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    我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)問題分析
    ——基于M局預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)

    2020-12-24 07:25:32
    山西財(cái)稅 2020年11期
    關(guān)鍵詞:公務(wù)用車財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

    一、我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

    我國(guó)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作始于上世紀(jì)80年代初期,但是最近幾年才有了顯著的進(jìn)步。相比較于西方國(guó)家,我國(guó)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作還是處于起步階段,尤其是部門支出預(yù)算績(jī)效管理。近幾年來,隨著“高效、透明、廉潔、陽光”政府和公共財(cái)政的建設(shè),財(cái)政預(yù)算績(jī)效問題越來越受到重視,從中央到地方,對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理理論和評(píng)價(jià)體系的研究均成為了關(guān)注的熱點(diǎn)。

    黨的十六屆三中全會(huì)提出了“建立財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”后,財(cái)政部及時(shí)做出積極的響應(yīng),將其作為提高資金使用效率的重要辦法,從2004年開始,把“農(nóng)業(yè)科技跨越計(jì)劃”作為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工程。2011年,財(cái)政部先后頒發(fā)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》,給財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作提供政策、做出規(guī)范。在政府的帶領(lǐng)下,各地根據(jù)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的基本經(jīng)驗(yàn),結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,逐步建立起具有地方特色的績(jī)效管理辦法。如江蘇省從2005年開始啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理以來,確定了加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),宣傳績(jī)效理念,積累經(jīng)驗(yàn)的目標(biāo),再結(jié)合實(shí)際經(jīng)驗(yàn),形成了“財(cái)政要搭臺(tái)、中介參與評(píng)價(jià)、部門協(xié)作合作、專家和公眾參與”的特色。

    黨的十九大作出“全面實(shí)施績(jī)效管理”的戰(zhàn)略部署,中共中央、國(guó)務(wù)院2018年9月1日印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號(hào))為預(yù)算工作進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃和詳細(xì)的工作安排。2018年11月,財(cái)政部綜合分析預(yù)算管理現(xiàn)狀,印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見〉的通知》(財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)),《通知》強(qiáng)調(diào),截止2020年,國(guó)家和?。ㄖ陛犑校﹥杉?jí)要全面落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理體系,實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的全方位、全過程、全覆蓋,市縣級(jí)層面也要在2022年底前基本建成全面透明的預(yù)算績(jī)效管理體系,真正實(shí)現(xiàn)“花錢必問效,無效必問責(zé)”,把政策全面落實(shí)到位,提升政府的預(yù)算管理水平。

    按照我國(guó)行政管理體制,地方政府與社會(huì)群眾生活聯(lián)系最為密切,在地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中,大部分財(cái)政資金直接用于教育、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房保障等民生支出,因此地方財(cái)政資金支出更應(yīng)貼近社會(huì)公眾的需要。地方財(cái)政處于財(cái)政系統(tǒng)的基礎(chǔ)地位,承擔(dān)著為基層社會(huì)群眾提供大量公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的作用與責(zé)任。在推行預(yù)算績(jī)效管理工作方面,地方財(cái)政具有自身的明顯特點(diǎn),一方面,與中央財(cái)政相比,地方財(cái)政系統(tǒng)推行預(yù)算績(jī)效管理工作的難度更大,由于數(shù)量較多,又屬于行政體制的末端,在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理時(shí),容易受到認(rèn)識(shí)不足、工作人員業(yè)務(wù)能力較低等方面的制約。與此同時(shí),由于地方財(cái)源基礎(chǔ)較弱、財(cái)政收入增長(zhǎng)較慢與財(cái)政支出增長(zhǎng)過快之間的矛盾,以及財(cái)政資金使用效率較低,導(dǎo)致地方財(cái)政資金更加緊張,地方財(cái)政迫切需要推行績(jī)效管理,提高資金使用效益。另一方面,地方推行財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)間相對(duì)較晚。從東西部橫向比較來說,各地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作發(fā)展?fàn)顩r極不平衡,東部地區(qū)推行相對(duì)較早,已經(jīng)把績(jī)效管理理念融入到預(yù)算管理當(dāng)中,初步建立了地方預(yù)算績(jī)效管理工作體系,形成了新的預(yù)算管理模式。而中西部地區(qū)由于地域偏遠(yuǎn)、思想相對(duì)閉塞,績(jī)效管理改革推行較為滯后。從工作實(shí)踐看,東部地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐較早,地方財(cái)政部門多數(shù)制定了預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)的實(shí)施細(xì)則或者管理辦法等,設(shè)置了預(yù)算績(jī)效管理科,構(gòu)建了績(jī)效評(píng)價(jià)制度,由民生項(xiàng)目作為績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn),由點(diǎn)及面全面進(jìn)行績(jī)效管理。但是由于地方預(yù)算績(jī)效管理仍處于探索階段,仍存在很多突出問題,如績(jī)效目標(biāo)不科學(xué)和脫離實(shí)際、績(jī)效實(shí)時(shí)監(jiān)管效率不高、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不佳且缺乏創(chuàng)新流于形式等。本文以某市M局預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)為例分析我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)存在的問題。

    二、M局預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)分析

    M局是某市事業(yè)單位,于2006創(chuàng)建,為正處級(jí)建制,是市人民政府主管市直機(jī)關(guān)后勤工作的直屬事業(yè)單位,部門主要負(fù)責(zé)局機(jī)關(guān)的日常政務(wù)、人事勞資、財(cái)務(wù)管理等工作;負(fù)責(zé)新建及政府授權(quán)管理的市直機(jī)關(guān)房地產(chǎn)的維修、管理工作;制訂市政府機(jī)關(guān)大院、市政府辦公大樓等管理區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)章制度、安保和消防措施并組織實(shí)施。

    (一)M局部門預(yù)決算情況

    1.M局2016年—2018年預(yù)算執(zhí)行情況

    M局2016—2018年預(yù)算安排及支出見表1所示。

    2..M局“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算支出情況

    (1) M局2016年—2018年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算財(cái)政撥款情況見表2所示。

    (2)2018年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算支出情況

    M局2018年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算支出情況見表3所示。

    (二)M局預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方式

    M局目前無完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,所進(jìn)行的評(píng)價(jià)工作均基于局財(cái)務(wù)處的要求,通過預(yù)算績(jī)效管理工作考評(píng)表和績(jī)效運(yùn)行年終分析報(bào)告這兩種方式進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。

    表1 M局2016年—2018年預(yù)算執(zhí)行情況表 金額單位:萬元

    表2 M局2016年—2018年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算財(cái)政撥款情況統(tǒng)計(jì)表 金額單位:萬元

    表3 2018年M局“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算支出情況表 金額單位:萬元

    1.預(yù)算績(jī)效管理工作考評(píng)表

    以2017年為例,2017年所屬市財(cái)政局要求M局對(duì)當(dāng)年度預(yù)算情況進(jìn)行打分,具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)見表4所示。

    2.績(jī)效運(yùn)行年終分析報(bào)告

    目前的績(jī)效運(yùn)行年終分析報(bào)告由M局自行撰寫,并與績(jī)效工作考核表一同上報(bào)局財(cái)務(wù)處,以2017年為例,該分析報(bào)告見表5所示。

    表4 2017年M局工作考評(píng)情況表

    (1)M局2017年部門收入31854600元,支出35239500元,年末結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余2227000元(其中項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余2217000元)。

    表5 績(jī)效運(yùn)行年終分析報(bào)告表

    (2)2017年“三公”經(jīng)費(fèi)增減變化原因說明。

    ①2017年“三公”經(jīng)費(fèi)決算與2016年決算相比較。M局單位公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)2016年部門決算1145857.83元,2017年部門決算為4485826.15元,較比去年相對(duì)增加了3339968.32元,原因如下:2017年以來,M局把嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”作為一項(xiàng)重要的工作,認(rèn)真貫徹落實(shí)中央、省、市關(guān)于厲行節(jié)約的各項(xiàng)要求,嚴(yán)把支出關(guān),規(guī)范三公經(jīng)費(fèi)核算。由于公務(wù)用車服務(wù)平臺(tái)的逐步成立與完善,為了更好地服務(wù)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和五大班子、保障市級(jí)單位公務(wù)用車的正常運(yùn)行,新購了5輛中巴車并對(duì)其進(jìn)行了配置,再加上平臺(tái)的日常公務(wù)運(yùn)作,運(yùn)行費(fèi)也隨之相對(duì)增加。

    ②2017年“三公”經(jīng)費(fèi)決算與2017年預(yù)算相比較。M局“三公”經(jīng)費(fèi)2017年部門預(yù)算2318000元,2017年部門決算為4485826.15元,比2017年預(yù)算相對(duì)增加2167826.15元,原因如下:2016年準(zhǔn)備購置三輛中巴車因手續(xù)未完成此筆經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)本年支付。公務(wù)招待費(fèi)為0萬元。

    ③機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)增減變動(dòng)原因說明。M局2017年機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算1601000元,2016年機(jī)關(guān)運(yùn)行費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算1461000元,較2017〔2017〕9號(hào)文件精神,將公務(wù)費(fèi)、公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)壓縮10%,對(duì)差旅費(fèi)、公務(wù)費(fèi)等支出從嚴(yán)控制,加強(qiáng)管理。

    ④其他說明。第一,政府采購情況。2017年M局無政府采購服務(wù)預(yù)算。第二,國(guó)有資產(chǎn)占有使用情況。M局車輛情況:共有45輛,其中公務(wù)用車26輛(其中包括市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)用車7輛),執(zhí)勤執(zhí)法車19輛,這些車用來負(fù)責(zé)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)用車、保障大型會(huì)議和重要活動(dòng)的公務(wù)用車。第三,績(jī)效管理情況。2017年M局無實(shí)行績(jī)效管理的項(xiàng)目。

    (三)M局預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題

    M局目前采用的評(píng)價(jià)方式是簡(jiǎn)單的粗放式評(píng)價(jià),且集中于財(cái)務(wù)部門及財(cái)務(wù)工作的考核,對(duì)于工作的具體成果未進(jìn)行考慮。主要表現(xiàn)在預(yù)算投入環(huán)節(jié)缺少規(guī)范性指標(biāo),預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)缺少約束性指標(biāo),預(yù)算完成環(huán)節(jié)缺少科學(xué)性指標(biāo),評(píng)價(jià)反饋結(jié)果運(yùn)用乏力,以及缺乏內(nèi)部控制實(shí)施等制度。

    三、我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理評(píng)估問題分析

    盡管我國(guó)加快推進(jìn)了財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作,但是地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的改革還處于起步階段,地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理評(píng)估存在著很多不足,結(jié)合M局預(yù)算績(jī)效管理評(píng)估問題具體分析如下。

    (一)預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)不科學(xué)

    評(píng)價(jià)指標(biāo)是檢查項(xiàng)目是否完成合格的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn),它直接影響著評(píng)估的過程。因此選擇指標(biāo)是財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié),也是能否有效開展工作的關(guān)鍵。設(shè)計(jì)指標(biāo)的方法很多,如何正確的選擇指標(biāo)賦權(quán)的方法,就會(huì)顯的尤為重要。首先是對(duì)指標(biāo)權(quán)重的確定會(huì)有影響,更會(huì)影響指標(biāo)體系的構(gòu)建及對(duì)評(píng)估結(jié)果的價(jià)值。然而,地方財(cái)政習(xí)慣于用直接賦權(quán)法,該方法簡(jiǎn)單、隨意性比較大,會(huì)造成設(shè)計(jì)權(quán)重不科學(xué),這種技術(shù)性的缺陷,導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理。比如,北京、重慶等市績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)兩個(gè)一級(jí)指標(biāo),它們的權(quán)重分別占60%和40%;山西某市設(shè)定100分為市級(jí)的財(cái)政專項(xiàng)支出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的基本分值,其中主要指標(biāo)占80分,相關(guān)指標(biāo)占了20分。

    (二)預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系不完整

    在財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系的建設(shè)中,許多財(cái)政部門存在著重成果、輕成本等情況,若項(xiàng)目單位與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)串通一氣,難以提高財(cái)政資金的使用效率。從預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容上看,地方財(cái)政預(yù)算部門按部就班,僅停留在靜態(tài)評(píng)價(jià)上,不能進(jìn)行信息實(shí)時(shí)更新。

    (三)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體系不健全

    預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是否能順利完成,監(jiān)督體系非常重要。建立健全預(yù)算績(jī)效監(jiān)督管理體系是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的保障。如果不建立嚴(yán)格的預(yù)算績(jī)效評(píng)估報(bào)告,當(dāng)出現(xiàn)一些錯(cuò)誤的事情時(shí),無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)而造成不良的后果。此外,絕大多數(shù)地區(qū)財(cái)政信息難以透明化,也是造成監(jiān)督體系不完整的原因之一。

    (四)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分

    我國(guó)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效工作剛剛起步,沒有受到各方的重視,目前的結(jié)果應(yīng)用模式單一,還存在一些財(cái)政體制上的障礙,很難做到財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算相掛鉤,評(píng)價(jià)結(jié)果得不到全面有效的運(yùn)用。信息的不對(duì)等也制約了財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

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