PPP模式在我國的發(fā)展及應對

黃曦

摘要：近年來，在相關政策的引導下，我國新PPP模式發(fā)展突飛猛進，截至2018年，全國范圍內(nèi)公布中標的PPP項目超過了11萬億元。在當前時代背景下，PPP項目出現(xiàn)了新的發(fā)展困境。本文通過介紹我國PPP項目的發(fā)展近況，指出了當前PPP項目的發(fā)展困境，尤其是關于社會資本的問題，最后，針對各個問題進行了原因分析，并提出了應對方法。

關鍵詞： PPP;困境;社會資本

PPP是指政府與個人、企業(yè)以提供產(chǎn)品或服務為出發(fā)點，達成某種特許權的協(xié)議，雙方形成一種“利益共享、風險共擔、通場合作”的同盟關系。PPP模式的優(yōu)勢在于，使得各方合作所達到的效果比單獨行動預期更為有效，政府的財政支出相對更少，企業(yè)的投資風險也相對更小。

發(fā)展近況

PPP模式進入我國已經(jīng)有三十余年的時間。2014年密集出臺的一系列政策將PPP引入新的發(fā)展階段，2014年以前的運作方式主要以bot模式的特許經(jīng)營項目為主，其中社會資本主要為外資企業(yè)，隨著國家政策層面提出了政府應加強與社會資本的合作，越來越多的國有企業(yè)參與PPP項目，這確實帶來了PPP模式一段突飛猛進的發(fā)展階段。按照財政部和發(fā)改委公布的相關PPP模式發(fā)展文件，項目首要投向基礎設施和民事服務領域，且必須具備透明的定價機制、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，在此，例舉PPP模式涵蓋的五個一級行業(yè)：保障性安居工程、市政工程、科技、養(yǎng)老、政府基礎設施。

據(jù)統(tǒng)計，按照社會資本所有制的劃分，在國有公司中，非上市公司占據(jù)PPP項目投資公司的55%，上市公司則有21%的比例，民營非上市公司和上市公司占比僅為15%和9%，由此可見，市場份額差距懸殊。國有企業(yè)在PPP項目占比高，同時也反應出PPP項目的民間資本參與度較低。PPP模式成為國企的盛宴很大一部分原因在于私營機構很難參與進來。

PPP模式困境

目前PPP模式的困境主要來自于制度不夠完善，不能系統(tǒng)性的自上而下統(tǒng)領項目，導致實踐工作中一旦出現(xiàn)難題，無法及時解決。同時，存在部門職責不清晰的問題，例如，國家發(fā)改委和財政部負責PPP項目的管理工作，這兩個部門在部分職責分工上不夠明確，不少政策文件存在沖突的地方，導致地方執(zhí)行的時候出現(xiàn)各種矛盾。

最后，也是最重要的一點在于民間資本進入難且不敢進。近年來，民營資本投資一路下滑，其中存在多種原因，例如，PPP項目進入門檻較高，政府部門相對更青睞于國有企業(yè)。其次，民營機構融資成本高、難度大，企業(yè)無法盈利，導致參與PPP項目的積極性較弱，加之政策方面存在一些擔憂，使得近些年PPP項目的民營資本參與度較低。

原因分析

1.民營機構融資成本高且難度大

PPP項目存在一個特性叫特許經(jīng)營，同時存在低效率風險。PPP項目周期往往超過十年，導致長期合同缺乏靈活性，這也帶來了成本和服務兩難的困境。

首先，民營企業(yè)融資成本高，與公共部門相比，金融市場對于民營機構的信用水平認可度較低，加上信用成本，民營社會資本的融資成本顯著高于國債和地方債，只低于城投債。

其次，在特許經(jīng)營方面，高額的投標成本、教育費用以及負責的長期合同，由此形成了小規(guī)模民營機構無法跨越的門檻。

2.社會資本進入難

首先，在“穩(wěn)增長”的壓力下，地方政府優(yōu)先推出大型公共設施和公共服務項目，這些項目的融資需求多達幾十億元至幾百億元。從資本方面看，大部分民營企業(yè)不具備如此強大的融資能力，因而，入門難度較大。

其次，在民營資本與國有資本競爭的環(huán)境下，國有企業(yè)以其龐大的經(jīng)濟體量，在某些方面具備壓倒性的優(yōu)勢，因此，受到地方政府的青睞，這對民營企業(yè)也具有強大的擠出效應。與此同時，部分政府領導為了規(guī)避所謂的道德風險，在公開投標或競爭性談判中優(yōu)先選擇國有企業(yè)，導致民營企業(yè)自然處于劣勢地位。

3.民營企業(yè)的不敢進

首先，投資收益率偏低。PPP項目多應用于公共服務，并不以盈利為主要目的，因此，其投資回報空間較小。地方政府偏好選擇國企，因為國企相對民間資本融資成本較低，對PPP項目低投資回報率的承受力更強，有些項目的投資回報率甚至低至5%，導致民營企業(yè)不敢進入。

其次，部分地方政府選擇讓社會資本做公益性項目，而相對收益高的項目則留給政府相關平臺，如此區(qū)別對待，也導致民營資本方面不敢進入。

再次，風險分擔機制有待完善。政府需要制定完善的特許經(jīng)營合同，明確雙方的權利和義務邊界，對風險最有控制力的一方承擔相應的風險，所承擔的風險程度要與利益回報相匹配。而在實際執(zhí)行過程中，不少政府方面選擇盡可能降低政府風險和財政風險，將風險轉移給社會資本，卻沒有考慮相應的收益，導致社會資本不敢進入。

4.政策性風險

PPP項目期限一般都在十年以上，由于信息不對稱和政策的多變性，導致社會資本對前景認識并不明朗。加上政府領導流動性相對較大，社會資本擔心由于政府換屆導致項目利益缺乏應有保障，從而出現(xiàn)社會資本不敢進入的現(xiàn)象。

應對措施

1.目標導向——針對融資困難適當政策傾斜

在PPP項目前期，我們建議地方政府應當給予適當?shù)恼邇A斜。

首先，應當推進制度的完善，健全財政補貼，保障民間資本的合法權益。相關部門可基于當?shù)鼐唧w情況，給予適當?shù)恼邇A斜，加大對民間資本投資引導力度。

其次，進一步放寬市場準入標準，有利于打破民間投資的隱形壁壘，使得國企和民間資本能夠進行相對公平的競爭。一定程度的優(yōu)惠政策能夠降低民間企業(yè)融資成本，緩解融資困難的問題。

2.目標導向——民間資本進入難、不敢進

首先，營造公平公正的市場環(huán)境，消除民間資本的戒心，使其能夠積極參與。

其次，政府應當擺正自身定位，公平公正的選擇國企和社會資本參與PPP項目，把保障PPP項目順利平穩(wěn)高效運行放在首位，選擇最合適的資本，健全保障機制，使得民營資本敢于參與，并且全心投入到PPP項目的運作中。

再次，建立完善合理的風險分攤和退出機制。地方政府要承擔相應法律政策變更的風險，使得社會資本不用擔心朝令夕改。同時，社會資本也要明確自身責任。例如，承擔項目推進過程中的建設、運營成本以及工期、質(zhì)量等方面存在的風險，使得收益與承擔的風險相匹配，保障社會資本的利益。

另外，保障民營資本在PPP項目的合理收益。政府應當全面認識PPP項目，而不能將其與傳統(tǒng)融資平臺混為一談。民間資本具有逐利性，保障民間資本的合理收益，更好地調(diào)動其積極性。

最后，完善退出機制對民營資本參與PPP項目也是關鍵因素。地方政府應當借鑒國外PPP交易所，結合我國國情，依托各類產(chǎn)權、股權交易市場，為民間資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。

3.目標導向——政策性風險

針對因政策變動帶來的風險，我們應當做到事先了解項目所在地區(qū)政策的具體措施，做好準備工作，最關鍵的一點是，政策變更給PPP項目帶來的損失應當由政府補償。在此，以長春匯津污水廠舉例，由于政府政策變更給PPP項目造成了損失，政府決定對資方進行回購補償，補償原則為項目公司獲得的補償?shù)扔诩僭O該PPP項目按原計劃繼續(xù)實施的情形下，項目公司所能夠獲得的經(jīng)濟利益。包括項目公司尚未償還的所有貸款，項目公司股東終止之前投資項目的資金總和，因項目提前終止所產(chǎn)生的第三方費用以及項目公司的利潤損失。

結束語

近些年PPP模式在我國得到了突飛猛進的發(fā)展，從外資獨大到如今國企獨占鰲頭。未來，推行PPP模式是實現(xiàn)我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段，政府需要營造公平競爭的環(huán)境，擺正自身位置，以適當?shù)恼邇A斜，建立合理的風險分攤機制，進入退出機制，促進民間資本進入，有利于拓寬融資渠道，形成多元、可持續(xù)的資金投入機制。

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