基層治理現(xiàn)代化中公民參與機(jī)制：?jiǎn)栴}與途徑優(yōu)化

馬銀

摘要：自中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初，我黨就高度重視群眾參與問(wèn)題?；仡欀袊?guó)共產(chǎn)黨這百年取得的彪炳史冊(cè)的偉大成就，無(wú)一沒(méi)有注重群眾參與，真真正正做到了發(fā)展依靠人民?，F(xiàn)如今，中國(guó)正舉國(guó)戮力同心，向著現(xiàn)代化的目標(biāo)邁進(jìn)。無(wú)論是實(shí)現(xiàn)更高層次的現(xiàn)代化——國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還是更低層次的現(xiàn)代化——基層治理現(xiàn)代化，都離不開(kāi)公民參與。本文將從公民參與方面，論述在基層治理現(xiàn)代化中的公民參與機(jī)制：?jiǎn)栴}與途徑優(yōu)化，從而更好實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：公民參與 基層治理現(xiàn)代化 國(guó)家現(xiàn)代化

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)基層治理現(xiàn)代化中的公民參與機(jī)制主要有如下觀點(diǎn)：

（1）張樂(lè)認(rèn)為，目前基層治理現(xiàn)代化中的公眾參與的問(wèn)題主要有國(guó)家行政管理制度的約束;參與動(dòng)機(jī)被短期利益沖動(dòng)扭曲;公民文化素養(yǎng)長(zhǎng)期缺位;以及忽視基層治理氛圍營(yíng)造等。針對(duì)這些問(wèn)題，張樂(lè)主張用法律制度保障公民參與;強(qiáng)化公眾參與的歸屬感;文化建設(shè)推動(dòng)公眾參與的進(jìn)程以及改變公眾參與的目地等。從這些方面積極推動(dòng)公民參與基層治理，提升基層社會(huì)治理的程度和水平?！?】

（2）謝丹認(rèn)為，目前公民參與社區(qū)治理的積極性不高;參與的內(nèi)容多為非政治性活動(dòng)并且缺乏制度保障。她認(rèn)為出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，是因?yàn)槿藗兪艿搅藗鹘y(tǒng)文化的影響和政府的支持力度不夠。根據(jù)問(wèn)題及成因分析，她主張要培育公民的參與意識(shí);強(qiáng)化制度建設(shè)，保障公民參與;轉(zhuǎn)變政府理念，鼓勵(lì)公民參與以及創(chuàng)新參與路徑，拓寬公民的參與渠道?！?】

（3）趙東珂認(rèn)為，目前公眾參與社會(huì)治理主要存在“參與主體單一;參與主動(dòng)性低，參與意識(shí)薄;參與信息不暢”等問(wèn)題，并主張要“強(qiáng)化公眾參與意識(shí)，提升公眾參與能力;建立完善的公眾平臺(tái)，擴(kuò)大居民參與的路徑和渠道;提高自治組織的管理能力;建立完善的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制”等，從而為公民參與社區(qū)治理尋求更好的研究路徑?！?】

國(guó)外學(xué)者也十分重視公民參與的作用，并且也具有獨(dú)特的探討，主要有以下觀點(diǎn)：

（1）彼得.蓋伊斯認(rèn)為，政府未來(lái)的治理模式有四種，即市場(chǎng)式，參與式，彈性式和解制式。在參與式政府中，要使政府的功能更好的實(shí)現(xiàn)，最好的方法就是鼓勵(lì)那些一向被排除在決策范圍外的政府組織成員，是他們有更大的個(gè)人和集體參與空間，倡導(dǎo)他們積極參與政府的治理?！?】

（2）約翰.克萊頓.托馬斯構(gòu)建了公民參與的有效決策模型，可分為五種途徑。即自主式管理決策，改良式自主管理決策，分散式公民協(xié)商決策，整體是公民協(xié)商決策和公共決策。在實(shí)際決策中，大多數(shù)的決策要成功執(zhí)行，都離不開(kāi)公眾的接受。因此托馬斯建議，在解決決策問(wèn)題時(shí)，不應(yīng)把自己只局限于一種公民參與方法上。公共管理者必須考慮具體問(wèn)題的內(nèi)在性質(zhì)和要求，同時(shí)也要時(shí)刻注意這些要求，隨問(wèn)題發(fā)展所產(chǎn)生的變化，在此過(guò)程中吸納公民參與，以便能更大限度地提高公共管理的有效性?！?】

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)基層治理現(xiàn)代化中的公民參與的研究都有自己獨(dú)特的見(jiàn)解，既有共性，又有特性。但是也有不足之處，尤其是沒(méi)有考慮到基層的復(fù)雜情況，基層發(fā)展的不平衡不充分。沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的真理，我們需要因地制宜，因時(shí)而宜，具體問(wèn)題具體分析。因此，具體分析基層治理現(xiàn)代化中的公民參與很有必要。本文是基于對(duì)云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣基層治理的研究，了解現(xiàn)狀之后并進(jìn)行深入分析，提煉了具有普遍性和特殊性的原因，得到了問(wèn)題的成因及優(yōu)化途徑。期望能為推進(jìn)云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣基層治理現(xiàn)代化中的公民參與和提高鎮(zhèn)雄縣的基層治理現(xiàn)代化水平提供一些可行的借鑒。

一、基層治理現(xiàn)代化中公民參與的現(xiàn)狀

（一）從整體上看

政府在基層治理中起著催化劑和促進(jìn)者的作用，不斷推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化中的公民參與，不斷完善基層自治。在政府決策中，政府走訪民間，聽(tīng)取民眾心聲，獲取到了最基層人民寶貴的意見(jiàn)建議;在村委會(huì)換屆選舉時(shí)，政府積極向基層公民宣傳選舉的意義，提高公民的參與積極性;面對(duì)突如其來(lái)的新冠疫情，基層政府積極組織一大批志愿者參與基層疫情的防治，向廣大基層群眾宣傳，提高基層公民的防疫意識(shí)，維護(hù)人民安全，保障基層公民的切身利益。對(duì)于基層公民來(lái)而言，在生活水平得到提高的同時(shí)，公民積極參與政府的決策，配合政府開(kāi)展的工作，向政府訴說(shuō)自己的真實(shí)心聲，為基層治理貢獻(xiàn)自己的一份力量。

（二）從局部上看

鎮(zhèn)雄縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層治理與國(guó)家治理在大方向上保持一致，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都立足自身的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持特色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了共性與個(gè)性的統(tǒng)一。目前鎮(zhèn)雄縣轄3個(gè)街道辦事處，27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各個(gè)地區(qū)都具有自己獨(dú)特的治理特色。芒部鎮(zhèn)依靠自身悠久的歷史文化以及教育事業(yè)的迅速發(fā)展，帶動(dòng)了周邊地區(qū)居民就業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，極大提高了芒部人民參與基層治理的熱情;坡頭鎮(zhèn)利用處于“雞鳴三省”獨(dú)特的地理環(huán)境，大力發(fā)展鎮(zhèn)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，提升人民參與感，獲得感，在2017年12月26日，坡頭鎮(zhèn)被國(guó)家民委評(píng)為“第五批全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)（單位）”;果珠、林口等多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄區(qū)內(nèi)擁有眾多少數(shù)民族人口，依據(jù)獨(dú)特的少數(shù)民族風(fēng)情，為我們打造一幅幅靚麗的名片。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期多方的共同努力，鎮(zhèn)雄縣基層治理現(xiàn)代化能力增強(qiáng)，基層治理體系進(jìn)一步完善，綜合治理能力進(jìn)一步提高。但是我們?cè)诳隙ㄦ?zhèn)雄縣取得的成績(jī)時(shí)，也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，鎮(zhèn)雄縣的基層治理現(xiàn)代化水平并不高，治理體系并不完善，還存在著許多問(wèn)題。

二、基層治理現(xiàn)代化中公民參與的問(wèn)題

鎮(zhèn)雄縣位于云南省東北部，云貴川三省結(jié)合部。處于云貴高原北部斜坡地帶。境內(nèi)地形以山地為主，起伏大，無(wú)壩區(qū)，只有半山區(qū)、山區(qū)和高寒山區(qū)。復(fù)雜的自然地理環(huán)境，使得鎮(zhèn)雄縣域內(nèi)的社會(huì)治理變得復(fù)雜，也從一定程度上影響著鎮(zhèn)雄縣的基層治理現(xiàn)代化水平。

（一）管理模式單一，缺乏創(chuàng)新

基層政府是參與基層治理的最重要的主體之一，基層政府做出的每一項(xiàng)決策，都直接影響到基層群眾的切身利益。但是由于長(zhǎng)期受到“官本位”思想的影響，基層政府往往扮演者“統(tǒng)治者”的角色，眾多事情都是“政府獨(dú)大，政府主導(dǎo)”。因此，在基層政府人員和群眾的關(guān)系中，往往形成的是“命令——服從”的關(guān)系，而非伙伴關(guān)系。政府是命令的發(fā)出者，主導(dǎo)者，決策的制定者;公民則是命令的絕對(duì)服從者，接受者，并且很少有機(jī)會(huì)去影響政府的決策。大多數(shù)的政府人員認(rèn)為，基層政府主要是負(fù)責(zé)管理基層地區(qū)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自身的服務(wù)職能。在決策時(shí)，基層政府人員往往過(guò)多地考慮如何去管理好這些事，卻常常忽略怎樣才能做好這些事，讓老百姓滿意。所以，在執(zhí)行決策時(shí)，為了保證績(jī)效，無(wú)論大事小事，基層政府常常一攬子包干，很少會(huì)去主動(dòng)聽(tīng)取基層民眾的心聲訴求。由于這一管理模式單一且長(zhǎng)期固化，基層政府人員及基層公眾的思想被嚴(yán)重約束，公民長(zhǎng)期被排斥在決策之外，沒(méi)有形成共建共享的治理格局。

（二）公民參與熱情不高

基層公民的積極參與是實(shí)現(xiàn)基層自治的基礎(chǔ)，公民的參與熱情直接影響著基層自治的水平高低。在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我們遇到的最大的問(wèn)題就是公民的參與熱情不高，參與意愿很低。這是因?yàn)樵诨鶎又卫碇?，基層民眾認(rèn)為從一項(xiàng)決策的制定，到執(zhí)行，民眾只會(huì)聽(tīng)從政府的安排，一切都由政府說(shuō)了算，基層民眾大多是被動(dòng)參與的。比如在開(kāi)展村居委會(huì)換屆選舉時(shí)，基層政府會(huì)把選票按比例分發(fā)給各戶代表，但是當(dāng)基層民眾拿到選票時(shí)，并沒(méi)有很珍視這一張選票，沒(méi)有看到選票的代表意義，而是說(shuō)：要是叫我發(fā)言，我還可以說(shuō)兩句;但是票在我手里，我也不去投，我就這樣拿在手里。而且在基層地區(qū)，基層政府和基層民眾之間的了解甚少，這導(dǎo)致民眾與政府之間的交流機(jī)會(huì)變少，政府不了解民眾需求，民眾不了解政府決策，各自做自己的事。久而久之，基層公民便不再參與基層治理，參與熱情持續(xù)不高，甚至不愿參與。

（三）基層管理隊(duì)伍及公民文化素養(yǎng)不高

公民的文化素養(yǎng)是影響基層治理的一項(xiàng)重大的因素。公民文化素養(yǎng)的高低影響著基層治理現(xiàn)代化水平的高低。文化素養(yǎng)可分為兩種，一是公民自身的文化素養(yǎng)，即受教育程度;二是公民的政治文化素養(yǎng)，即公民參與政治的熱情、能力及政治法律意識(shí)。對(duì)于基層管理對(duì)于來(lái)說(shuō)，擁有較高的文化素養(yǎng)，不僅可以在社區(qū)起著良好的帶頭作用，還可以做出更加科學(xué)的決策，激發(fā)公民的參與熱情，樹(shù)立自己的公信力;對(duì)于基層公民來(lái)說(shuō)，良好的文化素養(yǎng)，不僅可以提高生活水平，還可以更好分析政府決策的好壞，從而為基層治理建言獻(xiàn)策。在鎮(zhèn)雄縣，特別是在遠(yuǎn)離主縣城去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了政府的核心人員具有大學(xué)及以上文憑之外，其余大多數(shù)只是初高中文憑，根據(jù)鎮(zhèn)雄縣第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全縣3歲及以上人口中，擁有大學(xué)（指大專及以上）文化程度的人口為62928人;擁有高中（含中專）文化程度的人口為100382人;擁有初中文化程度的人口為 448680人;擁有小學(xué)文化程度的人口為542939人（以上各種受教育程度的人包括各類學(xué)校的畢業(yè)生、肄業(yè)生和在校生）。因此，很過(guò)政府人員沒(méi)有受過(guò)專業(yè)知識(shí)教育，對(duì)于政事的了解見(jiàn)解并不深刻，這就導(dǎo)致基層管理隊(duì)伍的文化素養(yǎng)整體偏低。他們憑借自己在當(dāng)?shù)氐臋?quán)威、人事關(guān)系，在村委會(huì)謀得一個(gè)職位。以至于在處理村民之間的矛盾糾紛以及其他重大事項(xiàng)時(shí)，往往過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，找不到科學(xué)合理的解決方式。對(duì)于基層公民來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)時(shí)間留在本地的大部分是沒(méi)有受過(guò)教育的或受過(guò)極少教育的老齡人口，年輕勞動(dòng)力多外出務(wù)工，一年只回來(lái)一兩次。所以，留下來(lái)的老齡人口的教育程度來(lái)自于他們?cè)谵r(nóng)村生活了幾十年的豐富經(jīng)驗(yàn)。他們憑借經(jīng)驗(yàn)去參與政府的決策，政府的換屆選舉以及其他事務(wù)。

三、基層治理現(xiàn)代化中公民參與問(wèn)題的成因分析

（一）經(jīng)濟(jì)落后，且發(fā)展不平衡不充分

“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，在基層治理中，政府實(shí)施一項(xiàng)重大計(jì)劃，背后都需要強(qiáng)大的資金支持。良好的經(jīng)濟(jì)條件是開(kāi)展計(jì)劃的一項(xiàng)重要保障。2020年，鎮(zhèn)雄全縣的生產(chǎn)總值首次突破200億元大關(guān)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平得到提高。但是，我們不可否認(rèn)的是，鎮(zhèn)雄與其他地方的發(fā)展還有極大的差距，這也導(dǎo)致了鎮(zhèn)雄每年都有超50萬(wàn)外出務(wù)工的人員，為了更好的生存，他們長(zhǎng)時(shí)間留在外地，對(duì)家鄉(xiāng)本地基層問(wèn)題的了解甚少，不愿參與基層的治理，參與熱情不高。

（二）受傳統(tǒng)政府文化的影響

由于兩千多年的封建思想的影響，在傳統(tǒng)的政府中，政府是統(tǒng)治者，擁有絕對(duì)的至高無(wú)上的權(quán)力。對(duì)基層事務(wù)則大包大攬，獨(dú)斷專行，不用聽(tīng)取民眾心聲。公民則把政府視作權(quán)威，無(wú)條件接受服從政府的決策。在公民心中，公民與政府的關(guān)系就猶如古代君與臣的關(guān)系一樣，等級(jí)嚴(yán)明。這就引發(fā)政府沒(méi)有及時(shí)聽(tīng)取民眾心聲，把自己束之高閣;公民認(rèn)為一切由政府處理就行，自己不用參與。公民長(zhǎng)期習(xí)慣于被動(dòng)接受，不愿主動(dòng)參與基層現(xiàn)代化治理。

（三）公民對(duì)政府決策的知情度不高

要想提高基層治理中的公民參與熱情，最重要的是要讓基層公民了解政府的決策動(dòng)態(tài)。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，基層政府的決策，就如同“關(guān)起門來(lái)搞建設(shè)”一樣，公民并不知情。雖然在基層政府都有設(shè)置政府政務(wù)公開(kāi)欄，但是很多公民并不會(huì)主動(dòng)去觀看政府動(dòng)態(tài)，基層政府也沒(méi)有積極主動(dòng)向公民宣傳。很多時(shí)候，公民對(duì)政府做的決策并不知情，更不用談參與了。

四、基層治理現(xiàn)代化中公民參與問(wèn)題的優(yōu)化途徑

解決目前基層治理中現(xiàn)存的問(wèn)題，是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，更是需要廣大基層公民積極參與的過(guò)程。

（一）創(chuàng)新管理模式，倡導(dǎo)多元合作共治。

傳統(tǒng)的政府管理模式顯然已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期的基層治理。新時(shí)期的基層治理，基層政府與基層公民的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是伙伴關(guān)系，而不是以往的“命令——服從”關(guān)系。首先，政府應(yīng)積極主動(dòng)下訪村民，了解百姓所想所需，拉近與基層公民的關(guān)系。目前，大多數(shù)基層公民認(rèn)為政府高高在上，吃著國(guó)家的飯，不近人情，以致于基層公民有話不想說(shuō)。只有拉近政府與基層公民的關(guān)系，基層公民有話想說(shuō)，才會(huì)主動(dòng)同政府一道參與治理。其次，政府應(yīng)積極主動(dòng)宣傳，消除以往“政府即是權(quán)威”，“一切由政府說(shuō)了算”的錯(cuò)誤思想。傳統(tǒng)的政府觀思想在人們頭腦中已根深蒂固。凱恩斯說(shuō)：“困難與其說(shuō)在于提出各種新思想，不如說(shuō)在于擺脫舊思想的束縛”。但是對(duì)于基層治理而言，們不得不面對(duì)這個(gè)問(wèn)題。政府應(yīng)讓廣大人民群眾明白，政府的權(quán)威并不是來(lái)自憲法和法律賦予的權(quán)力，而是來(lái)自政府的服務(wù)被人民認(rèn)可的威望和公信力。人民才是歷史的主人。政府也可以通過(guò)思想教育，集體講座等形式，積極向基層公民宣傳，鼓勵(lì)公民參與基層治理。再次，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，政府應(yīng)完善政務(wù)信息公開(kāi)制度。目前，政府是有選擇性的公開(kāi)政務(wù)信息，且公開(kāi)時(shí)間緩慢，以致于基層公民不能及時(shí)獲得準(zhǔn)確的信息，不能有效地參與基層治理;政府也應(yīng)合理利用大數(shù)據(jù)，在網(wǎng)站平臺(tái)上及時(shí)準(zhǔn)確地公布自己的政務(wù)信息，即使在外地務(wù)工的人員也能及時(shí)獲取家鄉(xiāng)的信息。一方面可以保證決策更加科學(xué)民主，另一方面，也可使決策獲得廣大基層公民的認(rèn)同，積極響應(yīng)公民參與治理，形成多元合作共治的局面。

（二）培養(yǎng)家園情懷，增進(jìn)基層公民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同

基層公民對(duì)基層的認(rèn)同是增強(qiáng)基層地區(qū)凝聚力，形成共同治理活力的關(guān)鍵所在。首先，應(yīng)讓公民形成思想文化認(rèn)同，就像是認(rèn)同五星紅旗一樣認(rèn)同自己所在的基層。政府應(yīng)組織相關(guān)人員通過(guò)公益匯演，會(huì)議宣傳等形式，組織基層公民免費(fèi)觀看，進(jìn)行思想文化宣傳，使馬克思主義大眾化，使社會(huì)主義核心價(jià)值觀深入人心，從而在思想文化上認(rèn)同自己所在的基層形成主體意識(shí)，主動(dòng)參與基層治理。其次，應(yīng)合理利用現(xiàn)有資源，鼓勵(lì)基層公民積極參與，政府給予物質(zhì)和精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，讓公民形成行動(dòng)認(rèn)同。在鎮(zhèn)雄縣，山歌等民間藝術(shù)是對(duì)外宣傳的靚麗的名片，政府可以積極主動(dòng)帶頭宣傳，鼓勵(lì)基層公民大力弘揚(yáng)，并對(duì)此作出獎(jiǎng)勵(lì);此外，政府還可獎(jiǎng)勵(lì)積極建言獻(xiàn)策的公民意識(shí)的公民，在行動(dòng)上認(rèn)同自己所在的基層，主動(dòng)為基層治理貢獻(xiàn)自己的力量。

（三）促進(jìn)教育、經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展

教育和經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的兩大抓手，只有教育和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，才能提高基層治理現(xiàn)代化水平，才能保障基層治理現(xiàn)代化中的公民參與。教育是提高國(guó)民素質(zhì)最主要的手段，是提升公民參與積極性的主要手段之一。首先，應(yīng)促進(jìn)城鄉(xiāng)教育的共同發(fā)展，對(duì)辦學(xué)條件較弱，師資隊(duì)伍較差的學(xué)校給予政策上的傾斜，提升學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)力和綜合實(shí)力，從而在整體上和局部上提升基層公民的文化素養(yǎng)，使基層公民有基礎(chǔ)參與基層治理。其次，應(yīng)推動(dòng)教育促進(jìn)就業(yè)，使基層公民有余力參與基層治理。良好的教育不僅可以提升國(guó)民素質(zhì)，還可以促進(jìn)就業(yè)。以鎮(zhèn)雄縣芒部鎮(zhèn)為例，由于芒部中學(xué)的發(fā)展，不僅增強(qiáng)了芒部中學(xué)在昭通市的影響力，而且還促進(jìn)了芒部中學(xué)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)了學(xué)校周邊居民的就業(yè)，餐飲，民宿迅速發(fā)展。這不僅增強(qiáng)了芒部人民的獲得感，而且在家中就能工作，就有收入來(lái)源，所以人們就有余力參與基層治理。因此，政府應(yīng)重視教育的衍生作用，推動(dòng)教育促進(jìn)就業(yè)。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)而言，應(yīng)立足自身資源情況，大力發(fā)展三大產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)基層公民就業(yè)，增加居民收入。鎮(zhèn)雄縣域內(nèi)適合種植玉米、土豆，政府可與企業(yè)開(kāi)展合作，引導(dǎo)公民參與玉米，土豆的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化種植，增加公民收入;政府還可根據(jù)這種縣獨(dú)有的旅游資源，開(kāi)展旅游業(yè)。如“雞鳴三省”，“烏峰山”，“五德天坑”等，不斷發(fā)展經(jīng)濟(jì)，使居民在當(dāng)?shù)鼐陀芯蜆I(yè)機(jī)會(huì)，提升居民幸福感，獲得感，使得基層公民有余力參與基層治理。