農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇邏輯
——基于15個(gè)省份150份政策文本的分析

衡 霞

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院,四川成都610065)

1 問題提出與文獻(xiàn)綜述

在我國的國家政權(quán)建設(shè)進(jìn)程中,農(nóng)村社會(huì)治理大多采取簡約治理模式。隨著法治社會(huì)的推進(jìn),農(nóng)村開始按照村民委員會(huì)組織法等法律法規(guī)自我管理、自我教育、自我服務(wù),依法推行農(nóng)村社區(qū)自治,“總體性”的農(nóng)村社會(huì)治理逐漸走向開放、流動(dòng)、多元。但由于我國建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村數(shù)量多,基本公共服務(wù)供給難、社會(huì)管理成本大、資源配置效率低,導(dǎo)致部分農(nóng)村社區(qū)行政色彩相對強(qiáng)化、治理功能相對不足,社會(huì)問題的處理方式多靠“一言堂”,并輔之以家族、傳統(tǒng)禮治力量進(jìn)行協(xié)調(diào)。盡管伴隨擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的推進(jìn),村鎮(zhèn)行政區(qū)劃進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整,打破了行政壁壘,推動(dòng)了生產(chǎn)要素合理流動(dòng),使財(cái)政支持重點(diǎn)更加集中、資金利用更加高效、資源配置更加合理,但是農(nóng)村社區(qū)形態(tài)的變化弱化了以血緣和地緣為紐帶連接起來的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),村民對社區(qū)的認(rèn)同和集體行動(dòng)力減弱,村社公共性弱化,農(nóng)村社區(qū)在“嵌入”或“融入”現(xiàn)代治理元素中仍然依賴于村“兩委”實(shí)施簡約治理,極大影響了國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。對此,中共中央、國務(wù)院于2017年6月出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,以官方文件的形式明確了城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的階段性目標(biāo)和現(xiàn)代治理能力的六大類型,以法治化、科學(xué)化、精細(xì)化和組織化作為衡量現(xiàn)代化的基本依據(jù),力圖推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)代化。

學(xué)界對于社區(qū)治理現(xiàn)代化的研究成果豐富,但多圍繞城市社區(qū)展開,關(guān)于農(nóng)村社區(qū)或農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化研究的相關(guān)文獻(xiàn)不多。張艷國、尤琳認(rèn)為,盡管我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力與農(nóng)村社區(qū)自治能力不均衡,但兩者的合作能力在顯著增強(qiáng),要推動(dòng)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化需要多途徑著手改進(jìn)多元主體的治理能力[1];李玲玲、李長健通過對農(nóng)村社區(qū)治理的顯著特征和社區(qū)發(fā)展權(quán)理論的解析,認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化是使農(nóng)村社區(qū)治理體系制度化、規(guī)范化、程序化、法治化,使農(nóng)村社區(qū)治理者運(yùn)用法治思維和制度治理鄉(xiāng)村,從而將特色的鄉(xiāng)村制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為各種效能[2];田毅鵬圍繞《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,從文件出臺(tái)背景及中心任務(wù)、難點(diǎn)與關(guān)鍵點(diǎn)、注意的問題等三個(gè)層面詮釋了農(nóng)村社區(qū)治理能力提升的基本內(nèi)涵[3];李強(qiáng)也對政策文件進(jìn)行了解讀,分析了城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵,但沒有結(jié)合農(nóng)村社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行綜合解讀[4];李琳、郭占鋒通過實(shí)地調(diào)查,認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中提升社區(qū)治理能力不僅有利于貧困社區(qū)整體轉(zhuǎn)型,更影響著精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施及其效果[5]。這些研究宏觀概括了農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵、目標(biāo)、要素、價(jià)值、路徑等,但缺乏對農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化困境及其影響因素等的具體分析。因此,對農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵、公共性與自主性困境、經(jīng)濟(jì)與意識(shí)形態(tài)等影響因素的系統(tǒng)闡釋十分必要。

公共選擇理論認(rèn)為,公共選擇的實(shí)質(zhì)就是一種把個(gè)人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的民主決策過程,通過非市場決策的方式對資源進(jìn)行配置,進(jìn)而決定公共物品的需求、供給和數(shù)量。地方政府根據(jù)國家頂層設(shè)計(jì),在政府工作報(bào)告和政策文件中把國家意志和農(nóng)村居民對治理能力提升的個(gè)人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇,進(jìn)而回應(yīng)“以人民為中心”的價(jià)值取向,并對農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化提出規(guī)劃和要求。本文擬從政策工具視角出發(fā),運(yùn)用公共選擇理論梳理國家治理現(xiàn)代化概念提出以來,省級政府的治理偏好對提升農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平的影響,試圖從中發(fā)現(xiàn)政府的公共選擇邏輯,并助益農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化的理論研究和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。

2 樣本選擇與分析框架

地方政府對于農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的決策偏好與支持性舉措會(huì)影響相關(guān)部門的現(xiàn)代化理念、政策工具與行動(dòng)方案。為了客觀呈現(xiàn)不同地方政府的公共選擇邏輯,本文選擇具有較高社會(huì)認(rèn)同度的省級政府工作報(bào)告和相關(guān)文件作為分析樣本,從現(xiàn)代化的動(dòng)態(tài)性、變遷性特征入手,通過時(shí)間、區(qū)域和內(nèi)容等維度構(gòu)建起地方政府公共選擇的分析框架,進(jìn)而回答地方政府在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化方面的公共選擇邏輯問題。

2.1 樣本選擇

本文采用文本分析方法,以2013年至2020年我國15個(gè)省份的120份政府工作報(bào)告以及各省出臺(tái)的與農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化相關(guān)的30份政策文件為研究對象,從內(nèi)容、時(shí)間和空間維度分析農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中地方政府政策工具選擇的類型劃分、階段特征及空間差異,從而歸納出我國農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇邏輯與實(shí)踐取向,以及在此過程中可能出現(xiàn)的問題與困境。本文所用的政策文本均來自各級地方政府網(wǎng)站公開的政府工作報(bào)告匯編和相關(guān)政策文件,按照東、中、西三大類區(qū)域①國家統(tǒng)計(jì)局將我國的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區(qū),考慮到東北地區(qū)GDP水平接近中部地區(qū)水平,本文將中部和東北地區(qū)合并,與東部、西部并列,以便于抽樣。對省級行政單位進(jìn)行隨機(jī)抽樣,未考慮各區(qū)域內(nèi)省級行政單位數(shù)量的差異,直接從三大區(qū)域各抽取5個(gè),共15個(gè)省級行政單位,并將所有政策文本按照類別和區(qū)域差異進(jìn)行編號(hào),形成研究農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化公共選擇的政策文本庫(見表1)。

表1 農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的政策文本類型

2.2 分析框架

自國家治理能力現(xiàn)代化概念提出以來,“國家-社會(huì)”的二元分析框架成為提升治理能力現(xiàn)代化研究的重要理論基礎(chǔ)。但是,該分析框架并不適用于農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的研究。因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)在其建設(shè)進(jìn)程中,國家權(quán)力的滲透和介入以時(shí)間軸為坐標(biāo)呈現(xiàn)出斷層式分布特點(diǎn),自治與管治交替,國家權(quán)力在農(nóng)村社區(qū)中經(jīng)常處于越位或缺位狀態(tài);而且農(nóng)村受傳統(tǒng)文化束縛,自主性欠缺,加之當(dāng)今農(nóng)村治理人才不斷流失,農(nóng)村社區(qū)治理能力更容易遭受公共性與自主性、傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性的雙重困境。因此,立足于農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇目標(biāo),構(gòu)建一種適用于農(nóng)村社區(qū)的全新分析框架尤為必要。

制度體系是國家治理體系的核心內(nèi)容[6]。農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化與其他現(xiàn)代化進(jìn)程一樣,必然伴隨制度選擇的創(chuàng)新,而要從制度選擇創(chuàng)新入手構(gòu)建治理能力現(xiàn)代化的分析框架,必須抓住理念和行動(dòng)兩大關(guān)鍵因素,并將二者統(tǒng)合于制度結(jié)構(gòu),形成內(nèi)容、時(shí)間、空間三維背景下的“理念—結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”的分析思路。該分析思路不僅凸顯出治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯,還深刻反映著地方政府政策工具選擇的三元理性:價(jià)值理性、工具理性和制度理性。價(jià)值理性出于人文倫理和價(jià)值關(guān)懷的目的,在理念上框定著政府公共選擇的目標(biāo)和理想;工具理性基于效率和程序最優(yōu)的考量,在行動(dòng)上篩選出最具競爭力的行為模式;制度理性調(diào)試工具理性與價(jià)值理性,明確政府提升農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的范圍和底線。三元理性通過強(qiáng)制、協(xié)同、引導(dǎo)和自治等四大工具實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一,共同構(gòu)建起治理能力現(xiàn)代化的大廈。政策工具的確定和落實(shí)是政府公共選擇結(jié)果的直接載體,是治理活動(dòng)的技術(shù)支撐,也是目標(biāo)與執(zhí)行的有機(jī)統(tǒng)一,本文將從內(nèi)容、時(shí)間、空間三維來分析農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的變遷特征,梳理各級地方政府在農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的公共選擇問題(見圖1)。

圖1 農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇分析框架

從內(nèi)容維度來看,農(nóng)村社區(qū)治理能力包含社區(qū)服務(wù)供給、居民參與、矛盾預(yù)防化解、依法辦事、文化引領(lǐng)、信息化應(yīng)用能力等六大類型,這些能力現(xiàn)代化的衡量指標(biāo)則包含法治化、精細(xì)化、組織化、規(guī)范化等。從價(jià)值理性來看,農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的核心是彌補(bǔ)多元主體在社區(qū)治理中缺失的公共性,融合傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性,發(fā)揮自主性治理的最大優(yōu)勢;從工具理性來看,農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇路徑基本以“加大投入”和“加強(qiáng)普法宣傳”等字樣出現(xiàn)的強(qiáng)制性工具、“鼓勵(lì)支持”和“不斷拓寬”等字樣出現(xiàn)的引導(dǎo)性工具、“鼓勵(lì)符合條件的”和“有效對接”等字樣出現(xiàn)的協(xié)同性工具、“完善村民自治制度”和“健全村規(guī)民約”等字樣出現(xiàn)的自治性工具等四種類型為主的文字展現(xiàn)在政策文本中。因此,本文以四種工具類型作為內(nèi)容維度的標(biāo)尺,在編碼時(shí)結(jié)合六種能力類型與四種現(xiàn)代化指標(biāo)對政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析。

從時(shí)間維度來看,農(nóng)村社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程較為漫長,并形成了帶有濃厚傳統(tǒng)文化底色的治理方式?！爸卫砟芰ΜF(xiàn)代化”的提出是在2013年11月黨的十八屆三中全會(huì),其后逐漸出現(xiàn)了基層治理能力現(xiàn)代化和農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的概念。因此,本文選取2013年至今有關(guān)農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的政策文件,包括省級政府年度工作報(bào)告、關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見、關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見等,從時(shí)間維度來綜合審視地方政府的公共選擇邏輯及其變化規(guī)律,以探究制度的理性變遷是如何影響治理能力結(jié)構(gòu)的。

從空間維度來看,地方分權(quán)與競爭為中國40多年高速經(jīng)濟(jì)增長奠定了關(guān)鍵性的制度基礎(chǔ),同時(shí)也為創(chuàng)新基層社會(huì)治理、推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化提供了動(dòng)力保障。2017年6月12日中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,之后,黑龍江、云南、河北、四川等26個(gè)省市相繼出臺(tái)配套性文件作了具體安排部署。不可避免地,地方分權(quán)與競爭也帶來了基層社會(huì)治理的差異化決策。那么,這種差異化決策呈現(xiàn)了哪些特點(diǎn),在促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮著怎樣的作用,尤其是政策工具的選擇對治理行動(dòng)的結(jié)果有哪些影響,以及不同區(qū)域地方政府對于農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇有何差異等,是空間維度層面需要回答的問題。

綜上,通過對選定的政策文本進(jìn)行編碼,對NVivo 11軟件的運(yùn)行結(jié)果從時(shí)間、空間、內(nèi)容維度分析農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇在理念、結(jié)構(gòu)與行動(dòng)方面的共性與差異。

2.3 文本編碼

由于選取的各類政策文本數(shù)量較多,因此本文選用NVivo 11軟件從樹節(jié)點(diǎn)到子節(jié)點(diǎn)的方式進(jìn)行文本編碼。首先結(jié)合我國地方政府政策制定的實(shí)際情況,將政策工具劃分為強(qiáng)制工具、引導(dǎo)工具、協(xié)同工具、自治工具4大類;再對部分政策文件進(jìn)行預(yù)編碼,并結(jié)合已有的相關(guān)文獻(xiàn)確立上述4類政策工具下屬的子節(jié)點(diǎn);再采取逐句編碼的方式將已有政策文本中與農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化相關(guān)內(nèi)容編入相應(yīng)的子節(jié)點(diǎn),成為其中的參考點(diǎn)。某些可以編入多個(gè)子節(jié)點(diǎn)的文本內(nèi)容,則對照原文仔細(xì)分析上下文語境及其真正含義,編入相應(yīng)子節(jié)點(diǎn)。最終,本文形成了“樹節(jié)點(diǎn)—子節(jié)點(diǎn)—參考點(diǎn)”的文本編碼結(jié)構(gòu)。

為保證編碼結(jié)果的可信度與有效性,本文通過兩名研究者隨機(jī)選取東、中、西、東北等4大區(qū)域中未進(jìn)入本研究的政策文本進(jìn)行編碼,再將兩人的編碼結(jié)果合并,通過NVivo 11軟件的“編碼比較查詢”進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。兩位研究者的編碼一致性百分比和編碼覆蓋率的kappa系數(shù)均保持在被認(rèn)為具有高度一致性的0.6以上,本文的一致性百分比在82.13%以上。因此,本文的編碼有效且可信度較高。

3 樣本數(shù)據(jù)的整理分析

通過對各節(jié)點(diǎn)和參考點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)(見表2),子節(jié)點(diǎn)數(shù)與參考點(diǎn)數(shù)成正比,參考點(diǎn)越多,比率也越大,與之對應(yīng)的公共選擇偏好就越強(qiáng)。首先,從整體來看,政府對協(xié)同工具和自治工具的使用頻率從11.76%、4.18%分別增加到17.32%和9.36%,分別增長了5個(gè)百分點(diǎn)以上,體現(xiàn)了政府對多元主體參與農(nóng)村社區(qū)治理及加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)居民自治能力的重視。其次,從各類工具的內(nèi)部使用頻率來看,使用頻率最高的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)稅支持和產(chǎn)業(yè)扶持均有較大降幅,表明地方政府在治理理念和治理手段上的轉(zhuǎn)變,已逐漸減輕對工具屬性色彩比較濃厚的物質(zhì)工具的依賴;法治建設(shè)、行政制度改革、考核與激勵(lì)等工具提及的頻率均有所上升,表明地方政府在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的過程中愈加重視制度理性的作用,逐步走向法治化、制度化,這與國家當(dāng)前所倡導(dǎo)的“提升社區(qū)治理的法治化、科學(xué)化水平”相吻合。此外,黨政聯(lián)合、綜合聯(lián)動(dòng)治理、政社合作、社區(qū)協(xié)商、志愿幫扶、村規(guī)民約等工具的運(yùn)用頻率均有不同程度的提升,體現(xiàn)了地方政府價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變,即愈加重視人民需求,引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)的良法善治。

表2 各節(jié)點(diǎn)與參考點(diǎn)數(shù)量及百分比統(tǒng)計(jì)

(續(xù)表2)

3.1 農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化公共選擇的內(nèi)容維度分析

黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)的理念深入貫徹到政府工作報(bào)告和相關(guān)政策文件中,從而使得強(qiáng)制性的政策工具成為農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的核心公共選擇,社區(qū)服務(wù)供給能力是政策文本反映的關(guān)鍵指標(biāo),體現(xiàn)的是精細(xì)化的現(xiàn)代目標(biāo),其占比達(dá)到46.6%;科技與經(jīng)濟(jì)手段是政府組織化培育農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié),成為地方政府實(shí)施公共選擇的第二大工具,占比為31.14%;多元主體合作互動(dòng)是提升農(nóng)村社區(qū)六大能力的核心路徑,規(guī)范化與法治化是能力現(xiàn)代化的核心目標(biāo),既然是路徑和目標(biāo),地方政府的公共選擇還可以非此即彼,因而政策文本統(tǒng)計(jì)結(jié)果也表明協(xié)同工具和自治工具所占比重較低,尤其是自治工具還未達(dá)到10%,與地方政府社會(huì)治理工具占比相比,協(xié)同工具在農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇中略高,而自治工具略低。從政策文本的統(tǒng)計(jì)數(shù)量來看,對應(yīng)各大工具的治理能力,公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的工具在歷年的政府工作報(bào)告中均有涉及;社會(huì)矛盾預(yù)防化解能力呈現(xiàn)逐年遞增趨勢,但提及的次數(shù)平均每年為6次;農(nóng)村文化引領(lǐng)能力比較重視,提及的次數(shù)維持在每年11～15次;居民參與能力和信息化應(yīng)用能力的表述雖略顯不足,分別為每年3次左右,但呈逐年強(qiáng)化趨勢。從子節(jié)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看,農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化提升的公共選擇明顯區(qū)別于城市社會(huì)治理的公共選擇。其一,公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的節(jié)點(diǎn)數(shù)占比最高,為16.5%,這與地方政府社會(huì)治理工具中“制度建設(shè)與變革”排第一(18.16%)的現(xiàn)狀明顯不同。其二,財(cái)稅支持、產(chǎn)業(yè)扶持、產(chǎn)權(quán)與土地制度改革等經(jīng)濟(jì)性舉措占比在6%至10%之間,這與農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)空心化的現(xiàn)狀密不可分,也是地方政府著力改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境以提升農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要方向。其三,志愿幫扶(2.62%)與村規(guī)民約(1.45%)占比最低,這表明農(nóng)村人才流失嚴(yán)重,社區(qū)治理中志愿力量非常薄弱,因此志愿者能力培育在政策文本中提及較少;村規(guī)民約作為農(nóng)村社區(qū)治理的合理存在卻不一定合法,在法治化背景下,傳統(tǒng)性治理手段逐漸被科技支撐的現(xiàn)代化手段所融合,因而也成為政策文本中較少提及的一種政策工具。

3.2 農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化公共選擇的時(shí)間維度分析

2017年6月中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,黨的十九大報(bào)告又進(jìn)一步提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年開始,各級地方政府陸續(xù)出臺(tái)配套性政策文件,政府工作報(bào)告中涉及農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容也明顯增多。因此,在編碼過程中,依中央文件出臺(tái)時(shí)間將時(shí)間維度分成兩個(gè)階段進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。在四種類型工具中,強(qiáng)制性工具和引導(dǎo)性工具的使用頻率呈下降趨勢,協(xié)同工具和自治工具呈上升趨勢,尤其是自治工具的使用頻率翻倍,這與地方政府社會(huì)治理工具選擇呈減弱走向明顯不同,表明“民主協(xié)商”的治理原則已成為基層社會(huì)治理的核心標(biāo)準(zhǔn)之一,這也是黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于社會(huì)治理的表述增加的新內(nèi)容。從子節(jié)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看,排在前三位的是公共服務(wù)、財(cái)稅支持、產(chǎn)權(quán)與土地制度,但所占比重由19.59%、11.64%、11.04%分別下降為14.35%、7.37%、7.15%;上升幅度較大的前三位分別是信息化、黨政合作、社區(qū)協(xié)商,分別上升了2個(gè)百分點(diǎn)以上,該上升趨勢與時(shí)代背景緊密吻合,即基層社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)黨建的引領(lǐng)作用,強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商與科技支撐;村規(guī)民約所占比重在三個(gè)維度的統(tǒng)計(jì)結(jié)果中均為最低,但從時(shí)間維度來看,從2018年之前的0.67%上升到目前的1.99%,表明傳統(tǒng)治理手段并沒有因?yàn)楝F(xiàn)代治理手段的運(yùn)用而被忽視,地方政府也比較注重發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的作用,從而確保在農(nóng)村社區(qū)治理中自治、法治、德治的有效結(jié)合及其治理效能的充分發(fā)揮。

3.3 農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化公共選擇的空間維度分析

從總體來看,三大地區(qū)的公共選擇趨勢基本一致,強(qiáng)制性工具使用頻率最高,東、中、西部地區(qū)所占比例分別為44.21%、47.27%、48.22%,在四大工具中幾乎占了接近一半的比重;自治工具所占比重最低,三大區(qū)域所占比例基本都在10%以下,這表明在一定程度上,地理區(qū)位因素對農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇結(jié)構(gòu)影響較小。隨著黨政力量在農(nóng)村社區(qū)的不斷下沉,這一趨勢將在現(xiàn)代化進(jìn)程中保持一定的穩(wěn)定性,一方面將幫助各區(qū)域地方政府在農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化提升路徑方面保持基本一致的步調(diào),另一方面也可避免因公共選擇的較大差異而加大區(qū)域治理能力現(xiàn)代化的差距。

從子節(jié)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看,中部與東北地區(qū)的參考點(diǎn)數(shù)最高(1392),東部最低(1296);三大區(qū)域地方政府公共選擇結(jié)果中排在前三位的子節(jié)點(diǎn)均是公共服務(wù)、財(cái)稅支持和產(chǎn)業(yè)扶持,這表明各地均強(qiáng)調(diào)通過經(jīng)濟(jì)政策激勵(lì)來提升治理能力的現(xiàn)代化水平。東部和西部地區(qū)的諸多公共選擇基本一致,而中部與東北部地區(qū)呈現(xiàn)一定的差異性。比如,法治建設(shè)、信息化建設(shè)、文化傳承、政社合作等方面,政策文本中提及的內(nèi)容幾乎只有東西部地區(qū)的一半,這在一定程度上顯示中部與東北部地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程較為緩慢。

從政策工具所反映的農(nóng)村社區(qū)治理能力來看,東部地區(qū)因?yàn)榱己玫慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ),農(nóng)村社區(qū)矛盾預(yù)防化解能力的現(xiàn)代化進(jìn)程明顯優(yōu)于中西部地區(qū)。雖然鄉(xiāng)風(fēng)文明是全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的共同重點(diǎn),但東部地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)文化引領(lǐng)能力也強(qiáng)于中西部地區(qū)。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看,東部地區(qū)的政策文本中關(guān)于“加強(qiáng)”基本公共服務(wù)供給的表述最多,但關(guān)于“豐富”的表述最少,這表明東部地區(qū)的多元主體參與公共服務(wù)供給的能力還有待提升。西部地區(qū)由于西部大開發(fā)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等國家政策傾斜的因素,農(nóng)村社區(qū)信息化應(yīng)用能力的重視程度高于中東部地區(qū)。中部與西部地區(qū)的地方政府公共選擇有諸多相似之處,比如重視依法辦事能力的提升卻未能健全依法辦事的規(guī)章制度,重視文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展卻忽略傳統(tǒng)文化的繼承與發(fā)揚(yáng)等。

4 地方政府公共選擇的基本邏輯

由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、干部素質(zhì)參差不齊,農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為制約農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵領(lǐng)域。因此,近十年的相關(guān)政策文本中均把公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點(diǎn),把財(cái)稅支持和產(chǎn)業(yè)扶持作為改善經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的制度工具。法治能力和信息化應(yīng)用能力建設(shè)則是近年來地方政府公共選擇中較少提及的,但仍然是各級地方政府從價(jià)值理性、工具理性和制度理性出發(fā)對農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的理性追求。治理能力現(xiàn)代化的法治化、組織化、規(guī)范化與精細(xì)化追求已映射到農(nóng)村社區(qū)治理的能力結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)的持續(xù)性改變,以工具理性為基礎(chǔ)的治理能力現(xiàn)代化行動(dòng)正在促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

4.1 地方政府的公共選擇表達(dá)出以價(jià)值理性為追求標(biāo)尺的治理能力現(xiàn)代化理念

價(jià)值理性關(guān)注的是手段與行為本身的價(jià)值,即基于某種價(jià)值信仰之上,強(qiáng)調(diào)政策工具實(shí)踐的性質(zhì)與終極價(jià)值關(guān)懷。農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇體現(xiàn)著治理主體的價(jià)值理性傾向,通過凝結(jié)在治理理念中的價(jià)值智慧與價(jià)值理性良知,指導(dǎo)治理能力現(xiàn)代化的制度與行動(dòng)選擇。地方政府在選擇不同的政策工具時(shí),價(jià)值理念的不同呈現(xiàn)出的治理能力及其現(xiàn)代化目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)有所差異(見表3)。在傳統(tǒng)治理路徑中,行政力量主導(dǎo)了農(nóng)村社區(qū)治理路徑,合法性權(quán)威覆蓋了以傳統(tǒng)文化為主體的農(nóng)村社區(qū)治理價(jià)值,導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢。隨著國家治理現(xiàn)代化理念的提出,在以人民為中心的價(jià)值理念指導(dǎo)下,農(nóng)村社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)黨政主導(dǎo)下法治、德治、自治相結(jié)合,通過公共精神的恢復(fù)和自主治理理念的回歸,促進(jìn)傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性的融合,并利于農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

表3 不同類型政策工具中的價(jià)值理性與治理理念

4.2 地方政府的公共選擇彰顯了以制度理性為導(dǎo)向的治理能力現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)

作為在整合價(jià)值理性與工具理性的過程中逐漸形成的一種全新的理性模式,制度理性強(qiáng)調(diào)理念和行動(dòng)的有機(jī)整合,倡導(dǎo)通過規(guī)則來確立規(guī)范的社會(huì)秩序,主張制度或治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)之標(biāo)的重在使所面對的矛盾和沖突處于合理的秩序中,并通過自我肯定與自我否定不斷改進(jìn)和完善自身。農(nóng)村社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為各級政府公共選擇中以制度理性形式強(qiáng)化的專業(yè)認(rèn)知能力、行動(dòng)能力和協(xié)作能力。

首先,農(nóng)村社區(qū)治理主體要具備清晰的專業(yè)認(rèn)知能力,包括學(xué)歷知識(shí)、專業(yè)技能、協(xié)調(diào)能力和創(chuàng)造能力以及對治理要求的清晰理解能力。其次,要具備高效的行動(dòng)能力,包括決策能力、執(zhí)行能力、互動(dòng)與合作能力,迅速準(zhǔn)確地落實(shí)各項(xiàng)治理工作。再次,要具備較強(qiáng)的協(xié)作能力,包括協(xié)調(diào)多元主體參與社區(qū)共建共治,協(xié)調(diào)多項(xiàng)資金的治理用途。150份政策文本的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,公共服務(wù)能力在提升,但法治化和信息化應(yīng)用能力還待進(jìn)一步加強(qiáng),只有改善能力結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)能力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化,才能從根本上建立現(xiàn)代化治理理念,進(jìn)而影響治理行動(dòng)。

農(nóng)村社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化除了依賴于能力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化以外,還要同步推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。在地方政府政策工具選擇實(shí)踐中,無論是東部、中部還是西部地區(qū),強(qiáng)制工具與引導(dǎo)工具的使用都是工作的主要抓手,經(jīng)濟(jì)政策工具成為撬動(dòng)農(nóng)村社區(qū)治理能力提升的關(guān)鍵載體。伴隨村鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的推進(jìn),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展壯大,精英人才回流,新鄉(xiāng)賢等多元主體廣泛參與農(nóng)村社區(qū)治理,協(xié)同工具和自治工具正在成長為農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的全新突破口,民主協(xié)商和科技支撐的兩大原則正在逐步重塑農(nóng)村社區(qū)治理體系,并充當(dāng)工具理性與價(jià)值理性的連接器和潤滑劑,讓理念和行動(dòng)得以在結(jié)構(gòu)的統(tǒng)合下達(dá)成平衡。雖然地方政府的農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化公共選擇存在結(jié)構(gòu)性偏差,但總體發(fā)展趨勢傾向于實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代性和社會(huì)善治的目標(biāo)。在這個(gè)過程中,地方政府需要通過制度供給、政策執(zhí)行等方式將國家治理目標(biāo)有效嵌入農(nóng)村社區(qū)治理中,并有效回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)對治理的需求,從而實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)與農(nóng)村社區(qū)自主性之間的平衡,為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治創(chuàng)造有利條件[7]。

4.3 地方政府的公共選擇體現(xiàn)了以工具理性為基礎(chǔ)的治理能力現(xiàn)代化行動(dòng)

就工具理性的邏輯向度而言,政策工具只是從客體對象的實(shí)用性方面來考慮問題,政策目標(biāo)的意義和價(jià)值被忽略,它只關(guān)注手段的有效性而不問目的的合理性[8]。公共政策中的工具理性以有效性為核心,遵循可預(yù)測、可計(jì)算的理性決策模式,將各類公共政策的制定和執(zhí)行當(dāng)作某種技術(shù)化操作看待,使其具備科學(xué)性、技術(shù)性特征。工具理性的存在使得政府公共政策致力于通過具有科學(xué)性、技術(shù)性與針對性的手段來解決當(dāng)前最為突出的公共問題,促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)基于制度、資金、技術(shù)和社會(huì)資本等條件積極踐行現(xiàn)代化治理理念,創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體系,實(shí)現(xiàn)六大能力的提升,并最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理的科學(xué)化、規(guī)范化、法治化和精細(xì)化。

當(dāng)前我國農(nóng)村人口外流嚴(yán)重,農(nóng)村社區(qū)發(fā)展嚴(yán)重受制于資金、技術(shù)、人才等因素,治理能力提升的社會(huì)基礎(chǔ)被不斷削弱。為了推動(dòng)社會(huì)治理的重心落到城鄉(xiāng)社區(qū)和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興,地方黨委和政府選派了一批干部下沉到農(nóng)村社區(qū),但這些流動(dòng)的治理者在村社工作的時(shí)間是有限的,仍然需要依靠農(nóng)村社區(qū)自身的治理能力提升[9]。因此,農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化首先必須解決的就是發(fā)展問題,這在政策文本中得以凸顯。無論是從內(nèi)容維度、時(shí)間維度還是空間維度,排列前五的基本都是公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)稅支持、產(chǎn)業(yè)扶持、產(chǎn)權(quán)與土地制度、人才培養(yǎng)與就業(yè)保障等,體現(xiàn)了地方政府公共選擇中鮮明的工具理性色彩。

黨的十九大以來,國家加強(qiáng)了法治化、科學(xué)化、精細(xì)化等現(xiàn)代化原則在社會(huì)治理中的應(yīng)用力度,法治建設(shè)、信息化應(yīng)用、綜合聯(lián)動(dòng)治理、社區(qū)協(xié)商等工具的使用頻率明顯增加,這些政策手段的運(yùn)用體現(xiàn)的仍然是地方政府為提升農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化而采用的工具理性。政府將現(xiàn)代化的信息技術(shù)日益用于農(nóng)村社區(qū)治理,有利于政策執(zhí)行,但也可能無法實(shí)際增加鄉(xiāng)村治理效益,反而帶來選擇性治理、形式化治理和空轉(zhuǎn)性治理等問題[10]。因而,工具理性并非政策工具的全部,作為一種承載著人類價(jià)值創(chuàng)造和美好向往的政策手段,政策工具本身應(yīng)有其追求的理想與目標(biāo),即針對性與實(shí)用性。缺少對政策價(jià)值目標(biāo)和人文關(guān)懷的重視,不僅容易使政策工具的選擇日趨扭曲異化,也會(huì)增強(qiáng)政策工具內(nèi)部價(jià)值理性與工具理性的張力,導(dǎo)致二者失衡,進(jìn)而有損于政策工具本身的穩(wěn)定性與效用的發(fā)揮。因此,在農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中,地方政府對政策工具的選擇既要正視工具理性對于處理農(nóng)村當(dāng)前突出矛盾的實(shí)用性,也要重視價(jià)值理性對于治理結(jié)構(gòu)與治理行動(dòng)的引領(lǐng)作用,同時(shí)不斷優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)與制度設(shè)計(jì),調(diào)和工具理性與價(jià)值理性的內(nèi)在張力,從而確保農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化行動(dòng)方向的正確性。

5 結(jié)語

我國現(xiàn)代化進(jìn)程的短板在鄉(xiāng)村,沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化,就沒有國家的現(xiàn)代化。黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,對鄉(xiāng)村的制度體系進(jìn)行了全方位設(shè)計(jì),以前通過投入大量財(cái)力完善基礎(chǔ)設(shè)施、通過財(cái)稅政策引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理重心的政策工具使用頻率逐漸下降,各級地方政府更加傾向于使用制度層面的政策工具,以期從觀念上對基層人員的治理理念進(jìn)行全面更新,避免農(nóng)村社區(qū)治理長期陷入懸浮治理和簡約治理的路徑鎖定狀態(tài),進(jìn)而對社會(huì)個(gè)體行為進(jìn)行重塑和約束,以推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)治理能力的提升。本文重點(diǎn)回答了近年來地方政府在社會(huì)治理方面“如何”現(xiàn)代化的問題,通過問題場域的厘清和實(shí)踐邏輯來分析地方政府的公共選擇邏輯。雖然國家在多個(gè)場合強(qiáng)調(diào)市場的決定性作用,但更多限于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域,因此公權(quán)力在農(nóng)村社區(qū)治理中的功能定位并非只有“服務(wù)”和“補(bǔ)缺”兩個(gè)角色。只有培育起農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的理念、改變治理體系以后,政府角色才能逐漸歸位,這也是在對15個(gè)省份150份政策文本分析后發(fā)現(xiàn)的結(jié)論。研究發(fā)現(xiàn),各級地方政府社會(huì)治理工具的選擇更加理性,逐漸減輕了對工具屬性色彩較為濃厚的物質(zhì)工具的依賴,更加重視制度理性的作用;在試點(diǎn)、示范和評選等活動(dòng)中不斷更新社區(qū)工作人員和社區(qū)居民的治理理念與知識(shí)結(jié)構(gòu),營造公共意識(shí)和公共精神,提升社區(qū)治理主體的協(xié)同能力和現(xiàn)代化水平,實(shí)現(xiàn)真正意義上的村民自治和城鄉(xiāng)融合治理。從前面的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看,自治工具使用頻率的日益上升成為農(nóng)村社區(qū)治理的最優(yōu)公共選擇,而且當(dāng)自治工具與傳統(tǒng)文化和民間權(quán)威相結(jié)合,在農(nóng)村社區(qū)治理中可以起到事半功倍的效果。但是如果沒有與現(xiàn)代治理理念相匹配的農(nóng)村社區(qū)治理體系,僅將傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性、公共性與自主性結(jié)合的農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化也會(huì)在治理行為上產(chǎn)生偏差,因此各級政府在農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇中更加傾向于自治工具的培育和廣泛使用,重新建構(gòu)農(nóng)村社區(qū)公共性、現(xiàn)代性的生存基礎(chǔ)與作用空間,該政策導(dǎo)向和支持性舉措將極大縮短農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)時(shí)間。