中國地方政府創(chuàng)新的邏輯：從技術操作、結構生成到制度演化
——基于中軸性概念的分析

韓福國

(復旦大學國際關系與公共事務學院,上海200433)

改革開放以來的中國地方政府創(chuàng)新基本滿足了市場經濟發(fā)展的制度條件,提供了社會發(fā)育的政策空間,且極大地激勵了制度改革的地方化進程。從具體的地方實踐出發(fā),許多地方政府創(chuàng)新的經驗縱向演化成了國家政策,橫向則擴散到其他地方,構成了“地方實踐—中央推廣”的路徑。在超大規(guī)模國家發(fā)展的地方任務分解和危機化解的分層結構基礎之上,形成了“大國發(fā)展轉型”與“地方化中國創(chuàng)新”的呼應結構[1]?！暗胤秸粌H是區(qū)域經濟發(fā)展的直接推動者,同時也是改革開放過程中破解集權體制弊端、引領制度創(chuàng)新的關鍵力量。過去40年中國絕大多數的重要改革都是由地方政府發(fā)起、推動和直接參與的,這構成中國改革進程中最亮麗的風景線?！盵2]5如此構成了政治學、經濟學和社會學的一個普遍判斷,相關研究基本也是在這一前提下進行區(qū)域發(fā)展模式與地方政府創(chuàng)新的定性或定量分析。其中,以制度經濟學為取向的經濟學研究,率先對大量的中國公共管理制度變遷進行解釋,豐富了市場經濟取向改革的理論邏輯,也為政治學和公共管理學提供了諸多經典的分析概念。其后公共管理學逐步與國際術語接軌,而政治學不斷提出“概念的中國化”,力圖把中國政治發(fā)展學術化。隨著2000年啟動“中國地方政府創(chuàng)新獎”的評比,地方政府創(chuàng)新研究逐步系統(tǒng)化,研究過程中概念的多元化理解和地方政府的多維度創(chuàng)新是相互促進的,但許多概念需要進行澄清,尤其是一些容易被混淆的概念。因此,本文在系統(tǒng)觀察地方政府創(chuàng)新的實踐進程與理論研究的關聯性[3]之上試圖厘清概念之間的邏輯關系,進而把握中國地方政府創(chuàng)新實踐的主要邏輯。

從社會發(fā)展的具體結構上觀察,“地方化中國”的出現,既回應了中央政府的宏觀政策設計要求,又提供了區(qū)域經濟發(fā)展與地方化社會發(fā)育的具體政策供給。因此,有人認為“試驗性”構成了中國經濟發(fā)展與政治創(chuàng)新的特點,形成了“地方情景下的分級試驗”[4-5]。在地方政府創(chuàng)新過程中形成了三個層次——結構性、技術性和演化性的概念組合,成為理解改革開放以來地方政府創(chuàng)新的邏輯支撐。其中,技術性概念是具體創(chuàng)新過程中應用的程序環(huán)節(jié)和技術方法;結構性概念是對地方政府創(chuàng)新項目所涉及的領域進行結構視角的分析;演化概念則試圖分析從創(chuàng)新的案例中能否形成制度化的結果。三者是一種邏輯遞進關系,但很多研究者把它們混合在一起使用?；谇捌诘陌咐芯?、量化分析和理論回顧,本文解析這些具有中軸性價值的概念,討論中國地方政府創(chuàng)新每一個層次的概念是如何回應其他層次概念的。同時,在觀察當下政府創(chuàng)新案例時研究者尤其要注意是在哪個層面進行討論的。即使在界定概念時存在不同細節(jié)的分歧,但概念需要達成基本的共識,否則未來很多案例研究和概念生成會出現邏輯混淆,進而會影響政策設計的實際進展,也會妨礙地方政府創(chuàng)新進程的持續(xù)。

1 相互支撐:地方政府創(chuàng)新的技術性概念組合

在中國地方政府創(chuàng)新項目的不斷推進中逐步形成了幾對技術性概念組合,這些概念容易混淆。例如對于“科學化環(huán)節(jié)”與“民主化程序”的關系,很多人往往強調其中的一個概念,而忽視了另一個概念的反作用。另一對組合是“國際化”與“本土化”之間的糾結,但解決這個問題離不開在科學化與民主化的具體實操中不斷嘗試。因此,幾組概念就緊密關聯在一起,構成地方政府創(chuàng)新追求程序合理與環(huán)節(jié)完整的體系,這幾組概念在中國基層治理創(chuàng)新實踐案例尤其是社區(qū)自治與街區(qū)共治實踐之中充分體現出來(如圖1所示)。

圖1 技術性層面概念的邏輯關系

1.1 “科學化環(huán)節(jié)”與“民主化程序”的密不可分

科學與民主不能解決所有的問題是一個常識,但科學與民主一起構成了現代化進程的中軸線,串聯起政府創(chuàng)新中的現代化治理技術與潛在的民主可能性。在現代化治理過程中沒有離開科學規(guī)則的民主決策,也沒有離開民主規(guī)則的科學決策,即使科學知識在歷史順序上比民主實踐要早一些。在改革開放初期,中國地方政府創(chuàng)新遵循了科學化的路徑——制定靈活的稅收、土地、貿易等政策,可以在缺少一定的競爭性民主制度條件下直接按照國際市場原則進行交易,這也是為什么不同體制之間可以出現交易石油、農產品和工業(yè)產品的國際普遍現象的原因。但隨著市場經濟的深入發(fā)展,市場對科學化決策的需求會越來越多,科學化本身就要改變原有與市場化進程不相適應或者限制市場的政策體系和管理機制,最終形成民主化決策體系。但在中國特定社會結構下,可以在不改變整體性權力結構情況下實現地方化民主決策,尤其是在尊重民眾參與和企業(yè)家經濟活動等方面。這就形成一個邏輯脈絡:地方政府創(chuàng)新能在民主決策程度較低的前提下進行,但到一定程度之后就必然要求民主與科學的齊頭并進。

從二者的歷史邏輯分析,現代社會是一個具有高復雜性和高脆弱性的體系,如果科學化政策不匹配民主化制度,那么科學化決策就無法形成;民眾參與不被允許,正確的民意就難以進入決策機制,權力得不到制約,最終形成科學化與民主化的沖突,這就是在很多創(chuàng)新案例中發(fā)現創(chuàng)新過程需要科學化與民主化同時具備的原因。隨著政府創(chuàng)新的持續(xù)擴展和深化,民主化的分量會越來越重,因為科學化要求民主化程度提升。“透明”“共享”“開放”“參與”“合作”等概念都是民主化與科學化的現代旗幟,而中國國家治理概念中的“共建共治共享”就概括得更為形象。

從政府創(chuàng)新的維度上觀察,地方政府創(chuàng)新橫向擴散更強調科學化設計,而縱向擴展則需要民主程度深化,因此,科學化與民主化構成中國政府創(chuàng)新的兩個內在支撐,缺一不可。我們最需要警惕“半吊子民主”和“半吊子科學”,它們會損傷中國制度建設的品質。例如現在流行的數字化管理和大數據分析,如果沒有真正的信息公開和信息采集,沒有民主決策流程的重塑,這個技術只能是外在的形式,無法形成真正的科學治理,最后留下的都是“技術化外衣”的疊加。上海、浙江等地的技術治理相對比較突出,恰恰是因為其地方政府創(chuàng)新此起彼伏提供了承接平臺,但是目前有些問題也值得警惕和反思。

國內學者經常引用馬克思論述的民主特征——“民主制是國家制度一切形式的猜破了的啞謎”,馬克思強調的正是民主制度中人民對權力的控制而不是被權力控制?！霸诿裰髦浦?不是人為法律而存在,而是法律為人而存在;在這里人的存在就是法律,而在國家制度的其他形式中,人卻是法律規(guī)定的存在。民主制的基本特點就是這樣?！盵6]40所以現代民主程序的增加會根本上減少解決問題的成本,使問題解決的民主假設優(yōu)于另一種假設——高度集權的高效,因為民主動員的是大多數人民群眾的自發(fā)參與力量,這正是現代化治理與古典社會統(tǒng)治的根本差異。馬克思早就說過:“民主制從人出發(fā),把國家變成客體化的人。正如同不是宗教創(chuàng)造人而是人創(chuàng)造宗教一樣,不是國家制度創(chuàng)造人民,而是人民創(chuàng)造國家制度?！盵6]41但民主決策如果離開科學的程序和環(huán)節(jié)就十分麻煩,畢竟“街頭巷議”方式加上政治立場過度激化,很容易讓人們頭腦發(fā)熱,將不同觀點的人標簽化并熱衷于政治攻擊。

從學理上觀察,政治學理論一直對民主有一個清晰界定的脈絡。赫爾德認為,“民主在理論上提供了一種以公平和正義的方式調節(jié)價值和價值爭議的政治和生活的方式”[7]376。托克維爾在考察美國民主時點出了多數人統(tǒng)治的基本特征,認為“民主政府的本質,在于多數人對政府的統(tǒng)治是絕對的”[8]82?？贫髦苯诱f“民主是一種社會管理體制,在該體制中的社會成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策”[9]10。羅伯特·達爾則總結了民主的基本標準至少包括“有效參與;平等投票;充分知情;對議程的最終控制;成年人的公民資格”[10]43。人們普遍認同民主是一種程序和規(guī)則——“民主是一種政治方法,即為達到政治——立法與行政的——決定而作出的某種形式的制度安排”[11]359。在這個層面上,有效的科學環(huán)節(jié)設置幫助人們更好地表明民主立場,民主立場則決定了對科學決策環(huán)節(jié)和結果的認同。

1.2 “國際化”與“本土化”的持續(xù)張力

“國際化”本質上是現代化的一個伴生概念,是在現代化進程中被人們逐漸意識到的。國際化不是單純的人口全球流動,而是人們在流動過程中通過交往所形成的對國際規(guī)則的普遍認同,讓人們依據公認的規(guī)則進行社會交往、經濟貿易和危機溝通。改革開放過程中中國地方政府需要適應的就是國際化市場規(guī)則——廣東的外向型經濟、浙江自發(fā)開拓國際市場的民營經濟、上海的國際化都市建設等。因此,對于一個愿意加入全球化的國家而言,全球化規(guī)則本身不應該是一個問題,本國在全球化中的地位和影響力才是問題所在,所以全球化和本土化在邏輯上并不矛盾。

反過來說,本土化只有和國際化聯系在一起才有價值——全球化時代下的本土化必然要與國際接軌,因為國際化的概念與規(guī)則只有經過在地化的實踐才具有意義。毫無疑問,世界交往中不存在孤零零的完全本土化的規(guī)則,我們在創(chuàng)造一個“本地化概念”時,要分析其是否具有與其他相似概念交流的可能性。這個問題在學術研究與政府創(chuàng)新中至關重要。需要特別指出的是,作為公共組織,政府創(chuàng)新需要具有普遍性的擴展(散)性,一個完全獨特只適合本地的“案例”,即使有暫時解決問題的突出績效,也很難談得上是真正的“政府創(chuàng)新”。

可以發(fā)現現有地方政府創(chuàng)新案例,幾乎都有一個國際化的比較背景和國際參考案例,而非單獨的“本地化孤本”。在國際化進程中,中國一直面對一個張力結構——把國際規(guī)則引入本土化的具體政府管理之后,地方政府管理模式實現了國際化,但如果整個政府的管理理念還囿于本土化,二者之間的張力肯定會比較突出。同時,地方政府管理的國際化程度毫無疑問受到中央層面的制約,這又回歸到科學化與民主化這對概念的邏輯當中。這種沖突會影響中國政府創(chuàng)新的深入程度,國際化視野缺乏肯定會影響到科學化與民主化原則的貫徹,最后導致本土化的問題無法得到真正解決。因此,既需要立足于本土化的問題,又要避免過度強調本土化的“特殊性”而難以形成國際社會可以復制推廣的創(chuàng)新模式。只有如此,我們才能讓國際社會接受融合了“本土化與國際化”的政府創(chuàng)新概念體系,才能在國際化的過程中把具有本土化特征的程序與環(huán)節(jié)推廣開來。

1.3 “程序合理”與“環(huán)節(jié)完整”的現代化要求

中國很早就重視決策程序設計,黨的十六大提出了建設“制度化、規(guī)范化和程序化的體制”的理念。不過,真正重視程序合理與環(huán)節(jié)完整的實踐,是在地方政府創(chuàng)新的各種案例中率先出現的,因為實際操作最需要合理的民主程序與完整的科學環(huán)節(jié),否則就會失去解決問題的效率和效果。很多地方政府創(chuàng)新初期的程序是合理的,但缺乏全過程設計的理念,不具備完整的環(huán)節(jié)——執(zhí)行一段時間后就與其他環(huán)節(jié)相沖突,造成我們經常說的“創(chuàng)新失靈”或者“創(chuàng)新扭曲”,最后許多創(chuàng)新也就消亡了。

十八屆四中全會提出構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協商民主體系,十九大報告明確提出“加強協商民主制度建設,形成完整的制度程序和參與實踐,保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入參與的權利”[12]。程序合理的內在本質即科學化,但它不僅僅是程序正義的民主問題,還是一個具體實踐和實際操作的科學問題。在社會多元利益沖突的基礎上,只有基于國家治理現代化目標之上的合理的民主程序與完整的參與環(huán)節(jié),才能有效引導民主治理,實現利益協調,最大可能地避免出現“多數剝奪少數”的公共決策。

社會制度均是由各種具體的程序組成的,而民主程序包含系列的科學環(huán)節(jié),這是制度與程序、環(huán)節(jié)之間的關聯邏輯。因此,制度必須是一個程序與環(huán)節(jié)的連續(xù)體,避免核心程序斷裂與關鍵環(huán)節(jié)缺失。即使政府創(chuàng)新要求程序與環(huán)節(jié)逐漸嵌入現有制度結構,也必然要求政府創(chuàng)新的程序與環(huán)節(jié)合理且完整地嵌入,而絕非形式化地應用某一個環(huán)節(jié)。程序內在要求的是結構上合理,外在則呈現為完整的環(huán)節(jié)。例如復式協商民主程序,包括參與人員選擇的環(huán)節(jié)、信息公開的環(huán)節(jié)、隨機分組的環(huán)節(jié)、獨立主持人的主持環(huán)節(jié)、前后測問卷的環(huán)節(jié)等。當前最為重要的是把這些環(huán)節(jié)放到社會實踐當中?？上У氖?許多人擅長于數據與案例的討論與論證——有事后分析案例的能力,卻缺少事前供給創(chuàng)新技術的技能。

在地方政府的創(chuàng)新結果中,可以觀察到環(huán)節(jié)完整是民主程序得以生根發(fā)芽的基礎,否則,創(chuàng)新的結果就可能事與愿違,時間一久民眾會產生“換湯不換藥”的怨言,這也是許多創(chuàng)新消亡的原因之一。在協商民主的實踐中就發(fā)現很多基層干部和學者把“羅伯特議事規(guī)則”當成協商民主本身。該規(guī)則之所以受基層干部、社區(qū)人員和部分研究者歡迎,因為它回答了關鍵環(huán)節(jié)如何有序協商,但缺乏其他關鍵程序——誰來參與協商、結果如何科學量化的問題。在既定人員群體內有序討論有一定的價值,但本質上仍然是指定座談會和內部決策模式。協商民主需要討論規(guī)則,但不能僅限于此,所以缺乏合理的民主程序與完整的科學環(huán)節(jié),制度就不能得到有效落實。

1.4 技術操作的典型案例:“社區(qū)自治”與“街區(qū)共治”

科學化與民主化,以及國際化和本土化的概念沖突與融合,充分體現在基層治理中程序合理和環(huán)節(jié)完整的創(chuàng)新上,因此,社區(qū)自治與街區(qū)共治這一領域的創(chuàng)新發(fā)展充分地展示了以上三對概念何以可能落地?；鶎邮侵袊畡?chuàng)新的核心場域,基層治理結構的創(chuàng)新屬于中國地方政府創(chuàng)新范疇,結構創(chuàng)新以“社區(qū)自治”為典型?；鶎狱h建被日益強化后,社區(qū)不僅僅是一個“準行政化”的問題,社區(qū)實際上扮演了一級管理層級的角色,同時也是執(zhí)政黨的重要組織基礎,這就是中國基層治理的“本土化問題”。上海市城市體系被界定為“兩級政府、三級管理、四級網絡”,第三級街道是區(qū)政府派出機構,但本質上履行了一級政府機構的職能,同時又不把“第四級”叫作“政府”,試圖保持其治理彈性,但其管理職能范圍一點也不亞于政府組織。因此,隨著地方政府創(chuàng)新中“選舉民主”項目的逐步減少,基層黨建的項目逐步增加,鑲嵌在黨建項目中的社區(qū)服務等項目和網格化管理等技術項目,已經成為當前各個地方政府創(chuàng)新的“熱點”和“重點”,這也是社區(qū)與街區(qū)在地方政府創(chuàng)新高潮中凸顯出來的原因。

從基層治理創(chuàng)新的文獻來看,“社區(qū)”概念已經被中國政策實踐者和學術研究者使用到了極致。許多社區(qū)實際成為中國政治體制下的“基層管理單位”,伴隨著“治理”概念的政治化,又在治理概念下轉變成“基本治理單元”。在民政部最初引入社區(qū)概念時,是從“社區(qū)共同體”這一國際化理念出發(fā),從居委會“管理”范圍出發(fā),以居住小區(qū)為空間載體的本土化界定。此后,全國形成幾個層次上的因地制宜的社區(qū)概念,一個是全國比較普遍的居委會范圍的社區(qū),另一個是少數以街道為單元的創(chuàng)新概念,即“社區(qū)(街道)”,此外還有“社區(qū)工作站”的中間層次。

單純的居住意義上的居民區(qū)并不是“現代社區(qū)”概念,因為它缺乏其他基本生活要素——“衣、食、行”,于是上海等地最早把街道界定為社區(qū),同時利用“區(qū)域化黨建”解決轄區(qū)內各單位和企業(yè)組織與居委會的共治。2015年“1+6”系列政策文件出臺后,上海街道體制不再稱為“社區(qū)(街道)”,但街道層面社區(qū)代表會議、社區(qū)服務中心等名稱沒有改變,同時引入了現代化的共治、協商民主等概念,創(chuàng)造了程序合理和環(huán)節(jié)完整的社會主義復式協商民主案例。上海等地的諸多實踐得到了中央認可,形成了基層治理的“全過程民主”“社區(qū)共營”等創(chuàng)新概念。因此,圍繞社區(qū)自治和街區(qū)共治議題的“基層治理”典型地呈現了政府創(chuàng)新的三對技術性概念的相互支撐。

2 沖突與融合:地方政府創(chuàng)新的結構性概念組合

改革開放40多年來,許多改革的理念在地方先行先試,然后上升為國家政策與制度,構成了地方政府創(chuàng)新與國家制度改革結構性互動的中軸線,生成了很多結構性概念。這些結構性概念深刻影響著中國能否生成現代化社會治理的形態(tài),以及政府能否超越包攬社會的模式,實現從社會管理向社會治理模式的轉變。在這一過程中,幾對結構性概念也處于持續(xù)沖突與不斷融合的狀態(tài)中,詮釋著中國政府創(chuàng)新的內在結構(如圖2所示)。

圖2 政府創(chuàng)新結構性概念的邏輯關系

2.1 “政府創(chuàng)新”與“政府改革”的側重點異同

許多學者認為創(chuàng)新與改革其實是一回事,因為對現存管理制度進行改革,本身就是創(chuàng)新行為,而創(chuàng)新一種新的程序或規(guī)則,必然改革現有的制度。許多時候這兩個概念可以并列使用,而單獨分開表述時又似乎有不同的中國式內涵。改革開放初期,中國強調對現有體制進行改革,其后地方政府先行先試,逐步進行分散化創(chuàng)新,然后又涉及深層次的國家整體性體制改革,如此往復,也就出現了“改革開放再出發(fā)”“改革一直在路上”等經典政策口號。一般而言,“政府改革”是以改變現有的制度與規(guī)則為目標,或者取消現有的規(guī)則、政策文件或者撤銷組織,它在很多領域呈現為把“政府包辦”的事務轉交給社會與市場。另外,改革也可以是一種新的規(guī)則代替舊的規(guī)則,一種新的組織代替舊的組織。通常而言,改革面臨的體制內壓力比較大,因為改革一般意味著對利益的重新分配,往往會產生不滿與抵抗。

相比而言,“政府創(chuàng)新”則不以現有的制度與規(guī)則改變?yōu)槟繕?而是致力于增加一種新的規(guī)則、程序或者組織,以提升政府管理或者公共服務的效能、公平與合法性。對于中國而言,大多數時候“政府創(chuàng)新”和“政府改革”會同時涉及增量與存量的內容。在地方政府進行創(chuàng)新時,由于純粹的增量創(chuàng)新面臨阻力較小,許多地方政府善于用新的組織或者規(guī)則逐步替換舊有的組織與規(guī)則,避免激烈的對抗。從變遷的邏輯上講,任何穩(wěn)定的制度體系均會面臨社會發(fā)展帶來的不適應,因此,原有的制度衰退只是時間推移的結果,如果要持續(xù)生存,組織就要處于持續(xù)創(chuàng)新的過程——“倒逼機制”的路徑就產生了。中國地方政府創(chuàng)新帶來的一個基本啟示就是不要有創(chuàng)造一個一成不變的永遠正確的管理制度的想法,而是要在區(qū)域經濟快速發(fā)展與地方政府創(chuàng)新呈現繁榮的時候,加快推進體制結構性的改革。否則,等到地方政府失去了創(chuàng)新動力,就會“有心無力”,喪失地方創(chuàng)新有效化解社會風險的重要功能。

毋庸置疑,無論改革還是創(chuàng)新,中國現代化治理體系創(chuàng)新均需要遵循民主與科學兩個基本原則。所以,中國地方政府創(chuàng)新的政治意義就在于,在激變式變革產生之前把政府擁有的管理權威轉化成現代化規(guī)則,防止把以權力為中心的權威當成想當然的“制度權威”。歷史已經反復證明,不以科學與民主為基本原則的政府創(chuàng)新,結果會造成民主制度弱化而權力強化的結果,一些發(fā)展中國家因此也陷入一種“危機依賴權威、權威加深威權”的惡性循環(huán)。

2.2 地方的“政府創(chuàng)新”與中央的“政府創(chuàng)新”呼應

我們在研究中一直試圖把“中國地方政府創(chuàng)新”與“中國政府創(chuàng)新”結合成“中國(地方)政府創(chuàng)新”一詞。原因在于雖然地方政府和中央政府創(chuàng)新面臨著不同的創(chuàng)新目標,但二者很多內容是一樣的,因為單一制國家結構的各層次政府結構具有一致性,同時,政黨改革和政府改革逐漸變成一體,即“政黨統(tǒng)領體系”,所以,地方政府創(chuàng)新和中央政府創(chuàng)新二者在基本內涵上大多數是一致的。這也是地方政府創(chuàng)新的試驗結構能上升擴展為國家制度的體制保證。因此,中國改革的“地方試點”與“中央推廣”結合的路徑更像是在創(chuàng)新流程上把二者連貫在一起,所以,很多地方政府創(chuàng)新除了能橫向擴散以外,最大的政治期望就是自己的創(chuàng)新能在國家層面推廣,這正是“縱向創(chuàng)新擴展”的邏輯所在。我們倡導使用的“中國(地方)政府創(chuàng)新”的概念因此具有統(tǒng)攝的價值,充分考慮了中國地方與中央層面在創(chuàng)新上的連貫性。

反過來從中國政治體系上看,上級領導的批示性認同是地方政府創(chuàng)新的“政治保證”,也是其未來繼續(xù)深化和推廣的“護身符”。任何一項地方創(chuàng)新如果不能提升為整體性政府創(chuàng)新,無法形成社會整體范圍內的“制度擴展”,個案也就失去穩(wěn)定性制度基礎,短暫的創(chuàng)新行為無法制度化。當然,除了制度創(chuàng)新本身需要不斷持續(xù)推進而導致創(chuàng)新結果變動這一原因以外,我們看到即使擴展為國家整體性政府創(chuàng)新,也會存在著突出的“人走茶涼”,更不用說“人亡政息”現象。除非極其特殊的地方政府創(chuàng)新,例如少數民族地方的文化保護、特殊社群的保護等具有特定的地方適應性,其他的“地方政府創(chuàng)新”都涉及“政府創(chuàng)新”的普遍問題,以及國際經驗的比較。

2.3 “分散性結構”到“整體性結構”的呼應

分散性結構和整體性結構的概念側重于創(chuàng)新結構的差異。由于每個地方政府創(chuàng)新只能關注到一個層面或者具體領域的問題,因而中國地方政府創(chuàng)新的一個突出特征是其具體發(fā)展趨勢的多向性和內容的分散性。如果將溫州“民營經濟”視為一個孤本,即如果沒有其后的“國家市場經濟體制”改革,就很難想象當前中國民營經濟遍地開花,可是人們往往會忘記當時溫州“個體私營經濟”面臨的政治壓力和風險。這一特點恰恰是地方政府創(chuàng)新所具有的優(yōu)勢,創(chuàng)新的分散性具有行動成本空間小、試錯空間靈活的優(yōu)勢。反過來講,整體性結構首先需要各個部分的分散化創(chuàng)新作為前提,整體性實際上來源于分散性。即使中央政策提出了一個宏觀制度設想,那也只是“文本制度”而非真實發(fā)生的制度變遷,它需要地方具體實踐和反復試錯。地方政府創(chuàng)新的橫向擴散過程為整體性擴展提供多個先行先試的試驗基礎,反復檢驗每一個程序和環(huán)節(jié)的可靠性和合理性。超大規(guī)模社會的創(chuàng)新如同一個超級復雜的市場,單一中心無法完全規(guī)劃出來,無法直接預測具體的社會問題所在。

整體性結構的另一個要求就是每一個創(chuàng)新的程序與環(huán)節(jié)需要與其他部分相配合和呼應,否則,時間一長原有的創(chuàng)新也將失去可持續(xù)性。例如,四川省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉缺乏相應領域的配套改革,最后也逐漸銷聲匿跡。整體而言,中央及上級政府注重政府創(chuàng)新的系統(tǒng)性和整體性,即中國改革開放要達成的制度建設目標,同時,中央及上級政府鼓勵地方政府創(chuàng)新,從中提取、凝練和設計可以推廣的程序、環(huán)節(jié)與規(guī)則,形成合理的“央—地創(chuàng)新呼應關系”。毋庸諱言,分散性與整體性關系呈現了政府間創(chuàng)新所要面對的“沖突”與“協調”,而絕非“毫無波瀾”的擴散與擴展。中央政府的制度設計關系到地方政府創(chuàng)新的最終演化,而地方政府創(chuàng)新面對的是利益沖突的協調。很多人擔心地方政府擁有太多的創(chuàng)新權力會出現整個“央地關系”的失衡。更多人擔心的是,隨著地方創(chuàng)新的推進,反而出現很多原本沒有出現的“沖突”,尤其是人們的不適應和機制的不協調,但這些擔憂恰恰忽視了問題早已存在的事實,政府創(chuàng)新不過是暴露了這些問題,而非制造問題的根源。整體性的第三個要求就是政府創(chuàng)新所遵循的各個原則必須是一致的,無論分散性的地方還是整體性的中央,都要堅持民主與科學原則。在現代化的背景下,一個致力于實現善治目標的制度創(chuàng)新不可能在地方上是民主的而整體上是非民主的。

2.4 “政府管理”與“社會治理”的區(qū)別與聯系

“政府管理”和“社會治理”包含的概念是不同的結構層次。國家治理現代化的關鍵在于單中心的管理機制無法應對多中心的社會結構,需要政府管理適應社會治理的趨勢,這才是“管理”和“治理”的真正差別。許多研究者一直把管理和治理混合在一起進行解釋與使用,但這一概念組合的清晰區(qū)分是政府創(chuàng)新結構性概念的核心,否則,政府創(chuàng)新的邏輯就無從談起。

治理概念被重視,最初其實起源于英國的城市管理,它當時是要改變單中心的政治管控和政治分配、政治決策機制[13],因此,強調多中心、扁平化、參與式等概念,尤其強調政府權力中心對社會力量——社會組織、企業(yè)和個體參與的重視。后來世界銀行等國際組織把這一概念廣泛地應用到發(fā)展中國家的治理當中。與社區(qū)一樣,這一概念在中國政府創(chuàng)新中被過度使用,比如“政府治理社會”“政府治理”等提法,以至于出現了“政黨治理”等類似概念。中國學界很多學術概念與政策話語混用而造成概念混亂,最終會對學術研究和政策設計造成雙向傷害。因此,“治理”是與單中心的決策機制及其政治管控機制相對的一個概念,而“管理”具有強烈的專業(yè)性和強制性,是政府的本職工作,不能簡單地用“社會治理”替代“政府管理”。

從政府創(chuàng)新的結構化視角分析,社會治理的范圍大于政黨執(zhí)政與政府管理的范圍,要形成治理的現代化形態(tài)就需要執(zhí)政黨的執(zhí)政方式與政府管理方式率先實現現代化,否則社會治理結構無從生成。政府管理基于法律制度,以強制力為保證,強調專業(yè)性、技術性,在此基礎上強化對社會治理體系的重視,才可以讓執(zhí)政黨和政府擁有更多決策信息來源和參與力量,形成一種多中心的協作機制。時至今日,清晰界定治理概念的多元取向及其對中國現代化的重要價值,有助于理解政府創(chuàng)新的基本趨勢——政府把不該管也管不好的領域讓出來,激勵社會多元力量的自治和共治,讓政府的專業(yè)化管理建立在社會有效治理的基礎上。同時,基層黨建要嵌入社會治理結構當中,構成引領政府有效管理和社會有序治理結合的重要平臺。政府管理與社會治理二者有效互動,執(zhí)政黨才有深厚的社會基礎。

由此,“治理”概念也奠定了中國地方政府創(chuàng)新的基本邏輯,即國家治理體系和治理能力現代化要求執(zhí)政黨執(zhí)政方式民主化、政府管理科學化和社會治理多元化,三者相互匹配、相互配合。從結構化生成的邏輯脈絡來觀察,一個現代化的治理體系必須是一個能使有效的政府管控和社會多元容差共存的系統(tǒng)。中國實現治理體系現代化的過程中,強政府管控需要做的是如何容忍、接受和互動于多中心的治理力量,形成有規(guī)則的互動與融合。

3 交叉與互通:地方政府創(chuàng)新的演化性概念組合

很多概念一旦從政策用語轉換到實際操作過程就會出現概念之間的沖突和張力,但只有在具體的演化過程中才能厘清概念之間的區(qū)別,消解政府創(chuàng)新落地的體制性阻力、社會性壓力和維持性困境。這樣一來,政府創(chuàng)新就涉及演化性概念組合:創(chuàng)新的擴散與擴展既有聯系也有區(qū)別,而在創(chuàng)新擴散過程中,地方政府與中央政府形成了分散性與系統(tǒng)性的分工,最終在創(chuàng)新知識擴散基礎上,形成關于制度的意識形態(tài),為創(chuàng)新持續(xù)提供穩(wěn)固的社會認知基礎(如圖3所示)。

圖3 演化性層面概念的邏輯關系

3.1 “創(chuàng)新擴散”與“創(chuàng)新擴展”的交叉

中國地方政府創(chuàng)新主要有兩個發(fā)展方向:一個是創(chuàng)新在不同地方政府間進行橫向擴散,即地方之間相互學習和模仿或者復制;另一個是政府創(chuàng)新內容的深化,從初期淺層次問題導向的技術、方法和程序,轉變?yōu)楣芾碇贫雀母锏目v向擴展,也包括從簡單而容易的地方創(chuàng)新層面逐步演化為國家制度。因此,從簡單到復雜與從地方到中央連接在一起,“擴展”一詞也就具有了一種清晰的演化取向。

為什么同時使用擴展與擴散這兩個概念來描述中國政府創(chuàng)新命題?理由主要是“創(chuàng)新擴展”的前提一般隱含著中央政府明確提出對某項創(chuàng)新的政策進行推廣,是一個有序的過程,它可以超越地方自發(fā)性創(chuàng)新與地方間的自發(fā)性擴散?！皠?chuàng)新擴展”把地方自覺創(chuàng)新和中央(上級政府)主導推廣兩個因素結合,尤其是成為國家政策以后,在政策的合法性和合理性上得到了更為清晰的認知,這也更為確切地描述了中國地方政府制度演化的基本特征。與此相對照的是,復制、適應或者學習式的擴散更多是地方政府的自發(fā)創(chuàng)新行動,或者政府間的相互學習,呈現出更多的分散性?！皵U散”是地方政府一種自覺的創(chuàng)新意識,積極主動地學習其他地方政府創(chuàng)新的案例,但并不是所有的地方政府都有這個自覺,地區(qū)之間的創(chuàng)新差異也就顯現出來?！皵U散”也只是政府創(chuàng)新的一個階段,還沒有形成系統(tǒng)性的制度變遷。

因此,用“擴散”一詞描述國際社會的政府創(chuàng)新問題,以適應它們的政治結構特征,同時也可以用來分析中國地方政府創(chuàng)新的橫向復制與學習過程,而用“擴展”來形容縱向演化的中國過程是比較合適的選擇。這引申出“橫向平行擴散”與“縱向演化擴展”這對概念。

3.2 “橫向平行擴散”與“縱向演化擴展”的整合

“橫向平行擴散”與“縱向演化擴展”這對概念與結構性概念中的“地方政府創(chuàng)新”與“政府創(chuàng)新”,從不同視角顯示了中央與地方之間的創(chuàng)新呼應與整合:“呼應”強調的是“央—地”創(chuàng)新內涵的一致;“整合”強調的是實際操作過程中的橫向與縱向兩個層面的聯動。前面提及大多數地方政府創(chuàng)新追求縱向演化擴展為國家制度,而橫向平行擴散是一種自然的現象,地方政府抱著“有最好,沒有也沒關系”的態(tài)度,只要是自己率先創(chuàng)新并且取得成效與政績就行。在這個意義上,“地方政府錦標賽”有很大說服力,但是否獲得“晉升”很難判斷。

“橫向平行擴散”強調地方政府創(chuàng)新的理念、程序與環(huán)節(jié)的平行空間流動性,打破地域的空間禁錮,是以地方適用性和績效性為決定原則,可是擴散方向不具有確定性?！翱v向演化擴展”注重的是自下而上的空間可變性,以合法性和穩(wěn)定性為導向,強調不同層級之間的演化——地方創(chuàng)造的程序與環(huán)節(jié)演化成穩(wěn)定的國家制度。它們之間的區(qū)別在于,地方創(chuàng)新的微觀程序與具體環(huán)節(jié)的清晰版本一旦上升為國家制度,就必須具有更大的適用范圍,呈現為版本模糊的宏觀制度。截至目前,中國地方政府創(chuàng)新的研究成果多在橫向的案例比較方向展開,討論縱向演化擴展為國家制度的較少。

二者之間的互動邏輯在于,縱向演化擴展必然以橫向平行擴散為基礎,橫向平行擴散卻不一定形成縱向演化擴展。不過,只有實現了縱向演化擴展,政府創(chuàng)新才有達到制度變遷的可能性,否則橫向擴散最多只能形成地方群體效應,只是多點創(chuàng)新個案而已。在單一制國家之內,缺乏國家制度穩(wěn)定性認可的地方政府創(chuàng)新更容易出現“人亡政息”與“人走茶涼”的尷尬,導致政府創(chuàng)新衰減。同時,政府創(chuàng)新橫向平行擴散是一個持續(xù)過程,而縱向演化擴展則是一個比較長期的過程,因而國家制度需要具有一定的穩(wěn)定性,而不能是“朝令夕改”,使地方政府無所適從。

3.3 制度中軸:“知識擴散”與“意識形態(tài)”

整體上觀察政府創(chuàng)新是否形成了一種制度化結構,除了看政府創(chuàng)新是否推動了經濟社會發(fā)展之外,更關鍵的是看創(chuàng)新的制度是否具有相應的文化認知結構。分地區(qū)、分階段的知識擴散,能為政府創(chuàng)新提供一種道格拉斯·諾斯意義上的意識形態(tài),它是關于創(chuàng)新的制度結果的理念、習慣和規(guī)則的認同,是形成一種可以自覺執(zhí)行制度的基礎。在很多地方政府創(chuàng)新的案例中,政府創(chuàng)新的執(zhí)行者對現代民主與科學知識的需求與認同十分突出,尤其是當地的人群——民營企業(yè)家和接觸國際市場的當地民眾真正形成了一種“知識學習氛圍”。對應的是,很多政府創(chuàng)新由于缺乏必要的知識基礎,沒有塑造出創(chuàng)新制度的意識形態(tài),最終走向失敗。據此,當我們說一種創(chuàng)新在一個地方之所以形成制度,是因為當地社會具備了知識共識。政府創(chuàng)新的復制和學習就起到了知識擴散的實踐功能,真正塑造了創(chuàng)新需要的社會背景。

改革開放40多年來對于世界形態(tài)、現代市場、民主制度、現代科學有了相對深入的認知,而地方政府創(chuàng)新作出了重要的貢獻——關于民主與科學的程序和環(huán)節(jié)的實際操作提供了普通民眾可以感知和學習的知識。很多政府創(chuàng)新能順利執(zhí)行是因為符合科學與民主原則的程序與環(huán)節(jié),以及在相應的知識基礎和意識形態(tài)支撐下才得以落地。之所以說地方政府創(chuàng)新是一種知識擴散的過程,是因為建立在橫向擴展基礎之上的縱向演化結果會形成整個國家層面的“意識形態(tài)”,讓政府創(chuàng)新具有穩(wěn)定的政治基礎。從創(chuàng)新的區(qū)域差異結果可以發(fā)現即使出臺了國家層面的強制性政策規(guī)定,大多數國家制度規(guī)定在各個地方仍然呈現出不同的“落地姿態(tài)”,這正是地方的知識基礎和意識形態(tài)水平差異的反作用結果。

3.4 典型的演化案例:社會主義協商民主

社會主義協商民主在中國國家政治層面的最終制度確認,構成了觀察“地方創(chuàng)新演化”的典型案例,其核心價值在于它結合了民主程序與科學環(huán)節(jié)的兩個基本點,融合國際化方法與本土化實踐,在不斷實踐中形成了結構化的體系,在演化中凸顯了創(chuàng)新的質量。在被國家層面確認之前,協商民主(包括最初的“民主懇談”)首先是一個基層村鎮(zhèn)以及地方政府的創(chuàng)新經驗。作為社會治理的重要程序和方法載體,中國各個街道、社區(qū)進行了多元模式創(chuàng)新,涌現了一大批基層治理案例。

從最初的浙江溫嶺的嘗試到全國各地的實踐,黨的十八大和十九大報告以及系列全會文件均強調了社會主義協商民主的重要價值和社會治理意義,確認了它既是社會主義人民民主的重要組成部分,也是執(zhí)政黨的重要基層執(zhí)政方式。伴隨一系列國家政策和政黨文件的不斷出臺,在橫向成功擴散的基礎上,協商民主最后實現了“縱向擴展”,演化成國家的重要制度之一。協商民主構成了一個地方性創(chuàng)新擴展成國家制度改革的典型案例。它驗證了任何一個能夠實現縱向演化的案例都有一個有效的橫向擴展基礎,這也符合“地方實踐—中央推廣”的中國政治過程:只有地方政府創(chuàng)新試驗在不同地方有成功實踐,中央政府才會推廣這一制度,這就是我們前面反復討論的政府創(chuàng)新的中國特征。

作為“政治協商”的平行發(fā)展線,協商民主之所以要成為一個突出案例,核心點就是其具體科學程序和民主環(huán)節(jié)的不斷推進和實際操作,保證了它的科學性和民主性;它在解決本地問題的基礎上,充分回應了國家政策上的現代化治理理念。遺憾的是,很多所謂的“協商民主案例”忽略了對操作性概念的把握,回歸到召集一部分“戴帽子代表”開“傳統(tǒng)座談會方式”,很多基層協商民主的培訓也缺乏操作性與結構化的課程體系。協商民主的演化過程貫穿三個層面的創(chuàng)新概念,我們可以清晰地看到中國協商民主不僅是頂層的理論設計,更多是真正為民眾提供了相關民主參與機會,讓公共決策的協商程序和環(huán)節(jié)不斷得以結構化。中國具有多元的社會差異,許多地方政府創(chuàng)新實踐都有一定的獨特性。正是各種創(chuàng)新理念在不同的地方場景有不同的組合,人們也扮演不同的角色,才形成了豐富的社會主義協商民主的完整程序和實踐案例。

4 結語:政府創(chuàng)新概念須與實踐操作相匹配

厘清政府創(chuàng)新核心概念是深入推進相關學術研究和進一步開展政府創(chuàng)新實踐的必要前提。上述三個層次的概念之所以要成對地進行討論,就是因為一個概念的清晰度要與對應的概念放在一起討論才能真正厘清差異。許多概念容易混淆、邊界不夠清晰也是中國政府創(chuàng)新在困境下打“擦邊球”與“因地制宜轉換”的結果。對應于管理學的“干中學”,地方政府創(chuàng)新帶來的社會變遷以及隨之而來的知識認同和擴散,是一種“實操中創(chuàng)新”的結果。所有的概念只有在實際操作中才會逐步被厘清,才能產生出中國自己的制度規(guī)則,既有自己的特殊性又有國際交流的可能性,既是民主化的規(guī)則又符合科學的原則。我們在批判國際社會的政府創(chuàng)新研究領域內的學術范式、概念和體系,呼吁要創(chuàng)造自己的“概念、范式與體系”時,不要忘記世界范圍內無論理論研究還是政策研究,都是與現實政治和管理創(chuàng)新密切相關,而不是一種割裂的存在。

一個正常的多元化社會肯定有不同的矛盾,一個可持續(xù)發(fā)展的社會必然有各種沖突,這是社會的本質屬性之一。很多地方和基層干部既想推進政府創(chuàng)新,又擔心出現更激烈的利益沖突,也不愿意設計科學的程序,就會陷入既想要創(chuàng)新又擔心風險的兩難境地。而很多社會科學學者具備了講好中國故事、建構理論模型的能力,但缺乏真正介入政府創(chuàng)新實踐的渠道。這一問題的解決,在于研究者要以現實問題為切入點,尋求問題與理論之間的結合點,在實際操作中進行政府創(chuàng)新。至少要有一部分研究者轉變只是單純地“吃理論”的狀況,而要進入政府創(chuàng)新的實踐過程,提供科學與民主的技術方法,而不是以理論爭論代替實踐,否則就無法提供中國政府創(chuàng)新理論的持續(xù)動力。