當代中國國家治理體系中的派出機構研究

謝海軍，方 圓

（鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450046）

黨的十九屆三中全會提出深化黨和國家機構改革，“優(yōu)化規(guī)范設置黨的派出機關，加強對相關領域、行業(yè)、系統(tǒng)工作的領導”。機構改革的具體方案中明確指出“組建中央和國家機關工作委員會，作為黨中央派出機構”?？梢姡鳛橥卣购脱由靾?zhí)政黨領導權威的有效手段，黨的派出機關“正式”進入機構改革序列?；谧陨愍毺氐慕M織構造和功能邏輯，派出機構在一定意義上成為觀察中國國家治理過程和政治體制特點的重要“窗口”，并成為完善國家治理體系、增強國家治理能力必不可少的有機內容。

目前學界對派出機構的相關研究呈現(xiàn)兩種“極端化”傾向：其一是過于窄化，即聚焦于駐京辦、管委會等某個具體派出機構的設立、功能及改革問題，停留在“就機構論機構”的本體論層次，因此缺乏對“派出機構”進行整體性、總括性分析；其二是過于寬泛。少數(shù)學者對“派出組織”進行了專門性探討［1］，對于我們探索和挖掘“派出機構”的奧秘具有重要的借鑒意義。但由于“派出組織”囊括派出機構、派出人員等不同形式，因此將它們統(tǒng)而論之會在一定程度造成研究的“失焦”，進而導致學理闡析的針對性不強，理論概括的適用性也存在一定局限。有鑒于此，本文基于中觀層次的研究視野，選擇對處于黨和國家機構體系“特殊地帶”的派出機構進行一般性的邏輯分析。在對派出機構進行歸納整合的基礎上，剖析派出機構作為一項組織設計的獨特屬性，并對其在國家治理過程中的功能優(yōu)勢和價值效應進行理論探討，以期進一步充實和完善中國國家治理和政府過程研究的理論體系，并為現(xiàn)實的機構改革提供一定的借鑒與啟示。

一、國家治理體系中派出機構的基本類型

本文所討論的“派出機構”并非行政法范疇下狹義的“行政派出機構”，而是指在國家政治體系中，上級機關為了實現(xiàn)對某一地方、領域、系統(tǒng)等的工作事務的監(jiān)督、管理等目的，依據(jù)有關規(guī)定授權成立的派生性、輔助性分支機構。由于中國共產黨獨特的領導邏輯，派出機構不僅存在于政府組織系統(tǒng)中，而且也是執(zhí)政黨組織體系的重要構成，并成為執(zhí)政黨領導網(wǎng)絡中的特殊“節(jié)點”。

作為中國共產黨和政府組織圖表中的“特色板塊”，派出機構可謂數(shù)量繁多、名目繁雜。為了理清派出機構的邏輯脈絡，有必要首先對其類型進行梳理歸納?！芭c歷史哲學的研究范式‘線條’分析的角度不同，類型學研究范式則是從橫截面的角度來分析不同類型的社會事務。其依據(jù)是表象的差異可以用類型來反映?！保?］總的來看，派出機構可按照橫向的職責任務與縱向的權屬來源兩個維度進行分析。

（一）橫向思路：按照職責任務劃分

根據(jù)職責內容和任務使命的不同，派出機構主要分為“領導型”“監(jiān)督型”“管理型”以及“溝通型”等類別。所謂“領導型”，是指執(zhí)政黨為了加強對某一地區(qū)、行業(yè)等的各項工作的領導而授權成立的領導機構，如中央和國家機關工作委員會，是由中共中央派出、并領導中央和國家機關黨建工作的代表機構；中共北京市教育工作委員會，則是由北京市委設立的、用以領導北京教育系統(tǒng)工作的派出機構。實際上，中國共產黨設立派出機構并非新鮮之事。在土地革命戰(zhàn)爭時期，中共中央就曾設立鄂豫皖分局等派出機構，領導邊區(qū)軍民進行武裝斗爭和各方面建設；新中國建立初期設立華北局等中央地方局，代表黨中央對特定區(qū)域數(shù)省黨的工作進行領導?？梢娕沙鰴C構已深深“扎根”于中國共產黨的政治實踐之中。

所謂“監(jiān)督型”則是出于對某地區(qū)、某單位等的工作檢查和監(jiān)督目的而設立，典型例子就是中共紀委系統(tǒng)的紀檢組。根據(jù)《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，中央紀委所有派駐機構統(tǒng)一名稱為“中央紀委派駐紀檢組”，而派駐機構與中央直屬機關紀工委、中央國家機關紀工委都是中央紀委的派出機構?！肮芾硇汀笔侵干霞墳榱藢崿F(xiàn)對某一行政事務或特定區(qū)域內行政事務的管理而設立的分支機構（1）。此類“派出”既包括了對某一方面行政事務進行管理的機構，即“條條派出”，如公安派出所、稅務所等，也涵蓋了對特殊區(qū)域綜合事務的管理機構，即“塊塊派出”，典型的如開發(fā)區(qū)管委會（2）。此外，“溝通型”是上級單位出于溝通協(xié)調的目的而設立的派生性組織，“駐京辦”是此類典型。隨著經(jīng)濟市場化和社會事務的日益繁雜化，目前縣級以上的各級地方政府也會在全國其他城市設立自己的辦事處或聯(lián)絡處，以強化彼此的信息溝通與事務協(xié)調，如上海市政府就在西安、武漢、昆明等城市設立辦事處。

（二）縱向思路：根據(jù)權屬來源劃分

由于派出機構由上級單位授權產生和運行，所以從權屬部門的屬性來看，派出機構可大致分為“黨務類”“政務類”這兩大類型?！包h務類”派出機構，顧名思義，是指在中國共產黨體系內，由上級黨組織派出的用于完成領導、監(jiān)督等任務的組織機構。由于中國共產黨既是執(zhí)政黨又是國家現(xiàn)代化建設的領導核心，所以在全面深化改革和進一步發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟等條件下，必須切實維護黨中央權威，加強執(zhí)政黨的政治、思想、組織等各方面建設。這使得“黨務類”派出機構在強化執(zhí)政黨領導、規(guī)范黨內生活、優(yōu)化黨內生態(tài)，從而不斷提高黨的執(zhí)政能力與領導水平等方面的作用不可小覷。

“政務類”則是由國家政權機關中的上級部門根據(jù)需要而決定派出。由于中國政治過程具有“行政主導”（3）的特點，行政機構在政權機關中居于突出位置，這使得大多數(shù)“政務類”派出機構屬于行政機關的組織范疇。如中央政府的商務部、生態(tài)環(huán)境部、銀保監(jiān)會等職能部門都在地方設立自己的派出機構，以強化對特定領域事務的監(jiān)督管理。此外，立法機構、司法機構也設立派出機構。如近年來，為了統(tǒng)一刑事司法理念、提高刑事訴訟質量和效率，最高人民檢察院和省人民檢察院向公安機關派駐檢察室進一步推動檢警協(xié)作。

由上可知，不同類型的派出機構是依據(jù)不同的思路和維度來劃分的，但這些分類不是絕對的。由于中國國家治理實踐的復雜性，同一個派出機構可能兼屬不同的類型。然而對繁雜的派出機構進行聚類分析，“用科學的方法從眾多的不確定的個體中抽出一部分確定的個體，作為類型的標準，然后對這些確定的標準進行觀察”［3］，并運用現(xiàn)實資料來分析其異同，有利于深化認識派出機構的特點和規(guī)律。

二、派出機構的重要組織特質

在黨和國家機構的組織圖表中，派出機構是較為特殊的一類：它既不是政府常規(guī)性、基本性的組織架構，也不是派遣“扶貧工作隊”“工作組”（4）那種臨時性的非制度性組織。因此解析派出機構的組織特質，不僅有助于充分理解和把握這一特殊組織形態(tài)，而且也有益于擴充政府組織以及國家治理體系研究的理論版圖。

“派出機構”作為一種理想類型，屬于一種混合型的中間形態(tài)。它在正式的制度架構中嵌入了委托——代理的“派出”關系，因此既保留了制度化的組織框架，同時又具有一定的靈活性特征。具體而言，在正式的科層制框架背景下，上級派出單位擁有人事權、監(jiān)督權、指導權等正式權威，并通過制定相關管理條文，實現(xiàn)對派出機構的監(jiān)管與控制，這反映出科層管理組織內部上下級之間的權力分配，因此區(qū)別于派遣“工作組”的機動性、非正式化特征；同時由于派出機構不是正式制度架構的法定構成，其設立是由上級單位視工作需要，按照一定程序進行的“增量改革”，因此上級派出單位掌握著派出機構存與廢的主導權。派出機構在實際運行中掌握的執(zhí)行權并非由法律規(guī)定，而是由上級派出單位所授予；并且憑借一定的自由裁量權，派出機構能夠實現(xiàn)委托——代理關系下的靈活管理。

對派出機構的內在組織特質進行技術性分解可以發(fā)現(xiàn)，其主要包括以下三個方面：

（一）組織屬性上的“半實體性”

派出機構是由上級單位通過授權派生而來的特色組織，因此與帶有“根”“源”性質的基本性制度架構相對應，派出機構屬于組織架構中的“梢”和“槾”，具有衍生性、補充性、輔助性等特征。在政治生活中，各類派出機構都是作為上級派出單位的代表，在上級授權的地域范圍、權限范圍內履行各自職能。如地方政府“駐京辦”或駐外辦事處所形成的一種“外派”形式，實質上是作為地方政府授權派出的代表，通過延長地方政府權力與權威的活動“半徑”，拓展政府組織形式和管理幅度，進而實現(xiàn)屬地管理在異地的橫向延伸。因此從組織屬性的維度來看，派出機構是作為正式制度架構的組織延伸和拓展而存在，不具有基本性組織架構的法定性、獨立性與實體性；但派出機構具有一般性組織機構所需的相關要件，它不但掛牌子，而且具有固定的辦公場所，同時也占有人員編制，享有下?lián)艿呢斦?jīng)費和相應的行政級別等，所以比派遣“工作組”的組織化、制度化、規(guī)范化程度要高，因此在整體上呈現(xiàn)出一種“半實體性”的組織屬性。

（二）組織結構上的精簡性

組織結構是指組織各要素的排列組合方式以及相互作用的關系模式，其簡易或復雜程度，受制于該組織的職能目標的大小與多寡。如上所述，由于各類派出機構是上級單位在既有的制度架構下，為了強化領導、監(jiān)督、管理等目的而延伸在外的輔助性力量，因此在保證目標實現(xiàn)的便利性、效率性的同時，避免組織機構的重疊與臃腫，構成了派出機構設立的主要目標函數(shù)，這使得各類派出機構在組織要素及其相互關系上呈現(xiàn)出一種精簡特征。具體而言，派出機構的組織形態(tài)不是由“四套班子”（黨委、政府、人大、政協(xié)）構成的“標配”，更不是“高配”，而是簡單地由黨、政部門組成的“低配”模式，這是與一級地方政府在體制上的顯著區(qū)別。中央或地方政府職能部門的派出機構，如原國土資源部派駐在地方的國家土地督察機構，是由分黨組和地方局構成其內部組織體制；而在一些開發(fā)區(qū)、城市街道等則設立黨工委、管委會以及辦事處，并實行不同形式與程度的黨政合署辦公，如廣州市海珠區(qū)赤崗街道辦事處黨工委辦公室與辦事處辦公室實行合署辦公（5）。這種精簡性的組織結構配置，一方面有利于避免“職責同構”（6）造成的機構膨脹問題，另一方面也保障了派出機構自身運作的靈活性與高效性。

（三）組織生成上的相對靈活性

派出機構的設立雖然有相關程序規(guī)定，但組織本身不是基本性的，而是由上級根據(jù)實際工作需要來設立的分支，所以上級派出單位掌握著派出機構設立與運行的主動權和主導權。如《地方組織法》第六十八條規(guī)定，“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務院批準，可以設立若干派出機關?？h、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區(qū)公所，作為它的派出機關”?？梢姉l文中“在必要的時候”這種條件說明，決定了派出機構的設立具有一定的靈活性、相機性；同時要“經(jīng)過批準”，說明設置派出機構并非完全的隨機化、非制度化，但由于只需要得到派出單位的上級批準，不需要通過權力機關等復雜程序，所以派出機構在組織生成上具有相對的靈活性。這種相對靈活的組織生成，是派出機構重要的內在特質，同時也是其在國家治理中發(fā)揮獨特功能優(yōu)勢的重要依托。

作為一種混合形態(tài)的組織類型，“派出機構”屬于一項獨特的組織設計：它相當于在正式的科層組織下引入了“派出”的因素，因此“派出機構”本身糅合了科層制與委托代理的特征，實現(xiàn)了科層組織的權威性、規(guī)范性與委托代理的相機性、便利性的共存與交織。作為公共權力的延伸，派出機構牢固鑲嵌、依附于正式的制度架構，形成了中國國家治理體系中富有特色的“派出性板塊”。

三、派出機構在國家治理中的獨特功能優(yōu)勢

“任何組織或模式的存在都需要一個前提，即它發(fā)揮著其他組織無法替代的功能?！保?］在中國豐富的治理實踐中，各種形式的派出機構之所以長久且廣泛地存在，一個基本的解釋就是它發(fā)揮著不可或缺、且無法替代的重要功能。因此在國家治理現(xiàn)代化的背景下，我們有必要準確認識和深入剖析派出機構在中國政治體制以及國家治理過程中的功能角色及其內在邏輯，從而更好地揭示國家治理體系的這一“特殊板塊”。

作為一項獨特的制度工具，派出機構隨著上級派出單位所屬層級的不同，呈現(xiàn)出不同的價值面向。具體而言，中央政府的派出機構主要體現(xiàn)了強化中央權威的“集中性”功能邏輯，而地方尤其是較低層級政府的派出機構，則更多展現(xiàn)出促進管理靈活化的“分散性”功能邏輯，因此派出機構在價值屬性上具有“兩棲性”特征。

根據(jù)對國家治理中派出機構實際運行情況的長期觀察，可以發(fā)現(xiàn)，派出機構在中央與地方層面分別呈現(xiàn)“集中”與“分散”的差異化工具面向。具體而言，派出機構一方面充當了中央或上級的監(jiān)督調控機制，成為增強國家能力的有力手段，另一方面也發(fā)揮了促進地方管理靈活化的功能。

（一）“集中”：強化國家能力的有力繩索

所謂“國家能力”，就是“權力中樞超越社會利益集團和部門政治的約束而將自己意志變?yōu)楝F(xiàn)實的能力”［5］。對于規(guī)模超大、結構復雜、歷史傳統(tǒng)悠久的中國而言，要順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的大轉型，沒有較強的國家能力是不可想象的。在中國改革進程中，為彌補和克服改革前期分權化發(fā)展過程中出現(xiàn)的消極后果，中央政府自上世紀90年代中后期以來采取系列舉措，陸續(xù)推動“垂直化管理”的改革浪潮，以強化國家能力建設，而“派出機構”就是其中的重要內容和工具性杠桿。

為強化自身在政府管理一些關鍵性領域的主導權和調控力，中央政府在1998年以后開始致力于重塑政府結構，尤其是在多個行政領域建立垂直領導的規(guī)制型（regulatory）體制。這一體制內容包括中央在審計、統(tǒng)計、銀監(jiān)、證監(jiān)等系統(tǒng)設立派出機構，形成獨立于地方政府體系的自己的“腿兒”，從而有效保障自身的行動力和調控力，實現(xiàn)對地方的行政約束和干預。正如有學者指出“為了確保中央政策在地方的貫徹落實，中央政府有必要在地方政府之外另起爐灶，通過建立中央派出機構加強自身建設，從制度上保障國家權力能夠深入并滲透到整個社會”［6］。

以中國人民銀行為例。為了應對20世紀90年代初期地方政府干預銀行信貸而導致的投資失控、通貨膨脹和壞賬累累等問題，1998年中央人民銀行體制改革，廢除了原來按照行政區(qū)域設立在各地的省行，改設9家跨省區(qū)的分行作為派出機構，直接對中央人民銀行負責。通過設立央行的派出機構，中央政府基本避免了地方政府干預地方銀行，從而影響國家財政金融政策的可能性，提高了國家貨幣政策的執(zhí)行效率，進而強化了中央政府通過銀行系統(tǒng)對全國經(jīng)濟的宏觀調控能力。因此有學者指出，“此項改革加強了中國在經(jīng)濟和政治上的統(tǒng)一性，強化了各地方經(jīng)濟的內在聯(lián)系性”［7］?？梢娡ㄟ^各種“條條派出”，中央自上而下地形成了特殊的“一條鞭”，便于突破屬地約束，讓一些關鍵領域的事務管理真正擺脫地方政府的利益牽制，從而形成對地方政府的有力“鉗制”，減少地方在相關領域的自由裁量權，并使其行動空間受到各種監(jiān)管，進而提高中央政府的政策執(zhí)行力和宏觀調控力。

此外，強化中央對整個政府組織體系的有效監(jiān)督和控制是國家能力建設的必然要求?！敖⒑捅３忠粋€反應性強、高度負責的官僚機構是現(xiàn)代的和正在現(xiàn)代化的社會——資本主義的或社會主義的，發(fā)達的或落后的——所面臨的棘手問題之一”［8］，而這項工作顯然離不開有效的監(jiān)督措施。通過各類派出機構，執(zhí)政黨和中央政府能夠構建一種相對獨立的信息傳輸和監(jiān)督渠道，進而更好地掌握下級以及整個政府體系的運行狀態(tài)，防止下級發(fā)生“越軌”及“偏離”過大問題。

派出機構的設立與運行，有利于上級克服信息不對稱、監(jiān)督不力等難題。在實際的政治生活中，中國政府過程中的信息傳輸大多是在“職責同構”的縱向間府際關系格局下，通過各個層級自下而上地逐層傳遞來完成。在官僚體制規(guī)模龐大、層級較多的行政環(huán)境下，“受目標責任制以及官員晉升考核制等因素影響，下級機構在傳輸信息時容易出現(xiàn)‘主觀過濾’‘本底噪音’等現(xiàn)象，從而容易造成信息傳輸發(fā)生兩方面的‘偏差’：其一是質量上的‘失真’，即信息在傳遞過程中被主觀曲解；其二是數(shù)量的‘流失’”［9］。而派出機構由于奉行“誰派出、對誰負責”的運行原則，能夠自上而下地形成一種特殊的“條條”關系，從而使上級具備自己專屬的信息“搜集器”和信息傳輸渠道，進而避免上述的信息過濾現(xiàn)象，減少下級利用信息不對稱的優(yōu)勢對上級機構的“俘獲”行為。如國家統(tǒng)計局向各省份以及新疆生產建設兵團派出調查總隊，它們既是政府統(tǒng)計調查機構，也是統(tǒng)計執(zhí)法機構，依法獨立行使統(tǒng)計調查、統(tǒng)計監(jiān)督的職權，獨立向國家統(tǒng)計局上報調查結果，并對上報的調查資料的真實性負責（7）。這些調查總隊的有效運作，能夠使國家統(tǒng)計局避免地方政府的干擾，準確了解城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展等有關情況，及時掌握各地區(qū)的突發(fā)性經(jīng)濟事件和重大社會經(jīng)濟問題等方面信息，依法查處各省份的統(tǒng)計違法案件等?？梢姟皸l條”類派出機構的設立與運作，有助于中央及時準確地掌握下級或地方的實際狀態(tài)以及貫徹落實上級政策、指示的情況，以便進行適時“糾偏”，從而維護整個政府管理體系的健康運行。

（二）“分散”：促進地方治理靈活化的有益工具

改革開放以來，中國經(jīng)濟社會等各領域的迅速變遷給國家治理帶來了諸多考驗。為此，中國一直在探索靈活性的治理策略與適應性的制度創(chuàng)新，并展示出治理體系的巨大活力，因此有國外學者將中國體制的這一特點稱為“適應性治理”（adaptive governance）［10］。然而有目共睹地是，改革開放以來中國的制度架構在整體上并未發(fā)生大的變化，國家治理體系在實現(xiàn)“基本面”穩(wěn)固的基礎上保持了較強的適應能力。而理解和分析其中奧妙的一個重要視角，便是關注與正式制度架構相對的“半實體性”的派出機構在地方政府治理實踐中的靈活化效能。

“任何現(xiàn)代政府，即使是最小的政府，都不是在一個地方處理它所有的事務?！保?1］因此如何以低成本的組織設計和制度創(chuàng)新來增強地方政府治理的有效性，是每一個現(xiàn)代政府必須面臨的治理難題，對于中國這樣治理規(guī)模龐大、地區(qū)發(fā)展不平衡的國家而言，此方面的任務更加艱巨。而派出機構憑借自身生成的相對靈活性以及組織構造的精簡性，成為一項增強政府管理便利性與有效性的“理想”工具。具體而言，由于不是基本性、正式性的組織機構，“派出機構”的設立與撤銷既不需要通過復雜的程序規(guī)則，也不影響既有的政府行政層級，更不改變現(xiàn)有的整體性制度架構，因此具有低成本優(yōu)勢；同時憑借特殊的委托——代理關系，“派出機構”能夠拓展政府管理形式，延伸政府管理的有效幅度，進而提高政府管理的靈活性與適應性。所以從一定意義上講，派出機構是在不改變制度層級、不“傷筋動骨”的前提下，改善和創(chuàng)新政府管理方式、增強政府管理分散化和有效性的組織工具。

“分散決策更接近本地信息資源，因此在本質上更適應當?shù)貤l件和當?shù)丨h(huán)境變化?！保?2］將管理權下放到派出機構，會更貼近當?shù)匦畔碓?，因此也使得政府管理體制能夠更迅速地應對環(huán)境的某些變化，尤其是強化其在快速變革時期的靈活性與適應能力。在此方面，開發(fā)區(qū)管委會是個典型代表。自1978年廣東蛇口出口工業(yè)區(qū)成立以來，從經(jīng)濟特區(qū)到經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，再到高新技術開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、度假區(qū)等，各種類型的開發(fā)區(qū)成了中國改革開放40年以來政策改革與創(chuàng)新的重要“前沿陣地”?！伴_發(fā)區(qū)在所在城市中形成一個與其他地區(qū)相對隔絕、經(jīng)濟和行政管理相對獨立的特殊區(qū)域”［13］，所以在不改變正式層級架構的前提下，適應地方的信息優(yōu)勢，通過政府設置派出機構下放管理權，利用開發(fā)區(qū)管委會根據(jù)實際情況對開發(fā)區(qū)進行“因地制宜”“因事制宜”的治理，能夠有效增強政府管理靈活性、適應性與有效性。

可見作為一種衍生性的組織設計，派出機構通過有機“嵌入”到正式的科層組織架構，在一定意義上充當了國家治理體系中的“變量”和彈性要素。無論是“條條派出”或是“塊塊派出”，均體現(xiàn)了特定歷史時期國家能力建設與治理邏輯的現(xiàn)實需求，并在一定程度上悄然改變著國家行政治理結構與基層行政實踐模式。各類派出機構在中國基本制度框架內的有效運作，增強了國家治理功能的適應性、政治生活的有機性以及應對復雜問題的能力，并對中國政治關系和政府過程產生重要影響。

四、結 語

“任何實際運行中的政府，都不僅是一種體制、一個體系，而且還是一個過程”［14］。由于國情的特殊性，中國政治實際運作中有很多獨創(chuàng)性、內在性的內容與邏輯有待系統(tǒng)挖掘，而“派出機構”即是典型之一。派出機構是廣泛存在于中國政治生活多條系統(tǒng)的特色組織，是黨和國家機構體系中的“特殊板塊”。黨的十九屆三中全會提出，“黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障”。因此基于總括性的分析視野，強化對派出機構進行整體性、專門性研究，不僅有益于扎根中國實際的政府過程，從紛繁復雜的國家治理實踐中抽離出中國邏輯和中國特色，從而強化國家治理的中國話語，而且也有利于充實當前機構改革的“邊緣區(qū)”與“薄弱帶”，進一步增強機構改革的整體性。

作為一種衍生性、輔助性的組織設計，派出機構以其獨特的組織屬性和生成邏輯，在一定程度上構成了介于“實體性”與“軟體性”、正式性與非正式性之間的混合型組織形態(tài)。它通過在正式制度框架下引入委托代理關系，實現(xiàn)了科層組織的權威性與“派出管理”靈活性的有機統(tǒng)一，同時也實現(xiàn)了公共行政組織在新的治理環(huán)境下的適應性演變與發(fā)展。作為中國國家治理體系中的“特色板塊”，派出機構在上級授權委托條件下進行運作，并根據(jù)“條”與“塊”邏輯導向的相異而呈現(xiàn)出“集中”與“分散”的不同工具面向。其中“條條派出”主要滿足了中央集中統(tǒng)一領導和增強國家能力的剛性需求，鞏固了整個權力網(wǎng)絡和治理架構的整體性、一致性；而“塊塊派出”則在不改變正式制度架構和權力整體層次的前提下，滿足了地方管理分散化和靈活性的需要?？梢姡袊紊钪械母黝惻沙鰴C構對基本性制度架構的功能發(fā)揮起到重要的支撐與補充作用，從而在國家治理實踐中展現(xiàn)出較為獨特的功能優(yōu)勢。

黑格爾強調：“凡是現(xiàn)實的東西都是合乎理性的，凡是合乎理性的東西都是現(xiàn)實的?！保?5］據(jù)此觀點，派出機構之所以廣泛存在于中國政治的多個系統(tǒng)和領域，在某種意義上是執(zhí)政黨與政府在國家治理的特定資源環(huán)境下，基于“理性主導”下的理性選擇。同時派出機構基于自身的組織特質，巧妙適應了中國現(xiàn)代國家建設與治理的制度邏輯，內在契合了當代中國國家治理架構及本土治理生態(tài)。因此派出機構的設立與運作，既折射出現(xiàn)代國家建設與治理的一般規(guī)律性，同時也反映出中國政府過程的特殊規(guī)定性。基于推進國家治理現(xiàn)代化的歷史場域，我們需要進一步挖掘派出機構獨特的運作邏輯，規(guī)范各種派出管理體制，優(yōu)化派出機構的作用發(fā)揮，同時拓展其在區(qū)域治理、府際關系調整等方面的功能空間，從而形成中國特色且富有成效的“派出機制”，使其更好地嵌入到中國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化過程。

注 釋

（1）需要強調的是，在行政法上往往將行政派出機構與派出機關（行政公署、街道辦等）相區(qū)別，區(qū)分二者是否享有行政主體資格，而本文基于政治與行政學范疇進行分析，故將二者皆視為廣義的派出機構。

（2）雖然開發(fā)區(qū)的主體資格在法理上存在爭議，但是現(xiàn)實操作中，如在《國家經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理機構職責》《廣東省保稅區(qū)管理條例》等文件中，開發(fā)區(qū)管委會被明確視為派出機構。

（3）不僅是指在各國家機關中，行政機關具有突出的位置，而且是指在整個政治權力結構中，“執(zhí)行”的部分享有相當高的地位。參見朱光磊：《當代中國政府過程》，天津：天津人民出版社，2008年版，第337頁。

（4）有關“工作組”的探討，詳見李振：《推動政策的執(zhí)行：中國政治運作中的工作組模式研究》，《政治學研究》2014年第2期；丁遠朋：《彈性化治理：“工作組”機制的運行及治理邏輯探究》，《社會主義研究》2018年第1期。

（5）參見廣州市海珠區(qū)政府網(wǎng)站http：//www.haizhu.gov.cn/site/hzqzf/gzjg/qxzf/hzqcgjdbsc/jgzn_21312/。

（6）是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一、一致。參見朱光磊，張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2005年第1期。

（7）參見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站：http：//www.stats.gov.cn/zjtj/gjtjj/dczd/201310/t20131031_450534.html。