中國“治理”話語的時空規(guī)定性及其政治使命

蘇曦凌

(廣西師范大學 政治與公共管理學院,廣西桂林541004)

1 “治理”話語問題的提出

“治理”已成為中國學術界、實踐界乃至普通公眾廣泛使用、屢見不鮮的“熱詞”。治理話語的流行,一方面是學術界對西方治理概念及其理論自外而內(nèi)嫁接式傳播的結果。自20世紀90年代以來,作為一種討論公共秩序問題的新話語,“治理”首先在西方國家迅速興起。經(jīng)由中國的研究者譯介和傳播,目前國內(nèi)經(jīng)濟學、公共管理學、政治學、社會學等諸多領域的學者廣泛使用治理話語,使其成為集體“時尚”的語言符號。另一方面,治理話語的風行,是政治意志自上而下組織化傳播的結果。特別是隨著黨的十八屆三中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標,治理話語開始了自上而下的傳播,擴散到公共事務的各個領域、公共管理的各個層級。

將西方的governance譯成中文的“治理”,或者將中文的“治理”譯成governance,雖然有利于思想交流與學術對話,但字面的翻譯并不代表這兩個概念的內(nèi)涵與語義是相同的。而話語的廣泛被使用,也并不必然意味著話語的充分被理解?，F(xiàn)實地看,在關于治理話語的交互行動和實踐行動中,存在著明顯的紊亂。從自外而內(nèi)嫁接式傳播來看,在譯介西方治理理論時,研究者往往試圖采用“籍外論之”“他山之石”的語言策略,試圖參照西方治理理論建構的理想性“寓言”,借鑒西方國家治理的“經(jīng)驗”,來表達自身對于理想公共秩序的追求?！斑^去二三十年主流治理研究基本上是宣揚一種規(guī)范性主張”[1],試圖將一種理論舶來品——西方治理理論,作為認知圖式和框架,用來理解過去和現(xiàn)在的中國國家治理,甚至用來想象中國國家治理的未來走向。這就會造成一種對治理話語的張冠李戴式使用,使治理研究與中國治理實踐相脫節(jié)。

從自上而下的組織化傳播來看,由于語詞受眾對語義缺乏深刻的把握,存在著語義不明情況下的望文生義式解讀,致使治理產(chǎn)生語義泛化。一個鮮明的例證就是,基層往往將“治理”與“管理”混同,忽視了國家建構治理這一義素所蘊含的崇高價值追求,將公共生活中的一切管理活動,不論其路徑之優(yōu)劣、技術之工拙、效能之高低,皆冠以治理之名。這就導致了基層的一部分公共管理活動,有治理之名,無治理之實,距離治理話語策源地的政治意志和政策意圖,存在著較大的距離。這也是引致“運動式治理”[2]、“碎片化治理”[3]、“被指標治理”[4]等問題的思想根源。

自外而內(nèi)嫁接式傳播導致的研究與實踐相脫節(jié)問題,自上而下的組織化傳播中的語義泛化問題,迫切需要對治理的意涵予以理性的或準確的把握。一方面,作為一種話語交互行動,對于西方治理理論的譯介和對話,人們需要基于治理的語義,從低度共識、明晰概念出發(fā),言說一些被人理解的東西。而且,需要結合治理話語的歷史情境,“將‘話語’作為連接歷史與概念之間的一個中介”[5],提出一些東西出來供人去理解,進而達成話語協(xié)商。另一方面,作為一種話語“以言行事”[6]55的實踐行動,將治理話語策源地的政治意志和政策意圖貫徹到治理的實踐中去,也需要理解、認同、鑄牢這些意志和意圖,才能在多元主體之間達成話語共識,并以共識性話語為中介,達成同心而行、同向發(fā)力的治理行動。

從“國家治理”這一偏正語詞的結構來看,“國家”構成了“治理”一詞的語境,并賦予其意義,規(guī)定著國家場域中治理的本質(zhì)屬性。首先,不同于西方國家,中國國家治理中的“治理”與西方國家治理中的governance在語境上存在著根本性區(qū)別。其次,在新時代中國對于治理話語的意義建構,是基于改革步入深水區(qū)這一認知而提出的治國理政方略,有著特定的時間性意涵。再次,國家建構的治理話語,必將深遠地作用于國家治理實踐過程,也就必然在政治生活中展現(xiàn)為多維度、多層次的治理圖景,從而使得治理在國家場域中生成一定的空間性特質(zhì),將中國的國家治理與其他國家的國家治理區(qū)別開來,產(chǎn)生鮮明的中國特色。因而將“治理”與governance置于各自的語境中探討它們的內(nèi)涵差異與相通之處,尤其是將“治理”話語置于中國語境中深入探討其特性及其由此決定的政治使命,也就有著必要性與重要性。

2 中國“治理”話語的空間規(guī)定性

國家不僅僅是一個地理空間,更是一個文化空間和政治空間。中國治理話語的空間規(guī)定性,是中國文化屬性、政治屬性在國土疆域內(nèi)的語義呈現(xiàn)。同時,文化與政治兩個方面的空間規(guī)定性,又使得中國的“治理”與西方的governance的語義區(qū)別開來,成為中國國家治理敘事語言的重要組成部分。

2.1 “治理”話語的文化屬性

在漢語中,“治理”古已有之。從“治”與“理”這兩個語素的原初含義來看,“治”從水,本為水名,與古人治水活動相聯(lián)系,如酈道元《水經(jīng)注》有“昔禹治洪水”;“理”從玉,段玉裁《說文解字注》有“玉之未理者為璞”,指加工雕琢玉石。由“治”與“理”相結合的“治理”,多用于主體對國家內(nèi)政外交的管理。治理話語在中國傳統(tǒng)文化中的運用,具有明顯的經(jīng)驗性特征,并未發(fā)展為科學研究意義上的學術話語。但是,中國傳統(tǒng)文化中的治理話語,具有鮮明的文化品格。

一方面,中國傳統(tǒng)文化中的治理話語在價值觀念上表現(xiàn)為一種和諧政治生活理念。治理話語中“治”的義素,內(nèi)蘊了一種理想政治生活的美好追求。與“亂”相對,“治”本身就是理想政治秩序的代名詞。所以,漢語中有所謂“貞觀之治”“天下大治”“臻于郅治”等。進而言之,作為理想政治目標的“治”,其內(nèi)在的核心價值理念,就是追求和諧的政治生活,實現(xiàn)和諧之治。和諧之治強調(diào)合作而非競爭,其最高價值理想是建構大道之行、天下為公的大同社會。和諧之治的對立面是國家覆亂,為防止“治亂交替”,就必須等貴賤均貧富、損有余補不足,養(yǎng)民和民。和諧之治的必要條件是任人唯賢、選賢與能,只有通過選拔任用賢能的人,才能實現(xiàn)和諧的治理生態(tài)。

另一方面,中國傳統(tǒng)文化中的治理話語在行為方式上表現(xiàn)為一種整體性政治行動取向。無論是儒家的“德主刑輔”,還是道家“無為而治”,以及法家的“法術勢”一體,多樣性的治理話語中都傾向于將治理行動的構成要素視為統(tǒng)一的整體,都傾向于采取整體性的治理行動。中國傳統(tǒng)的治理話語不僅指稱國家權力機關內(nèi)部事務、全社會公共事務的管理,而且包含了基層社會管理的內(nèi)涵?！颁咛熘?莫非王土;率土之濱,莫非王臣?！眹业闹卫碇休S,以家族、村社、行幫等基層社會組織為基礎,以家法族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)村約、行規(guī)行約等各類民間規(guī)約為紐帶,輻射滲透到基層社會。而且,由于治理國家、社會、基層乃至家庭所依據(jù)的原則和理念是共通的,這就使得國家與社會以及各構成要素的治理,形成了一個有機整體。

“中國特色社會主義制度和國家治理體系具有深厚的歷史底蘊。”[7]119中國傳統(tǒng)文化的“治理”話語,構成了新時代中國國家“治理”話語的文化空間。立足于治理話語的傳統(tǒng)文化語境,將國家治理行動者與中國傳統(tǒng)治理理念之間“‘隱性’的倫理關系逐漸發(fā)展為顯性的、特殊的倫理準則”[8],才能找到理解新時代中國“治理”話語之文化屬性的密鑰。為實現(xiàn)和諧的政治生活而采取整體性的治理行動,構成了在中國漫長的國家治理實踐歷史長河中的主線與主流,在新時代的國家治理現(xiàn)代化進程中,仍然發(fā)揮著重要的文化影響力。

2.2 中國“治理”話語的政治屬性

中國特色社會主義制度從根本上規(guī)定了堅持和鞏固什么樣的治理原則,發(fā)展和完善什么樣的治理方法?！巴晟坪桶l(fā)展中國特色社會主義制度”,“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,是作為全面深化改革的總目標共同提出來的,而且兩者相輔相成、渾然一體。黨的十九屆四中全會明確規(guī)定:“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開,我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。”[9]可以說,“中國特色社會主義制度”規(guī)定了“治理”的政治屬性。梳理涉及黨和國家關于治理的經(jīng)典文獻,可以發(fā)現(xiàn),中國政治空間中的“治理”具有如下幾個方面的規(guī)定性。

第一,由黨的全面領導地位所決定,國家治理的結構(包括各層級、各領域、各環(huán)節(jié))具有一體化特征。黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的,同時“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[10]333,因此,黨的全面領導制度,“在組織和意識形態(tài)層面深刻塑造并融入中國特色的政府體系而成的集中統(tǒng)一的黨政結構”[11],構成了中國國家治理結構的基本特征。

首先,在國家治理的各個層級之間,如中央、省域、市域、縣域、街(鎮(zhèn))等,具有維護黨中央權威和堅持集中統(tǒng)一的一體化屬性。毫無疑問,國家治理的各個層面都存在明顯的“分化治理”[12]關系。但是,必須要看到《憲法》對中央和地方之間的職權劃分的表述,是“遵循在中央的統(tǒng)一領導下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性原則”?？梢哉f,“分化治理”是維護黨中央權威和堅持集中統(tǒng)一的前提下,對中央與地方之間、上級與下級之間責權范圍的厘清。

其次,在國家治理的各領域之間,如民生保障、公共安全、公共服務、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等,在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導體系作用下,具有相互協(xié)調(diào)、相互促進的一體化特征。當然,“不同的職能、職責在特定歷史時期的地位和作用是不同的,它們在執(zhí)政黨所理解和秉持的治理理念中的位置也會是不同的”[13]。但是,不同職責職能在社會治理中的定位,是中國共產(chǎn)黨在正確研判社會形勢基礎上合理權衡的結果,而且會通過黨的領導體系貫徹到國家治理的具體行動之中。所以,從一個較長的時間段來考量,對于不同職責職能的孰輕孰重、孰緩孰急的定位,仍然具有一體化的特征。

再次,國家治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)在民主集中制作用下,具有既相互制約又相互協(xié)調(diào)的一體化取向?！懊裰骷兄剖巧鐣髁x制度的一個不可分的組成部分”[10]175,在國家治理實踐中轉化為一系列議題設定、方案選擇、執(zhí)行監(jiān)督的程序、機制和制度。按照集體領導、民主集中的原則,對于重要問題在個別醞釀的基礎上,經(jīng)過會議集體討論,充分發(fā)揚民主作出決定,并予以有效執(zhí)行與監(jiān)督,這就保障了國家治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)之間,形成一體化的國家治理行動鏈條。

第二,由人民民主專政的社會主義國家性質(zhì)所決定,國家治理的職能是政治統(tǒng)治之“治”與公共管理之“理”的統(tǒng)一體。社會主義國家的治理是以馬克思主義為指導的。在馬克思主義治理思想中,國家場域中的治理同時具有“由政府與人民大眾相對立而產(chǎn)生的”政治統(tǒng)治職能和“各種公共事務的執(zhí)行”的社會管理職能[14]431-432。社會管理職能服從和服務于統(tǒng)治職能,“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎,而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的政治社會職能時才能持續(xù)下去”[15]523。人民民主專政的政權性質(zhì)和人民至上的立國原則,決定了中國治理現(xiàn)代化的根本性目標是不斷鞏固人民當家作主的政道,不斷優(yōu)化有效治理國家、市場和社會的治道。這也就從根本上決定了中國國家場域中的治理話語,不同于西方治理理論所標榜的“客觀”“中立”“公共”的“政道”和“治道”。

第三,由政府在社會發(fā)展進程中的主導性角色所決定,國家治理的格局不是去中心化、多中心化的平面治理網(wǎng)絡,而是以黨領導下的政府為治理中心、社會協(xié)同參與,與多元主體共建、共治、共享的協(xié)同體系。黨和政府的領導主導與社會協(xié)同構成了治理格局的一體兩面。黨委領導、政府主導的地位具體體現(xiàn)為:其一,政府規(guī)劃是引領社會合理化演進的前進軌道?！坝弥虚L期規(guī)劃指導經(jīng)濟社會發(fā)展,是我們黨治國理政的一種重要方式?！盵16]2政府規(guī)劃有力地統(tǒng)籌了各方面資源,推動了社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。其二,政府規(guī)范是推動社會秩序化演進的規(guī)則基礎?！罢畽嗤巧鐣M織的合法性基礎。政府許可是社會組織合法開展活動的基本前提。”[17]其三,政府支撐是社會組織化演進的重要資源。政府通過兜底提供資源支撐,推動了社會網(wǎng)絡、社會資本的生成和發(fā)展。

社會協(xié)同并不是作為政府主導的競爭性力量而存在。更為確切地說,政府主導與社會協(xié)同是一個相互促進、相互增權的關系。社會協(xié)同能力的提升,不是黨和政府治理能力的弱化;社會協(xié)同領域的拓展,不是黨和政府治理領域的縮減。恰恰相反,社會協(xié)同作用的充分發(fā)揮,是政府治理能力提升、治理方式優(yōu)化的重要標志。

2.3 中西“治理”話語的語義區(qū)別

英文中的“治理”一詞為governance,源于法文中的gouvernance。其最初的含義在很長時間是與政府的統(tǒng)治和管理畫等號。在17—18世紀,治理是關于代表國家的王權和代表社會的議會權力平衡的相關討論的重要內(nèi)容?！霸谀莻€時代,王權在實現(xiàn)過程中開始依靠一些新的原則,而從這些新原則中,誕生了民眾權力和市民社會理念?！盵18]4在相當長的時間內(nèi),英文中的governance,在政府管理活動中很少被人們使用。

對于詞源的考察,并不能說明governance這樣一個應用范圍十分有限、長期處于休眠狀態(tài)的話語,何以在特定的時間和空間獲得興起。解釋governance的興起,還需要回溯到特定的時空環(huán)境。20世紀90年代,由于福利國家模式管理效益的低下且陷入合法性危機,西方國家普遍展開了一場發(fā)端于新西蘭、盛行于英美的“重塑政府”與“新公共管理”運動,使得governance口口相傳,迅速成為一種風潮,甚至發(fā)展為一種理論模式。以至于有人斷言:“顯而易見,我們正在超越政府統(tǒng)治,邁向治理。”[19]

西方治理理論的興起,與中國大規(guī)模進行的以政府職能優(yōu)化為核心內(nèi)容的機構改革,基本處于同一時段。也就在這一時期,國內(nèi)學者紛紛將西方治理理論譯介入中國,并將“善治”“治道”作為應對人口流動、社會沖突、公共服務、民眾參與等問題的方法論原則。將西方治理理論引入中國,作為一種參考和借鑒無疑具有重要的意義。但是,一些研究者往往是脫離概念的特定語境,不加分辨地將governance這一地方性的“方言”作為一個普適性的“世界語”予以嫁接式適用。甚至一種觀點認為中國改革開放以來“進行的政府管理的多方面改革,也正體現(xiàn)了以治理精神為指導的治道變革”[20]。這可能有些生搬硬套。

一方面,中國的“治理”與governance的文化屬性存在著顯著差別。governance源于西方多元主義文化的契約觀念、個人主義和參與意識。多元主義文化下的governance強調(diào)多元公民個人基于共同的價值取向通過訂立契約,自主組建社團或組織等共同體。governance多元主義的個人—共同體關系的延伸,就是國家與社會“二元分立”的認知框架,“國家與社會首先是相互獨立的,然后才是彼此互動的”[21]。于是,公民個人組建共同體參與公共事務和管理,是為了與政府進行“競爭”,對政府施以監(jiān)督和制約,從而抑制“市場失靈”和“政府失敗”。這樣,governance便將政府的統(tǒng)治與治理對立起來,強調(diào)“少一點統(tǒng)治,多一點治理”(less government,more governance)①以克林頓、布萊爾、若斯潘、施羅德等政治家為代表的“第三條道路”論者,明確把“少一些統(tǒng)治,多一些治理(less government,more governance)”作為其施政目標,構成了“第三條道路”的重要內(nèi)容。參見焦鳳梅.挑戰(zhàn)與應對——西歐社會民主主義變革論析[M].北京:中國社會出版社,2009.,構成了西方治理理論的核心要義。

但中國傳統(tǒng)“治理”理念追求和諧的合作主義取向,與governance所隱含多元主義文化的競爭取向存在著明顯的不同。在中國的治理傳統(tǒng)中,“國家”與“社會”并不是相互獨立的存在,而是“緊密纏結、互動、相互塑造的既‘二元’又‘合一’的體系”[22]。回溯歷史,雖然傳統(tǒng)中國“中央所派遣的官員到知縣為止,不再下去了”[23]381,但是在“縣以下存在大量的正式官僚人員”[24]307,而且存在著政權與紳權的密切政治互動。這一中國傳統(tǒng)治理理念的核心迄今并沒有改變,仍然影響甚至決定著中國現(xiàn)代治理理念的價值取向——合作主義。

另一方面,“治理”與governance的政治屬性存在著顯著差別。資本主義的國家性質(zhì)和自由主義的意識形態(tài),決定了governance的政治屬性。governance可以追溯到古典自由主義對政府與市場關系研究,即亞當·斯密所提出的市場調(diào)節(jié)優(yōu)于政府計劃的主張。governance最先被應用于公司治理領域,多強調(diào)效率性和專業(yè)性。在自由資本主義背景下,古典自由主義的governance是試圖通過限制政府權力,建構保障自由競爭的有限政府。隨著新自由主義的興起,由政府壟斷公共事務的管理權力不僅被認為沒有必要,而且被認為是造成公共管理效率低下的根源。自由主義意識形態(tài)支配下的governance,將政府角色界定為“掌舵而非劃槳”[25]1-3。其所追求的治理結構,不僅是否認政府對于統(tǒng)治權的壟斷地位,主張社會事務管理主體的多元性,而且強調(diào)多元管理主體之間是水平化的網(wǎng)絡關系[26]6,不是垂直化的從屬關系。即,governance所強調(diào)的治理結構,是一種具有去中心化甚至是多中心化的“治理網(wǎng)絡”。

中國的國家性質(zhì)與西方國家存在著本質(zhì)差別,這就決定了中國的“治理”與西方的governance的政治屬性存在著根本性差別。然而,“從現(xiàn)實情況看,對黨的十八屆三中全會的決定在思想認識上存在片面性,如把全面深化改革總目標的兩句話抽離成一句話”[27],沒有將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”作為“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的根本性政治要求,來理解治理話語的政治屬性。這導致中國國家場域中的治理話語,被視為“由不斷翻新的意識形態(tài)帳幕所遮蔽的新自由主義政治形態(tài)”[28],被視為governance的同義語詞。這是造成對治理話語的理解脫離中國政治空間的觀念根源。

因此,如果將“無需統(tǒng)治的治理”(governing without government)[29]作為中國公共管理“范式轉換”的話語指南,“將治理理論應用于中國,可能不止于‘生硬’和‘膚淺’,還會導致政治和行政發(fā)展中的根本性錯誤”[30]。中國語境中“治理”特有的文化屬性和政治屬性,表明了治理話語的中國性。早在20世紀40年代,毛澤東就提出:“我們研究中國就要拿中國做中心,要坐在中國的身上研究世界的東西?！盵31]407“拿中國做中心”,基于中國的文化空間、政治空間確認治理話語的中國性,才能建構與西方治理理論對話的基本話語平臺。

3 中國“治理”話語的時間規(guī)定性

“只有從話語的時間性出發(fā),亦即從一般此在的時間性出發(fā),才能澄清‘含義’的‘發(fā)生’,才能從存在論上使形成概念的可能性得以理解?！盵32]477只有基于“治理”話語當下的時間規(guī)定性,才能澄清這一概念的“含義”何以“發(fā)生”,也才能深刻理解治理話語的政治使命。國家場域中的治理實踐,與作為社會文本的治理話語之間,存在著密不可分的天然聯(lián)系。要理解當代中國治理話語的時代特征,要彰顯治理話語的新時代特征,就需要回到反映和承載治理實踐的政策文本上。通過中國知網(wǎng)“政報公報”數(shù)據(jù)庫查詢,中華人民共和國成立以來含“治理”標題的政報和公報共計3 553篇、含“管理”標題的政報和公報共計61 050篇,對其中的信息予以梳理、挖掘、詮釋,將其蘊含的非結構化自然信息轉化為結構化信息形態(tài),予以詮釋和量化,可以發(fā)現(xiàn)政策文本中的中國治理話語具有如下幾個方面的時代特征。

3.1 當代中國治理話語的語用拓展

治理話語的語用范圍,是一個逐漸擴大的過程?？v覽上述文獻,標題包含“治理”語詞的政策文本呈現(xiàn)出明顯的遞增趨勢,從1950年的1項增長到2019年的186項,這反映出治理話語被越來越頻繁地使用。在相當長的一段時間內(nèi),治理話語的使用大多集中在生態(tài)環(huán)境的相關領域。中華人民共和國成立之初,由于面臨淮河、黃河、海河等流域的洪水內(nèi)澇、水土流失、鹽堿地等環(huán)境問題,對這些問題的治理就成為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨的重要工作之一。如,“關于治理淮河的方針,應蓄泄兼籌以達根治之目的”①參見中央人民政府政務院關于治理淮河的決定[J].河南政報,1950(12):32-33.。后來,國家和地方的政策文獻中大量出現(xiàn)“治理鹽堿地”“治理水患”“治理內(nèi)澇”“治理水土流失”“流域治理”“污染源治理”等語詞。

改革開放以后,治理話語的語用范疇由生態(tài)環(huán)境逐漸擴大到經(jīng)濟環(huán)境、治安環(huán)境等社會環(huán)境領域。例如,1982年8月中共中央批轉全國政法工作會議紀要,分析了社會治安形勢,初步總結了部分地區(qū)社會治安綜合治理經(jīng)驗,明確提出嚴厲打擊嚴重刑事犯罪是社會治安綜合治理的首要環(huán)節(jié)。這樣,治理話語的語用范疇,就由生態(tài)治理拓展到社會治理,是政府等治理主體為化解社會矛盾、促進社會公平、增進社會福利、實現(xiàn)社會和諧而進行的公共管理活動。又如1988年,針對經(jīng)濟環(huán)境不健康、經(jīng)濟秩序紊亂、物價上漲幅度過大等問題,黨的十三屆三中全會提出把1989年和1990年兩年改革和建設的重點,突出地放到治理經(jīng)濟環(huán)境和整頓經(jīng)濟秩序上來。

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央,站在新的歷史起點上,以強烈的問題意識為導向,順應實踐要求和人民愿望,將基層治理、地方治理、行業(yè)治理的豐富經(jīng)驗上升為國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標和行動路徑,將生態(tài)治理、社會治理等結構因素系統(tǒng)整合為一體化的國家治理。國家治理,是中國共產(chǎn)黨領導人民進行的治國理政活動。國家治理與其他各公共事務領域的治理,都是以中國共產(chǎn)黨作為共同的領導力量,都是以維護和實現(xiàn)人民利益作為共同的價值目標,都是以法治作為共同遵循的基本方略。這“三個共同”是中國國家治理得以具有“全國一盤棋”這一制度優(yōu)勢的組織基礎、價值基礎和行動基礎,也是國家治理得以統(tǒng)合所有政治統(tǒng)治和公共管理事務的條件基礎。

3.2 新時代中國治理話語的方法意蘊

從價值—方法的分析框架來看,新時代中國國家治理是中國共產(chǎn)黨領導人民為實現(xiàn)國家富強、民族復興、人民幸福等價值目標而采用的方法總和。在新時代,作為方法的治理,其鮮明的方法論意蘊主要體現(xiàn)為如下兩個方面。

一是從“管理”方法上升為“治理”方法。要理解作為方法之治理的新時代意蘊,首先必須將新時代治理的方法從一般性的公共管理方法中彰顯出來。所有的公共管理方法,都是按照合理性原則而采取的“支配在日常生活中的運用和執(zhí)行”[33]305。作為方法的治理,具有一切公共管理方法的共性。追溯政策文本,筆者發(fā)現(xiàn),1949—2020年間以“管理”為標題的政策文本,年均為872.1件,約為以“治理”為標題政策文本年均50.7件的17.2倍。政策設計者之所以更多運用一般化“管理”方法而非“治理”的方法來“以言行事”,與中性詞屬性的“管理”適用范圍更為廣泛有關。

值得注意的是,政策設計者在社會建設中使用“社會治理”,并不是取代原有的“社會管理”,而是出于一種方法論自覺。一個明確的證據(jù)就是,自2013年黨的十八屆三中全會提出“改進社會治理方式”以來,題名含“社會管理”的政策文本,仍然有45件。仔細解讀這45件文本,可以發(fā)現(xiàn),政策設計者更多是從政府的職能、權限范圍來談“社會管理”。甚至可以說,社會管理作為政府一項基本職能并未發(fā)生“讓渡”或者弱化。

進而言之,使用“治理”而非“管理”作為一種方法,更多是從方法論意義上內(nèi)在地賦予治理方法以獨特的原則和優(yōu)勢,從而實現(xiàn)對一般“管理”方法的超越。正如習近平指出:“治理和管理一字之差,體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！盵34]黨的十九屆四中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“總體要求”中,明確提出要“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”[9]。這一系列重要論述,深刻地揭示了治理方法相對于一般管理方法的新時代特征。

首先,系統(tǒng)治理強調(diào)的是治理主體的系統(tǒng)性。也就是說,治理主客體之間不是機械的施治與被治關系,而是通過主體客體化和客體主體化,結成有機系統(tǒng)。為實現(xiàn)系統(tǒng)治理,就是要系統(tǒng)整合黨的領導體系、政府管理體系、社會協(xié)同體系,同向發(fā)力、密切配合、形成合力,實現(xiàn)協(xié)同共治。

其次,依法治理強調(diào)的是治理方式的法治性,在制度和法律的軌道上實施治理。新時代依法治理的內(nèi)在要求主要體現(xiàn)為:理順法律關系,在多元治理行為的各方之間建立明確的權利義務關系;健全法治機制,在法律規(guī)范與法律實施之間建立起有效的實施保障和監(jiān)督機制;重視法制執(zhí)行,重視運用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治引領和推動作用開展法治行動。

再次,綜合治理強調(diào)的是治理手段的綜合性。綜合采用行政、法律、疏導等治理手段,規(guī)范社會行為,強化道德約束,調(diào)節(jié)利益關系,協(xié)調(diào)社會關系。積極引入數(shù)字時代的各種新技術手段,實現(xiàn)治理行動的精細化、精準化。

最后,源頭治理強調(diào)的是治理重心的源頭性,標本兼治,重在治本,從源頭上革除積弊的病根。既要推動管理重心向基層下移,將矛盾消解在基層;也要建立健全社會風險監(jiān)測識別機制,推動應急管理關口前移,將問題化解于未然。

二是從“應對之策”上升為“制度之治”。在當代中國的任何一個歷史時期,作為方法的治理,都表現(xiàn)為治理的政策和制度兩種不同形態(tài)。從方法論意義來看,治理政策和治理制度的區(qū)別在于作用期限、形態(tài)穩(wěn)定性、效應綜合度等方面的差異。從黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標,到黨的十九屆四中全會系統(tǒng)闡述中國國家治理體系的制度優(yōu)勢,可以清晰地看到,作為方法的治理在新時代由應對之策上升為制度之治的演進邏輯?？梢哉f,新時代的治理,注重發(fā)揮中國國家治理的制度優(yōu)勢,注重運用更加穩(wěn)定、更具綜合效應的制度體系,推動治理制度更加定型和成熟,來超越短期性、專門性政策在治理活動中所造成的短期行為和影響。

作為應對之策的治理,是政策設計者面對特定社會問題時認識到問題已經(jīng)到了“非治不可的地步”①例如金人慶.積極行動起來,下決心搞好治理“三亂”工作——在全省治理“三亂”工作電話會議上的講話[J].云南政報,1991(2):23.。此時的治理,鮮明地揭示了政策設計者具體的行動傾向,成為一種明確的政策工具。其一,當治理與整頓相結合,成為“整頓治理”“整治”,則意味著治理成為追求秩序的政策工具。其二,當治理與某一專項任務相結合,成為“專項治理”,則意味著不同政府部門針對特定社會治理議題展開聯(lián)合行動,通過跨部門協(xié)同的政策工具,破解政治社會經(jīng)濟發(fā)展中的特定重點問題。其三,當治理與行動時限相結合,成為“限期治理”,則意味著在環(huán)境治理中,政策設計者賦予環(huán)境治理行動的參與各方一定的緩沖期、調(diào)適期、過渡期,在長期效應與短期效應之間保持必要的張力。

治理政策在一定時期內(nèi)對于解決某一政策問題發(fā)揮了有針對性的政策效應。然而,作為應對之策的治理,存在著效應期限相對較短、穩(wěn)定性不足、效應相對單一等局限性。這就需要內(nèi)在地賦予治理話語以制度性的方法和原則:將相對成熟的治理政策上升為制度,穩(wěn)定地發(fā)揮政策效應;將分散在各個領域的治理政策統(tǒng)合為制度體系,系統(tǒng)地發(fā)揮綜合性政策效應。這也就構成了新時代制度之治的出場背景,構成了新時代治理方法的制度意蘊:首先,國家治理體系是在黨的領導下管理國家的制度體系,是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。其次,國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。再次,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,以堅持和完善中國特色社會主義制度為根本遵循,在構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的治理制度體系的基礎上,確保治理過程規(guī)范、有序和高效,不斷將中國國家治理的制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

4 中國國家場域中治理話語的政治使命

語用決定語義,“語言的意義在于它在實踐中的用法”[35]214。生成于中國國家場域中的治理話語,有著自身的使命和追求,那就是黨的十九屆四中全會所提出的“把我國制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能”。

4.1 中國治理話語的制度追求

和一切語言現(xiàn)象一樣,治理話語是運用語言材料建構知識、表達意義的陳述。然而,作為國家場域中的特殊語言現(xiàn)象,治理話語又有著非同一般的內(nèi)在根據(jù)。政治國家的制度性規(guī)則,構成了某一種治理話語的制度稟賦,而一定的治理話語又必然會在行動上體現(xiàn)和維護一個國家的制度性規(guī)則。將中國的治理話語與西方的治理話語之間的關系,視為建立在所謂“重疊共識”基礎上的“不同話語之間平滑移動”[36],不完全符合語義生成的基本邏輯。而且,將中國治理話語的政治追求,視為追求多中心化、平面化的網(wǎng)絡型治理結構,更不符合中國國家場域中治理話語的制度追求。堅持和鞏固什么樣的制度,發(fā)展和完善什么樣的制度,是中國治理話語與西方治理話語在制度追求上的根本區(qū)別。

堅持和完善中國特色社會主義制度,是治理話語的基本制度追求。中國特色社會主義制度,是治理話語生成的制度基石,是治理行為的根本規(guī)范,是治理活動展開的基本依據(jù)。中國特色社會主義制度體系,是由中國特色社會主義根本制度、基本制度和重要制度構成的制度系統(tǒng),是中國國家治理的基本依據(jù)和根本保障,我國國家治理一切工作和活動都必須依照中國特色社會主義制度而展開。中國國家治理的制度追求,就是在治理實踐中始終堅持和鞏固中國特色社會主義根本制度和基本制度,不斷發(fā)展和完善中國特色社會主義重要制度,推動中國特色社會主義制度體系更加成熟和定型。

4.2 中國治理話語的價值追求

累積和彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢,是治理話語的價值追求。實踐證明,中國特色社會主義制度具有西方資本主義國家制度所無可比擬的、體現(xiàn)在各個方面的制度優(yōu)勢。這一制度優(yōu)勢的本質(zhì),是由其權威性位階而具有的普遍約束效力,由其科學性品質(zhì)而具有的積極行動效力。治理話語的價值追求,就是通過治理實踐活動中維護、強化中國特色社會主義制度體系的權威,不斷累積其普遍約束效力、積極行動效力,并通過踐行以人民為中心的治理理念,不斷提升人民群眾的獲得感,最終為構建人類命運共同體貢獻中國方案、中國力量、中國智慧。

治理話語價值追求的實現(xiàn),取決于諸多話語條件的影響。就當前話語建構的階段性任務而言,要實現(xiàn)治理話語的價值追求,尤為迫切的是要擺脫中國治理話語與西方治理話語之間的“詞匯競爭”而導致的張冠李戴。人們對于治理話語的譯介和習得中,往往是不自覺地觸發(fā)和調(diào)動既有的詞匯governance,并依托對governance的理解來產(chǎn)生對治理這一時代新詞的認知。由于governance使用頻率較高,且可表達的內(nèi)容較為豐富,致使人們忽視了它們與新時代治理話語的語用語義差別,對于治理內(nèi)在規(guī)定性的習得面臨困難。這就必然會落入西方中心主義的話語陷阱,將西方governance的話語主張作為評價我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度的價值標準,作為推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的行動進路。

4.3 中國治理話語的行動追求

在治國理政的實踐中,更多地使用治理話語,并不僅僅是“治理和管理一字之差”表達出的觀念創(chuàng)新,更重要的是由于治理話語所具有的獨特方法論意蘊,治理話語的使用必然意味著新的行動。新時代的治理方法,是對一般管理方法的升華和優(yōu)化,表現(xiàn)為治理主體的系統(tǒng)性、治理方式的法治性、治理手段的綜合性、治理重心的源頭性;是從應對之策上升為制度之治,將相對成熟的治理政策上升為制度,將分散的治理政策統(tǒng)合為系統(tǒng)的制度體系。治理話語所內(nèi)蘊的行動方法,必然體現(xiàn)為實踐中的明確行動追求,那就是把我國國家制度的顯著優(yōu)勢更加充分地發(fā)揮出來,將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

由中國特色社會主義制度體系普遍約束效力、積極行動效力聚合而成的制度優(yōu)勢,是治理效能得以實現(xiàn)的前提和基礎。制度的生命力在于執(zhí)行。中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉化為治理效能,同樣取決于執(zhí)行。所以,治理話語的行動追求,就是對一般管理方法的升華和優(yōu)化,從應對之策上升為制度之治,將中國特色社會主義制度內(nèi)在蘊含的制度優(yōu)勢,最大限度地轉化和實現(xiàn)為治理行動的效率、效果和效益。必須要看到,在新時代,治理效能的行動追求有著全新的時代內(nèi)涵。即,由注重治理行動的經(jīng)濟效應向側重治理行動的社會效應轉變,以獲得更普遍、更深遠、更好的社會效應為行動主旨。

4.4 中國治理話語的學科追求

著眼于“把我國制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能”的實踐需要,建構一門綜合性交叉性學科——“中國當代治理學”[37],將中國共產(chǎn)黨領導人民治理國家的偉大實踐學理化、體系化、規(guī)律化,為治國理政實踐提供知識儲備,殊為必要。作為治理學的主要支撐學科,政治學學科首先要建設中國特色政治學話語體系,尤其是要將學科的基石——治理話語,建立在符合中國國家場域情境的基礎之上。為建設中國特色政治學話語體系,研究者首先要改變自身的學術話語與實踐者的政治話語相疏離的局面。政治話語是得到國家權力認可的權威性表述。政治學所使用的學術話語,不僅需要與政治話語在符號意義上進行契合,而且需要在把握政治話語的所指、能指以及意指的基礎上,建構政治學學術話語和政治話語溝通對話的基礎性平臺,既深刻闡釋、準確傳播政治話語,又體現(xiàn)政治學學科的價值和意義。

為推動中國特色政治學話語體系的完善,實踐者應注重自身政治話語傳播的策略。實踐者政治話語的傳播,目標不僅僅在于使傳播對象將某一政治話語作為表達的工具,而且試圖以話語為中介,使傳播對象能夠理解政治話語發(fā)出者的政治意志和政策意圖。如果傳播對象對于政治話語的接受和運用,僅僅是一種抽象語言符號的接收或一種流行時尚的表達,無疑會導致政治話語的語義泛化。要克服這一問題,需要注重政治話語表達的規(guī)范性與嚴謹性,也需要注重權威、全面、深刻地闡釋政治話語的背景、情境和意義。

5 結語

國家場域中的“治理”話語內(nèi)涵與特性,是關系到國家治理實踐底色、價值取向的根本性問題,也是以國家治理為重要研究對象的政治學學科的元問題。理解中國的國家治理,不能脫離中國的空間維度與時間維度的規(guī)定性,片面地進行形式化的語言闡釋,需要彌合理論與實踐之間的鴻溝,將對話語的實質(zhì)性理解牢牢扎根于話語實踐的國家場域之中,才能避免對治理話語的望文生義、張冠李戴,泛化甚至將其虛化為一種“飄浮的能指”。在內(nèi)含時間與空間的國家場域中思考何種治理的問題,是為了從治理的中國語境出發(fā),進一步闡明治理話語究竟存在何種規(guī)定性?！霸捳Z不僅反映和描述社會實體與社會關系,話語還建造或‘構成’社會實體與社會關系?！盵38]3在明晰治理話語之規(guī)定性的同時,還需要將話語的理解與話語的行動結合起來,以期為建設中國特色政治學話語體系,推動政治話語的精準傳播與意義學習,提供理論思考。對于政治話語的學習和內(nèi)化,需要將語義與語用結合起來,基于政治話語的時間和空間規(guī)定性來理解政治話語的語義,才能真正生成對于政治話語的意義認同。