當(dāng)前法治指標(biāo)權(quán)重問題研究述評

劉 旭

(河南省社會科學(xué)院 法學(xué)所，河南 鄭州 450052)

指標(biāo)權(quán)重是各項指標(biāo)構(gòu)成在指標(biāo)系統(tǒng)中重要性程度及其數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化的呈現(xiàn)。指標(biāo)權(quán)重設(shè)計在整個法治指標(biāo)設(shè)計體系中占據(jù)重要位置，集中反映了開展法治指標(biāo)設(shè)計的指導(dǎo)觀和方法論。自啟動法治指標(biāo)體系建設(shè)以來，我國各地方就指標(biāo)內(nèi)容、指標(biāo)運用等開展多種形式的地方探索，形成了具有各自特色及方法的法治指標(biāo)評測方案。[1]當(dāng)前，我國各地方制定及推行的法治指標(biāo)考核評價舉措，形成了較為豐富、完整的有關(guān)法治建設(shè)的指標(biāo)架構(gòu)和指標(biāo)內(nèi)容，在指標(biāo)權(quán)重設(shè)計和分值計算等方面也形成了有著地方差異的、較為簡便實用的方法。但研究者也探討了當(dāng)前法治指標(biāo)權(quán)重設(shè)計方面的問題和不足，包括：指標(biāo)權(quán)重分配不夠合理，難以體現(xiàn)導(dǎo)向作用；[2]科學(xué)性存有問題，體系自洽性不足；[3]主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)缺乏綜合運用，計量方法不夠精確等。[4]當(dāng)前法治指標(biāo)體系建設(shè)仍不夠完善，法治指標(biāo)設(shè)計中權(quán)重成分還有不少的爭論。[5]總體來看，各地方圍繞法治測評指標(biāo)內(nèi)容及方法進行了大量有益的實踐探索，但是對法治指標(biāo)權(quán)重及計算方法的運用還是初步的，指標(biāo)關(guān)系及其權(quán)重將是未來法治指標(biāo)建設(shè)需要著力解決的重要問題。

一、法治指標(biāo)權(quán)重測定方法的應(yīng)用現(xiàn)狀

當(dāng)前，各地法治指標(biāo)評估中均運用一定的方法明確計算指標(biāo)分值，對法治指標(biāo)各組成部分重要性給予不同的考量，直接體現(xiàn)為對法治指標(biāo)項賦值的不同。多地法治指標(biāo)權(quán)重的確定采取了賦值法、德爾菲法以及層次分析法等方法。湖北省的法治指標(biāo)設(shè)計采取了直接賦值法，即由指標(biāo)制定者根據(jù)指標(biāo)構(gòu)成內(nèi)容及其重要性的不同，對各指標(biāo)項賦予一定的分值。[6]中國政法大學(xué)“全國法治政府評估項目”為7組指標(biāo)賦分300分，每組分別占65分、60分、40分、40分、45分、20分和30分，由此，權(quán)重分別為0.217、0.2、0.133、0.133、0.15、0.067和0.1；昆明指標(biāo)設(shè)計則對13項二級指標(biāo)分別賦予3、4、5、6、7、8、10、23等不等的權(quán)重。[7]香港及浙江省余杭的法治指標(biāo)設(shè)計運用了德爾菲法確定指標(biāo)權(quán)重。香港邀請法學(xué)專家、法官、立法會議員等人員，將列有法治指標(biāo)構(gòu)成內(nèi)容的評審表格發(fā)放給評測專家，由專家在不太重要(比重1)到非常重要(比重10)之間打分，通過收集權(quán)重一致意見及對不同意見作進一步討論，確定最終的權(quán)重賦分；[8]余杭亦按照類似的方法確定指標(biāo)權(quán)重，并對指標(biāo)構(gòu)成中的民意調(diào)查部分、內(nèi)外部組部分、專家組部分分別賦予35%、35%、30%的權(quán)重。[9]我國上海地區(qū)運用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，其步驟包括由法治領(lǐng)域?qū)＜覍υu價指標(biāo)目標(biāo)層進行打分，計算平均值后搭建判斷矩陣，而后確定子指標(biāo)的相對權(quán)重系數(shù)，通過單層及總體的一致性檢測后，確定各項指標(biāo)的組合權(quán)重；民主政治、法治政府、司法公正、社會治理四大目標(biāo)層的相對權(quán)重為0.4334、0.2607、0.2620、0.0439，而諸如政府聽證會、政府信息公開兩項子指標(biāo)的相對權(quán)重0.2500、0.7500，而組合權(quán)重為0.0224、0.0813。[10]

對于各地方推行的法治指標(biāo)權(quán)重確定辦法，研究者對其實踐效果及不足進行了分析。對于直接賦值法，有研究者指出其應(yīng)用簡便明了，但在理據(jù)上不夠充分，權(quán)重確定缺乏充足的理由。[11]對于德爾菲法，多篇文章談及局限性，認(rèn)為其效果受制于其主觀性，且權(quán)重結(jié)果受到專家數(shù)量、專業(yè)領(lǐng)域等具體情況影響。有研究還認(rèn)為，當(dāng)前法治評估中的方法運用較為單一，無法實現(xiàn)方法間優(yōu)缺互補，要綜合運用多種權(quán)重確定辦法，使配合效果達(dá)到最優(yōu)。[12]

有關(guān)國外法治指標(biāo)的設(shè)計及其方法應(yīng)用，國內(nèi)研究重點多側(cè)重于對世界正義工程、世界銀行全球治理指標(biāo)等指標(biāo)體系的介紹，(1)可參閱錢弘道，戈含輝，王朝霞，等.法治評估及其中國應(yīng)用[J].中國社會科學(xué),2012(4):140-160;王裕根.法治評估的另一種路徑：來自WGI法治指數(shù)的啟示[J].時代法學(xué),2016(6):35-42;朱景文.法治的可比性及其評估[J].法制與社會發(fā)展,2014(5):71-73;李朝.法治評估的類型構(gòu)造與中國應(yīng)用：一種功能主義的視角[J].法制與社會發(fā)展,2016(5):5-20.其中，對于指標(biāo)權(quán)重的問題也有涉及。國際法治評估中的權(quán)重確定，大致分為兩種方法，即除世界銀行全球治理指標(biāo)所采用的獨立性賦權(quán)方法外，其他均采用權(quán)重均等配置方法。世界銀行于1996年開發(fā)及推行的全球治理指標(biāo)，其法治指標(biāo)構(gòu)成內(nèi)容，是對總括類型的代表性數(shù)據(jù)庫和局部類型的非代表性數(shù)據(jù)中的法治內(nèi)容和法治數(shù)據(jù)進行二次分析而形成的，根據(jù)所獲取的指標(biāo)數(shù)據(jù)精確性程度來確定指標(biāo)的權(quán)重，指標(biāo)數(shù)據(jù)精確性程度越高，指標(biāo)的權(quán)重配置就越高。[13]其他諸多國際法治指標(biāo)評測體系采取了均等賦權(quán)的方法。諸如，世界銀行2004年推行的“國家政策與制度評估”項目，4組指標(biāo)集分別被賦予相同的25%權(quán)重，每組內(nèi)的4項指標(biāo)的權(quán)重也都相同，只是在各組4項指標(biāo)之下的子指標(biāo)權(quán)重設(shè)置上，子指標(biāo)的權(quán)重取決于細(xì)分程度，劃分的子指標(biāo)越多，則權(quán)重越稀疏。[14]2017年世界正義工程的指標(biāo)測評也在公眾數(shù)據(jù)和專家數(shù)據(jù)兩方面各設(shè)置50%的分值權(quán)重。[15]

對于國外使用的指標(biāo)權(quán)重確定方法，亦有研究者對其缺點及效果提出質(zhì)疑。錢弘道等人指出，國外普遍使用的均值法雖然便捷易用，但卻難以準(zhǔn)確地反映法治的本質(zhì)和價值；[16]美國學(xué)者湯姆·金斯伯格則認(rèn)為世界銀行的“世界治理指標(biāo)”存在著抽象概念被過度復(fù)雜化的問題，一些與法治不相干的因素納入到法治評估中，對法治評估構(gòu)成沖擊；[17]張瓊則認(rèn)為，“世界正義工程”法治指數(shù)具有價值偏差，其內(nèi)容帶有美國法的視角局限，未體現(xiàn)法治的多樣性。[15]

二、對法治指標(biāo)權(quán)重開展專門研究的狀況

法治指標(biāo)權(quán)重的內(nèi)在理路是分析法治指標(biāo)權(quán)重研究現(xiàn)狀的重要指引。首先，法治指標(biāo)權(quán)重問題的思維走向體現(xiàn)在兩個層面：一是法治指標(biāo)的選擇體現(xiàn)了對法治內(nèi)涵的理解，體現(xiàn)了對何為法治根本構(gòu)成內(nèi)容的思索。權(quán)重首先是一種價值選擇和價值導(dǎo)向。諸如，程序正義、權(quán)利保障的價值導(dǎo)向。[18]二是法治指標(biāo)權(quán)重還意味著由價值向技術(shù)、由定性向定量、由理念到數(shù)字的轉(zhuǎn)化。指標(biāo)權(quán)重展現(xiàn)為理念的操作性和價值的數(shù)字化。我國法治指標(biāo)的研究體現(xiàn)著這一理路和取向，即一方面對各地指標(biāo)中的價值取向和內(nèi)容選擇進行比較，同時總結(jié)價值取向凝結(jié)成的指標(biāo)模式類型；另一方面對法治指標(biāo)數(shù)字化的方法做出介紹，包括對賦值法、德爾菲法以及層次分析法的介紹和論證。

研究者普遍注意到了國內(nèi)多個地方的法治指標(biāo)設(shè)計在指標(biāo)構(gòu)成上互有差異，指標(biāo)選擇本身即帶有權(quán)重方面的考量。有研究者比較了余杭與香港的法治指標(biāo)內(nèi)容構(gòu)成，指出余杭指標(biāo)較側(cè)重于民主政治與市場經(jīng)濟法治方面，而香港指標(biāo)則遵循立法、執(zhí)法、司法的邏輯，對民主政治、市場經(jīng)濟等內(nèi)容較少涉及。[16]有研究者通過余杭和昆明兩地法治指標(biāo)評價方法的比較，觀察到兩地指標(biāo)內(nèi)容及權(quán)重的不同，諸如，昆明指標(biāo)更突出公眾評價和公眾體驗，并指出兩地方法均過于注重依法行政方面，而忽略了民生、環(huán)境保護等重要內(nèi)容，認(rèn)為這一問題使它們的指標(biāo)測評雷同于地方法治政府評估。[19]

研究者除了對指標(biāo)內(nèi)容側(cè)重點進行比較研究外，還從整體上概括各地法治指標(biāo)的模式類型，并辨析不同模式間風(fēng)格的同異。有研究者按照指標(biāo)體系內(nèi)容構(gòu)成的差異，將既有的國內(nèi)地方法治指標(biāo)設(shè)計總結(jié)為：政府職能指標(biāo)模式、政府職能加社會治理指標(biāo)模式、政府職能加公眾評價模式三種。[20]有研究者根據(jù)各自指標(biāo)設(shè)計不同的側(cè)重，將地方法治指標(biāo)設(shè)計總結(jié)為三類：以湖南為代表的“程序型”法治指標(biāo)評估、以廣東為代表的“自治型”法治指標(biāo)評估、以浙江為代表的“市場型”法治指標(biāo)評估。[21]

我國理論及實務(wù)界就法治指標(biāo)體系的指導(dǎo)原則、指標(biāo)框架及構(gòu)成等重要議題開展了大量的研究，并取得了較為豐碩的研究成果，指標(biāo)體系建設(shè)及其運用也處在探索活躍、多地推進的狀態(tài)。對法治指標(biāo)權(quán)重這一問題的專門研究則處于空白，法治指標(biāo)研究整體性的熱度與該領(lǐng)域指標(biāo)權(quán)重研究的冷度形成反差，法治指標(biāo)權(quán)重專門研究的冷度與其他領(lǐng)域?qū)χ笜?biāo)權(quán)重研究的熱度亦形成反差。綜合當(dāng)前及過往的法治指標(biāo)方面的研究成果?？梢园l(fā)現(xiàn)，對法治指標(biāo)權(quán)重問題仍然缺乏專門的、深入的研究，這一問題還普遍附隨于整體性法治指標(biāo)理論的論述之內(nèi)，未受到獨立的對待和省視。對域外法治指標(biāo)權(quán)重測定方法，也大多局限于介紹和轉(zhuǎn)述，還缺少適合國情、理據(jù)可靠、闡釋清晰的法治指標(biāo)權(quán)重確定方法。

在已有的、附帶于法治指標(biāo)整體性設(shè)計研究中的指標(biāo)權(quán)重內(nèi)容，涉及了指標(biāo)權(quán)重的測定原則及思路。有研究者提出，法治指標(biāo)權(quán)重設(shè)計需要遵循系統(tǒng)優(yōu)化原則、科學(xué)客觀原則以及可測性原則，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以可測量性為標(biāo)準(zhǔn)，來確定各項指標(biāo)的權(quán)重，可測性強的指標(biāo)，應(yīng)增大其權(quán)重，而可測性差的指標(biāo)，要減少其權(quán)重。[22]有研究者提出法治指標(biāo)權(quán)重設(shè)計的“理想模式”，認(rèn)為將均分法、德爾菲法、層次分析法等定量評估方法與專家評價等定性評估方法綜合起來，方可以形成科學(xué)的指標(biāo)權(quán)重設(shè)定方法。[11]有研究者還提出綜合運用層次分析法、模糊綜合評價法和數(shù)據(jù)包絡(luò)法，增進指標(biāo)設(shè)計的客觀性和科學(xué)性。[4]這些研究對指標(biāo)權(quán)重問題給予了一定程度的注意，但相關(guān)注意仍屬于文章中的組塊，對指標(biāo)權(quán)重的探索顯然不全面、不深入，對理工領(lǐng)域方法的引入也缺少清晰易懂的闡釋。

相對而言，在系統(tǒng)科學(xué)及其他諸多領(lǐng)域中，對指標(biāo)權(quán)重方法的探索和應(yīng)用更加活躍，相關(guān)成果頻繁見于報刊平臺。早在1986年，指標(biāo)權(quán)重方法的研究便應(yīng)用于教育研究領(lǐng)域，到今天，諸多領(lǐng)域?qū)χ笜?biāo)權(quán)重問題的研究成果頗豐，這其中，系統(tǒng)科學(xué)及工程科學(xué)對指標(biāo)權(quán)重方法開展眾多專門性的研究，而指標(biāo)權(quán)重方法在城鎮(zhèn)化、工程、醫(yī)療、環(huán)境等諸多領(lǐng)域也有著廣泛的應(yīng)用性研究，政府績效考核方面的權(quán)重測定方法研究也取得了一定的成果。如程啟月提出指標(biāo)權(quán)重確定的“結(jié)構(gòu)熵權(quán)法”，主張將德爾菲法與模糊分析法相結(jié)合，通過典型排序、熵值計算、盲度分析來確定指標(biāo)權(quán)重；[23]李學(xué)平提出“比例標(biāo)度法”，主張運用“1～9標(biāo)度法”構(gòu)造判斷矩陣，以此改進層次分析法的引用，并增進指標(biāo)權(quán)重的精確性；[24]倪少凱對德爾菲法、專家排序法、層次分析法、秩和比法、相關(guān)系數(shù)法等7種指標(biāo)權(quán)重確定方法進行了比較研究；[25]崔杰等基于灰色關(guān)聯(lián)度理論，主張對決策者給出的主觀權(quán)重經(jīng)驗判斷矩陣加以提取，并列明公共比較權(quán)重數(shù)列。[26]

在其他領(lǐng)域開展的指標(biāo)權(quán)重方法的研究中，2004年以來政府績效考核指標(biāo)權(quán)重的專門性研究，普遍以應(yīng)用層次分析法為主。彭國甫等提出運用層次分析法提高政府績效評估的信度和效度，主張對政府績效指標(biāo)彼此間重要性的量化來確定各指標(biāo)的權(quán)重；[27]蘇曦凌等以貴州為例，將層次分析法運用到西部地區(qū)地方政府績效評估指標(biāo)權(quán)重的確定；[28]黃悅結(jié)合成都市市直機關(guān)績效評估指標(biāo)的設(shè)置，論證了層次分析法的適用及檢驗。[29]應(yīng)該說，在政府績效考核方面指標(biāo)權(quán)重專門研究的開展，對較為相近的、存在關(guān)聯(lián)的法治指標(biāo)權(quán)重設(shè)計，有一定的參考和借鑒意義。但當(dāng)前在政府績效考核領(lǐng)域的指標(biāo)權(quán)重研究還僅限于層次分析法的應(yīng)用，對其他方法的專門探討還處于空白，這種單一性表明了這些研究還帶有局限性。

總結(jié)以上觀察和分析，當(dāng)前法治指標(biāo)權(quán)重議題研究中的問題突出地表現(xiàn)在以下幾個方面：一是單項指標(biāo)權(quán)重方法研究的缺失。即對理論上提倡的多種方法，包括主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法以及主客觀綜合賦權(quán)法[30]，對其中的任一單項方法的理論依據(jù)及其實踐應(yīng)用，還缺乏專門的研究；地方法治評估實踐中使用到的賦值法、德爾菲法以及層次分析法等，也缺乏理論上的總結(jié)和深化。二是綜合性權(quán)重測定方法的倡導(dǎo)動向，在內(nèi)容上還失于簡略，缺乏具體切入和實踐應(yīng)用。多位研究者注意到將主觀評測與客觀評測結(jié)合起來，但在結(jié)合的理據(jù)及操作性上還缺少足夠的交代。三是對理工技術(shù)性測定方法的引入雖有涉及，但仍屬于簡單借用及拼合，缺少清晰的闡釋。

三、對法治指標(biāo)權(quán)重未來研究取向的思考

法治指標(biāo)權(quán)重問題是學(xué)者普遍認(rèn)同需要繼續(xù)深化研究的重要議題，推進法治指標(biāo)權(quán)重的研究，顯然要將這一問題從法治指標(biāo)理論和實踐應(yīng)用的宏大體系中單列，并予以專門的觀察和審視，從理論上探明其內(nèi)涵及意義構(gòu)成。法治指標(biāo)權(quán)重自身的研究自然也應(yīng)當(dāng)進一步微觀化，不僅要將其自身的內(nèi)涵單列予以專注研究，更要對法治指標(biāo)權(quán)重的測定方法進行細(xì)致探究，對方法適用的必要性、適當(dāng)性及實用性加以論證和闡釋。在此基礎(chǔ)上，方可以形成體現(xiàn)法治建設(shè)實際、彰顯法治實踐特色的法治指標(biāo)權(quán)重方法理論體系。

對法治指標(biāo)權(quán)重方法的研究還需要打破對已有測定方法的定式思維。當(dāng)前對德爾菲法或者層次分析法的應(yīng)用，存在拿來主義和直接照搬套用的傾向，這些方法被當(dāng)作既定的、固有的及權(quán)威的模式，對模式自身的形成背景及適用性思索不足，表明法治指標(biāo)方法論的原發(fā)性思維的缺失。法治指標(biāo)權(quán)重測定方法研究要防范多種既有方法模式成為思維先見和思維偏見，確定各種傳統(tǒng)方法在研究中的輔助性和參照性，推動形成創(chuàng)新性的思維進路。要基于法治自身意義及其實踐的考量，并適應(yīng)法治理論及實踐自身的特點，理性審視外部既有方法的理據(jù)及適當(dāng)性，創(chuàng)造理據(jù)及邏輯貫通、內(nèi)在自洽協(xié)調(diào)的指標(biāo)權(quán)重方法論。

當(dāng)前，在法治指標(biāo)測度與其他領(lǐng)域指標(biāo)測度間還存在較為明顯的隔膜，不同領(lǐng)域間的借鑒和交流仍然空白，系統(tǒng)工程科學(xué)及管理科學(xué)對法治領(lǐng)域中指標(biāo)及權(quán)重測定缺少關(guān)注，這些領(lǐng)域中的眾多研究及其方法尚未推及法治建設(shè)，而法治研究領(lǐng)域中對其他領(lǐng)域中較為常見而普遍的指標(biāo)測度方法也缺乏介紹及參考。因此，有必要開辟與法治指標(biāo)研究相關(guān)的跨學(xué)科發(fā)展進路，確立跨領(lǐng)域、跨學(xué)科、跨專業(yè)研究的導(dǎo)向性，系統(tǒng)科學(xué)及管理科學(xué)要適時關(guān)注及介入到法治指標(biāo)及其權(quán)重方法的研究，而法治領(lǐng)域的研究也可以引入其他學(xué)科的人員及理論資源，從而改變當(dāng)前這種相互隔絕、缺乏交流的研究狀態(tài)，促進法治指標(biāo)研究中跨學(xué)科方法的應(yīng)用及協(xié)同創(chuàng)新。