跨區(qū)域庫(kù)區(qū)漁業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)締約
—— 溫州珊溪水庫(kù)庫(kù)區(qū)治理的案例研究

周海靜

(中共溫州市委黨校泰順?lè)中?，浙江溫?325500)

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)有8.7 萬(wàn)座水庫(kù)，其中544 座屬大型水庫(kù)。水庫(kù)庫(kù)區(qū)的漁業(yè)資源的開(kāi)發(fā)利用一直是各地的一大難題。其難處不在于法律上如何界定產(chǎn)權(quán)，而是在于在近乎全開(kāi)放的環(huán)境下排他成本太高，很難真正完全界定產(chǎn)權(quán)。所以現(xiàn)實(shí)世界里許多資源就是由于產(chǎn)權(quán)界定成本過(guò)高，從而置于公共領(lǐng)域，成為人們爭(zhēng)奪的對(duì)象。巴澤爾就指出，產(chǎn)權(quán)的界定是需要資源的，正是因?yàn)橐耆缍óa(chǎn)權(quán)的成本是非常高的，所以產(chǎn)權(quán)永遠(yuǎn)不會(huì)是完全界定的[1]。巴澤爾對(duì)產(chǎn)權(quán)理論的重大貢獻(xiàn)正是指出了由于產(chǎn)權(quán)沒(méi)有完全界定而使資源置于公共領(lǐng)域。加里·利貝卡普把廣泛涉及的產(chǎn)權(quán)界定和改變產(chǎn)權(quán)的過(guò)程統(tǒng)稱為產(chǎn)權(quán)締約。產(chǎn)權(quán)締約的動(dòng)力恰恰是為了避免資源共有的損失并從中獲益[2]13。為了避免公共資源利用上的“公地悲劇”，埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，不能單純指望用強(qiáng)政府（利維坦）或純市場(chǎng)的解決方式來(lái)解決問(wèn)題。為此，她提出了自治組織管理公共物品的新途徑[3]。

溫州是我國(guó)市場(chǎng)化改革的發(fā)源地，百姓的產(chǎn)權(quán)意識(shí)十分強(qiáng)烈。在公共資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，溫州地方政府進(jìn)行了積極的探索，積累了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于溫州地區(qū)的共有資源開(kāi)發(fā)的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)斗，朱康對(duì)曾從產(chǎn)權(quán)締約的角度，做了一系列的案例研究，并提出了“狀態(tài)—結(jié)構(gòu)—行為—績(jī)效（SSCP）”的分析框架[4]。珊溪水庫(kù)庫(kù)區(qū)是溫州地區(qū)的飲用水水源地，該水庫(kù)的建設(shè)使得溫州成為全國(guó)水質(zhì)最好的沿海城市。但是，水庫(kù)蓄水后產(chǎn)生的漁業(yè)資源卻引起了各方的關(guān)注和爭(zhēng)奪。如何合理地培育、保護(hù)和利用庫(kù)區(qū)的漁業(yè)資源，已成為備受關(guān)注的大難題。尤其是庫(kù)區(qū)橫跨泰順、文成兩縣，下游的趙山渡水庫(kù)又涉及瑞安市，跨區(qū)域的庫(kù)區(qū)治理面臨著復(fù)雜而艱難的協(xié)調(diào)問(wèn)題。為此，本文特以珊溪水庫(kù)漁業(yè)資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)為例，對(duì)跨區(qū)域庫(kù)區(qū)漁業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)界定進(jìn)行初步探討，以求為存在類似問(wèn)題的地方治理提供借鑒。

二、珊溪水庫(kù)漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)的歷史演變

珊溪水庫(kù)位于浙江省溫州市境內(nèi)的飛云江干流中游河段。它由珊溪水庫(kù)工程和趙山渡引水工程組成，是一個(gè)集供水、發(fā)電、灌溉、防洪等功能于一體的大型水利工程。水庫(kù)于1997 年開(kāi)始興建。2000 年完工蓄水，首臺(tái)機(jī)組發(fā)電。庫(kù)區(qū)總庫(kù)容18.24 億m3，于2003 年開(kāi)始向溫州市供水，承擔(dān)著溫州市區(qū)、瑞安市、平陽(yáng)縣等地500 多萬(wàn)人口的飲用水供應(yīng)，被譽(yù)為溫州市的“大水缸”。

珊溪水庫(kù)建設(shè)涉及溫州市下轄的泰順、文成兩個(gè)縣。水庫(kù)建成后，由珊溪水利樞紐工程總指揮部①珊溪水利樞紐工程總指揮部，后改稱珊溪水利樞紐管理局，2011 年5 月又改為溫州市水利局下設(shè)的珊溪水利工程管理辦公室，簡(jiǎn)稱珊管辦。代表國(guó)家行使庫(kù)區(qū)資源的統(tǒng)一管理和開(kāi)發(fā)。為防止庫(kù)區(qū)水體富營(yíng)養(yǎng)化，庫(kù)區(qū)的水源保護(hù)區(qū)范圍嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行污染物排放和管控。與此同時(shí)，在不投放餌料的前提下養(yǎng)殖和定期捕撈鰱、鳙魚(yú)等濾食性魚(yú)類以穩(wěn)定降低和輸出水中氮磷含量。盡管庫(kù)區(qū)進(jìn)行漁業(yè)養(yǎng)殖的主要功能是凈化水質(zhì)，但是這么大水體的魚(yú)類資源畢竟有著相當(dāng)可觀的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。其產(chǎn)權(quán)從法律上歸屬于國(guó)家所有，其中也包含了庫(kù)區(qū)水域的漁業(yè)資源。因此自水庫(kù)建成蓄水后，圍繞庫(kù)區(qū)漁業(yè)養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)權(quán)的締約及爭(zhēng)奪也隨之而來(lái)。

（一）捕魚(yú)權(quán)的第一次配置

2000 年5 月，珊溪水利樞紐工程建設(shè)總指揮部將庫(kù)區(qū)漁業(yè)養(yǎng)殖權(quán)授予溫州市水產(chǎn)局，溫州市水產(chǎn)局又委托給了溫州市漁業(yè)技術(shù)推廣站。2001 年8 月，溫州漁業(yè)技術(shù)推廣站與浙江高翔倉(cāng)儲(chǔ)實(shí)業(yè)有限公司簽署協(xié)議，同意該企業(yè)投資開(kāi)發(fā)庫(kù)區(qū)漁業(yè)養(yǎng)殖，年限18 年，并由雙方共同成立的珊溪水庫(kù)漁業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司負(fù)責(zé)具體開(kāi)發(fā)事宜[5]102-106。

與此同時(shí)，將庫(kù)區(qū)漁業(yè)養(yǎng)殖權(quán)視為己有的泰順、文成庫(kù)區(qū)所在地基層政府和群眾也在庫(kù)區(qū)蓄水之初就已紛紛自行向水域投放了大量魚(yú)苗。調(diào)查中當(dāng)?shù)剞r(nóng)民反映，在水庫(kù)建設(shè)的移民動(dòng)員時(shí)，政府領(lǐng)導(dǎo)曾說(shuō)過(guò)，等水庫(kù)建成后，在水庫(kù)里捕魚(yú)也是一條很好的收入渠道。正是基于這樣的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，他們選擇了留在當(dāng)?shù)?。如今水?kù)建好了，卻憑市漁業(yè)技術(shù)推廣站與浙江高翔倉(cāng)儲(chǔ)實(shí)業(yè)有限公司的一紙締約便將承擔(dān)庫(kù)周環(huán)境保護(hù)主要義務(wù)的所在地政府與群眾排除在了漁業(yè)養(yǎng)殖利益共享之外，于是不滿情緒隨之引燃，群眾偷漁現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)。為化解矛盾，相關(guān)部門對(duì)當(dāng)?shù)卣腿罕娡斗诺聂~(yú)苗進(jìn)行了補(bǔ)償和處置。但補(bǔ)償所得離群眾的經(jīng)濟(jì)預(yù)期相去甚遠(yuǎn)，偷漁現(xiàn)象愈演愈烈，甚至引發(fā)了激烈的群體性沖突。為打擊偷捕行為，2007 年溫州市集中整治庫(kù)區(qū)“三無(wú)船舶”，共拆解船舶89 只，對(duì)49 艘保留船只進(jìn)行規(guī)范管理[6]。

2007 年兩會(huì)期間，文成、泰順兩地的人大代表、政協(xié)委員分別提出議案和提案，要求將庫(kù)區(qū)漁業(yè)養(yǎng)殖權(quán)歸還給兩縣庫(kù)區(qū)居民①陳江．強(qiáng)烈要求市政府主持公道將珊溪水庫(kù)漁業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)交給庫(kù)區(qū)人民 溫州市政協(xié)第九屆第一次會(huì)議574 號(hào)提案[EB/OL]. [2020-03-12]．http://www.doc88.com/p-585676747266.html。。同時(shí)，庫(kù)區(qū)居民也多次越級(jí)信訪，要求歸還庫(kù)區(qū)水面養(yǎng)殖權(quán)。在巨大的社會(huì)政治壓力下，2007 年9 月，珊溪水利樞紐管理局函告市海洋與漁業(yè)局（原市水產(chǎn)局），要求提前終止原養(yǎng)殖協(xié)議。2008 年兩會(huì)期間，文成、泰順兩縣代表在質(zhì)詢會(huì)上責(zé)令市海洋與漁業(yè)局限時(shí)解除原養(yǎng)殖合同。2008 年5 月，市海洋與漁業(yè)局向浙江高翔倉(cāng)儲(chǔ)實(shí)業(yè)有限公司發(fā)出《關(guān)于提前終止合同書(shū)的通知》，廢止了該養(yǎng)殖協(xié)議。浙江高翔倉(cāng)儲(chǔ)實(shí)業(yè)有限公司被迫接受合同終止后，對(duì)水庫(kù)進(jìn)行了掠奪性捕撈，計(jì)293 089 斤，價(jià)值1 359 933 元，并以違約為由起訴市海洋與漁業(yè)局，獲賠260 萬(wàn)元經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[5]115-116。

（二）捕魚(yú)權(quán)的第二次配置

基于第一次直接授予捕魚(yú)權(quán)引發(fā)的矛盾，2008 年8 月，溫州市政府召開(kāi)專題會(huì)議，明確庫(kù)區(qū)漁業(yè)養(yǎng)殖權(quán)應(yīng)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)拍賣，同時(shí)要求在同等條件下競(jìng)拍權(quán)向文成、泰順兩縣經(jīng)濟(jì)實(shí)體和集體組織優(yōu)先分配。2009 年2 月，由泰順人胡方統(tǒng)、文成人蔣雪松等以每年242 萬(wàn)元的承包費(fèi)獲得庫(kù)區(qū)水域養(yǎng)殖權(quán)，承包費(fèi)用分別補(bǔ)償給泰順、文成庫(kù)區(qū)群眾120 萬(wàn)元、100 萬(wàn)元，剩余22 萬(wàn)元由珊溪水利管理局支配②胡方統(tǒng)、蔣雪松與珊管辦簽署的《珊溪水庫(kù)水產(chǎn)養(yǎng)殖承包合同》，通過(guò)溫州市人民政府專題會(huì)議紀(jì)要〔2009〕28 號(hào)予以確認(rèn)。。隨后胡方統(tǒng)與蔣雪松等人組建了飛云湖生態(tài)養(yǎng)殖發(fā)展有限公司從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這是庫(kù)區(qū)漁業(yè)養(yǎng)殖的第二次產(chǎn)權(quán)締約。

文泰兩縣庫(kù)區(qū)百姓獲取了承包費(fèi)的主要部分并奪得了水庫(kù)養(yǎng)殖承包權(quán)，但是群眾偷捕問(wèn)題非但沒(méi)有解決，情況反而更為嚴(yán)重，幾乎公開(kāi)化。由于過(guò)度捕撈，水庫(kù)水產(chǎn)數(shù)量嚴(yán)重下降，水質(zhì)也受到影響。2009 和2010 年水庫(kù)發(fā)生了程度不同的藍(lán)藻“水華”現(xiàn)象[7]。由于捕撈收入下降，企業(yè)資金供給緊張，無(wú)法定期向庫(kù)區(qū)投放魚(yú)苗，同時(shí)拖欠了2010、2011 兩年的承包費(fèi)，使偷漁者行為更加“理直氣壯”。2011 年4 月，20 多名養(yǎng)殖戶集體到市政府上訪。2012 年4 月，溫州市設(shè)立珊溪水源屬地聯(lián)合執(zhí)法辦公室并成立珊溪水源保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)，通過(guò)查扣違規(guī)網(wǎng)具、違規(guī)釣具、竹排、船舶，對(duì)查獲偷漁者執(zhí)行扣留及罰款等方式維護(hù)庫(kù)區(qū)水域秩序。

由于承包企業(yè)沒(méi)有按約繳納承包費(fèi)，2012 年，溫州市珊管局單方解除了承包合同。2018 年2月，蔣雪松等承包商向法院起訴市珊管局，要求追償包含承包款、漁業(yè)養(yǎng)殖費(fèi)用約計(jì)1 714 萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)損失，官司至今仍未裁決③經(jīng)調(diào)研，在溫州市珊管辦取得蔣雪松以溫州市珊管局沒(méi)有履行合同義務(wù)、無(wú)故解除合同為由，向文成縣人民法院遞交的《民事起訴狀》資料，訴狀要求被告方溫州市珊溪水利樞紐管理局（溫州市水利局）返還原告方承包費(fèi)及賠償利息損失、返還承包期間養(yǎng)殖的魚(yú)，以及人工成本和管理費(fèi)用。。

（三）捕魚(yú)權(quán)的第三次配置

在第二次產(chǎn)權(quán)締約期間，由于企業(yè)的過(guò)度捕撈，導(dǎo)致濾食性魚(yú)類數(shù)量急劇下降，部分水域斷面水質(zhì)營(yíng)養(yǎng)度上升。為此，在庫(kù)區(qū)漁業(yè)養(yǎng)殖第二次產(chǎn)權(quán)締約解除后，溫州市對(duì)庫(kù)區(qū)漁業(yè)資源采取濾食性魚(yú)類投放和三年封庫(kù)管理，由市珊管辦負(fù)責(zé)。庫(kù)區(qū)水域偷捕行為則由珊溪水源聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)開(kāi)展巡查整治。對(duì)文泰兩縣庫(kù)區(qū)群眾的220 萬(wàn)元漁業(yè)補(bǔ)償費(fèi)用，自2011 年起由市財(cái)政列支，交由庫(kù)周屬地政府發(fā)放。

水源聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)最初集中在文成縣珊溪鎮(zhèn)辦公，2013 年根據(jù)省政府出臺(tái)的屬地管理辦法，分設(shè)為文成、泰順兩個(gè)屬地執(zhí)法隊(duì)，以庫(kù)區(qū)小溪口為界分片管轄。在封庫(kù)管理和嚴(yán)格執(zhí)法下，庫(kù)區(qū)漁業(yè)資源得以迅速發(fā)展。2017 年，市珊管辦委托中國(guó)科學(xué)院水生生物研究所對(duì)庫(kù)區(qū)漁業(yè)資源進(jìn)行評(píng)估，鰱魚(yú)存量達(dá)472 559 千克，鳙魚(yú)存量達(dá)1 295 647 千克，魚(yú)類總量達(dá)2 938 500 千克。評(píng)估結(jié)果顯示，魚(yú)類結(jié)構(gòu)失衡且魚(yú)類生物量超出了生態(tài)容納量，應(yīng)對(duì)4 齡及以上的鳙魚(yú)進(jìn)行捕撈銷售，并加大對(duì)鰱魚(yú)的放養(yǎng)力度①參見(jiàn)：中國(guó)科學(xué)院水生生物研究所．“珊溪水庫(kù)漁業(yè)資源庫(kù)存量評(píng)估”結(jié)題報(bào)告[R]．2017：105-107。。2018 年2 月，市珊管辦與溫州市公用集團(tuán)簽訂協(xié)議，并向其發(fā)放水庫(kù)養(yǎng)殖證，標(biāo)志著第三次產(chǎn)權(quán)締約的形成。

市公用集團(tuán)隨即成立了珊溪水源保護(hù)分公司專門負(fù)責(zé)珊溪水庫(kù)水產(chǎn)養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)。2018 年公司全年共捕撈魚(yú)類5 萬(wàn)千克，銷售2.8 萬(wàn)千克，銷售金額65 萬(wàn)元②該數(shù)據(jù)由溫州市公用集團(tuán)水源保護(hù)分公司管理人員提供。。庫(kù)區(qū)水域管理仍由屬地執(zhí)法隊(duì)負(fù)責(zé)。根據(jù)2019 年機(jī)構(gòu)改革要求，漁政職能并入農(nóng)業(yè)部門。與此同時(shí)，周邊群眾的偷漁現(xiàn)象屢禁不止，周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有若干村民專業(yè)從事偷捕行為。僅靠這一項(xiàng)，個(gè)人年收入可達(dá)十多萬(wàn)元。在長(zhǎng)期偷與抓的過(guò)程中，出現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)進(jìn)庫(kù)區(qū)巡查時(shí)無(wú)人偷捕，而一旦離開(kāi)則偷捕依舊的局面。

可見(jiàn)，把珊溪水庫(kù)捕魚(yú)權(quán)配置給國(guó)有企業(yè)，雖然能較好地解決私營(yíng)企業(yè)承包存在的過(guò)度捕撈問(wèn)題，但是依然無(wú)法解決庫(kù)區(qū)百姓的偷捕問(wèn)題。同時(shí)，加上高產(chǎn)權(quán)的保護(hù)成本和自身專業(yè)性的缺乏，市公用集團(tuán)對(duì)這一盈利性不足卻麻煩不斷的項(xiàng)目的積極性也在逐漸降溫。

三、珊溪水庫(kù)漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)的產(chǎn)權(quán)締約分析

珊溪水庫(kù)作為涉及泰順、文成兩縣跨行政區(qū)域的大型水庫(kù)，漁業(yè)資源的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值吸引了經(jīng)營(yíng)者前赴后繼地參與捕魚(yú)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。但是何以前后兩輪的經(jīng)營(yíng)者都陷入難以自拔的境地？政府花費(fèi)了一定的代價(jià)，收回了原先授予的水產(chǎn)養(yǎng)殖權(quán)，并按照人大代表和政協(xié)委員的議案和提案的建議，不但把該權(quán)利優(yōu)先配置給了泰順、文成兩縣的居民，而且把絕大部分承包費(fèi)的份額也分配給了泰順、文成兩縣，為什么偷漁現(xiàn)象不但沒(méi)有杜絕，反而有愈演愈烈的傾向？對(duì)此，我們需要深入分析珊溪水庫(kù)漁業(yè)捕撈權(quán)的兩次配置都陷入困境的制度原因。

（一）各個(gè)利益主體的產(chǎn)權(quán)締約動(dòng)力

作為所有者代表的珊管辦，對(duì)外委托承包庫(kù)區(qū)養(yǎng)殖權(quán)的首要目的是凈化水質(zhì)，經(jīng)濟(jì)利益則是次要的。如果庫(kù)區(qū)的濾食性魚(yú)類任由隨意捕撈，必定會(huì)產(chǎn)生“公地悲劇”，從而導(dǎo)致水質(zhì)惡化。從前后三次對(duì)外委托承包捕撈權(quán)看，第一次沒(méi)有經(jīng)過(guò)招投標(biāo)，直接委托給水產(chǎn)局，市珊管辦并沒(méi)有指望從中獲取多大好處，實(shí)際上由于承包方?jīng)]有上繳水面使用費(fèi)，珊管辦確實(shí)也沒(méi)有收到什么利益；第二次通過(guò)招投標(biāo)，委托承包費(fèi)每年242 萬(wàn)元，市珊管辦只剩下象征著標(biāo)示所有者身份的22 萬(wàn)元；第三次將漁業(yè)養(yǎng)殖權(quán)授予國(guó)有企業(yè)市公用集團(tuán)，也沒(méi)有以營(yíng)利為首要目的。

從承包經(jīng)營(yíng)者看，前兩期的私人經(jīng)營(yíng)承包者的直接目的就是營(yíng)利，其經(jīng)營(yíng)期間必定追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化。而第三次接手經(jīng)營(yíng)的市公用集團(tuán)，其捕魚(yú)權(quán)并非主動(dòng)爭(zhēng)取所得。作為國(guó)有企業(yè)，其經(jīng)濟(jì)行為的目的必然是在責(zé)任最小化前提下的經(jīng)濟(jì)利益最大化。

再?gòu)膸?kù)區(qū)周邊漁業(yè)產(chǎn)權(quán)的主要爭(zhēng)奪者看，在水庫(kù)開(kāi)工建設(shè)前，很多人就對(duì)未來(lái)的漁業(yè)資源經(jīng)濟(jì)利益寄予厚望。水庫(kù)蓄水后，更是把水庫(kù)水產(chǎn)養(yǎng)殖的未來(lái)收益當(dāng)做自己的預(yù)期收益。因此，一旦發(fā)現(xiàn)庫(kù)區(qū)捕魚(yú)權(quán)轉(zhuǎn)授給私人公司后，便紛紛自行投放魚(yú)苗，以期造成既成事實(shí)從中謀利。

正是水庫(kù)蓄水后巨大的漁業(yè)資源經(jīng)濟(jì)收益，誘使各方參與了這場(chǎng)“百人逐兔”的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)奪。由于缺失良好的制度設(shè)計(jì)，最后演變成為一場(chǎng)沒(méi)有真正贏家的無(wú)序爭(zhēng)奪。

（二）庫(kù)區(qū)漁業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)締約困境

1．資源特點(diǎn)和環(huán)境條件

從漁業(yè)資源特點(diǎn)看，珊溪水庫(kù)漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)權(quán)締約的標(biāo)的物是用于凈化水質(zhì)的草魚(yú)、鰱魚(yú)和鳙魚(yú)等具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的魚(yú)類。為了保護(hù)飲用水水源，不僅水庫(kù)的魚(yú)類品種受到限制，且魚(yú)苗的投放和魚(yú)類的捕撈被嚴(yán)格分離，同時(shí)還規(guī)定擁有捕魚(yú)權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體不能投放餌料。這些條件導(dǎo)致了庫(kù)區(qū)的魚(yú)類產(chǎn)量直接受水庫(kù)浮游動(dòng)植物數(shù)量的影響。受市公用集團(tuán)的委托，2019 年3 月中國(guó)科學(xué)院水生生物研究所再一次對(duì)珊溪水庫(kù)水生生物進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，珊溪水庫(kù)浮游植物和浮游動(dòng)物的魚(yú)產(chǎn)力分別估算為154.1 萬(wàn)千克/年、11.4 萬(wàn)千克/年，合計(jì)為165.5 萬(wàn)千克/年；水棲寡毛類和水生昆蟲(chóng)的魚(yú)產(chǎn)力約為0.46 萬(wàn)千克/年①參見(jiàn)：中國(guó)科學(xué)院水生生物研究所．2019 年珊溪水庫(kù)漁業(yè)資源管理指導(dǎo)性建議[Z]．2019：4-13。。珊溪水庫(kù)魚(yú)類2017 年現(xiàn)存量約為2 938 500 千克。其中鰱472 559 千克，鳙1 295 674 千克。2019 年珊溪水庫(kù)鰱和鳙的現(xiàn)存量?jī)H273 405 千克和709 507 千克，其中鳙的豐滿度為1.68，與2017 年3 月調(diào)查的1.64 相比無(wú)明顯改善，顯著低于其他水庫(kù)的平均豐滿度②參見(jiàn)：中國(guó)科學(xué)院水生生物研究所．2019 年珊溪水庫(kù)漁業(yè)資源管理指導(dǎo)性建議[Z]．2019：17。?；邝淖匀凰劳雎室约?018 – 2019 年的投放情況，同時(shí)考慮到洪水或泄洪時(shí)的逃逸以及日常的偷盜，現(xiàn)階段珊溪水庫(kù)中鳙庫(kù)存量不高于70 萬(wàn)千克。

從環(huán)境條件看，珊溪水庫(kù)入庫(kù)的大的支流多達(dá)10 處。壩址以上河長(zhǎng)92.4 km，水域面積36 km2，控制流域面積1 529 km2③參見(jiàn)：中國(guó)科學(xué)院水生生物研究所．2019 年珊溪水庫(kù)漁業(yè)資源管理指導(dǎo)性建議[Z]．2019：18。。鰱、鳙魚(yú)等多數(shù)經(jīng)濟(jì)魚(yú)類在洪水季節(jié)均有逆流而上的生活習(xí)性，一旦魚(yú)類逃逸進(jìn)入支流，附近居民便可肆意圍捕?？梢?jiàn)，在如此廣闊開(kāi)放的空間環(huán)境下，兩縣幾十個(gè)村莊的居民要建立排他性的漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)必將面臨著高昂的產(chǎn)權(quán)保護(hù)成本。

所以，庫(kù)區(qū)漁業(yè)資源的特點(diǎn)和環(huán)境條件極容易導(dǎo)致資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值高估和產(chǎn)權(quán)排他成本低估。

2．產(chǎn)權(quán)締約的制度結(jié)構(gòu)

首先，以生態(tài)補(bǔ)償名義爭(zhēng)取過(guò)來(lái)的承包費(fèi)收益規(guī)模不足以產(chǎn)生讓居民停止偷漁的選擇性激勵(lì)。一方面，幾輪經(jīng)營(yíng)者普遍高估了水庫(kù)庫(kù)區(qū)魚(yú)類的產(chǎn)量，低估了產(chǎn)權(quán)保護(hù)成本和偷盜導(dǎo)致的損失；另一方面，庫(kù)區(qū)居民分配獲得的承包款和偷盜收益差距巨大，難以形成自覺(jué)維護(hù)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的選擇性激勵(lì)。因?yàn)槲奶﹥煽h分別獲取的100 萬(wàn)元和120 萬(wàn)元的漁業(yè)承包補(bǔ)償，分?jǐn)偟綆?kù)區(qū)周邊的幾萬(wàn)人口，人均僅一兩百元，這與每晚偷漁少則幾百多則上千元的巨大利益相比，根本無(wú)法形成讓其遵紀(jì)守法不去偷漁的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。何況珊溪庫(kù)區(qū)涉及到兩個(gè)縣，對(duì)于屬地政府來(lái)講，既收到了庫(kù)區(qū)漁業(yè)資源經(jīng)營(yíng)承包費(fèi)，同時(shí)也背負(fù)上了屬地管理的責(zé)任。屬地政府不但要安排專業(yè)人員進(jìn)行管理，還要配備必要的車輛和船只等裝備。因此，也沒(méi)有動(dòng)力去加強(qiáng)漁政管理。

其次，集中性的產(chǎn)權(quán)制度安排和多元化的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)奪主體的矛盾是造成兩次產(chǎn)權(quán)締約陷入困境的重要原因。利貝卡普在分析產(chǎn)權(quán)締約失敗的原因時(shí)就把競(jìng)爭(zhēng)性的利益集團(tuán)的數(shù)目和異質(zhì)性作為重要變量[2]25-26。一般競(jìng)爭(zhēng)性的利益集團(tuán)數(shù)量越多，異質(zhì)性越強(qiáng)，產(chǎn)權(quán)締約行為越難達(dá)成。珊溪水庫(kù)的漁業(yè)資源爭(zhēng)奪中，同樣面臨著產(chǎn)權(quán)集中化的對(duì)外保護(hù)成本和盡可能吸納相關(guān)主體加入的產(chǎn)權(quán)分散化制度安排的對(duì)內(nèi)管理成本的艱難選擇。盡管泰順縣曾經(jīng)提出了一套庫(kù)區(qū)補(bǔ)償款折股入股，設(shè)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體的方案，但沒(méi)有被認(rèn)可實(shí)施④參見(jiàn)：泰順縣人民政府．關(guān)于珊溪水庫(kù)保水漁業(yè)管理工作實(shí)施方案的請(qǐng)示[R]．2017 年7 月。。最后，基于保護(hù)飲用水水源的根本目的，選擇了由國(guó)有企業(yè)市公用集團(tuán)負(fù)責(zé)水庫(kù)漁業(yè)資源利用的方案。這種狀態(tài)下，集中性的產(chǎn)權(quán)配置和多元化的利益主體的結(jié)構(gòu)矛盾并沒(méi)有任何改變。

3．行為選擇的循環(huán)鎖定

特定的產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)下，相關(guān)主體的行為選擇會(huì)直接影響產(chǎn)權(quán)締約的績(jī)效。珊溪水庫(kù)捕撈權(quán)的首次授予，既未經(jīng)公開(kāi)的招投標(biāo)程序，也沒(méi)有系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，就直接把水庫(kù)養(yǎng)殖權(quán)委托給水產(chǎn)局，后者再經(jīng)兩次轉(zhuǎn)讓，最后產(chǎn)權(quán)落到浙江高翔倉(cāng)儲(chǔ)實(shí)業(yè)有限公司手中，這恰恰是人們質(zhì)疑其產(chǎn)權(quán)合約合法性的主要原因。同時(shí)，面對(duì)偷漁的矛盾沖突，經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有采取疏導(dǎo)的辦法，反而企圖以簡(jiǎn)單粗暴的強(qiáng)制沒(méi)收和處罰等“堵”的措施保護(hù)其產(chǎn)權(quán)，最終使矛盾不斷激化。作為政府管理部門，最初也存在既然捕魚(yú)權(quán)被承包，那么魚(yú)苗投放和產(chǎn)權(quán)保護(hù)也應(yīng)由承包方自行承擔(dān)的想法。因此在護(hù)漁中，政府沒(méi)有對(duì)庫(kù)區(qū)形成常態(tài)化的管理，往往是在經(jīng)營(yíng)主體的護(hù)漁隊(duì)逮住偷漁者后，才出面行使處罰權(quán)，只有當(dāng)偷漁行為已然泛濫成災(zāi)，經(jīng)營(yíng)者到市政府上訪后，才運(yùn)動(dòng)式地集中力量打擊一下。由于轄區(qū)政府及其相關(guān)管理部門的消極應(yīng)對(duì)，在捕魚(yú)權(quán)第三輪配置到市公用集團(tuán)后，當(dāng)?shù)鼐用竦耐当I現(xiàn)象并沒(méi)有減少。

在珊溪水庫(kù)這樣開(kāi)放性的水庫(kù)環(huán)境中締結(jié)集中性的漁業(yè)資源經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)制度，必定會(huì)面臨多元主體的激烈競(jìng)爭(zhēng)。由于相關(guān)主體沒(méi)有找到理想的產(chǎn)權(quán)制度方案，沒(méi)有對(duì)庫(kù)區(qū)居民為保護(hù)庫(kù)區(qū)水質(zhì)而限制發(fā)展的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行合理的生態(tài)補(bǔ)償，以致于陷入搶奪漁業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的激烈競(jìng)爭(zhēng)之中。同時(shí)經(jīng)營(yíng)者不僅低估了產(chǎn)權(quán)保護(hù)的成本和難度，也沒(méi)有做出合理的護(hù)權(quán)行為選擇，以至于付出了超出預(yù)期的產(chǎn)權(quán)保護(hù)成本后，仍難阻止偷漁現(xiàn)象，最后，不但各方?jīng)]有獲得預(yù)期的產(chǎn)權(quán)收益，反而容易陷于承包—偷捕—再承包—再偷捕的惡性循環(huán)之中。

4．產(chǎn)權(quán)締約的制度績(jī)效

受珊溪水庫(kù)的漁業(yè)資源、自然條件、人文環(huán)境影響，珊溪水庫(kù)的捕魚(yú)權(quán)的三次產(chǎn)權(quán)締約都選擇了集中配置捕魚(yú)權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)。第一次締約既沒(méi)有解決資源置于共有狀態(tài)的損失問(wèn)題，又沒(méi)有解決庫(kù)區(qū)百姓的利益共享問(wèn)題，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)生態(tài)的保護(hù)和社會(huì)的穩(wěn)定問(wèn)題。第二次締約通過(guò)承包款的切割，在庫(kù)區(qū)百姓對(duì)水庫(kù)漁業(yè)資源的剩余索取權(quán)方面有了一定的體現(xiàn)，但是沒(méi)有解決經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)利性目標(biāo)和保水漁業(yè)初衷的矛盾，也沒(méi)有解決好庫(kù)區(qū)周邊百姓的選擇性激勵(lì)問(wèn)題。以至最后，出現(xiàn)了庫(kù)區(qū)藍(lán)藻暴發(fā)的“水華”現(xiàn)象。第三次締約國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況下，保護(hù)水質(zhì)的最基本目標(biāo)有了較大的改善，但是漁業(yè)資源置于公共領(lǐng)域的共有資源的損失仍然存在，經(jīng)營(yíng)者的專業(yè)性不強(qiáng)，科學(xué)管控能力有待提高，保護(hù)綠水青山和周邊百姓的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益共同增長(zhǎng)的協(xié)同機(jī)制尚未有效建立，屬地政府的管理主動(dòng)性和積極性沒(méi)有得到有效激發(fā)。

四、結(jié)論和建議

由于高額的排他成本，要在開(kāi)放廣闊的江河湖泊上建立完全排他性的產(chǎn)權(quán)制度本身是一個(gè)普遍性的難題。在庫(kù)區(qū)漁業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)配置的制度設(shè)計(jì)上，盡管各地的方案各不相同，但無(wú)論哪種方案也都難以完全杜絕偷捕現(xiàn)象。浙江省臺(tái)州黃巖的長(zhǎng)潭水庫(kù)、杭州淳安的千島湖水庫(kù)、紹興上虞的湯浦水庫(kù)等都不同程度地碰到類似問(wèn)題。溫州珊溪水庫(kù)作為一個(gè)跨行政區(qū)域的大型水庫(kù)，在歷次捕撈權(quán)的產(chǎn)權(quán)締約探索中，地方政府一直在保持庫(kù)區(qū)水質(zhì)的前提下，慢慢地逼近了兼顧百姓利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和資源有效利用的目標(biāo)。但是，從治理績(jī)效看，至今尚未形成理想化的產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)。由此，我們可以得出以下結(jié)論。

一是珊溪水庫(kù)飲用水水源的性質(zhì)決定了該水庫(kù)漁業(yè)資源利用的首要目標(biāo)是確保水質(zhì)，幾百萬(wàn)抑或上千萬(wàn)的漁業(yè)資源承包費(fèi)，絕對(duì)不是庫(kù)區(qū)經(jīng)營(yíng)的主要目標(biāo)。因此，水庫(kù)漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)締約絕不能以漁業(yè)資源收益最大化為主要目標(biāo)。

二是要在空間開(kāi)放的水庫(kù)庫(kù)區(qū)建立完全排他的產(chǎn)權(quán)制度，必定面臨著高排他成本問(wèn)題。高估庫(kù)區(qū)的漁業(yè)資源生產(chǎn)力和低估護(hù)漁的排他成本是各地水庫(kù)漁業(yè)資源承包者前赴后繼地參與，又接二連三地失敗的重要原因。

三是分散化的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)奪者和集中性的產(chǎn)權(quán)制度矛盾是跨區(qū)域水庫(kù)漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)締約的主要難點(diǎn)。面對(duì)庫(kù)區(qū)周邊人數(shù)眾多的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)奪者，建立高度集中的產(chǎn)權(quán)制度必定面臨著激烈的社會(huì)沖突。訴求于加強(qiáng)政府的管理，又會(huì)帶來(lái)高昂的治理成本。猶如科斯曾指出的，共有資源損失的存在并不意味著更完全地界定產(chǎn)權(quán)的行為就一定符合社會(huì)利益的[8]。締結(jié)一個(gè)多元參與的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，把外部性問(wèn)題內(nèi)部化，并解決好漁業(yè)資源保護(hù)的選擇性激勵(lì)問(wèn)題，將是解決跨區(qū)域庫(kù)區(qū)漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)的最終出路。

鑒于珊溪水庫(kù)跨行政區(qū)域的特點(diǎn)，庫(kù)區(qū)的漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)需要通過(guò)合理的產(chǎn)權(quán)制度、積極的市場(chǎng)運(yùn)作、有效的管理對(duì)策和科學(xué)的技術(shù)措施，才能真正實(shí)現(xiàn)水質(zhì)保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)、利益共享、社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。

從近期看，可以集中經(jīng)營(yíng)管理，成魚(yú)捕撈時(shí)吸收當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c，適當(dāng)分散受益群體。當(dāng)前在國(guó)有企業(yè)市公用集團(tuán)作為珊溪水庫(kù)漁業(yè)資源被授權(quán)經(jīng)營(yíng)的情況下，經(jīng)營(yíng)者要在保護(hù)水質(zhì)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)打造珊溪水庫(kù)漁業(yè)資源的品牌，提升漁業(yè)資源的區(qū)域品牌價(jià)值，同時(shí)在成魚(yú)捕撈時(shí)，要定時(shí)分區(qū)域，通過(guò)招投標(biāo)，“招安”庫(kù)區(qū)捕魚(yú)愛(ài)好者參與捕撈，以便于統(tǒng)一管理，有問(wèn)題及時(shí)調(diào)整。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還應(yīng)優(yōu)化水庫(kù)漁業(yè)收益的共享機(jī)制?？梢試L試屬地政府建議的方案，設(shè)立吸收當(dāng)?shù)貪O業(yè)愛(ài)好者、當(dāng)?shù)匕傩?、村集體經(jīng)濟(jì)多方入股的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，構(gòu)建能增進(jìn)各方利益，實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”的漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)的產(chǎn)權(quán)制度。珊溪庫(kù)區(qū)漁業(yè)收益歸庫(kù)周鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居所有，成立漁業(yè)經(jīng)菅公司，承擔(dān)護(hù)漁共管、漁業(yè)經(jīng)營(yíng)、收益分配等職能，進(jìn)一步落實(shí)保水漁業(yè)“輪捕輪放”工作，建立完善的珊溪水庫(kù)漁業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制，實(shí)現(xiàn)共享共管。主管部門則把主要精力用于監(jiān)測(cè)和管理庫(kù)區(qū)的水質(zhì)。