對全省冬季清潔取暖財政資金使用及政策執(zhí)行情況的調(diào)研

實施冬季清潔取暖是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)和保障民生的一項重要舉措。為了解全省冬季清潔取暖財政資金使用及政策執(zhí)行情況，提高資金使用效益，財政廳組成專門調(diào)研組，于5月6日至6月5日深入太原、大同、晉中、長治、臨汾、運城6個市12個縣區(qū)，就2017—2019年冬季清潔取暖財政資金使用及政策執(zhí)行情況，進行了實地調(diào)研。

一、我省冬季清潔取暖資金投入及使用情況

據(jù)統(tǒng)計，2017—2019年全省累計共投入包括設(shè)施建設(shè)、運行維護費在內(nèi)的冬季清潔取暖資金277.23億，其中，財政投入244.41億元，占比88%；其他社會資金投入32.82億元，占比12%。（詳見表1）

（一）財政資金投入情況

2017—2019年全省各級財政投入的冬季清潔取暖資金，從資金投入級次看，中央財政投入65.32億元，占比27%，省級財政投入30.87億元，占比13%，市級財政投入50.11億元，占比20%（其中呂梁市投入最多為11.55億元，朔州市投入最少為零），縣級財政投入為98.11億元，占比40%（其中呂梁市各縣投入最多為16.81億元，大同市各縣投入最少為1.12億元）。

從資金投入總量看，2017年投入57.94億元，2018年投入87.54億元，2019年投入98.93億元，財政資金投入的規(guī)模呈現(xiàn)逐年增長態(tài)勢。各市財政資金投入最多的是太原市，為42.56億元，最少的是大同市，為6.32億元，其他各市財政資金投入超過30億元的依次為呂梁市35.12億元、長治市30.71億元。

（二）財政資金使用及到位情況

冬季清潔取暖資金主要用于“煤改氣”、“煤改電”等取暖設(shè)備購置、既有建筑保溫改造、熱網(wǎng)提升工程建設(shè)、電網(wǎng)及煤氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、冬季清潔取暖運行維護費等方面。截至2020年3月底全省11個市冬季清潔取暖財政資金實際支出218.74億元，平均預(yù)算執(zhí)行率為89.36%。各市預(yù)算執(zhí)行率最高的為大同市100%；其他超過全省平均預(yù)算執(zhí)行率的市分別是晉城市99.57%、晉中市95.92%、忻州市95.5%、朔州市91%；執(zhí)行率低的分別是太原市79.94%、陽泉市72.61%。

表1：2017年-2019年全省冬季清潔取暖資金投入情況表 單位：萬元

（三）多元化資金投入情況

為保證完成任務(wù)，各市在財政投入基礎(chǔ)上，多措并舉籌集資金。主要有：開發(fā)企業(yè)投入配建資金，如忻州市熱力公司近三年累計投入20多億元、介休市近5年由5家企業(yè)累計投資10.54億元資金配建集中供熱管網(wǎng)改造；政府投入債券資金，如呂梁市2018-2019年使用政府債券11.37億元、陽泉市使用政府債券1.99億元、祁縣、太谷區(qū)、壽陽縣不同程度使用政府債券用于冬季清潔取暖工程；吸收社會資本，如臨汾市洪洞縣采用PPP模式彌補清潔取暖工程改造資金缺口0.37億元/年，運營期合計7.36億元等。

二、各市財政支持冬季清潔取暖政策情況

在中央和省冬季清潔取暖改造補助的基礎(chǔ)上，全省除朔州、忻州兩市未明確補貼政策外，其余9個市均出臺了冬季清潔取暖工程和運行補貼配套保障政策?！懊焊臍狻表椖垦a貼最高的是太原市10000元/戶，最低的是陽泉3000元/戶，運行費除運城市無補貼外，其他市700-2500元不等；“煤改電”項目補貼最高的是太原市27400元/戶，電網(wǎng)工程30%補貼，最低的是臨汾1000元/戶，運行費除運城市無補貼外，其他市1000-2400元/戶不等；集中供熱項目太原、晉城、陽泉對建設(shè)工程均有不同程度補貼；“煤改醇”項目晉中、陽泉補貼6000元/戶；生物質(zhì)項目陽泉、長治、運城、大同補貼2500-4200元/戶不等；清潔煤取暖大同、長治、運城無補貼政策，其他市均有不同程度補貼政策。

三、主要成效

我省冬季清潔取暖實施三年多來，經(jīng)過全省各級政府和社會的共同努力，取得明顯成效，空氣質(zhì)量逐年向好。數(shù)據(jù)顯示，2018年全省空氣質(zhì)量綜合指數(shù)同比2017年平均下降10.8%，PM2.5下降6.8%，SO2下降41.1%，重污染天數(shù)減少3天；2019年全省空氣質(zhì)量同比2018年P(guān)M2.5下降2%，SO2下降20%，特別是2019年10月-2020年3月全省秋冬季空氣質(zhì)量綜合指數(shù)同比下降14.6%，PM2.5下降10.4%，SO2下降33.3%，重污染天數(shù)累計減少44天。

四、存在的問題

（一）政府主導(dǎo)，資金缺口解決難

據(jù)統(tǒng)計，2017—2019年全省冬季清潔取暖包括工程建設(shè)和運維費在內(nèi)計劃投資額380億元，實際投入277億元，尚有103億元的資金缺口無法解決。

從調(diào)研情況看，我省各市目前的清潔取暖工程可以說是“政府主導(dǎo)、企業(yè)配合”，尚未形成《實施方案》中提出的“企業(yè)為主、政府推動”局面，相應(yīng)的資金投入也是以財政投入為主，2017—2019年實際投入277億元中，各級財政投入占到88%，占主導(dǎo)地位。這種過分依賴政府的投資，在當前市縣財政收支矛盾十分突出的情況下，缺口資金無法解決，影響各項工程順利實施。如調(diào)研的長治市沁縣，2019年公共預(yù)算收入為1.12億元，是典型的吃飯財政，但全縣僅冬季清潔取暖需配套資金達7409萬元，當年只配套了2184萬元，缺口資金5225萬元無法解決；臨汾市襄汾縣2017-2019年“煤改氣”、“煤改電”改造工程存在1.2億元的資金缺口無力解決，為不耽誤工程進度，日前缺口資金大部分由建設(shè)單位墊付。

（二）運維費高，后續(xù)補貼落實難

冬季清潔取暖資金中央補助明確為三年，如三年到期后中央資金退出，每年需負擔的運行補貼剛性支出將給省市縣三級財政帶來巨大壓力，其中長治市和呂梁市已明確財政補貼采取逐年退坡政策。

按2019年運行維護費860元/戶（33.63億元/389萬戶）的標準來測算，加上2020年137萬戶改造完成后，2020年后每年的運維費達45億元。這一規(guī)模，已達到了2019年省市縣三級財政含建設(shè)費和運行在內(nèi)全部投入數(shù)的65%（省級10.74億元、市級16.49億元、縣級41.94億元），即使省級財政補助每年10億元情況下，市縣兩級財政也需承擔每年35億元的剛性運維費壓力，極有可能出現(xiàn)部分市縣后續(xù)運維費背不動、無著落的風險，其后果是大量居民因承擔不起高額的取暖費用而出現(xiàn)重新返燒散煤的可能性，這是清潔取暖最大的難題和隱憂。

（三）“改電、改氣”，設(shè)備使用效率低

在入戶調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然各地市改造任務(wù)完成了，但使用率不高。如在和順縣棋盤垴村，全村已完成“煤改氣”改造，但據(jù)本村村長介紹，冬季使用“煤改氣”取暖的戶數(shù)不到1/3；同樣，在大同市平城區(qū)北關(guān)安益街社區(qū)一戶“煤改電”居民給我們出示電費收據(jù)顯示，冬季5個月取暖季僅使用1752.98度電；在和順縣平松鄉(xiāng)一戶“煤改醇”居民家，使用完政府配送的一罐醇后，取暖設(shè)備就閑置起來。

一是取暖成本費用高。根據(jù)訪談了解到，每戶家庭一個采暖季使用2-3噸煤炭，費用約1200元-1800元；“煤改電”取暖，每日需用電60度-100度，一個采暖季費用約2574-4290元（按0.286元/度電計算）；“煤改氣”取暖，每日需燃氣15-20立方，一個采暖季費用約4950-6600元(按2.2元/立方計算)，取暖成本大幅度增加，特別是對無補貼（如運城市）居民和低收入貧困戶更是負擔不起。二是補貼政策落地慢?！懊焊碾姟薄懊焊臍狻本用裣热~付費，等冬季取暖期結(jié)束后再進行身份識別、清算補助，時間跨度長，等拿到補助已到下一個取暖季，影響了居民使用積極性。三是資源供應(yīng)匹配難。部分地區(qū)“煤改氣”“煤改電”用戶，受氣源供應(yīng)和電網(wǎng)容量制約，影響使用效率。四是生活習(xí)慣改變難。由于農(nóng)村居住大多是老年人，冬天習(xí)慣燒火炕，許多農(nóng)戶家戶中出現(xiàn)“烤火爐+炕+電暖器”現(xiàn)象，電器取暖設(shè)備成了擺設(shè)。五是有空心村現(xiàn)象。農(nóng)村中部分農(nóng)民外出去打工或在城里已安家，長期不在村中居住，偶爾過年過節(jié)回來才使用取暖設(shè)備，導(dǎo)致改造設(shè)備長時間閑置，造成資源浪費。

（四）清潔改造，“因地制宜”落實難

作為落實推廣清潔取暖的縣區(qū)政府，并不參與清潔取暖規(guī)劃的制定，“煤改電”、“煤改氣”實施以被動完成上級交給的任務(wù)為目的，脫離“宜”字。如晉城市電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，需擴容升級，“煤改電”改造過程中受電網(wǎng)負荷因素制約，影響改造進度；陽泉市受氣源保障能力制約，下達的“煤改氣”任務(wù)無法實施，這部分用戶改用其他方式進行改造。

（五）財政資金執(zhí)行率有待提高

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，冬季清潔取暖財政資金在使用過程中存在支付進度滯后現(xiàn)象。如2017—2019年度的冬季清潔取暖財政預(yù)算資金，截止到2020年3月底，陽泉開發(fā)區(qū)的預(yù)算執(zhí)行率為僅34%、太原市迎澤區(qū)的預(yù)算執(zhí)行率僅為59.5%。

一是改造任務(wù)下達晚。省清潔辦每年下達各市冬季清潔取暖改造計劃較晚（2018年9月下達、2019年8月下達、2020年5月下達），各市還要分配到縣（區(qū)），縣（區(qū)）確定改造任務(wù)后進行招投標程序，開始實施就到了三季度，導(dǎo)致財政資金支付進度滯后。二是工程決算時間長。建設(shè)工程完工后進行驗收決算需較長時間，使部分工程款無法及時支付。三是居民的運行補貼到位晚。支付給居民的“改電、改氣”運行補貼時間跨度較長，使財政資金較長時間滯留財政部門無法及時支付。

（六）職能分散，管理規(guī)劃協(xié)調(diào)難

清潔取暖涉及的部門非常多，有能源、工信、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、住建、電力、供熱等部門，有的市縣無專門協(xié)調(diào)機構(gòu)，有的市縣即使有專門協(xié)調(diào)機構(gòu)，也存在多個協(xié)調(diào)機構(gòu)，有“大氣辦”、“清潔辦”、“散煤治理辦”等，且分屬不同領(lǐng)導(dǎo)分管。如調(diào)研的左云縣，在“煤改電”項目中，環(huán)保局、工信局、能源局都在參與實施，這樣使各個部門各自為政、各管一攤，沒有建立起有效的日常聯(lián)動協(xié)調(diào)、信息共享等機制，清潔取暖工作缺乏規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

五、建議

（一）突出重點抓“兩頭”

“兩頭”是指農(nóng)村和城市地區(qū)，“兩頭”區(qū)域面積大，解決好這兩個重點區(qū)域是關(guān)鍵。

首先，農(nóng)村既是重點，也是難點。“燃料配爐具”既能兼顧解決居民炊事問題，又符合農(nóng)村居民生活習(xí)慣，是現(xiàn)階段實現(xiàn)農(nóng)村清潔取暖最經(jīng)濟有效的措施，因此，應(yīng)在我省廣大農(nóng)村地區(qū)大力推廣符合環(huán)保標準的潔凈煤（或型煤）和生物質(zhì)燃料作為清潔改造的主路徑。

其次，在城市及周邊區(qū)域，集中供熱是首選。集中供熱雖前期投入大，但成本可回收、企業(yè)可參與、居民可接受，是最經(jīng)濟、實用的取暖方式。因此，應(yīng)在城市及周邊主要規(guī)劃集中供熱取暖，且向周邊地區(qū)擴圍輻射，以城市帶動周邊，實現(xiàn)最大限度區(qū)域集中供熱。

至于“中間”城鄉(xiāng)結(jié)合部分，應(yīng)確村確戶，精準施策，選擇經(jīng)濟條件較好的居民或區(qū)域適度推進“改電、改氣、改醇”等方式進行清潔取暖代替，最大限度提高設(shè)備使用效率。

（二）結(jié)果導(dǎo)向增動力

改變現(xiàn)行上級部門直接下達具體改造任務(wù)方式，實行以大氣排放指標為核心的清潔取暖考核界定標準，如空氣質(zhì)量綜合指數(shù)、PM2.5、SO2等指標體系，在實現(xiàn)排放達標情況下，給予縣級政府掌握更多的改造主動權(quán)，以縣為單位統(tǒng)籌規(guī)劃，深入調(diào)查研究與可行性分析，實行一縣一策，優(yōu)化供熱結(jié)構(gòu)，構(gòu)建適合本區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)路徑，避免清潔改造一刀切現(xiàn)象，真正做到因地制宜。

（三）市場主導(dǎo)注資金

冬季清潔取暖堅持企業(yè)主導(dǎo)地位，增強企業(yè)活力，積極多渠道籌措資金，解決部分資金缺口。工程建設(shè)以市場化方式運行為主，創(chuàng)新項目建設(shè)模式，引導(dǎo)多元投資主體和各類社會資本進入清潔取暖領(lǐng)域；鼓勵社會資本設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，投資清潔取暖項目和技術(shù)研發(fā)；鼓勵清潔供暖企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債券等融資工具擴大投資；培育清潔供熱運營商，開展合同能源管理，建立政府、企業(yè)、居民節(jié)能利益分享機制；鼓勵銀行機構(gòu)提供金融優(yōu)惠政策，支持企業(yè)清潔取暖工程建設(shè)等為企業(yè)營造良性發(fā)展環(huán)境與空間。

同時，積極研究全省清潔取暖任務(wù)完成后的運行補貼合理分擔和財政適度補貼機制。一方面進一步完善能源價格市場化機制，運用市場化交易等形式降低電價、氣價和集中供熱成本，真正使群眾受益；同時，采取財政補貼和個人適度分擔相結(jié)合，財政補貼特別是對貧困和低收入人群補貼納入民生保障工程，確保冬季清潔取暖的可持續(xù)性。

（四）強化管理促效益

圍繞提質(zhì)增效強化財政支出管理，切實提高財政資金使用效益。一是從資金管理入手，整合冬季清潔取暖財政資金，將冬季清潔取暖省級獎補專項資金和省級農(nóng)村冬季清潔取暖補貼合二為一，擴大冬季清潔取暖補助范圍，集中財力保障冬季清潔取暖可持續(xù)性。二是強化支出管理，加快預(yù)算執(zhí)行進度。財政部門與預(yù)算單位建立預(yù)算執(zhí)行聯(lián)動機制，財政部門提前下達預(yù)算，同時充分調(diào)動預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行積極性，發(fā)揮各部門、各環(huán)節(jié)作用，最大限度體現(xiàn)預(yù)算支出執(zhí)行力。三是壓實主體責任，加強績效管理。全方位評估冬季清潔取暖工作情況，重點考評社會效益和經(jīng)濟效益，強化支出責任，獎優(yōu)罰劣。優(yōu)先支持工作基礎(chǔ)好、能源保障到位、資金效率落實好的地區(qū)，對不達目標任務(wù)、執(zhí)行進度慢、設(shè)備利用率低的市縣，采用收回或少補財政資金等措施，保證冬季清潔取暖社會效益和經(jīng)濟效益雙提升。

（五）理順體制強合力

成立工作領(lǐng)導(dǎo)組，將現(xiàn)有協(xié)調(diào)機構(gòu)納入工作組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確政府職能定位，清晰歸口管理，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立省、市、縣各個層級職能部門之間和上下級之間的日常調(diào)度和信息共享，共同推進清潔取暖工作。如協(xié)調(diào)省電力部門，實現(xiàn)全省清潔取暖用電直接按優(yōu)惠后價格結(jié)算，讓百姓真正享有獲得感；在全省范圍內(nèi)協(xié)調(diào)“氣、醇”從資源豐富地區(qū)向短缺地區(qū)調(diào)配輸送，保證清潔能源足額供應(yīng)。