基于生態(tài)環(huán)境治理體系的環(huán)境行政處罰裁量研究

劉中付

【摘 ?要】為了提高基于生態(tài)環(huán)境治理體系的環(huán)境行政處罰效率，論文對(duì)基于生態(tài)環(huán)境治理體系的環(huán)境行政處罰裁量進(jìn)行了具體論述，以期為構(gòu)建社會(huì)共同推進(jìn)的環(huán)境治理的良好格局提供重要的參考資料。

【Abstract】In order to improve the efficiency of environmental administrative punishment based on the ecological environment governance system， this paper specifically discusses the discretion of environmental administrative punishment based on the ecological environment governance system， so as to provide important reference materials for the construction of a good pattern of environmental governance promoted that the society promotes together.

【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境;治理體系;行政處罰;裁量

【Keywords】ecological environment; governance system; administrative punishment; discretion

【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.11;D922.68 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號(hào)】1673-1069（2020）11-0116-02

1 引言

當(dāng)前提出的新型生態(tài)環(huán)境治理體系為環(huán)境行政處罰提供了裁量規(guī)制的框架。其中，在以“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與”的生態(tài)環(huán)境治理體系下，需要明確政府、企業(yè)等各個(gè)主體的權(quán)責(zé)，逐步建立起全社會(huì)共同推進(jìn)環(huán)境治理的新格局[1]。其中，通過(guò)明確生態(tài)環(huán)境治理體系的環(huán)境行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，采取自我規(guī)制、協(xié)商規(guī)制和社會(huì)規(guī)制的方式，讓基于生態(tài)環(huán)境治理體系的環(huán)境行政處罰裁量的作用充分凸顯出來(lái)，為更好地建立良好的生態(tài)環(huán)境提供重要的法律支撐。

2 行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政處罰過(guò)程的自我規(guī)制方式

環(huán)境行政處罰裁量在提交申請(qǐng)的過(guò)程中所表達(dá)的行政自由不僅僅是對(duì)行政人員的適當(dāng)規(guī)定，也包括提出領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)的控制。這樣行政機(jī)關(guān)通過(guò)采用自我規(guī)制的方式進(jìn)行環(huán)境行政處罰，其性質(zhì)具有內(nèi)發(fā)性，讓行政人員可借助制定的一系列行政管理機(jī)制來(lái)完成目標(biāo)。其中，環(huán)境行政機(jī)關(guān)在規(guī)制的過(guò)程中主要是依據(jù)制定的行政規(guī)則和行政程序規(guī)范來(lái)進(jìn)行處罰裁量，讓行政機(jī)關(guān)的工作人員在實(shí)施裁量行為時(shí)主要依據(jù)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。這樣作為環(huán)境行政機(jī)關(guān)的工作人員在日常工作中始終堅(jiān)持以自我拘束為原則，不斷提高自身的業(yè)務(wù)和法律素質(zhì)，并將內(nèi)發(fā)性的規(guī)制作為環(huán)境行政處罰裁量的重要行為[2]。通過(guò)嚴(yán)格按照環(huán)境行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)則與程序開(kāi)展環(huán)境行政處罰裁量，即在現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理的框架下對(duì)環(huán)境行政處罰進(jìn)行規(guī)制，充分凸顯出環(huán)境行政機(jī)關(guān)的主體地位，積極采取自我控制、自我約束的規(guī)制行為。同時(shí)，作為行政機(jī)關(guān)還應(yīng)該根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際情況設(shè)計(jì)裁量的基準(zhǔn)文件、裁量基準(zhǔn)制定的程序，并將這些相關(guān)文件直接公開(kāi)。

一般而言，在編寫(xiě)關(guān)于環(huán)境行政制裁的文件時(shí)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)公司和公眾的意見(jiàn)，以確保裁量基準(zhǔn)文件的正常執(zhí)行，并在一定程度上限制裁量空間的適用范圍。判斷“環(huán)境犯罪”，環(huán)境主管部門(mén)可以行使其權(quán)力，根據(jù)公認(rèn)的《環(huán)境行政處罰程序條例》，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵤┬姓撇煤头e極的行政行動(dòng)，內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)的工作人員必須根據(jù)實(shí)際情況制定明確的程序規(guī)則，并建立一個(gè)強(qiáng)有力的執(zhí)法記錄制度、承認(rèn)制度和根據(jù)目前情況進(jìn)行集體審查的制度。特別是在使行政制裁的自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化之后，行政當(dāng)局可通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境控制來(lái)管制環(huán)境制裁的行政責(zé)任范圍。環(huán)境管理機(jī)構(gòu)主要是對(duì)環(huán)境進(jìn)行控制和監(jiān)督，由監(jiān)督環(huán)境主管機(jī)構(gòu)日常執(zhí)法，并對(duì)環(huán)境行政處罰行使權(quán)力[3]。通常，環(huán)境復(fù)議主要是由行政相對(duì)人提出行政復(fù)議，充分發(fā)揮環(huán)境行政機(jī)關(guān)的被動(dòng)監(jiān)督作用，再由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政處罰裁量行為進(jìn)行審查。針對(duì)裁量基準(zhǔn)的后評(píng)估，應(yīng)統(tǒng)籌考察裁量基準(zhǔn)的實(shí)施情況，并不斷地規(guī)范裁量基準(zhǔn)，以便能夠更好地規(guī)范環(huán)境行政處罰裁量工作。

3 企業(yè)參與環(huán)境行政處罰過(guò)程的協(xié)商規(guī)制方式

根據(jù)民主協(xié)商的原則，負(fù)責(zé)環(huán)境管理當(dāng)局的人員應(yīng)在制定過(guò)程中進(jìn)行合理的協(xié)商，執(zhí)行環(huán)境行政處罰裁量文件，使企業(yè)能夠在事件發(fā)生之前、期間和之后在談判過(guò)程中積極參與環(huán)境行政機(jī)構(gòu)就制裁進(jìn)行談判，并得到談判制度的支持，從而使企業(yè)更好地參與談判過(guò)程，這可以規(guī)范環(huán)境行政處罰的整個(gè)過(guò)程。

首先，企業(yè)的事前協(xié)商規(guī)制。根據(jù)每個(gè)企業(yè)的實(shí)際情況，簽訂行政合同的環(huán)境保護(hù)設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格制裁違反合同行為和非法行為，積極鼓勵(lì)企業(yè)遵守法律。這樣在談判之后，雙方可以接受環(huán)境行政協(xié)定中的合同內(nèi)容，從而對(duì)環(huán)境行政處罰的自由裁量權(quán)產(chǎn)生更具約束力的影響[4]。

其次，企業(yè)參與環(huán)境行政處罰，對(duì)裁量行為形成規(guī)制。第一，可通過(guò)說(shuō)明理由制度和聽(tīng)證制度，讓行政人員能夠積極地表達(dá)意見(jiàn)，主動(dòng)參與環(huán)境行政處罰的過(guò)程;第二，依據(jù)和解制度，讓相關(guān)的企業(yè)與環(huán)境行政機(jī)關(guān)就行政處罰方案進(jìn)行磋商，盡量達(dá)成非正式場(chǎng)合下的環(huán)境行政處罰規(guī)制，有效減少官企之間存在的矛盾，有效降低環(huán)境行政處罰執(zhí)行的難度，從而更好地將環(huán)境行政處罰的社會(huì)效益凸顯出來(lái)。

再次，如果公司與環(huán)境管理局簽訂的協(xié)議是一項(xiàng)行政協(xié)議，則該協(xié)議實(shí)際上具有約束力，可以有效使雙方達(dá)成協(xié)商一致意見(jiàn)。

最后，當(dāng)對(duì)企業(yè)施加環(huán)境行政處罰時(shí)，企業(yè)可以擁有一定的談判權(quán)力，環(huán)境行政機(jī)關(guān)將于適用的時(shí)間對(duì)環(huán)境行政處罰方法和執(zhí)行時(shí)間進(jìn)行溝通，再針對(duì)企業(yè)發(fā)展過(guò)程中應(yīng)該履行的方式和履行的時(shí)間進(jìn)行全面裁量。這樣當(dāng)雙方在協(xié)商履行方式之后，便能夠更好地履行環(huán)境行政處罰決定。

4 社會(huì)公眾參與和監(jiān)督環(huán)境行政處罰過(guò)程的社會(huì)規(guī)制方式

所謂社會(huì)規(guī)制主要指的是相關(guān)的專(zhuān)家、媒體、社會(huì)組織等廣大的社會(huì)主體全面監(jiān)督政府的環(huán)境行政行為。通常，環(huán)境行政行為的社會(huì)規(guī)制能夠有效地實(shí)現(xiàn)，主要是通過(guò)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。首先，社會(huì)規(guī)制應(yīng)該將公眾的知情權(quán)作為重要的前提條件。廣大社會(huì)公眾可通過(guò)自己所具備的知情權(quán)去熟悉“環(huán)境行政處罰裁量”“環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)”以及“環(huán)境行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人就行政處罰進(jìn)行協(xié)商的過(guò)程”，這樣便能夠更好地監(jiān)督環(huán)境行政處罰裁量和自我規(guī)制、協(xié)商規(guī)制等工作。

其次，將公眾評(píng)審制度引入環(huán)境行政處罰中。在環(huán)境行政處罰的審議過(guò)程中合理地引入公眾參與機(jī)制，逐步建立起良好的公眾評(píng)審團(tuán)，并采取案件公眾評(píng)審會(huì)的方式來(lái)評(píng)議原本法律賦予行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。一般來(lái)說(shuō)，在評(píng)估過(guò)程中，公眾主要是在某些條件下由政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，例如，通過(guò)社區(qū)招聘的形式，合法建立一個(gè)公共評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)，鼓勵(lì)公眾積極參與環(huán)境保護(hù)行政處罰的決策過(guò)程，以規(guī)范行政處罰的自由裁量權(quán)，全面監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的行政制裁程序，并積極參與有關(guān)行政制裁的聽(tīng)證會(huì)和協(xié)議進(jìn)程，這樣才能為自我控制和談判制定良好的行政規(guī)則。

最后，以社會(huì)公眾的環(huán)境救濟(jì)權(quán)兜底。一方面，由社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的履職情況進(jìn)行全面監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)存在裁量不合理的行為，以及可能損害公共利益的情況，便可以依法向法院提出公益訴訟;另一方面，當(dāng)社會(huì)公眾在全面監(jiān)督企業(yè)與環(huán)境行政機(jī)關(guān)的協(xié)商過(guò)程、協(xié)商結(jié)果時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)政企之間存在合謀的情況或者企業(yè)尚未依法行事時(shí)，便可以采取舉報(bào)或者訴訟的方式來(lái)進(jìn)行規(guī)制。

5 結(jié)語(yǔ)

總之，在堅(jiān)持現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理多方共治的原則下，生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)便可以通過(guò)環(huán)境行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)調(diào)整裁量空間，以協(xié)商參與的方式來(lái)共同規(guī)制環(huán)境行政處罰裁量。通過(guò)將行政自我拘束、行政協(xié)商民主等理論作為重要的基礎(chǔ)，不斷更新環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制方式，這樣才能夠更好地保護(hù)環(huán)境與私人合法權(quán)益。

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