動態(tài)績效管理視域下政府購買服務(wù)的評估困境及路徑優(yōu)化

左敏 周梅華

摘 要：政府向社會組織購買公共服務(wù)， 是推動政府職能轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)變公共服務(wù)方式的一種手段，其目的是增加市場活力、提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低行政成本。評估是政府購買社會服務(wù)的重要環(huán)節(jié)，然而我國政府購買評估工作存在“內(nèi)卷”和“共謀”并存的實(shí)踐困境，本研究通過廣泛的文獻(xiàn)研究，引入系統(tǒng)的以績效為導(dǎo)向的動態(tài)績效管理技術(shù)，采用Noto G提出的四階段法，在“目標(biāo)—因素—資源”分析框架基礎(chǔ)上，定義評估結(jié)果，提取績效驅(qū)動因素，識別戰(zhàn)略資源和利益相關(guān)者群體，并提出培育評估機(jī)構(gòu)、塑造動態(tài)評估理念、加強(qiáng)全過程管理、發(fā)展支持性評估功能等具體措施。

關(guān)鍵詞：動態(tài)績效管理;社會服務(wù);政府購買服務(wù);內(nèi)卷現(xiàn)象

基金項(xiàng)目：山東省社科規(guī)劃研究項(xiàng)目“社會治理創(chuàng)新背景下公益慈善組織吸引力研究”（19CSHJ07）。

[中圖分類號] F202 [文章編號] 1673-0186（2020）010-0100-011

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.010.009

比安奇（Bianchi）將傳統(tǒng)績效管理工具和系統(tǒng)的、動態(tài)的技術(shù)相結(jié)合，形成動態(tài)績效管理技術(shù)（簡稱DPM技術(shù)，Dynamic PerformanceManagement），該技術(shù)利用了系統(tǒng)動力學(xué)建模的優(yōu)勢，使我們能夠更好地解釋復(fù)雜系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)[1]。動態(tài)績效管理技術(shù)首先需要對評估結(jié)果進(jìn)行定義，隨后根據(jù)評估結(jié)果確定與之相關(guān)的績效衡量標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的驅(qū)動因素，進(jìn)而通過對驅(qū)動因素的逐一分析找到與之密切相關(guān)的戰(zhàn)略資源，最后連接戰(zhàn)略資源組成評估結(jié)構(gòu)模型，與該戰(zhàn)略資源相關(guān)的重要驅(qū)動因素形成評估指標(biāo)體系。評估中引入系統(tǒng)的、以績效為導(dǎo)向的動態(tài)績效管理技術(shù)，借鑒Noto G提出的四階段法[2]，在“目標(biāo)—因素—資源”框架下進(jìn)行分析，其動態(tài)性依賴于建立評估結(jié)果模型時(shí)設(shè)計(jì)的輸入和輸出數(shù)據(jù)流，這些數(shù)據(jù)流可以通過決策者調(diào)節(jié)相關(guān)政策來模擬每一資源的動態(tài)，從而了解與該資源相關(guān)的指標(biāo)是如何影響組織績效的。動態(tài)績效管理還旨在探索評估結(jié)果如何在系統(tǒng)中影響戰(zhàn)略資源使用和績效驅(qū)動因素，通過調(diào)整輸入和輸出數(shù)據(jù)流來表示一定時(shí)間內(nèi)決策者不同行為如何引起戰(zhàn)略資源的變化及變化情況[3]，探尋評估結(jié)果如何決定一定時(shí)間內(nèi)特定組織行為[4]。由于公共服務(wù)特殊性，單純使用傳統(tǒng)績效管理技術(shù)有幾個(gè)不利因素，比如評估空間和時(shí)間的靜態(tài)性導(dǎo)致評估結(jié)果并不能有助于公共服務(wù)效率可持續(xù)提升;評估內(nèi)容不系統(tǒng)導(dǎo)致因忽略其他重要部分而產(chǎn)生系統(tǒng)內(nèi)部的路徑依賴和專業(yè)自閉;對政府依賴和“共謀”導(dǎo)致評估目標(biāo)偏離，這些因素限制了其結(jié)果使用的有效性。

本研究采用動態(tài)績效管理技術(shù)對評估路徑進(jìn)行研究，將問題聚焦于：如何體現(xiàn)評估的動態(tài)性和系統(tǒng)性？評估結(jié)果、績效驅(qū)動和資源對績效的影響以及如何在評估中體現(xiàn)？如何識別購買服務(wù)過程中利益相關(guān)群體等其他資源？厘清這些問題有利于從框架層面歸納推動實(shí)施政府購買社會服務(wù)評估的構(gòu)成要素，探究具有借鑒意義的政府購買社會服務(wù)的評估實(shí)踐路徑，對推進(jìn)建設(shè)政府購買服務(wù)的評估體系，加快實(shí)現(xiàn)社會治理科學(xué)化規(guī)范化水平具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、政府購買社會服務(wù)的評估實(shí)踐困境——“內(nèi)卷”與“共謀”

第三方評估最初源于工業(yè)企業(yè)的工作績效評估，我國第三方機(jī)構(gòu)參與社會服務(wù)的評估始于1997年參與慈善組織評估，1997年中國青少年發(fā)展基金會委托中國科技促進(jìn)發(fā)展研究中心對希望工程進(jìn)行評估。隨后，隨著社會管理向社會治理轉(zhuǎn)型，越來越多的政府開始通過第三方機(jī)構(gòu)對其購買的社會服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評估。目前我國政府購買有三種評估模式，依托科研機(jī)構(gòu)（高校、研究所等）、專業(yè)公司（商業(yè)評估機(jī)構(gòu)）、社會組織（專門從事評估工作的第三方機(jī)構(gòu)）。第三方評估機(jī)構(gòu)對政府購買起到一定的監(jiān)管作用，但是目前還存在缺乏制度保障、缺乏準(zhǔn)確的信息來源、機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠等階段性問題[5]。具體我們把評估實(shí)踐的困境分為兩大類現(xiàn)象，即：“內(nèi)卷”與“共謀”。內(nèi)卷多指發(fā)展的規(guī)模效應(yīng);而共謀多指多方的博弈關(guān)系。

（一）政府購買社會服務(wù)的評估內(nèi)卷化問題

內(nèi)卷是指由于外在條件和外在力量的限制，系統(tǒng)內(nèi)部形成了路徑依賴和自我桎梏，從而陷入一種沒有發(fā)展的增長[6]。王思斌教授指出，雖然近年來社會福利的投入總量在增加，但國家的投入比例卻在減少，存在內(nèi)卷化傾向[7]。對于政府購買社會組織服務(wù)的評估而言，其內(nèi)卷化主要原因來自評估過程中制度缺失、資金依賴、評估專業(yè)性不足、信息不對稱等問題，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

評估機(jī)制因職責(zé)不明晰、權(quán)力資源不平等原因而導(dǎo)致的評估內(nèi)卷化現(xiàn)象。目前我國的第三方評估機(jī)構(gòu)與政府之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，職責(zé)不清的后果，一是存在評估機(jī)構(gòu)被同化為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，二是會因政府、評估機(jī)構(gòu)、社會組織的社會價(jià)值和自身利益的二重性導(dǎo)致評估失靈[8]。就目前而言，我國第三方評估機(jī)構(gòu)多受托于政府開展工作，其資金主要來自政府，但過度依賴資金的第三方評估機(jī)構(gòu)通常會根據(jù)資金提供者的要求制定評估指標(biāo)，并在評估過程中遭遇行政權(quán)力障礙，因此評估公正性存疑。

評估機(jī)構(gòu)因法律地位不明確、社會認(rèn)知度較低等使評估陷入內(nèi)卷化風(fēng)險(xiǎn)。2011年我國出臺了《社會組織評估管理辦法》，但該文件并沒有明確第三方評估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制和合法地位[9]。此外，評估機(jī)構(gòu)在信息公開、問責(zé)機(jī)制和懲處措施方面均沒有相應(yīng)法律規(guī)定和行政監(jiān)管，社會組織登記管理機(jī)關(guān)只在登記注冊時(shí)把關(guān)，業(yè)務(wù)主管單位并不需要對組織的信息進(jìn)行檢查，行業(yè)規(guī)范不夠健全[10]。第三方評估機(jī)構(gòu)的評估信息并未直接向社會公示，評估結(jié)果由政府選擇性發(fā)布，第三方評估機(jī)構(gòu)、政府、社會組織、社會公眾之間尚未建立良好的溝通機(jī)制，因此評估機(jī)構(gòu)的社會認(rèn)知和公信力不足。

評估過程存在專業(yè)化能力不足、專家?guī)熨Y源貧乏等現(xiàn)象。專業(yè)化不足將導(dǎo)致組織外部行政化和內(nèi)部專業(yè)自閉。公共服務(wù)成效本身具有模糊性，評估過程就是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，評估方案的設(shè)計(jì)、評估指標(biāo)的建構(gòu)、評估數(shù)據(jù)的分析等需要統(tǒng)計(jì)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、公共管理等跨學(xué)科的知識融合，且目前還沒有可借鑒的本土化的理論體系，因此專業(yè)化尚需時(shí)日。政府委托的第三方評估機(jī)構(gòu)有些并不是因?yàn)槠渥陨淼膶I(yè)能力強(qiáng)，而可能取決于政府的可接近性或者偏好，因此這些機(jī)構(gòu)不一定具備合適的專業(yè)素養(yǎng)。第三方評估專家基本由科研院所和高校專業(yè)人員組成，該類評估專家并不一定具備實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，因此專家?guī)熨Y源貧乏勢必影響評估的效果。

總之，第三方評估機(jī)構(gòu)為獲得更多的生存空間和發(fā)展資源，面臨大政府—小社會的社會環(huán)境、趨向理性和競爭的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境、尚處于發(fā)展初期的行政主導(dǎo)權(quán)威為本的專業(yè)背景，如何去內(nèi)卷化，即如何實(shí)現(xiàn)從數(shù)量增長向重視質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)評估效果的重要環(huán)節(jié)。去內(nèi)卷化需要法律制度層面保障、機(jī)構(gòu)行為層面優(yōu)化、評估流程審視再造，因此引入新的研究思路和實(shí)踐視角尤為重要。

（二）部分評估機(jī)構(gòu)與政府出現(xiàn)“共謀”現(xiàn)象

“共謀”多指基層政府通常與直接上級互相配合，采取各種策略應(yīng)對更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督，導(dǎo)致政策實(shí)際執(zhí)行結(jié)果偏離更高上級的初衷[11]。公共選擇理論認(rèn)為，政治決策者與市場決策者一樣是追求自身利益最大化的理性“經(jīng)濟(jì)人”，政府“經(jīng)濟(jì)人”理性引發(fā)的直接后果就是最大化本地區(qū)的利益。政府購買的社會服務(wù)具有極強(qiáng)的外部性，成本由政府承擔(dān)，效果為公眾享用，溢出效應(yīng)明顯，因此在社會服務(wù)購買過程中，政府、社會組織與評估組織之間存在著利益博弈關(guān)系，它們?yōu)楣餐娌扇∫恢滦孕袆?，使得三方存在“共謀行為”，負(fù)面的共謀會導(dǎo)致購買偏離初衷，執(zhí)行發(fā)生偏差。

根據(jù)嵌入行政體系的程度不同，第三方評估機(jī)構(gòu)或多或少會存在行政化色彩或功利主義傾向，政社關(guān)系不平衡狀態(tài)會被擴(kuò)大，因此，與政府關(guān)系存在著合作與支持、競爭與沖突、管理與監(jiān)督等多種關(guān)系形態(tài)[12]。這種形態(tài)存在于評估前和評估全過程，在項(xiàng)目評估前，基層政府通常會先征求評估機(jī)構(gòu)的意見，對評估目標(biāo)、指標(biāo)體系、評估方式等開展交流，評估機(jī)構(gòu)對政府的依賴性，會影響到評估專業(yè)性和主體地位，進(jìn)而影響評估效果。在選擇評估機(jī)構(gòu)時(shí)，政府通常在有限范圍內(nèi)選擇，這樣一定程度上可以保證評估持續(xù)穩(wěn)定，但由于缺乏競爭，很容易使評估帶有行政或功利色彩，不利于社會組織評估的有序開展。在評估過程中，由于基層社會服務(wù)項(xiàng)目的承接方通常是與政府有過較多長期合作、聯(lián)系較為緊密的少數(shù)幾家社會組織，因而基層政府通常會采取幫助社會組織的策略，對服務(wù)效果不夠規(guī)范、服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐和項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié)進(jìn)行保護(hù)。第三方評估專家?guī)觳⒉荒鼙ＷC尋找到契合的評估專家，同時(shí)，以權(quán)威主導(dǎo)或者行政主導(dǎo)的評估標(biāo)準(zhǔn)不夠客觀，對專業(yè)性強(qiáng)、難以量化評估的服務(wù)項(xiàng)目，第三方組織也無法真正做到客觀公平，造成評估及政府的日常監(jiān)測形式化[12]。

可以用“坎貝爾定律”理論來解釋共謀產(chǎn)生的原因，貝恩（Behn）曾指出，在實(shí)施社會政策項(xiàng)目時(shí)將績效指標(biāo)作為獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)框架的一部分將會出現(xiàn)“坎貝爾定律”提到的隱藏風(fēng)險(xiǎn)，“坎貝爾定律”最初產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)學(xué)，即當(dāng)你根據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或激勵(lì)時(shí)，人們總會找到一種應(yīng)對的方法，在這種背景下，當(dāng)政府與服務(wù)機(jī)構(gòu)甚至于評估機(jī)構(gòu)形成共謀的時(shí)候，組織行為會產(chǎn)生扭曲，績效管理功能失調(diào)，進(jìn)而影響到購買實(shí)施效果[13]。因此，共謀現(xiàn)象是多方因素博弈的結(jié)果，目前承接政府服務(wù)項(xiàng)目的社會組織和第三方評估機(jī)構(gòu)，大多仍是以政府主導(dǎo)組建，評估機(jī)構(gòu)的政府依賴度較高，權(quán)力資源的不平等導(dǎo)致評估機(jī)構(gòu)迎合政府需要陷入評估功能性困境[14]。在制定考核目標(biāo)時(shí)，基于政績饑渴提出的指標(biāo)任務(wù)在考核時(shí)會因評估執(zhí)行的成本和困難程度造成“共謀”的發(fā)生[15]。各級政府之間處于動態(tài)博弈狀態(tài)，在利益驅(qū)使下，基層政府可能存在選擇性支持和隱形控制[11]。

政府購買服務(wù)效果取決于三元主體之間互動，基于利益驅(qū)動所產(chǎn)生的“共謀行為”會使評估面臨存在偏差，不能保證效果的風(fēng)險(xiǎn)?；趯仓\行為的考量以及組織代際更迭給購買帶來的影響，評估需要兼顧到多元利益相關(guān)者的需要以及資源利用情況，需要考慮到購買目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置動態(tài)性，因此引入動態(tài)績效管理技術(shù)可以較好地實(shí)現(xiàn)這一評估目標(biāo)。

二、動態(tài)績效管理技術(shù)下政府購買服務(wù)的評估路徑

政府購買社會組織的服務(wù)評估面臨日益復(fù)雜的環(huán)境，其復(fù)雜性主要來自服務(wù)和評估依存的四個(gè)子系統(tǒng)：社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治制度、制度體系和組織體系。政府與其他松散耦合的其他部門相互聯(lián)系，各種政策可能（積極或消極地）影響服務(wù)的實(shí)施，因此，需要分析政府與外部行動者（例如公民和社會組織）之間的互動關(guān)系。行為準(zhǔn)則不僅由正式的制度體系“編碼”，一個(gè)非正式規(guī)范體系也可以定義資源的使用，以及社會系統(tǒng)中不同角色的作用，這些隱藏的（社會）行為規(guī)則會影響資源的分配和服務(wù)的質(zhì)量。在地社區(qū)的文化和價(jià)值觀，可能影響到服務(wù)和評估目標(biāo)。因此通過更廣泛地關(guān)注社會經(jīng)濟(jì)、文化、政治環(huán)境，在地社區(qū)以及組織與政府互動的制度體系，而不僅僅是靜態(tài)和孤立地只關(guān)注組織（如服務(wù)流程、角色和職責(zé)、策劃和總結(jié)報(bào)告等）更能促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量和評估效果提升。

（一）動態(tài)績效管理技術(shù)的基本內(nèi)涵

動態(tài)績效管理技術(shù)在動態(tài)和復(fù)雜的環(huán)境下尤其能增強(qiáng)績效評估測量的有效性。首先，動態(tài)績效管理技術(shù)在定義評估結(jié)果時(shí)考慮社會系統(tǒng)中某些動態(tài)及復(fù)雜行為，這些行為會因?yàn)樵u估系統(tǒng)的反饋和時(shí)間的推移而發(fā)生變化，這種非線性反饋結(jié)構(gòu)反過來又受到系統(tǒng)行為、決策者的心理模型和決策的影響[16]，如圖1所示。其次，雖然績效管理系統(tǒng)中的資源更多地是指有形資源，動態(tài)績效管理技術(shù)根據(jù)評估目標(biāo)同時(shí)也會注重獲取無形資源，比如：信任力、治理能力、領(lǐng)導(dǎo)力等[17]，進(jìn)而關(guān)注到這些戰(zhàn)略資源的利益相關(guān)者群體。最后，動態(tài)績效管理框架將績效定義為反饋結(jié)構(gòu)的“產(chǎn)物”，其最終研究結(jié)果形成利益相關(guān)者群體網(wǎng)絡(luò)（評估結(jié)構(gòu)模型），然后通過相關(guān)的績效驅(qū)動指標(biāo)進(jìn)一步影響下一階段評估結(jié)果的生成（績效驅(qū)動指標(biāo)形成評估指標(biāo)體系），動態(tài)反饋循環(huán)是動態(tài)績效管理技術(shù)的一個(gè)顯著特征[18]，該動態(tài)反饋性可以用于縮小最終結(jié)果與評估目標(biāo)的差距，詳見圖1。

（二）動態(tài)績效管理技術(shù)下政府購買社會服務(wù)的評估路徑

目前越來越多的基層政府開始關(guān)注到舊城改造社區(qū)的物業(yè)服務(wù)問題，以社區(qū)垃圾清運(yùn)為例，如何評估該項(xiàng)社會服務(wù)的效果與效率，我們以此項(xiàng)服務(wù)為例對評估路徑進(jìn)行說明，試圖解釋該項(xiàng)服務(wù)背后的績效反饋結(jié)構(gòu)。

1.評估結(jié)果定義：將評估目標(biāo)轉(zhuǎn)化為一系列預(yù)期的最終結(jié)果

目前大多數(shù)政府購買社會服務(wù)評估雖然也采用第三方評估，但多以程序優(yōu)先來設(shè)置目標(biāo)，其運(yùn)作流程符合法律和行政規(guī)范的要求，但動態(tài)性和指向性不足。

分析長期的績效結(jié)構(gòu)和行為目標(biāo)有助于決策者更好地掌握服務(wù)效果，有些政策從短期看執(zhí)行是有效果的，但長期來看會有一些意外的后果，例如，評估目標(biāo)中考慮垃圾清運(yùn)工人是否聘用婦女或者殘障人士，以完成政府的一些績效考量，從短期來看，更多的婦女或者殘障人士可以參加工作，然而，對此類家庭或成員缺乏適當(dāng)?shù)纳鐣С?，從長遠(yuǎn)來看會產(chǎn)生系列問題[19]。如果評估目標(biāo)的分析缺乏與其他政策的互動，也會導(dǎo)致評估以偏概全，比如在垃圾清運(yùn)的評估體系中，如將“每周收集的垃圾總量”為最終結(jié)果，該指標(biāo)應(yīng)和同一社區(qū)的其他政策互動，以了解收集垃圾總量的影響因素和影響人口流動率的其他指標(biāo)，比如：住房、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、公共安全政策等。因此，在根據(jù)目標(biāo)定義最終結(jié)果的時(shí)候，需要考慮哪些因素將影響服務(wù)效率（政府購買財(cái)政要求）和服務(wù)效果（所提供服務(wù)的公眾感知質(zhì)量）。

2.績效驅(qū)動因素提?。豪斫馔ㄟ^實(shí)現(xiàn)哪些工具性中間結(jié)果來實(shí)現(xiàn)最終結(jié)果

通過理解中間性結(jié)果、提取績效驅(qū)動因素可避免下列現(xiàn)象，比如，我們的服務(wù)流程里面會規(guī)定如何處理客戶投訴的正式程序，但卻沒有關(guān)于投訴響應(yīng)時(shí)間的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù);再如，即使承擔(dān)社會服務(wù)的機(jī)構(gòu)引入了各類服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，但在評估的時(shí)候，對服務(wù)對象的滿意度調(diào)查并沒有根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，評估指標(biāo)定性多定量少，主觀多客觀少;在評估結(jié)果使用方面，政府和承擔(dān)服務(wù)的機(jī)構(gòu)并沒有公示如何使用這些數(shù)據(jù)，承擔(dān)服務(wù)的機(jī)構(gòu)也沒有證據(jù)表明評估會提升服務(wù)質(zhì)量。

從垃圾清運(yùn)服務(wù)來看，如將“每周收集的垃圾總量”為最終結(jié)果，影響該最終結(jié)果的中間因素（即績效驅(qū)動因素）為“單位工作時(shí)間收集的垃圾量”和“每周工作小時(shí)數(shù)”，而可變的“單位工作時(shí)間收集的垃圾量”可以衡量工人的生產(chǎn)率，該指標(biāo)受到裝備自動化投資（戰(zhàn)略資源）的制約。隨著這一比例的增加，工人的生產(chǎn)率提高，可以更少購買人工，每小時(shí)收集的垃圾將增加，每周收集的垃圾也將增加。另一個(gè)績效驅(qū)動因素是人力資源管理系統(tǒng)的效率和一致性，它間接影響每周收集的噸數(shù)。該變量受人力資源存量投資的影響。因此設(shè)計(jì)更好的人力資源管理制度有助于提高個(gè)人生產(chǎn)力。更高的個(gè)人生產(chǎn)力（考慮到現(xiàn)有工人的數(shù)量）將有助于增加每周的實(shí)際總工作時(shí)間，這將增加每周收集的垃圾量。因此，通過多種綜合政策也可以取得同樣的效果，動態(tài)績效管理仿真模型可以較好地支持該情境分析，如圖2所示。從三個(gè)工具性中間結(jié)果“人力資源管理效率”“工人每周工作時(shí)間”“單位工作時(shí)間收集的垃圾量”分析最終結(jié)果“每周收集的垃圾總量”，有助于理解如何設(shè)置分目標(biāo)，對于決策者能更明確如何部署可用資源以取得預(yù)期目標(biāo)，并幫助決策者對目標(biāo)進(jìn)行控制，確定偏差原因。

3.戰(zhàn)略資源確定：分析為實(shí)現(xiàn)中間結(jié)果必須部署的資源

在獲得系統(tǒng)的績效驅(qū)動因素后，決策者應(yīng)確定為了實(shí)現(xiàn)這些輸出而必須部署的資源。比安奇（Bianchi）提出的動態(tài)績效管理技術(shù)提供了一種系統(tǒng)的視角，每個(gè)績效驅(qū)動指標(biāo)都顯示了關(guān)聯(lián)戰(zhàn)略資源的部署如何影響系統(tǒng)中所有其他相互依賴的資源[20]。在上一個(gè)場景分析中，績效驅(qū)動指標(biāo)包括“人力資源管理效率”“工人每周工作時(shí)間”“單位工作時(shí)間收集的垃圾量”。以“單位工作時(shí)間收集的垃圾量”為例，單位時(shí)間收集的垃圾量與社區(qū)人口和城市生活垃圾收集點(diǎn)等資源相關(guān)，收集點(diǎn)的增加決定工作量的增加，然而，垃圾收集服務(wù)質(zhì)量的下降或由于垃圾收集成本的上升而增加收費(fèi)等可能會削弱公眾滿意度，因此可能最終導(dǎo)致社區(qū)人口外流的增加（盡管有延遲），如圖3所示。社區(qū)人口流動率取決于人口存量及平均家庭規(guī)模，社區(qū)人口存量又決定了單位工作時(shí)間收集的垃圾量，見圖3。因此，與“單位工作時(shí)間收集的垃圾量”績效驅(qū)動因素相關(guān)的戰(zhàn)略資源是“社區(qū)人口流動率”“垃圾收集點(diǎn)分布”“垃圾收集總量”。動態(tài)績效管理技術(shù)使得戰(zhàn)略資源的分析顯性化。

4.利益相關(guān)者（擁有/控制戰(zhàn)略資源的人）識別：獲取擁有/控制或?qū)Y源有強(qiáng)大影響力的本地參與者網(wǎng)絡(luò)

哈肯森（Hakansson）認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)是由在某一領(lǐng)域從事活動和/或控制資源的人組成的，該定義有助于設(shè)計(jì)識別利益相關(guān)者的邊界[21]。用動態(tài)績效管理技術(shù)來理解這個(gè)定義，參與者網(wǎng)絡(luò)就由那些能夠影響或控制戰(zhàn)略資源的參與者組成。識別系統(tǒng)的資源和控制它們的相關(guān)參與者，并有計(jì)劃地協(xié)調(diào)促進(jìn)參與者的行動，更有利于最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[22]。利益相關(guān)者的服務(wù)功能會影響到評估結(jié)果，比如Bianchi通過研究發(fā)現(xiàn)提供車隊(duì)維修的服務(wù)會影響到政府的優(yōu)質(zhì)服務(wù)和社區(qū)安全，甚至影響到地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活質(zhì)量，而設(shè)置車隊(duì)的維修計(jì)劃有助于協(xié)調(diào)戰(zhàn)略目標(biāo)[23]。根據(jù)動態(tài)績效管理技術(shù)提供的績效分析工具性視圖確定戰(zhàn)略資源后，對每個(gè)戰(zhàn)略資源進(jìn)行分析，了解誰擁有/控制這些資源或?qū)@些資源產(chǎn)生影響，以確定評估結(jié)構(gòu)模型，通過社區(qū)居民對居民滿意度和需收集的垃圾總量進(jìn)行評估;通過社區(qū)對垃圾收集點(diǎn)分布、社區(qū)人口流動率進(jìn)行評估;通過垃圾處理機(jī)構(gòu)對工人、工作時(shí)間、人力資源管理系統(tǒng)進(jìn)行評估;通過政府（投資方）對裝備自動化投資進(jìn)行評估。

總的來說，通過動態(tài)績效管理技術(shù)對評估路徑進(jìn)行重建，第一，識別出影響局部績效的參與者網(wǎng)絡(luò);第二，了解這些參與者之間的聯(lián)系，以及它們與追求預(yù)期結(jié)果的關(guān)系;第三，對組織績效整體評價(jià)。采用這種方法來確定利益相關(guān)者，決策者和規(guī)劃者對社會組織的服務(wù)進(jìn)行初步診斷，可以作為政府購買制定戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)。此外，動態(tài)績效管理技術(shù)可以確保每個(gè)利益相關(guān)者被發(fā)現(xiàn)，了解組織的可持續(xù)發(fā)展如何影響其資源的改善[23]。采用該技術(shù)也存在一些困難，特別是將組織愿景轉(zhuǎn)化為具體要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是具有挑戰(zhàn)性的。另一個(gè)明顯存在的困難與組織局部系統(tǒng)的邊界定義有關(guān)，這種挑戰(zhàn)對于每個(gè)建模過程都是常見的[24]，系統(tǒng)思維建模方法也可能會促使建模人員在模型中包含與組織資源無關(guān)的元素和關(guān)系，這些元素和關(guān)系可能會使分析過于復(fù)雜。

三、動態(tài)績效管理技術(shù)引入的實(shí)踐建議

本文根據(jù)預(yù)期目標(biāo)的界定，可以識別績效驅(qū)動因素，進(jìn)而識別本地戰(zhàn)略資源[25]，這些資源允許我們定義利益相關(guān)群體網(wǎng)絡(luò)的邊界，探索其背后的所有權(quán)或控制關(guān)系[21]。因此，動態(tài)績效管理技術(shù)不僅支持通過可靠的標(biāo)準(zhǔn)來確定利益相關(guān)者，而且還有助于理解這些利益相關(guān)者如何有助于組織的績效系統(tǒng)。動態(tài)績效管理技術(shù)在分析中的應(yīng)用允許計(jì)劃人員從戰(zhàn)略規(guī)劃過程的開始就采用面向績效的視角，這使得更容易在其他階段（比如診斷、設(shè)計(jì)和實(shí)施計(jì)劃）保持一致的績效管理和評估系統(tǒng)（例如，績效驅(qū)動指標(biāo)）。具體有以下幾個(gè)方面的建議。

（一）注重評估機(jī)構(gòu)培育，提倡多元主體參與

第一，需要引入市場競爭力量，公共管理和公共選擇理論認(rèn)為，生產(chǎn)效率和配置效率可以通過競爭加以提升，從而降低評估內(nèi)卷化的形成風(fēng)險(xiǎn)，因此值得考慮的是如何進(jìn)行政府預(yù)算體制和事權(quán)劃分體制的改革，在體制改革的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步打破市場割據(jù)的現(xiàn)象。第二，政府購買的社會組織大多數(shù)仍是傳統(tǒng)意義上的非營利組織，其資金來源渠道大多只有單一的政府，因此這類社會福利組織需要建立起完善的治理結(jié)構(gòu)，擁有符合個(gè)體需要的服務(wù)供給機(jī)制，從而減少對政府資金的依賴，減少共謀現(xiàn)象的發(fā)生。第三，公共治理理論將多元社會主體引入社會治理中，全面發(fā)揮政府以及其他社會組織的協(xié)同作用，在發(fā)達(dá)國家及地區(qū)，第三方評估已經(jīng)是一種常態(tài)化的評估模式。政府應(yīng)出臺相應(yīng)的政策和法律推動第三方評估機(jī)構(gòu)及培育組織的設(shè)立，促進(jìn)第三方評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展。第四，評估信息采集涉及采集方式、方法、倫理等各類問題，是一項(xiàng)專業(yè)能力要求較高的工作，有條件的地區(qū)可以培育專門的信息采集機(jī)構(gòu)，專門信息采集機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上可以多元化，例如非營利性組織、商業(yè)機(jī)構(gòu)、科研團(tuán)體等，如政府將與信息采集相關(guān)的業(yè)務(wù)采用公開招標(biāo)等形式由專業(yè)性較強(qiáng)的、體制外的信息采集機(jī)構(gòu)執(zhí)行，能有效避免因政府直接委托機(jī)構(gòu)從事評估造成的壟斷。

（二）塑造動態(tài)評估理念，確定評估目標(biāo)的多重功能取向

首先，評估理念的動態(tài)性一方面體現(xiàn)于應(yīng)根據(jù)不同的社會需求確定不同的評估目標(biāo)，評估不僅強(qiáng)調(diào)數(shù)量、覆蓋率和對上負(fù)責(zé)，還需要充分考慮政府購買服務(wù)的初衷，另一方面需要考慮服務(wù)的長期效果，評估目標(biāo)的多功能取向是指評估目標(biāo)從考核單一功能轉(zhuǎn)向多重功能，包括：導(dǎo)向功能、競爭功能、監(jiān)督功能與校正功能，評估結(jié)果不僅可以體現(xiàn)服務(wù)效果，還可以體現(xiàn)在地社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)程度，這樣評估結(jié)果不僅向上級負(fù)責(zé)，還要考慮到眾多利益相關(guān)者的需要，比如服務(wù)對象、在地社區(qū)等，以此更好地促進(jìn)社區(qū)治理的改善。其次，將監(jiān)督服務(wù)單位的任務(wù)履行情況納入評估目標(biāo)并不僅僅考核服務(wù)次數(shù)和服務(wù)對象滿意度，還需要將評估結(jié)果與問責(zé)機(jī)制聯(lián)系起來，在追責(zé)的同時(shí)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、政治與風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)等多重激勵(lì)方式來鼓勵(lì)服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)提升，建構(gòu)評估結(jié)果合理使用的長效機(jī)制。最后，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放隱私保障納入評估目標(biāo)考核中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的隱私保障不僅可以保證數(shù)據(jù)的有效獲取，還可以滿足社會公眾對于個(gè)人隱私保護(hù)的期望，增進(jìn)社會公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)開放隱私保護(hù)的信任感。隱私保護(hù)需要構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放隱私保障的多元合作機(jī)制，從服務(wù)決策主體（出資方）、執(zhí)行主體（服務(wù)提供者、專家學(xué)者、志愿者等）和評估主體（服務(wù)對象、在地社區(qū)、第三方評估機(jī)構(gòu)等）三個(gè)層面就隱私保護(hù)的倫理問題達(dá)成一致[26]。

（三）注重識別利益相關(guān)方，加強(qiáng)全過程管理

政府購買社會服務(wù)系統(tǒng)中四元行為主體為：政府部門、社會組織、第三方評估組織和服務(wù)對象，這些利益相關(guān)者對于購買服務(wù)的期待、追求的利益以及價(jià)值取向都有較大差異，因而評估過程中應(yīng)充分認(rèn)識利益相關(guān)者的利益要求及其可能的沖突性[27]。政府希望通過標(biāo)準(zhǔn)化的購買程序和評估機(jī)制，成為“精明買家”;但極有可能因?yàn)楸O(jiān)管失靈導(dǎo)致部分用人單位在利益驅(qū)使下偏離目標(biāo);社會組織常處于專業(yè)抑或生存的兩難境遇;服務(wù)對象由于與用人單位信息的不對稱，導(dǎo)致其知情權(quán)難以維護(hù)。因此，在政府購買社會服務(wù)過程中，科學(xué)識別不同利益主體，并分清他們的責(zé)權(quán)利關(guān)系至關(guān)重要，評估體系的構(gòu)建中需注意以下幾點(diǎn)：第一，政府完善監(jiān)督評估機(jī)制，承擔(dān)公共責(zé)任;社會組織秉持專業(yè)素養(yǎng)，保證服務(wù)規(guī)范化科學(xué)化;評估機(jī)構(gòu)爭取更為平等的合作關(guān)系，獲得充分話語權(quán)，保證專業(yè)性;服務(wù)對象主動參與，擁有監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)。第二，除以上四元行動主體外，評估中還應(yīng)分析其他利益相關(guān)者群體，包括志愿者、社工協(xié)會、媒體等。第三，目前評估實(shí)踐中尚未有專門組織負(fù)責(zé)評估過程的監(jiān)管，該利益相關(guān)者的缺失，導(dǎo)致政府難以全面掌握購買社會組織服務(wù)項(xiàng)目的信息。第四，加強(qiáng)評估全過程管理，應(yīng)發(fā)揮公眾的監(jiān)督功能，建立公眾參與機(jī)制，一方面保障公眾作為政府公共權(quán)力委托人的基本權(quán)利，另一方面也加強(qiáng)評估的過程監(jiān)管和輿論監(jiān)督。

（四）發(fā)展支持性評估功能，促進(jìn)公信力建構(gòu)

政府購買社會服務(wù)的評估具有三重功能，從政府角度，可以實(shí)現(xiàn)對購買質(zhì)量和效果的監(jiān)督;從社會組織角度，可以引導(dǎo)其開展自身建設(shè);從公眾角度，可以通過促進(jìn)信息公開與公信力建構(gòu)，激發(fā)社會選擇機(jī)制[28]。最初各地評估指標(biāo)的選取可以參照民政部指標(biāo)體系自行細(xì)化，評估工作可以通過建立或委托相關(guān)的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作，因此第三方評估逐步制度化常態(tài)化。通過動態(tài)績效管理技術(shù)，評估社會組織的資源存量，并識別利益相關(guān)群體，其評估結(jié)果可以實(shí)現(xiàn)助力社會組織的發(fā)展，為相關(guān)政府、社會組織甚至評估機(jī)構(gòu)提供支持的功能。該評估功能可以讓評估機(jī)構(gòu)思考如何助力社會組織的成長。因此發(fā)展支持性評估功能，第一，可以拓展和促進(jìn)社會組織的能力建設(shè)和資源建設(shè)，幫助社會組織明確目標(biāo)、細(xì)分服務(wù)定位與選擇發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)而改善服務(wù)模式，提升解決社會問題的能力;第二，通過評估結(jié)果的傳播可以提升社會組織的公信力，并讓評估承載使更多社會公眾走進(jìn)社會組織和公共服務(wù)的責(zé)任。第三，引入動態(tài)績效管理技術(shù)模式，可以使社會組織更好地審視資源關(guān)系，分析優(yōu)化利益相關(guān)群體，整合多元社會力量，提升社會服務(wù)的效果和效率。

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