鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的地權(quán)因素分析

段 緒 柱

(黑龍江大學(xué) 政府管理學(xué)院，哈爾濱 150080)

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度型塑了鄉(xiāng)村社會(huì)的基本利益結(jié)構(gòu)，這種利益結(jié)構(gòu)影響著自治權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成，決定著農(nóng)民、自治組織等的行為選擇。產(chǎn)權(quán)雖形式上表現(xiàn)為物與人的關(guān)系，但其本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)主體與其他社會(huì)主體的關(guān)系。產(chǎn)權(quán)體系是影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)發(fā)展的主要因素之一，其一定意義上說(shuō)是社會(huì)的基本規(guī)則，具有十分重要的功能。土地問(wèn)題始終是中國(guó)社會(huì)的核心問(wèn)題，幾千年來(lái)，農(nóng)地制度型塑著中國(guó)的基本社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，土地秩序“是主宰中國(guó)社會(huì)興起與衰敗、和諧與沖突的首要邏輯”[1]。

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

經(jīng)過(guò)持續(xù)的變革，我國(guó)形成了獨(dú)特的農(nóng)地所有權(quán)制度、農(nóng)地使用權(quán)制度和農(nóng)村土地管理制度。在現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民擁有集體土地的共同共有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其衍生的收益權(quán)和一定范圍的處分權(quán)，形成了農(nóng)地權(quán)利體系：集體土地所有權(quán)是原權(quán)利，是農(nóng)地權(quán)利體系的基礎(chǔ)；以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，派生出農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)，地役權(quán)，自留地、自留山使用權(quán)、征收征用補(bǔ)償權(quán)等權(quán)利；并由集體土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)衍生出農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)等。

《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等法律和法規(guī)對(duì)農(nóng)地所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，構(gòu)成了從國(guó)家基本大法到具體法律的農(nóng)村土地所有權(quán)制度體系?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《中華人民共和國(guó)民法典》第260條規(guī)定，“集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)包括：(一)法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂；(二)集體所有的建筑物、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施；(三)集體所有的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施；(四)集體所有的其他不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)?！钡?61條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！钡?62條規(guī)定：“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：(一)屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)依法代表集體行使所有權(quán)；(二)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組依法代表集體行使所有權(quán)；(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！?/p>

2.農(nóng)地使用權(quán)制度

耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)者擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓。《中華人民共和國(guó)憲法》第8條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！薄吨腥A人民共和國(guó)民法典》第261條第2款規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定的有：“(一)土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的組織或者個(gè)人承包；(二)個(gè)別土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間承包地的調(diào)整；(三)土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法?！钡?63條規(guī)定：“城鎮(zhèn)集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！钡?30條第2款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有的由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。”2007年3月16日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第125條第一次明確以法律的形式規(guī)范了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)土地的占有、使用和收益的權(quán)利。雖然《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》被廢止，但2020年5月28日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》第331條將《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第125條的具體規(guī)定再次一字不差地予以表述：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！钡?32條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。前款規(guī)定的承包期限屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包的法律規(guī)定繼續(xù)承包。”第334條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照法律規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！鞭r(nóng)地使用權(quán)是從農(nóng)地集體所有權(quán)中分離出來(lái)的權(quán)能，具有一定的獨(dú)立性和排他性，可以依法流轉(zhuǎn)，它不僅是指直接的農(nóng)地使用，如耕種、養(yǎng)殖等，它還包含著農(nóng)地使用權(quán)人在法律允許的范圍內(nèi)，對(duì)特定農(nóng)村土地占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利，具有一定的物權(quán)性質(zhì)。

3.農(nóng)地管理制度

農(nóng)地管理制度不是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)容，但農(nóng)地管理制度影響著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的分布、產(chǎn)權(quán)主體的行動(dòng)空間、產(chǎn)權(quán)利益的分配、產(chǎn)權(quán)主體間關(guān)系以及產(chǎn)權(quán)主體與國(guó)家間關(guān)系。

嚴(yán)格的農(nóng)地用途管制和基本農(nóng)田保護(hù)制度?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！蔽覈?guó)建立了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。”第33條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度。下列耕地應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)：(一)經(jīng)國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；(二)有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田和已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；(三)蔬菜生產(chǎn)基地；(四)農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田；(五)國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃為永久基本農(nóng)田的其他耕地?！薄痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》第9條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上，具體數(shù)量指標(biāo)根據(jù)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃逐級(jí)分解下達(dá)?！薄锻恋毓芾矸ā返?5條、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第15條均對(duì)基本農(nóng)田用途有嚴(yán)格規(guī)定，重點(diǎn)項(xiàng)目確實(shí)無(wú)法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征收土地的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

農(nóng)地征收制度?！锻恋毓芾矸ā返?條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第45條明確為了公共利益的需要，確需征收農(nóng)民集體所有土地，可以依法實(shí)施征收的六種具體情形。建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田被占用需由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。除了土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。此外，第48條規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障?！?/p>

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的影響

1.一定程度上私人領(lǐng)域的公共化

In conclusion, pain in pancreatic cancer has a complex physiopathology. It eminently implies a neuronal invasion and a neurogenic inflammation.

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地權(quán)益人對(duì)其所擁有的土地權(quán)益(所有權(quán)、使用權(quán)等)行使各種行為的權(quán)利，表現(xiàn)為人與地的關(guān)系(即農(nóng)民占有、使用、收益和處分土地權(quán)益)；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地權(quán)益人有禁止他人對(duì)其權(quán)益為任何行為的權(quán)利，表現(xiàn)為農(nóng)民與其他個(gè)體或組織之間的關(guān)系、農(nóng)民與集體之間的關(guān)系以及農(nóng)民與國(guó)家之間的關(guān)系。

在農(nóng)地集體所有、農(nóng)民擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民擁有集體土地的共同共有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民能夠基于共同共有權(quán)獲得應(yīng)得的征地補(bǔ)償費(fèi)，自主地選擇承包土地的經(jīng)營(yíng)方式或者將其流轉(zhuǎn)并獲得相應(yīng)的收益，同時(shí)有權(quán)參與集體土地使用權(quán)的處置。一定意義上說(shuō)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度給農(nóng)民劃定了一塊“私人領(lǐng)域”，在產(chǎn)權(quán)權(quán)利范圍內(nèi)農(nóng)民可自由作出自己的行為選擇；農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利受法律的保護(hù)，不受任何組織和個(gè)人的非法干預(yù)，這就限定了其他社會(huì)組織(包括政府)和個(gè)人的行為界限，為農(nóng)民劃定了一條保護(hù)線。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和“三權(quán)分置”已給農(nóng)民巨大的農(nóng)地“私人領(lǐng)域”和自主行動(dòng)空間，但有時(shí)又會(huì)被一些地方政府公共化。一是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的集體所有限制了農(nóng)民自由選擇權(quán)的空間。農(nóng)民擁有的是共同共有權(quán)，其所有權(quán)的行使被賦予給村委會(huì)等組織，農(nóng)民自主選擇的空間受村集體選擇的限制。二是維護(hù)少數(shù)村民合法權(quán)益的機(jī)制尚不健全，“少數(shù)服從多數(shù)”原則可能會(huì)侵害部分農(nóng)民的權(quán)利和選擇自由。如《土地承包法》規(guī)定：“承包方案應(yīng)當(dāng)按照本法第十二條的規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。絕對(duì)多數(shù)決定重要事務(wù)是現(xiàn)實(shí)的必然選擇，《民法典》第265條第2款明確規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷。”但起訴成本、距離的問(wèn)題以及法律意識(shí)不強(qiáng)等使一些農(nóng)民除了抱怨外只能選擇沉默，他們的合法權(quán)益和合理訴求無(wú)法得到回應(yīng)。

2.地權(quán)共有導(dǎo)致農(nóng)民集體的相對(duì)封閉性

農(nóng)地歸農(nóng)民集體所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了鄉(xiāng)村社會(huì)無(wú)法進(jìn)行更大范圍的自治和聯(lián)合，使農(nóng)民集體成為一個(gè)個(gè)相對(duì)封閉的社區(qū)。一方面，一個(gè)農(nóng)民集體就是一個(gè)財(cái)產(chǎn)共同體，共同體內(nèi)成員不愿外部成員加入攤薄自己的農(nóng)地利益和其他利益，因此集體外部的人員成為集體成員的可能性極低。而外來(lái)人口無(wú)法融入，也不利于鄉(xiāng)村社會(huì)基于自然的交往和利益交融而形成的整合。另一方面，由于土地是農(nóng)民共同共有(包括農(nóng)業(yè)用地和宅基地等所有農(nóng)地)，不同集體間的農(nóng)民無(wú)法進(jìn)行自由的資產(chǎn)交換和流動(dòng)，尤其是宅基地只能在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，也使得農(nóng)民只能生活在自己所在的集體，這使得集體反倒成了封閉的社區(qū)，不利于農(nóng)民自然聚集與小城鎮(zhèn)建設(shè)。

農(nóng)地集體所有一定程度上造成了鄉(xiāng)村社會(huì)自治權(quán)力的封閉性。鄉(xiāng)村社會(huì)最重要的自治組織是根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》建立的村民大會(huì)、村民委員會(huì)等組織，村民委員會(huì)是當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)最為重要和普遍的農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使主體。村民委員會(huì)由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生。村民大會(huì)的權(quán)力包括：評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作；有權(quán)撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；有權(quán)撤銷或者變更村民代表會(huì)議不適當(dāng)?shù)臎Q定；土地承包經(jīng)營(yíng)方案、宅基地的使用方案、征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案等等涉及村民利益的重要事項(xiàng)，都須經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。土地集體所有制使涉及土地的所有問(wèn)題都是集體的公共事務(wù)，被納入自治范圍。為維護(hù)自己的既得利益或現(xiàn)有利益不減少，村民的合理選擇是盡可能地減少可能影響自己利益的人參與村民大會(huì)和村委會(huì)選舉。雖然2010年10月28日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第17次會(huì)議在修訂《村民委員會(huì)組織法》時(shí)，新增了“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”，應(yīng)當(dāng)被列入?yún)⒓舆x舉的村民名單，但事實(shí)上，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議同意的概率并不高。歸根究底，是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度使得外來(lái)人員無(wú)法參與鄉(xiāng)村社會(huì)的自治，這進(jìn)一步加劇了村民自治的封閉性。

3.自治組織與農(nóng)地所有權(quán)代行者同一的內(nèi)在沖突

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”村委會(huì)是村民自治性組織，理論上其權(quán)力應(yīng)僅限于村內(nèi)的公共事務(wù)，但問(wèn)題在于農(nóng)地歸集體所有，《民法典》《農(nóng)村土地承包法》等法律又明確賦權(quán)村委會(huì)、村民小組代表集體行使農(nóng)地所有權(quán)。《村民委員會(huì)組織法》第24條明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)方案、宅基地的使用方案、征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案等問(wèn)題需經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。“召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。法律對(duì)召開村民會(huì)議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第19條對(duì)農(nóng)地承包方案規(guī)定，需經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

村委會(huì)既是村民自治的組織形式，又是農(nóng)地所有權(quán)的代行者，兩種組織性質(zhì)的行為邏輯存在著內(nèi)在沖突：自治遵循民主的邏輯，少數(shù)服從多數(shù)是最基本的達(dá)成一致方式；而農(nóng)地權(quán)利具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的基本權(quán)利，基本權(quán)利具有優(yōu)先性?！敖?jīng)營(yíng)性土地的利用、交易、定價(jià)，都需要實(shí)際使用土地的當(dāng)事人按照風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)成本因素做出決策，決不能按‘少數(shù)服從多數(shù)’原則去辦。集體產(chǎn)權(quán)的行使與巨大的土地利益牽扯在一起，權(quán)力的含金量就會(huì)提高，在選舉中就會(huì)出現(xiàn)好勇斗狠的惡性競(jìng)爭(zhēng)；村干部當(dāng)選以后也會(huì)經(jīng)不住利益誘惑?！盵2]正是將自治的邏輯用于農(nóng)地權(quán)利的處分，才導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村社會(huì)的沖突，使土地問(wèn)題成為農(nóng)村群體性事件的重要根源。

三、明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，健全“三權(quán)分置”，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化

農(nóng)地問(wèn)題的本質(zhì)是地權(quán)與地利之爭(zhēng)。“從根本上說(shuō)，農(nóng)村持久而普遍的農(nóng)地之爭(zhēng)和沖突根源于農(nóng)村土地‘兩權(quán)分離’的矛盾及其制度安排的缺陷以及城鄉(xiāng)土地制度‘二元結(jié)構(gòu)’的非平等性?！盵3]而農(nóng)地問(wèn)題的解決則在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)利的明晰化，在法律許可的范圍內(nèi)，產(chǎn)權(quán)主體可依法對(duì)抗任何權(quán)利和權(quán)力，擁有完全的自由選擇權(quán)；消除土地產(chǎn)權(quán)歧視，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)；尊重農(nóng)地權(quán)利人的權(quán)益，平衡公共利益與農(nóng)民的權(quán)益，且平衡的依據(jù)是基本法律，解決爭(zhēng)議的最后選擇是司法；將法律賦予農(nóng)地權(quán)利人的權(quán)利實(shí)質(zhì)化?！昂玫耐恋胤ㄖ葡到y(tǒng)有兩個(gè)要點(diǎn)：第一，盡可能使名義法權(quán)和經(jīng)濟(jì)意義上的權(quán)利統(tǒng)一起來(lái)；第二，實(shí)際權(quán)利要有利于提高土地資源利用的效率和公平程度?！盵4]

1.充分尊重農(nóng)民的選擇權(quán)，限定政府的行為邊界

在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中，政府最重要的職責(zé)是界定產(chǎn)權(quán)與保護(hù)產(chǎn)權(quán)，是平衡農(nóng)民的利益與國(guó)家公共利益，將農(nóng)地爭(zhēng)議解決機(jī)制法制化、制度化。政府在調(diào)整農(nóng)地制度時(shí)，要充分維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，尊重農(nóng)民法律規(guī)定范圍內(nèi)的選擇權(quán)，因勢(shì)利導(dǎo)，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度因內(nèi)在的利益均衡而具有自我實(shí)施的能力。政府只能以收取法定稅費(fèi)的形式參與農(nóng)地利益的分配，避免通過(guò)行政手段參與農(nóng)地利益的分配，甚至以剝奪農(nóng)民正當(dāng)農(nóng)地權(quán)益的形式獲取地方財(cái)政收益的最大化。

2.明晰農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利，以權(quán)利對(duì)抗部分地方政府的不當(dāng)行為

建立健全農(nóng)地保護(hù)制度，保證農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)利受到憲法與法律的保護(hù)。權(quán)利一定意義上說(shuō)是他人的成本。權(quán)利與義務(wù)、權(quán)利與責(zé)任的不對(duì)等一定程度上改變了農(nóng)地相關(guān)各方的行為成本與收益，扭曲了部分主體的行為選擇。明確的界限是確定各方權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)，是管理科學(xué)化、高效化的前提。要明確農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的邊界及權(quán)利內(nèi)容，進(jìn)行農(nóng)地有序開發(fā)、管理，維護(hù)各方權(quán)益。進(jìn)行集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記，明確集體土地的邊界。在空間上，確定各農(nóng)村集體的土地范圍及邊界，為農(nóng)地規(guī)范管理和糾紛解決提供基礎(chǔ)信息。一是明確國(guó)有土地與集體土地的界限，為政府與集體可能的爭(zhēng)議解決提供根據(jù)。這樣既可以避免地方政府以信息和政策的優(yōu)勢(shì)侵害甚至剝奪農(nóng)民的集體土地權(quán)益，也可以避免農(nóng)民集體侵占國(guó)有土地。二是明確相鄰農(nóng)民集體間，農(nóng)民集體與國(guó)有林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)等的邊界。

3.使集體土地所有權(quán)可操作化，并實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)與自治權(quán)適度的分離

簡(jiǎn)化農(nóng)地所有權(quán)代行主體，明確具體農(nóng)地的權(quán)利代行主體、各主體的權(quán)力和相互關(guān)系，建立更為明確和可操作的制度，以保證普通農(nóng)民能夠直接參與農(nóng)地所有權(quán)權(quán)能的行使。

首先，簡(jiǎn)化農(nóng)地所有權(quán)代行主體，明確主體間關(guān)系。由于抽象的農(nóng)民集體無(wú)法直接執(zhí)行農(nóng)地所有人權(quán)能，所以法律將農(nóng)地所有權(quán)的行使交予代行主體，如村民委員會(huì)、村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織等。之所以會(huì)有如此多的農(nóng)地所有權(quán)代行主體，是基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在建立之初的農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營(yíng)多主體的社會(huì)現(xiàn)狀，以及《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定。要根據(jù)各地的具體情況，簡(jiǎn)化農(nóng)地所有權(quán)代行主體，并明確其在農(nóng)地所有權(quán)行使中的權(quán)利(力)及各主體間的相互關(guān)系。

其次，健全制度，保證農(nóng)民能夠參與農(nóng)地所有權(quán)的行使。相關(guān)的法律法規(guī)提供了農(nóng)民參與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的機(jī)制。如《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)方案、宅基地的使用方案、征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理，村民會(huì)議應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會(huì)議，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)成員和村民代表組成，村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的三分之一以上。村民代表會(huì)議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，且所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)同意。《農(nóng)村土地承包法》第28條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！薄锻恋毓芾矸ā贰掇r(nóng)村土地承包法》等法律的相關(guān)規(guī)定屬于《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“法律對(duì)召開村民會(huì)議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”情形。這些法規(guī)為農(nóng)民以一定的程序參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)管理提供了保障，但還不夠完善。農(nóng)地權(quán)益的處置事關(guān)農(nóng)民根本利益，除《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定的情形外，還應(yīng)以村民會(huì)議的三分之二以上通過(guò)，以保障最大多數(shù)農(nóng)民的利益，同時(shí)要健全農(nóng)民權(quán)益維護(hù)機(jī)制，維護(hù)少數(shù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保障所有農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.理順農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體所有權(quán)關(guān)系，維護(hù)自治中農(nóng)民的權(quán)益

所有權(quán)與使用權(quán)是具有相對(duì)獨(dú)立性的權(quán)利關(guān)系。所有權(quán)人不能隨意剝奪使用權(quán)人的權(quán)益，當(dāng)所有權(quán)人違反約定時(shí)，必須給使用權(quán)人賠償。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，農(nóng)民具有雙重身份，即其既是農(nóng)民集體的一部分，又是農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)者(以家庭為單位)，但這樣的雙重身份可能存在著利益沖突。在現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民雖形式上有退出權(quán)，但由于以足投票不符合農(nóng)民的利益，農(nóng)民不會(huì)采取這一方式維護(hù)自己的權(quán)益，如無(wú)相應(yīng)的制度作為保障，社區(qū)中少數(shù)人的權(quán)益將無(wú)法得到保障。因此，農(nóng)民集體在依法對(duì)集體土地進(jìn)行處置時(shí)，必須尊重承包經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利，賠償承包經(jīng)營(yíng)者受損的權(quán)益，在雙方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，由法律程序作出最后的裁判。

5.平衡農(nóng)地利益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體與農(nóng)民三者關(guān)系的和諧

從一定意義上說(shuō)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是國(guó)家、集體與農(nóng)民間農(nóng)地利益分配的最基本準(zhǔn)則。反之，農(nóng)地利益分配結(jié)構(gòu)也表現(xiàn)著實(shí)際的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。

首先，需平衡農(nóng)地征收征用過(guò)程中國(guó)家、集體與農(nóng)民間的利益分配。全面統(tǒng)籌農(nóng)地增值收益的分配，合理確定中央政府、地方政府、集體與農(nóng)民間的關(guān)系。一是通過(guò)中央政府與地方政府農(nóng)地收益分配機(jī)制的調(diào)整，使各級(jí)政府都以公共利益和可以持續(xù)發(fā)展為目的來(lái)開發(fā)利用和管理農(nóng)地。通過(guò)財(cái)政體制改革，使事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配，減輕地方政府的財(cái)政壓力，降低地方財(cái)政對(duì)土地的依賴。二是以法律形式確認(rèn)農(nóng)民集體在農(nóng)地處置中的地位，明確集體所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容及其對(duì)抗行政管理權(quán)的可能及形式，切實(shí)保證所有權(quán)主體的利益。三是農(nóng)民集體與農(nóng)民關(guān)系進(jìn)一步制度化。將農(nóng)地補(bǔ)償款的使用發(fā)放全過(guò)程公開，確保每一個(gè)農(nóng)民的利益；同時(shí)賦予農(nóng)民選擇農(nóng)地補(bǔ)償款使用方式的權(quán)利。

其次，建立統(tǒng)一確定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)規(guī)則。由于社會(huì)的快速發(fā)展，很難保證規(guī)則與社會(huì)需要的一致。雖然這種不一致是制度創(chuàng)新的起點(diǎn)，但這種不一致卻不能持續(xù)時(shí)間太長(zhǎng)，否則社會(huì)將陷入無(wú)序。為此，一是統(tǒng)一法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的表述，建立統(tǒng)一的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)基本規(guī)則。法律是一個(gè)社會(huì)的最基本規(guī)則，是政府、社會(huì)組織和公民可選擇行為的集合，它確保社會(huì)主體能夠?qū)ψ约杭八诵袨楫a(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，進(jìn)而建立良好的社會(huì)秩序。因此，應(yīng)全面整理農(nóng)地基本法律，保證法律的內(nèi)在一致。二是法律與政策的一致化。盡可能縮短法律與政策不一致的時(shí)間。法律是對(duì)社會(huì)規(guī)律系統(tǒng)化認(rèn)識(shí)后確立的基本社會(huì)規(guī)則，具有普遍的適用性和局限性。對(duì)此，政策可以在一定程度上解決法律的這一問(wèn)題，但政策不能替代法律。當(dāng)新情況新問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，貿(mào)然制定法律可能會(huì)帶來(lái)更多的問(wèn)題，一段時(shí)間內(nèi)以一定的政策來(lái)解決問(wèn)題，總結(jié)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，在有了規(guī)律性認(rèn)識(shí)后將其上升為法律是符合實(shí)際的。三是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)規(guī)則體系化。具體來(lái)說(shuō)，從憲法、基本法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、政策，到具體操作規(guī)則形成了一個(gè)完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)規(guī)則體系，而逐步將規(guī)則細(xì)化、具體化和可操作化，可以確保各方行為有明確的依據(jù)和邊界。四是確保規(guī)則普遍無(wú)差別地貫徹執(zhí)行。一方面，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)規(guī)則必須能夠規(guī)范和約束所有的社會(huì)主體；另一方面，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)規(guī)則必須在其效力所及范圍內(nèi)無(wú)差別地執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)地秩序。