寧夏獨立學院發(fā)展現狀及獨立學院轉設路徑、困境及對策研究

【摘要】獨立學院轉設是我國當前高等教育改革的重大任務，推動獨立學院轉設是建設高質量高等教育體系的政策訴求和必然趨勢，特別是 2020年5年教育部《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》印發(fā)之后，提出轉為民辦、轉為公辦和終止辦學3種路徑，獨立學院轉設步伐明顯加快。本文立足寧夏區(qū)情，深入分析獨立學院轉設路徑及發(fā)展困境，并提出了對策建議。

【關鍵詞】獨立學院發(fā)展現狀;轉設路徑;困境;對策建議

一、獨立學院轉設背景

獨立學院依托辦學聲譽較好的公辦高校吸引民間資本進入教育領域，充分利用社會力量和市場機制增加了高等教育資源供給，改變了政府包攬高等教育的體制，培養(yǎng)了大量的高素質應用型人才，有力推動了高等教育結構優(yōu)化和大眾化進程。從發(fā)展實踐來看，獨立學院在歷經創(chuàng)新探索、規(guī)范發(fā)展、轉型發(fā)展等階段后，逐漸暴露出“校中?！?、獨立學院“不獨立”、產權歸屬模糊不清、內部治理不完善等諸多問題，需要通過轉設解決這些辦學不規(guī)范問題。

2006年9月，為促進高等教育協調發(fā)展，教育部印發(fā)《關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》，提出“獨立學院視需要和條件按普通高等學校設置程序可以逐步轉設為獨立建制的民辦普通高等學?！保@是國家最早指明獨立學院發(fā)展路徑的文件。

2008年2月，為促進獨立學院規(guī)范管理和質量提升，教育部頒布《獨立學院設置與管理辦法》（以下簡稱“26號令”），標志著轉設工作正式啟動，要求現有獨立學院充實辦學條件，在5年內提出合格考察驗收申請，符合普通本科高校設置標準的，可申請轉設民辦高校;對既不申請考察驗收、也不申請轉設的給予5年過渡期，并提出了“關、停、并、轉”全面的規(guī)范發(fā)展路徑。

2009年2月，教育部辦公廳下發(fā)《關于編報省級〈獨立學院5年過渡期方案〉的通知》，要求省級教育行政管理部門提出每所獨立學院具體的工作意見和進度。另外，教育部關于“十二五”“十三五”期間普通高等學校設置工作的意見，明確每年都可以開展獨立學院轉設申報工作，并鼓勵條件成熟的獨立學院申請轉設為獨立設置的本科學校。

2016年，全國人大常委會審議通過的《民辦教育促進法修正案（草案）》明確了對民辦學校按照非營利性和營利性進行分類管理的政策，但推進部分獨立學院分類登記的前提是要將其轉設成為真正意義上的獨立民辦高校。

2018年12月，教育部辦公廳要求“堅持把獨立學院轉設擺在高校設置工作的首要位置，積極推動獨立學院‘能轉快轉、能轉盡轉’”。

2020年5月，教育部辦公廳印發(fā)《關于推進獨立學院轉設工作的實施方案》，要求把獨立學院轉設作為高校設置工作的重中之重，到2020年末各獨立學院全部制定轉設工作方案，同時推動一批獨立學院實現轉設;并提出轉為民辦、轉為公辦和終止辦學3種路徑。

2021年7月28日和8月3日，教育部先后印發(fā)《關于“十四五”時期高等學校設置工作的意見》（教發(fā)【2021】10號）和《關于開展“十四五”時期高等學校設置規(guī)劃編制工作的通知》（教發(fā)司【2021】76號）提出獨立學院轉設優(yōu)先納入“十四五”高校設置規(guī)劃，滿足一定條件的適當放寬要求，并設兩年辦學條件提升期，提升期結束后按辦學條件重新核定招生規(guī)模?！兑庖姟愤€指出，有條件的地區(qū)可通過新建、分立、資源整合等方式，設置質量高、特色強、規(guī)模適度的普通本科高校;積極探索以捐資、設立基金會等方式舉辦普通本科高校。

二、獨立學院轉設發(fā)展現狀

（一）全國獨立學院轉設進展

根據教育部網站統(tǒng)計，2008年獨立學院共322所，分別占全國民辦高校數和普通高校數的50.3%和14.2%;截至2020年12月底，獨立學院還有189所，占全國民辦高校數和普通高校數的比例分別為25.0%和6.9%。2008年以來，獨立學院數量逐漸減少、占高等教育的比例逐漸縮小，共完成轉設132所，其中，2020年教育部公示轉設的獨立學院就有68所，2021年教育部公示轉設38所，轉設數量超過近10年的總和。

（二）寧夏獨立學院轉設進展情況

寧夏有2所獨立學院，在建立之初政府是沒有任何投入的，而都是由母體學校主辦，依靠社會力量投入和收取較高的學費補貼運行。這種形式雖然增加了高等教育的供給，滿足了社會就讀本科教育的愿望，但是在一定程度上增加了受教育群體的經濟負擔，造成了法人地位未落實、產權歸屬不清晰、辦學條件不達標、師資結構不合理、內部治理不健全等問題，在一定程度上影響了教育公平和高等教育健康發(fā)展。

目前中國礦業(yè)大學銀川學院已于2021年5月經教育部批準同意，成功轉設為獨立設置的非營利性本科層次民辦普通高等學校，并更名為銀川科技學院，成為寧夏首家成功轉設的高校，這所辦學16年的獨立學院，邁上了全新的發(fā)展征途。

另一所寧夏大學新華學院轉設路徑尚未明確，寧夏大學新華學院是寧夏大學按照新機制、新模式舉辦的一所全日制普通本科高等學校，由寧夏大學作為投資主體并控股的獨立學院（寧夏大學占股60%），合作方為銀川市新華百貨商店股份有限公司（上市公司）和寧夏海星酒店有限責任公司（魏烈強個人），企業(yè)和個人各占股20%。寧夏大學新華學院轉設工作涉及自治區(qū)財政投入，學校機構設立，師生安置等重大事項，自治區(qū)黨委和政府還在進一步研究中，目前轉設方向尚未確定，轉設路徑尚未明確。

截止當前，寧夏2所獨立學院其中1所已實現成功轉設，1所尚未完成，完成率為50%，轉設工作也較于其他地區(qū)進展緩慢，以其作為個案研究具有重要的典型意義。

三、現實困境

獨立學院轉設作為響應國家政策、積極鼓勵引導獨立學院健康發(fā)展的最主要路徑選擇，其過程并非一片坦途，通過研究部分獨立學院在探究適宜自身發(fā)展轉設道路，其實也面臨諸多困境。

（一）政府層面：統(tǒng)籌高等教育能力不足。政府統(tǒng)籌高等教育能力不足是全國絕大部分獨立學院轉設要面臨的問題，主要體現在兩個方面。

一是國家教育行政部門缺乏政策制度及時有效供給。仔細梳理獨立學院現行轉設的政策，從政策學角度來看，導致獨立學院轉設政策執(zhí)行難以深入的重要原因就在于現行轉設政策自身的特性，現行的獨立學院轉設政策對于目標利益群體兼顧得不夠全面，政策大多停留于綱領性的口號，缺乏實質性的舉措?！斑@種政策結構特征不僅嚴重影響了獨立學院轉設政策的實施效果，而且進一步惡化了教育的不公平狀況，影響了政府政策的權威性?！?/p>

二是省級人民政府缺乏統(tǒng)籌協調各部門聯動的工作機制及頂層設計。獨立學院轉設問題涉及國土、稅務、財政等十多個部門，不是教育主管部門能單獨解決的。而現狀是由于缺乏政府統(tǒng)籌協調、各部門又條塊分割，很難形成各部門聯動的工作機制。以資產過戶為例，江蘇獨立學院多數是利用學校基金會名義和母體高校資源舉辦，這些類似國有性質資產的過戶必須通過國資委、發(fā)改委、財政、稅務等部門的同意，同時土地、房舍等過戶要繳納至少數千萬元的稅費，這筆費用額外給獨立學院增加了重負，導致舉辦方一直猶豫將資產過戶到學校名下。

（二）辦學主體層面：利益博弈延緩轉設進程?！澳壳?，獨立學院轉設推進緩慢，面臨較大的挑戰(zhàn)。政府對獨立學院轉為公辦高校的動力不足，獨立學院內部利益方對獨立學院轉設為民辦高校往往持有抵制態(tài)度?！?年過渡期早已結束，國家及地方政府并沒有采取必要的措施引導獨立學院轉型發(fā)展問題，沒有滿足教育部第26號令要求的獨立學院依然在辦學。截至目前，全國還有183所、寧夏還有1所獨立學院沒有實現轉設，這就是26號令施行13年后的現實，表面上是對國家教育政策的挑戰(zhàn)，其實背后蘊含著是否轉設的利益較量?，F行轉設政策規(guī)范了獨立學院發(fā)展過程，尤其要求舉辦方加大辦學投入，“在一定程度上降低了投資方對獨立學院資產的控制程度和控制能力，同時也增加了投資方的辦學成本，壓縮了投資方的利益空間。”轉設牽扯多方利益，并非易事。獨立學院、母體高校、地方政府，三方利益的交織與博弈，是這場全面轉設過程中最主要的命題。獨立學院一旦要轉設，必然會形成地方政府、母體高校、國有企業(yè)或民營企業(yè)等舉辦方以產權為爭奪核心的利益博弈，三者的利益訴求不一，難以達成一致。藉此形成多種激烈的博弈關系，而這些圍繞利益的博弈關系，確實延緩、制約了當前獨立學院成功轉設的進程，導致整個轉設行動無法循序推進。

（三）獨立學院層面：自身辦學條件欠缺。獨立學院轉設依據的文件是《普通本科學校設置暫行規(guī)定》，轉設是否成功關鍵在于辦學的基本條件是否達標，尤其占地面積、建筑面積、師資隊伍、教學儀器設備、紙質圖書等核心指標必須向新建本科高?？待R。如首先必須要有獨立的校園，校園占地面積必須達到500畝以上且必須過戶到獨立學院名下，生均占地面積不少于60平方米，生均建筑面積不少于30平方米，生均紙質圖書不少于80冊（不同類型的學校要求不同）。絕大多數獨立學院基本上都有自己獨立的校園，但是真正落實法人財產權把土地過戶到學校名下的極少，因為很多獨立學院創(chuàng)辦、遷址，地方政府都有積極的參與，很多是地方政府旗下的教育發(fā)展公司或管委會投資興建的新校園，不像遼寧、黑龍江、湖北等地區(qū)民營企業(yè)辦學占主導，土地一般很容易直接過戶在獨立學院名下。另外，師資隊伍也是獨立學院轉設的痛點。獨立學院師資有三部分組成，母體高校在職或退休教師、校外退休人員和獨立學院自聘中青年教師，經過多年發(fā)展已經形成穩(wěn)定的教師隊伍，但是除去母體高校的教師和超齡教師，就很難達到轉設對于專任教師的要求。寧夏獨立學院若有轉設的規(guī)劃，首先必須要解決土地和師資兩個核心指標。

四、對策與建議

（一）加強政府統(tǒng)籌力度，建立健全部門協同工作機制

“消解獨立學院轉設政策執(zhí)行困境，需從健全獨立學院發(fā)展相關法律法規(guī)、加大中央政府和省級政府對獨立學院轉設的支持力度、加強頂層設計與實行分類管理等3個方面進行完善。”簡而言之，就是政府應加強對高等教育的統(tǒng)籌力度，尤其省級政府應將獨立學院轉設工作，作為調整省域高等教育結構和布局，構建高質量高等教育體系這樣的戰(zhàn)略高度來統(tǒng)籌謀劃省域獨立學院的轉設工作。

首先，要建立健全政策法規(guī)，確保獨立學院轉設平穩(wěn)過渡。如“獨立學院在執(zhí)行26號令的過程中出現轉設、轉讓、回歸母體、停辦等退出形式，缺乏相關適用的規(guī)定，對此應該加強管理，做好資產清算、師生安置，保證有序退出、平穩(wěn)運行，規(guī)避辦學風險，保護師生權益，防范國有資產流失?！蓖ㄟ^制訂轉設扶持政策，積極推進轉設。對積極推進轉設工作的母體高校、轉設后的獨立學院給予支持，既要鼓勵母體高校配合支持獨立學院轉設，又要為獨立學院轉設后的發(fā)展注入政策的活力。

其次，要建立健全省級人民政府統(tǒng)籌各部門聯動工作機制。轉設涉及自然資源、財政、稅務、工商、民政等多個部門，要加強轉設工作統(tǒng)籌協調力度，就必須建立健全省級人民政府統(tǒng)籌各部門聯動工作機制，協調解決過戶、土地、稅費等困難，打破條塊分割，形成轉設合力。尤其針對資產過戶的稅費減免，省級人民政府要協調各部門形成共識并出臺政策法規(guī)，目前黑龍江、上海、重慶等地為推動獨立學院積極轉設，出臺法規(guī)對資產過戶減免稅費或減免行政服務性收費，值得學習借鑒。

（二）協調各方利益關系，實現各方利益均衡化

為提升轉設政策效力、實現既定目標，必須對相關各方利益進行有效整合，協調他們之間的利益關系，以期達到最終的利益均衡。

首先，在轉設前，要適當考慮一般出資者（非舉辦者）的付出及利益。要充分發(fā)揮社會資本的最大功用，就必須考慮資本的逐利性，不能回避出資者合理經濟回報的問題，只有這樣才能增強出資者沿著既定轉設目標、規(guī)范辦學的積極性。另外，“合理回報的比例是一個實質合理性問題，必須制定一個既切合各省實際又有助于各省教育資金合理流動的回報比例?！钡瞧淙〉谩昂侠斫洕貓蟆钡臄盗俊⑼緩?、方式可經過協商解決，但不能影響獨立后學校的教育教學和發(fā)展。

其次，要考慮母體高校的利益。轉設就是要讓獨立學院不再依附母體高校獨立發(fā)展，但是母體高校在前期發(fā)展投入了品牌價值、師資資源等，這些資源的投入必須要折算成貨幣資金“管理費”，用于獨立學院與母體高校脫離“母子關系”，進而讓獨立學院真正走向獨立。最后，要處理好地方政府與母體高校之間關系。就江蘇而言，部分獨立學院遷址辦學都是與所在地地方政府的強力支持分不開的，地方政府為引進高等教育資源，投入了土地、資金等資源以及優(yōu)惠政策，南京郵電大學通達學院遷址揚州辦學背后就是揚州市政府的大量投入，所以這類獨立學院轉設就要充分考慮地方政府的利益，如若地方政府財力雄厚，可以考慮轉設成為公辦本科學校，真正融入地方，助力地方經濟社會發(fā)展。

（三）夯實獨立學院辦學條件，提升辦學實力

面對外部政策環(huán)境的不斷變化，作為兼具公辦高?；蚺c民辦機制的辦學組織如若要謀得長遠健康發(fā)展，首先就是要擯棄消極觀望的心態(tài)，積極改善、夯實辦學條件，提升辦學水平。目前獨立學院轉設為獨立設置高等學校依據的文件仍然是《普通本科學校設置暫行規(guī)定》，轉設就是要對標新設普通本科學校的辦學條件，其中最為突出的問題就是占地面積問題和師資問題?？v觀獨立學院轉設歷年公示材料，土地必須達到500畝且必須過戶到學校名下，專任教師必須要達到280人以上且?guī)熧Y結構與師生比也要達到一定要求。因此，獨立學院要努力建設一支精良的教師隊伍。一方面要加強師德建設，創(chuàng)新教師考核和聘任制度，不斷優(yōu)化教師隊伍層次結構;另一方面要改善教師待遇，給予他們學習進修等自我提升的機會，不斷提升教師隊伍的整體素質和水平。從長遠來看，獨立學院要從管理制度的建構和優(yōu)化方面下功夫，提高自我治理能力，即必須建構科學有效的治理體系，優(yōu)化學校內外聯合治理結構，深化管理制度改革。

五、積極探索和創(chuàng)新轉設路徑

借鑒全國轉設已有的部分先例，根據獨立學院不同的情況，對寧夏獨立學院的轉設路徑提出以下思考。

（一）轉設為民辦本科高校。此種路徑又可以細分三條：

（1）由公辦高校和企業(yè)合作舉辦的獨立學院，重點理順與母體高校的權責利，加快資產過戶，完善辦學條件，轉設為民辦本科高校;

（2）由公辦高校與本校教育發(fā)展基金會合作舉辦的獨立學院，地方政府無意愿或無能力接收，可尋找合適的社會力量參與辦學，轉設為民辦本科高校;

（3）與當地民辦高職院校合并轉設為民辦本科院校。

（二）轉設為公辦本科高校。此種路徑又可以細分兩條：

（1）完善條件后獨立轉設為地方政府（地級市或縣級市）舉辦的公辦本科高校;對于校園面積等不符合《普通本科學校設置暫行規(guī)定》要求，在本地拓展辦學空間確有困難，按照目前實際情況很難推動轉設的獨立學院，可遷址到經濟發(fā)達市、縣、區(qū)等高等教育資源相對缺乏的省轄市，轉設為公辦本科高校;

（2）可選擇與當地公辦高職院校合并轉設為公辦本科高校，建議學校名稱要考慮參與高校的辦學歷史、學科專業(yè)等因素，確定合適的名稱，統(tǒng)一為“XX職業(yè)技術大學”不能全面反映學校的辦學特色。

（三）終止辦學。地方政府沒能力或無意愿接收，同時母體高校也無意愿轉設的，終止辦學，但不建議選擇此條道路。這樣會減少高等教育的供給量，不利于高等教育普及化，此乃下下策。如南京大學金陵學院轉設為南京大學蘇州校區(qū)，看似搖身一變成為公辦高校的分校區(qū)，完全歸屬于母體高校，但實際上這種形式就是轉設三條路徑中的“停辦”?；貧w母體不是一個好辦法，關門更不是一個好辦法，停辦是最不好的一個出路。

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【作者簡介】曾文峰，男，1984年出生，河南南陽人，中級經濟師、高級工程師，主要研究方向為高校發(fā)展規(guī)劃、轉設評估、院校研究、人力資源管理。

【項目來源】本文系寧夏回族自治區(qū)教育廳2020年度教育政策研究課題（寧教函【2020】249號文件）zckt2020017《寧夏獨立學院發(fā)展現狀及獨立學院轉設路徑、困境及對策研究》的項目研究成果。