一定程度的威脅?！渡鐓^(qū)矯正法》要明確矯正警察公務(wù)執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容和范圍，對妨礙社區(qū)矯正警察執(zhí)行公務(wù)的行為要加以嚴(yán)厲懲罰，以維護(hù)警察的權(quán)利，保障警察的人身安全，這也是保證國家強(qiáng)制力實現(xiàn)的必要措施。

社區(qū)矯正警察除了享有法律規(guī)定的公務(wù)執(zhí)行權(quán)之外，法律還必須給予他們某種特別的保護(hù)，因為他們除了有權(quán)利保護(hù)自身的安全，同時也有責(zé)任保護(hù)社會和其他民眾的安全，因此，要賦予他們適當(dāng)?shù)淖孕l(wèi)權(quán)以及在特定狀況下采取緊急應(yīng)對措施的權(quán)力，并配置相應(yīng)的警用武器，包括木棍、電棍、手銬、手槍等等，在必要的時候使用以保護(hù)警察和其他民眾不受傷害。

通過法律規(guī)定和相關(guān)制度設(shè)計,明確并維護(hù)社區(qū)矯正警察的公務(wù)執(zhí)行權(quán)和人身保護(hù)權(quán)，解除社區(qū)矯正隊伍的后顧之憂，使我國社區(qū)矯正工作走上良性的可持續(xù)的發(fā)展之路。

2．身心健康權(quán)。

社區(qū)服刑人員中也有一定的比例是艾滋病、結(jié)核病、新冠肺炎等傳染病患者，社區(qū)矯正警察作為密切接觸者，存在可能被感染的危險，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家衛(wèi)生計生委等四部門印發(fā)的《職業(yè)病分類和目錄》的相關(guān)規(guī)定，將社區(qū)矯正警察也納入職業(yè)病范疇進(jìn)行保障。同時設(shè)立年度體檢制度，讓社區(qū)矯正警察每年都接受體檢，建立健康檔案，以便根據(jù)其身體狀況調(diào)整工作安排。

社區(qū)矯正警察長期處在高壓的工作環(huán)境下，心理健康問題也要重視。盡早建立相應(yīng)的心理危機(jī)預(yù)警制度，比如建立專門的針對社區(qū)矯正工作人員的心理輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)或心理診所，幫助社區(qū)矯正警察及時調(diào)整心情，恢復(fù)良好的心理狀況。另外，每年一次的脫崗培訓(xùn)，對社區(qū)矯正警察來說既是業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和提升，也是一種休養(yǎng)生息，給他們身心“充電”，讓他們能夠以更飽滿的熱情和精力重新投入工作，所以，脫崗的學(xué)習(xí)要形成制度，保證每個社區(qū)矯正警察都有“充電”機(jī)會，維護(hù)其身心健康。

（四）社區(qū)矯正警察考核、晉升激勵制度

社區(qū)矯正警察隊伍的建設(shè)還有一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是要建立健全相應(yīng)的考核、晉升激勵制度，獎勤罰懶，給予他們充分的職業(yè)上升的空間，全方位地調(diào)動他們的工作積極性。

考核是對一個人工作表現(xiàn)的評價，也是晉升的基礎(chǔ)，所以，建立科學(xué)合理、公平公正的考核制度至關(guān)重要?，F(xiàn)階段，一些發(fā)達(dá)國家的公務(wù)員包括監(jiān)獄警察、社區(qū)矯正官員都改變以往陳舊的行政考核模式，建立以績效為核心的考核制度?？己藘?nèi)容主要包括工作成績、工作能力、責(zé)任心、創(chuàng)新思維、遵守紀(jì)律情況以及職業(yè)道德等等。社區(qū)矯正警察的考核模式可以參照我們目前監(jiān)獄警察以及國外的先進(jìn)經(jīng)驗，建立績效考核評價機(jī)制，明確、公開社區(qū)矯正警察績效考核的具體指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，考核過程要公開透明，保證考核結(jié)果的公平公正。

為了調(diào)動社區(qū)矯正警察工作的主動性、積極性、創(chuàng)造性，同時引導(dǎo)其自我完善和自我實現(xiàn)，并推動人力資源優(yōu)化配置，建立一個完善的激勵機(jī)制是必不可少的，而晉升機(jī)制對于社區(qū)矯正警察來說無疑是最重要的激勵措施。

但晉升能否真正發(fā)揮激勵的作用，取決于晉升的依據(jù)是否公平公正，所以晉升要建立在科學(xué)公正的績效考核的基礎(chǔ)之上，形成考核與晉升聯(lián)動的機(jī)制，同時拓展晉升的渠道和空間，改變警察以行政職務(wù)為主的單一晉升途徑，打破金字塔式的有限上升空間，對社區(qū)矯正警察進(jìn)行科學(xué)分類，設(shè)立行政職務(wù)和技術(shù)職務(wù)并行的晉升制度。通過科學(xué)創(chuàng)新的制度設(shè)計，激發(fā)社區(qū)矯正警察工作的內(nèi)在動力，促進(jìn)社區(qū)矯正工作隊伍的健康成長。

總之，在法律上，建立一套社區(qū)矯正警察招錄、任職、考核、獎懲等內(nèi)容的人事管理制度和職業(yè)保障制度，推動隊伍職業(yè)化、細(xì)分化、專業(yè)化、正規(guī)化和可持續(xù)發(fā)展；從立法層面解決社區(qū)矯正的實踐性和制度性問題，為社區(qū)矯正工作的持續(xù)健康發(fā)展保駕護(hù)航！