中國特色反腐敗模式的探索與創(chuàng)新：從“運動”到“運動+制度”

王 冠，任建明

（1. 中國紀檢監(jiān)察學院，北京100194；2. 北京航空航天大學 廉潔研究與教育中心，北京 100191）

反腐敗是國家治理的重要內(nèi)容，關(guān)系到黨和國家的生死存亡。1949年10月，中國共產(chǎn)黨全面執(zhí)政以來，就不斷地探索適合中國國情的反腐敗模式，并取得了一系列重要的反腐經(jīng)驗，經(jīng)過70多年的實踐與積累，逐漸發(fā)展出了具有中國特色的反腐敗新模式。這些重要的實踐經(jīng)驗與制度成果值得我們認真總結(jié)和深入研究。

關(guān)于反腐敗模式的研究和探討由來已久，現(xiàn)有研究中通常將反腐敗模式劃分為運動型反腐與制度型反腐[1]，或是權(quán)力反腐與制度反腐[2]，或是傳統(tǒng)反腐與法治反腐[3]。盡管學者們對模式的定義不盡相同，但總體上認為運動型（權(quán)力）反腐是一種非常態(tài)的、人治的、應(yīng)急的反腐敗模式，制度型反腐則是常態(tài)化的、法治的、可持續(xù)的反腐敗模式；并且?guī)缀跻恢抡J為在全面依法治國的偉大進程中，由運動型（權(quán)力）反腐敗向制度型反腐敗演進是必然方向[4]。然而，任何一個國家的治理模式都不是任意選擇的結(jié)果，而是與其歷史發(fā)展過程有著深刻的邏輯關(guān)系，具有鮮明的路徑依賴特征[5]。本文通過梳理并總結(jié)新中國成立以來的幾次大的運動型反腐敗的淵源與特點，并將運動型反腐敗與以科層治理為特征的制度型反腐敗比較分析，從現(xiàn)實制約、路徑依賴、模式演進幾個方面探討新時代以來在制度演進中形成的中國特色反腐敗新模式。

一、運動型治理的傳統(tǒng)與機理

對研究運動型反腐敗就必須將其納入運動型治理的范式中進行探討。運動型治理是治理主體運用自身資源，打破常規(guī)程序，對社會重大問題或難題進行的運動型專項整治的方式[6]。

運動型治理不僅有著長久的歷史淵源，而且其合法性基礎(chǔ)在當代中國經(jīng)歷了卡里斯馬權(quán)威常規(guī)化這一重要過程，建立在穩(wěn)定正式組織之上。因此運動型治理機制在中國歷史上反復出現(xiàn)，不是偶然的或個人意志所為，而是有著一整套制度設(shè)施和環(huán)境，是國家治理制度邏輯的重要組成部分[7]。毛澤東同志把社會動員視為貫徹政治意志的重要方式，“什么工作都要搞群眾運動，沒有群眾運動是不行的”[8]。動員與運動本就是革命的題中應(yīng)有之義。革命戰(zhàn)爭年代，大規(guī)模的社會動員有效地助力中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)了一系列政治目標，并由此形成政治傳統(tǒng)。新中國成立后，這一傳統(tǒng)在國家治理中展現(xiàn)出強大慣性，并逐漸發(fā)展為運動型治理模式。這種模式以執(zhí)政黨在革命戰(zhàn)爭年代獲取的強大政治合法性為基礎(chǔ)和依托，通過執(zhí)政黨和國家官僚組織有效的意識形態(tài)宣傳和超強的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，以發(fā)動群眾為主要手段，在政治動員中集中與組織社會資源以實現(xiàn)國家的各種治理為目的，進而達成國家的各項治理任務(wù)[9]。

組織行為學及政治學的一般觀點認為，運動型治理機制通過進行政治動員來貫徹落實自上而下的政治意圖，是與官僚（科層）制的常規(guī)型治理機制互為替代（見表1）。常規(guī)型治理與運動型治理的彼此交替，貫穿于我國各個公共治理層面和歷史時期，反映了兩種治理機制間的內(nèi)在緊張關(guān)系和不兼容性——運動型治理是針對科層制的常規(guī)型治理失敗而產(chǎn)生的（暫時）替代機制或糾正機制，而科層制出于自身組織穩(wěn)定性、效率性和可控性的訴求，必然對運動型治理產(chǎn)生抵制[10]。

表1 運動型與常規(guī)型治理模式對比

對于運動機制的理解和討論必須從常規(guī)機制的失靈開始[7]?？茖又剖侵袊某Ｒ?guī)行政體制，科層制結(jié)構(gòu)被認為是控制從屬單元，使從屬單元標準化之最有效、最理性的方式。這對于擴張政治中心的影響特別有效，中央政治組織通過控制下級官僚機構(gòu)，可以實現(xiàn)整個社會的統(tǒng)一性[11]。我國的政府組織體系采用了典型的科層制組織形態(tài)。一方面，科層制有其自身固有的組織設(shè)計和行動邏輯——追求高效、穩(wěn)定、可控；另一方面，在我國中央集權(quán)管理的大前提下，每一個層級的公共部門都嵌入更宏觀的公共組織系統(tǒng)之中，層級嵌套、條塊結(jié)合[12]。當前，中國政府結(jié)構(gòu)的縱向?qū)哟畏譃槲寮墸褐醒?、省、市、縣、鄉(xiāng)。中央和國家機關(guān)所管理的司局級以上黨組織和司局級干部分別約占全國的三分之一，黨組織管理層次為三至四級不等。

然而，隨著組織規(guī)模的不斷擴大，科層制結(jié)構(gòu)也會產(chǎn)生一系列的問題。管理理論與實踐表明，超大型組織在實施管理時需要在管理層次和管理幅度兩個維度上維持動態(tài)平衡[13]。若控制管理幅度，則管理層次增多，將導致組織內(nèi)部信息傳遞層層衰減，影響效力①；若減少管理層次，則管理幅度增大，將導致上級控制力減弱、權(quán)威降低，下級自主權(quán)增大[14]。在多層次的科層體制中，代理人利用“信息不對稱”（asymmetric information）采取機會主義行動，并產(chǎn)生道德風險。受超大型科層制規(guī)模之累，中央不得不在運行中實行層層分包的“行政發(fā)包制”[15]。在“中央-地方”及“中央機構(gòu)”的政治科層結(jié)構(gòu)中，存在多層次的“委托-代理”關(guān)系。中央是委托人（發(fā)包人），省級政府、部委是代理人（承包人）；省級政府、部委同時是委托人，下一級政府（單位）是上一級的代理人。在該“委托-代理”關(guān)系中，位于一線的代理人掌握著更多的一手信息。過多的科層等級和過長的“委托-代理”鏈造成“信息不對稱”——信息傳達速度慢，信息量損失和信息失真的概率增加。由于“信息不對稱”的存在，如果沒有合理的制度激勵或懲罰機制，代理人利用相對于委托人的信息優(yōu)勢而采取機會主義行動，謀求自身利益幾乎不可避免?！靶姓职啤彼鶐淼摹捌睢焙碗x心傾向不可避免地會威脅到中央集權(quán)。沒有委托人愿意在失去信息控制權(quán)的基礎(chǔ)上承擔代理人的風險[16]，因而中央不得不尋求一種調(diào)整機制以解決科層制失靈的問題，時不時地啟動自上而下的運動型治理就成為不得已的選擇。國家治理因而在“放”與“管”之間反反復復地來回搖擺，尋找平衡。

運動型治理的特點是打斷、叫?？茖又浦懈骶推湮?、按部就班的常規(guī)運作過程，意在替代、突破或整治原有的常規(guī)運作，代之以自上而下、政治動員的方式來調(diào)動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務(wù)[7]。由于運動型治理具有立竿見影的效果，并有助于克服科層制的官僚主義弊端，所以在幅員遼闊、人口眾多且行政組織存在“結(jié)構(gòu)功能”缺陷的體制中，周期性地采用運動型治理進行糾偏也是不得已的選擇。也就是說，運動型治理機制與常規(guī)型治理機制是中國國家治理的雙重過程和有機組成部分，兩者相互矛盾，又互為依賴，并在一定條件下相互轉(zhuǎn)換。

二、新中國成立以來的運動型反腐敗及特點

（一）新中國成立初期的“三反”運動

“三反”運動是指1951 年12 月至1952 年10 月，由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導和發(fā)起的、在全國黨政軍機關(guān)開展的、以“反貪污、反浪費、反官僚主義”為主要內(nèi)容的一場群眾性政治運動[17]?！叭础倍窢幍膶嵸|(zhì)，是在執(zhí)政的情況下保持共產(chǎn)黨人和國家干部的廉潔，是反腐敗這一長期斗爭的初戰(zhàn)[18]。

“三反”運動是在增產(chǎn)節(jié)約運動中產(chǎn)生的。1951 年10 月，中央要求開展增產(chǎn)節(jié)約運動。1951年11月1日，中共中央東北局書記高崗向中央作了《關(guān)于開展增產(chǎn)節(jié)約運動，進一步深入開展反貪污、反浪費、反官僚主義斗爭的報告》。報告中列舉了東北地區(qū)的一些貪污腐敗現(xiàn)象。毛澤東同志對此高度重視并要求“在此次全國規(guī)模的增產(chǎn)節(jié)約運動中進行堅決的反貪污、反浪費、反官僚主義的斗爭”[19]。在這一指示的直接推動下，“三反”運動迅速在全國范圍內(nèi)開展②。

反腐敗是“三反”運動的主要內(nèi)容。運動開始后，中央指示各地著重打擊大貪污犯，即打“老虎”③，將運動不斷引向深入。毛澤東同志指出，“凡是屬于大批地用錢管物的機關(guān)，不論是黨政軍民學哪一個系統(tǒng)，必定有大批的貪污犯，而且必定有大貪污犯（大老虎）”[20]87，并要求根據(jù)情況做好“打虎”預算工作[21]。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，全國政府系統(tǒng)參加“三反”運動的有850 萬至900 萬人，受處分的占4.5%左右。其中，縣級以上黨政機關(guān)（未包括軍隊）參加“三反”運動的人數(shù)為383.6 萬人，經(jīng)過審理定案貪污1000萬元以上的共有10.5萬余人，約占參加“三反”運動總?cè)藬?shù)的2.7%。判處有期徒刑的9942人，判處無期徒刑的67人，判處死緩的9人，判處死刑的42人④?！叭础边\動雖然開展的時間不長，但清楚地表明了中國共產(chǎn)黨堅決反腐敗的意志與決心，其影響深刻、意義深遠?！叭础边\動是一場反腐敗的大實踐，有效地加強了黨的建設(shè)、鞏固了黨的執(zhí)政地位。

（二）改革開放初期的打擊嚴重經(jīng)濟犯罪工作與“整黨”運動

改革開放以來，伴隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌過程，黨內(nèi)不正之風和腐敗現(xiàn)象悄然蔓延，經(jīng)濟領(lǐng)域的犯罪活動也猖獗起來。中央對此高度重視，迅速做出重要部署。1982 年1 月11 日，中共中央發(fā)出關(guān)于打擊嚴重經(jīng)濟犯罪活動的《緊急通知》⑤。1982 年3 月8 日，五屆全國人大常委會第二十二次會議通過《關(guān)于嚴懲嚴重破壞經(jīng)濟犯罪的決定》。1982 年4 月10 日，鄧小平同志在中央政治局會議上指出，“現(xiàn)在是什么形勢呢？我們自從實行對外開放和對內(nèi)搞活經(jīng)濟兩個方面的政策以來，不過一兩年時間，就有相當多的干部被腐蝕了。卷進經(jīng)濟犯罪活動的人不是小量的，而是大量的。犯罪的嚴重情況，不是過去‘三反’、‘五反’那個時候能比的。那個時候，貪污一千元以上的是‘小老虎’，一萬元以上的是‘大老虎’，現(xiàn)在一抓往往就是很大的‘老虎’”[22]402。1982 年4 月13 日，中共中央、國務(wù)院做出的《關(guān)于打擊經(jīng)濟領(lǐng)域中嚴重犯罪活動的決定》指出，“這些嚴重破壞經(jīng)濟的犯罪活動……有的甚至受到某些領(lǐng)導干部的支持。問題遠比一九五二年‘三反’時嚴重。如果繼續(xù)聽其發(fā)展，就將對我國社會主義事業(yè)的前途產(chǎn)生極大的危害”[23]。此后，中央紀委采取一系列措施，打擊嚴重經(jīng)濟犯罪工作迅速在全國范圍內(nèi)展開。經(jīng)過一段時間的努力，工作取得明顯成效，至1982年9月（十二大召開前），全國查處的經(jīng)濟違法犯罪案件共136024 件，結(jié)案44000多件，依法判刑26000多人，有44000多人投案自首[24]，有力地整頓了經(jīng)濟秩序，保障了對外開放、對內(nèi)搞活經(jīng)濟政策的貫徹落實。盡管中央領(lǐng)導同志要求，“打擊經(jīng)濟犯罪活動，我們說不搞運動”，但此次打擊嚴重經(jīng)濟犯罪工作“開頭要有點聲勢”，仍帶有明顯的運動型治理的特點。打擊嚴重經(jīng)濟犯罪工作是改革開放以后第一次全國范圍內(nèi)的反腐敗運動，此后打擊經(jīng)濟犯罪工作成為各級紀檢、監(jiān)察、政法機關(guān)的常規(guī)工作。

1982 年9 月，黨的十二大提出爭取在五年內(nèi)實現(xiàn)黨風根本好轉(zhuǎn)的戰(zhàn)略性任務(wù)：“我們要通過這次整黨，使黨內(nèi)政治生活進一步正常化，切實糾正不正之風，大大加強黨同群眾的密切聯(lián)系。這樣，我們就一定能夠?qū)崿F(xiàn)黨風的根本好轉(zhuǎn)?！盵25]1983 年2月，十二屆中央紀委二次全會提出，盡快實現(xiàn)黨風的根本好轉(zhuǎn)[26]。為了使黨風根本好轉(zhuǎn)，中央決定從1983 年下半年開始，用3 年時間分批對黨的作風和黨的組織進行一次全面整頓。要通過這次整黨，使黨內(nèi)政治生活進一步正?；?，切實糾正不正之風，大大加強黨同人民群眾的密切聯(lián)系。為實現(xiàn)這一目標，黨的各級組織，特別是各級紀委下了很大功夫，“全黨紀檢部門從紀檢工作上保證和促進社會主義經(jīng)濟體制、政治體制改革的健康發(fā)展。使紀檢工作成為促進改革的重要力量”⑥。1984 年1 月1日，中共中央整黨工作指導委員會發(fā)出第六號通知，要求重點糾正嚴重的不正之風，具體抓兩條：一是抓糾正利用職權(quán)和工作便利謀取私利的歪風，二是抓糾正對黨對人民不負責任的官僚主義作風⑦。但隨著改革的深入和經(jīng)濟發(fā)展，黨風不正的問題不僅沒有收斂，反而有繼續(xù)蔓延擴散的趨勢。從實踐看，當時提出五年內(nèi)實現(xiàn)黨風根本好轉(zhuǎn)的目標，是欠深思熟慮的，或者說是急于求成的表現(xiàn)。為此，1987 年3 月，中央紀委常務(wù)書記韓光同志代表中央紀委在全國紀檢工作會議上的講話中就“提不提‘黨風根本好轉(zhuǎn)’問題”專門做了說明。那時，中央對黨內(nèi)不正之風問題的長期性認識不深，沒有完全認識到在改革開放過程中腐敗一經(jīng)產(chǎn)生便會長期存在，而是認為通過開展整黨就可以在五年內(nèi)實現(xiàn)黨風的根本好轉(zhuǎn)。這種思路和工作方式帶有明顯的“運動型”風格。從1982年提出五年內(nèi)“實現(xiàn)黨風的根本好轉(zhuǎn)”到1987 年不提黨風“根本好轉(zhuǎn)”問題，標志著中央和中央紀委對新形勢下黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的復雜性、艱巨性和長期性問題在認識上的進一步深化。

（三）新時代以來的反腐敗運動

進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央從關(guān)系黨和國家生死存亡的高度，做出打鐵還需自身硬的莊嚴承諾，以猛藥去疴、重典治亂的勇氣，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。黨的十八大以后，面對依然嚴峻復雜的反腐敗形勢，中央確定了“以治標為主，為治本贏得時間”⑧的反腐敗戰(zhàn)略方針，堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，掀起了力度、廣度、深度空前的反腐敗運動。十八大時期，始終保持懲治腐敗高壓態(tài)勢，經(jīng)黨中央批準立案審查的省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人。其中，十八屆中央委員、候補委員43人，中央紀委委員9 人。全國紀檢監(jiān)察機關(guān)立案154.5 萬件，處分153.7 萬人，其中廳局級干部8900余人，縣處級干部6.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關(guān)處理的5.8萬人[27]。經(jīng)過一屆的努力，不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利[28]。十八大時期的這場反腐敗運動達到了中國歷史上前所未有的高度，建構(gòu)了新時代的政治新秩序。

（四）三次運動型反腐敗的共同點

新中國成立以來的幾次規(guī)模較大的運動型反腐敗，分別發(fā)生在毛澤東、鄧小平、習近平三代領(lǐng)導人中央執(zhí)政初期?！叭础边\動發(fā)生在新中國成立初期，打擊嚴重經(jīng)濟犯罪工作與“整黨”運動發(fā)生在改革開放初期，新時代以來的反腐敗自黨的十八大之后啟動。這三次運動型反腐敗有幾個明顯的共同點：

首先，運動是自上而下發(fā)動的。在中國這種高度集權(quán)的政治體制中，反腐敗運動的發(fā)起者和推動者只能是最高領(lǐng)導人。這意味著，身處這一位置的政治家要肩負起所有的政治責任，這無疑是一項極為艱難的決斷。這三場反腐敗運動都是自上而下的黨內(nèi)反腐敗運動。“三反”運動是在毛澤東同志的指示下發(fā)起的，運動過程中毛澤東同志始終高度關(guān)注并親自指導，并專門成立中央人民政府節(jié)約檢查委員會負責全國“三反”運動。打擊嚴重經(jīng)濟犯罪工作是在鄧小平同志的指示下開展的；“整黨”運動是在黨的十二大報告中明確的，并專門成立中共中央整黨工作指導委員會負責推動該工作。黨的十八大時期的反腐敗運動是習近平總書記經(jīng)過長期深思熟慮后做出的重大政治決斷⑨。2012年11月，習近平總書記在十八屆一中全會上指出，“堅持有案必查、有腐必懲，任何人觸犯了黨紀國法都要依紀依法嚴肅查處，決不姑息，黨內(nèi)決不允許腐敗分子有藏身之地”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，將反腐敗斗爭不斷引向深入，反腐敗力度超出“二十四史”記載的范圍。尤其是當腐敗和反腐敗呈膠著狀態(tài)之時⑩，作為最高領(lǐng)導人的習近平同志要承受難以想象的巨大政治壓力，這是對其政治意志的重大考驗。2015年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上指出：“不得罪成百上千的腐敗分子，就要得罪13億人民?！薄芭c腐敗作斗爭，個人生死，個人毀譽，無所謂。既然黨和國家的前途命運交給了我們，就要擔當起這個責任?！绷暯娇倳浺詿o與倫比的政治勇氣和使命擔當，以堅如磐石的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅決把反腐敗斗爭進行到底，帶領(lǐng)全黨贏得了反腐敗壓倒性勝利，充分展現(xiàn)了一名卓越政治家的宏大氣魄。

其次，“打老虎”是運動的重點?！叭础边\動中，毛澤東同志創(chuàng)造性地以“老虎”代指大貪污犯，并指出“在每一部門、每一地區(qū)‘三反’斗爭激烈開展之后，就要將同志們的注意力引向搜尋大老虎，窮追務(wù)獲，不要停留，不要松勁，不要滿足已得成績”[20]87。在打擊經(jīng)濟領(lǐng)域中嚴重犯罪工作中，“嚴重”一詞就明確了運動的重點打擊對象是大貪腐分子。十八大時期反腐敗運動的重點首先是針對省軍級以上黨員干部及其他中管干部（大老虎）。通過“打虎”形成震懾，有利于層層傳導壓力，將反腐敗運動向基層延伸。此外，盡管每個貪腐官員都涉及一群企業(yè)家，但當局出于經(jīng)濟穩(wěn)定考量，希望盡量減小反腐敗運動對企業(yè)家的影響[29]。

再次，運動為建設(shè)、改革、發(fā)展營造良好環(huán)境。1950 年10 月開始的抗美援朝戰(zhàn)爭使我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時狀態(tài)，為支援抗美援朝戰(zhàn)爭全國范圍內(nèi)開展了增產(chǎn)節(jié)約運動。1951年11月，東北局提交的《關(guān)于開展增產(chǎn)節(jié)約運動，進一步深入反貪污、反浪費、反官僚主義斗爭的報告》引起了毛澤東同志的高度重視。與此同時，華北局提交的關(guān)于天津地委嚴重貪污浪費情況的書面報告對“三反”運動的開展起到了催化劑作用。毛澤東同志敏銳地意識到問題的嚴重性，貪污現(xiàn)象已經(jīng)很嚴重，嚴重損害了黨和政府的威信，如果不及時打擊，會對新中國的發(fā)展建設(shè)造成嚴重危害，甚至可能使黨陷入歷史“周期律”。改革開放初期，大量干部卷入了經(jīng)濟領(lǐng)域中的犯罪活動，黨內(nèi)不正之風來勢很猛。對此，鄧小平同志指出，“我們要有兩手，一手就是堅持對外開放和對內(nèi)搞活經(jīng)濟的政策，一手就是堅決打擊經(jīng)濟犯罪活動。沒有打擊經(jīng)濟犯罪活動這一手，不但對外開放政策肯定要失敗，對內(nèi)搞活經(jīng)濟的政策也肯定要失敗。有了打擊經(jīng)濟犯罪活動這一手，對外開放、對內(nèi)搞活經(jīng)濟就可以沿著正確的方向走”[22]404?！皟墒终摗鼻宄U述了反腐敗與改革開放的關(guān)系，打擊嚴重經(jīng)濟犯罪工作有力地保障了改革開放初期的經(jīng)濟發(fā)展。黨的十八大前后，腐敗幾乎無處不在，廣度上充斥黨、政、軍、群、學各個系統(tǒng)，深度上從基層干部直至國家級領(lǐng)導都有腐敗分子。這時如果聽任腐敗現(xiàn)象蔓延，黨就有走向自我毀滅的危險。在這個關(guān)鍵時刻，習近平總書記以堅如磐石的決心，堅決將反腐敗斗爭進行到底并取得壓倒性勝利，為全面建成小康社會和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整營造了良好的環(huán)境。

最后，十八大時期反腐敗運動的新特點。改革開放以來，隨著法治建設(shè)的不斷加強，中共逐漸摒棄了全民動員的群眾運動。盡管中共仍然采用運動型反腐敗模式，但運作方式也相應(yīng)地發(fā)生了變化。黨的十八大時期的反腐敗運動以“組織化動員”的方式開展，即由政黨主導并被限制在正式組織結(jié)構(gòu)和法制框架內(nèi)，沒有蔓延發(fā)展為全民參與的群眾運動。運動型治理對于某些官員而言，帶來的是政績和升遷；而對另一些人，帶來的則是損失、不安和恐懼[30]。由于反腐敗運動的不斷深入，必然會觸及某些人的利益，甚至導致無可避免地毀滅，因而不少地方高級官員在運動中采取消極對抗的態(tài)度，十八大時期被查處的周本順、黃興國、白恩培、王珉、王三運等高級官員的案情中，都有陽奉陰違對抗中央的相關(guān)情節(jié)。因此，十八屆中央紀委有意識地加強了自身宣傳機構(gòu)的整合與建設(shè)，通過加強宣傳繞過層層官僚機構(gòu)，直接向全體民眾喊話，以最大限度地爭取廣大人民群眾的支持，提升反腐敗運動的合法性。事實證明，這一策略是相當有效的。中央對民眾的宣傳動員主要是爭取輿論支持，以形成全民共討腐敗的氛圍，并不傾向于發(fā)動民眾直接參與運動，因而十八大時期的反腐敗運動沒有演變成“三反”運動那樣的群眾運動，而是以“組織化動員”為特點，在正式組織結(jié)構(gòu)和法制框架內(nèi)開展。十八大時期的反腐敗運動的發(fā)起、展開與推進，層層遞進、節(jié)奏準確、力度空前，清楚表明了以習近平同志為核心的黨中央對政治全局穩(wěn)健的掌控能力。

三、反腐敗模式轉(zhuǎn)變：“運動型”到“運動+制度型”

運動型治理是中國國家治理邏輯的重要組成部分[7]，在新中國成立以來的政治過程中扮演了重要角色。由于運動型治理具有短平快的特點，因此它一度受到高度青睞，成為黨和國家開展工作的重要方式，并形成了路徑依賴，被推展至國家治理的方方面面。黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作也以運動型治理開展，新中國成立初期的“三反”即是典型的“群眾運動型”反腐敗[31]。改革開放以來，中央在推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭工作中仍然難以完全擺脫運動型治理的路徑依賴。1982年9月，十二大報告提出，“我們要通過這次整黨……實現(xiàn)黨風的根本好轉(zhuǎn)”[25]，并在十二屆二中全會作出《中共中央關(guān)于整黨的決定》。然而，因為種種原因此次運動成效不彰。1988 年3 月，喬石同志在十三屆中央紀委二次全會上指出，“黨風建設(shè)是一項長期而艱巨的任務(wù)，需要全黨進行堅持不懈的努力。糾正不正之風要貫穿改革開放的全過程。黨風建設(shè)必須持之以恒，作為經(jīng)常工作，不采取搞運動、搞突擊的辦法”[32]。意識到運動型治理的局限性后，恢復重建以來的歷屆中央紀委都更加重視并將反腐倡廉制度建設(shè)作為重要工作來抓。1992 年1 月，鄧小平同志指出，“在整個改革開放過程中都要反對腐敗。……廉政建設(shè)要作為大事來抓。還是要靠法制，搞法制靠得住些”[33]。十三大至十七大時期二十多年間，黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭不斷深化，但再沒有以搞運動的模式開展。盡管十六大時期以“教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系”為代表的制度反腐敗模式在其后不斷發(fā)展完善，但不能完全控制腐敗的蔓延。十八大后，面對“依然嚴峻復雜”的反腐敗形勢，中央以壯士斷腕的決心展開了前所未有的強力反腐，并取得顯著成效。這一時期的反腐具有明顯的運動型治理特征，突出表現(xiàn)為最高領(lǐng)導人的政治決心和短期內(nèi)查辦大量案件和貪腐官員。因此，學界普遍將十八大以來的反腐敗理解為新一輪的運動型反腐敗。一種觀點認為，大規(guī)模運動型反腐雖然遏制了腐敗蔓延勢頭，但并未真正動搖腐敗產(chǎn)生的根基[34]；當前的反腐敗斗爭是歷史上反腐敗運動的再現(xiàn)，并由此對其持續(xù)性產(chǎn)生懷疑，認為運動型反腐敗本身并不觸及政府尋租權(quán)力。因而運動型反腐最終不會成功[35]。另一種觀點則認為，采取先治標、后治本的反腐策略，具有政治理性[36]。甚至連時任中央紀委書記王岐山也坦言：“地方好像還挺適應(yīng)這種運動型的解決問題的思路和方法?！盵37]此后，他進一步指出，“堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間”。

改革開放以來，面對腐敗現(xiàn)象蔓延，中國共產(chǎn)黨始終高度重視并致力于探索一條切合實際、符合國情的反腐敗模式。很多研究將反腐敗運動和制度建設(shè)對立或分離來看待。事實上，改革開放以來，每屆中央都在不斷制定和完善反腐敗制度和機制。盡管反腐敗制度數(shù)量很多，且管得很細，但實際運行效果并不理想，腐敗仍然大行其道，基本上不存在制度的權(quán)威性[38]。因此，我們對反腐敗運動和制度建設(shè)之間的關(guān)系不能做簡單的理解。腐敗的累積是現(xiàn)行制度失靈的結(jié)果。任何制度都是由人建立的，也是由人運作的。因此，如果沒有一個良好政治環(huán)境，而是由腐敗者建立制度并操作，最健全的制度也無濟于事。當前中國的反腐敗實踐并非過往群眾運動的簡單重復，也不同于西方主流理論的“運動型”，而是一種“運動+制度型”的反腐敗模式。總體上看，“運動+制度型”反腐敗的邏輯是：先是通過高強度的反腐敗運動集中出清腐敗存量，樹立中央權(quán)威，為深化改革營造良好政治環(huán)境，同時抓緊建構(gòu)符合中國國情和時代需要的反腐敗和預防腐敗制度體系，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，以制度確保權(quán)力始終在監(jiān)督下運行。

首先，運動與制度建構(gòu)有一個先后順序。十八大時期確定的“以治標為主，為治本贏得時間”的反腐敗戰(zhàn)略方針具有政治理性。從當時的實際情況看，腐敗態(tài)勢嚴峻復雜，既得利益集團已經(jīng)嚴重影響了黨和國家的發(fā)展建設(shè)。首先治標，就是要為其后的一系列改革營造良好的政治環(huán)境。通過十八大時期反腐敗運動的強力蕩滌，積年腐敗存量得到集中出清，腐敗增量受到有效遏制，在一個較短的時期迅速形成良好的改革氛圍和政治生態(tài)。此后，中央通過深化紀檢監(jiān)察體制和機構(gòu)改革，并著力加強反腐敗和預防腐敗制度體系建設(shè)，以鞏固來之不易的壓倒性反腐敗勝利成果。

其次，反腐敗運動的形式與時俱進。黨的十八大以來的反腐敗運動與過往的群眾運動有明顯不同，這場反腐敗運動以“組織化動員”的方式開展，即由政黨主導并被限制在正式組織結(jié)構(gòu)和法制框架內(nèi)，沒有蔓延發(fā)展為全民參與的群眾運動。運動自上而下開展，受到廣大人民群眾的一致?lián)碜o，但參與方式更加有序，社會秩序穩(wěn)定，沒有動蕩，反腐敗始終在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下有序進行。也就是說，此次反腐敗運動是一種新型的反腐敗運動。

再次，反腐敗運動與制度建設(shè)相配合。反腐敗需要同時做兩件事情，一是反腐敗制度建設(shè)，二是根據(jù)制度反腐敗[39]。如果反腐敗制度建設(shè)沒有跟上，那么運動過后，腐敗必定卷土重來。反腐敗運動的目標是要建立一套新的行之有效的反腐倡廉體制機制。由于群眾運動的成本高且不可持續(xù)，因此反腐敗運動的目標達成后，必然還要回歸到常規(guī)治理的軌道上。在十八大時期反腐敗運動的同時，還在推進制度體系的改革。中國共產(chǎn)黨重新構(gòu)建了“黨國二元一體”結(jié)構(gòu)的黨和國家監(jiān)督體系[40]；密集制定、修訂了大量的相關(guān)法律法規(guī)：修改憲法，制定監(jiān)察法，修訂黨章，制定、修訂黨內(nèi)法規(guī)等。這明顯區(qū)別于過往一陣風的群眾運動。在政治實踐中，無論什么體制的國家，什么樣的制度環(huán)境，只要累積了腐敗，就需要通過反腐敗運動加以整治。只要反腐敗運動是在法制框架內(nèi)、基于法治精神，運動型反腐敗與制度建設(shè)及法治精神之間就不矛盾。

四、結(jié)語

腐敗是人類社會的痼疾，沒有哪種政體或制度可以對此免疫。因此，反腐敗斗爭是一項永續(xù)的責任，無論何時都不應(yīng)有告一段落的意圖。中國的反腐敗斗爭有著其自身獨特的、內(nèi)在的規(guī)律，無法照搬任何外來的現(xiàn)成模式，只能基于現(xiàn)有國情，不斷探索發(fā)展。黨的十八大以來的反腐敗運動與制度建設(shè)取得了有目共睹的成就，并在實踐中逐漸形成了“運動+制度型”反腐敗模式。但由于科層制自身無法克服的“組織-結(jié)構(gòu)”缺陷，常規(guī)治理中仍有可能因制度失靈形成腐敗累積。而運動型治理作為常規(guī)治理失靈替代機制的這一功用決定了“制度+運動型”反腐敗模式將長久地保留在中國國家治理“工具箱”中。

注釋：

①安東尼·唐斯認為，由于命令從上到下通過層級體系的各個層級進行傳遞的過程都會出現(xiàn)某些權(quán)力流失，如果組織的層級很多，這種流失就會產(chǎn)生累積效應(yīng)。參見安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，中國人民大學出版社2017年版，第109頁。

②此后，中共中央密集地制發(fā)了大量的文件推動“三反”運動迅速開展。1951年12月1日，中共中央作出《關(guān)于實行精兵簡政、增產(chǎn)節(jié)約、反對貪污、反對浪費和反對官僚主義的決定》。1951 年12月8日，中共中央作出《關(guān)于反貪污斗爭必須大張旗鼓地去進行的指示》。1952年1月4日，中共中央發(fā)出《關(guān)于立即限期發(fā)動群眾開展“三反”斗爭的指示》。1952 年2 月9 日，中共中央作出《關(guān)于“三反”運動應(yīng)和整黨運動結(jié)合進行的指示》。

③1952年1月22日，毛澤東在給譚政、陳毅《關(guān)于全軍必須以全力進行三反然后整編的電報》中開始使用“老虎”一詞指代貪污分子。此后，凡呈送毛澤東批示的報告及毛澤東本人批示中大都以“大老虎”“打虎”等詞進行敘述。相關(guān)研究參見李美玲：《〈建國以來毛澤東文稿〉里“三反”運動中的“打虎”用語簡析》，《當代中國史研究》2007年第2期。這一敘述風格影響深遠，十八大時期的反腐敗運動中也廣泛地出現(xiàn)了“打虎”的提法。

④《中共中央批轉(zhuǎn)安子文〈關(guān)于結(jié)束“三反”運動和處理遺留問題的報告〉》（1952 年10 月25 日），載于《建國以來重要文獻選編》（第3 冊），中央文獻出版社2011年版，第341—343頁。

⑤1982年1月11日，中共中央發(fā)出關(guān)于打擊嚴重經(jīng)濟犯罪活動的《緊急通知》，載于中央紀委國家監(jiān)委研究室：《新中國成立以來黨風廉政建設(shè)紀事》，中國方正出版社2019年版，第141—144頁。

⑥1986年10月4日，陳云同志在會見出席中央紀委第八次全體會議的中央紀委常委時指出，“全黨紀檢部門要從紀檢工作上保證和促進社會主義經(jīng)濟體制、政治體制改革的健康發(fā)展。黨的各級紀檢工作部門，不僅要對妨礙、破壞改革的人和事堅決反對和糾正，而且要使紀檢工作成為促進改革的重要力量”。載于本書編寫組編著：《陳云與中央紀委》，中國方正出版社2005年版，第365頁。

⑦1984 年1 月1 日，中共中央整黨工作指導委員會發(fā)出通知，要求重點糾正嚴重的不正之風。載于中央紀委國家監(jiān)委研究室編：《新中國成立以來黨風廉政建設(shè)紀事》，中國方正出版社2019年版，第156頁。

⑨習近平同志自2007年10月起擔任第十七屆中央政治局委員、常委、中央書記處書記；2008 年3 月起擔任國家副主席；習近平同志作為黨和國家最高領(lǐng)導層的成員，對于反腐敗問題早有深入思考。

⑩2015 年1 月，習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上指出，腐敗和反腐敗呈膠著狀態(tài)。反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。特別是腐敗和反腐敗呈膠著狀態(tài)。