行政訴訟中投訴人與舉報(bào)人的原告資格之區(qū)分

李凌云

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

一、問題的提出

原告資格的判定向來是行政訴訟理論與實(shí)務(wù)界公認(rèn)的難題。2018 年2 月最新頒布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第12 條第（5）項(xiàng)明確規(guī)定投訴人在行政訴訟中起訴行政機(jī)關(guān)的原告資格。①《行訴解釋》第12 條規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第25 條第1 款規(guī)定的‘與行政行為有利害關(guān)系’：...（5）為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的?！薄缎姓V訟法》（2014 年）第25 條第1 款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”這既是對(duì)司法實(shí)踐中早已有之的投訴類行政爭議的制度肯認(rèn)，也深層次描繪出權(quán)利與權(quán)力互動(dòng)關(guān)系的新圖景。不過，當(dāng)我們將投訴人原告資格的這一條款與原告資格判定的現(xiàn)實(shí)狀況作出比對(duì)時(shí)，則發(fā)現(xiàn)了一個(gè)亟待厘清的問題，這就是，投訴人與舉報(bào)人在原告資格判定方面似乎存在微妙關(guān)系。比如，2017 年8 月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》規(guī)定，當(dāng)事人因投訴、舉報(bào)等事項(xiàng)不服行政機(jī)關(guān)的被訴行政行為，法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查當(dāng)事人是否具有利害關(guān)系，對(duì)于確有利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)予以立案。這一司法政策顯示，舉報(bào)人有資格成為行政訴訟原告。又例如，最高法院指導(dǎo)案例77 號(hào)（以下簡稱“77 號(hào)案例”），也就是羅镕榮訴吉安市物價(jià)局物價(jià)行政處理一案，法院作出以下裁判要點(diǎn)：“舉報(bào)人就其自身合法權(quán)益受侵害向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)的，與行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具備行政訴訟原告主體資格”。①參見最高人民法院《關(guān)于發(fā)布第15 批指導(dǎo)性案件的通知》（法[2016]449 號(hào)）。既然先前司法實(shí)踐已明確投訴舉報(bào)類行政爭議的原告資格，可是后續(xù)的《行訴解釋》卻為何只規(guī)定投訴人原告資格？該司法解釋中的“投訴人”能包含“舉報(bào)人”嗎？考慮到司法解釋本身的嚴(yán)謹(jǐn)性，這一區(qū)別對(duì)待耐人尋味。同樣，考察相關(guān)法律規(guī)范發(fā)現(xiàn)，不少條款采用了將投訴與舉報(bào)這兩個(gè)概念一并規(guī)定的修辭手法。比如，《廣告法》第53 條規(guī)定，“任何單位或者個(gè)人有權(quán)向工商行政管理部門和有關(guān)部門投訴、舉報(bào)違反本法的行為”。原國家食品藥品監(jiān)督管理總局通過的《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》的所有條款，更是把投訴與舉報(bào)連起來使用，而不作任何區(qū)分。

簡言之，本文討論的投訴與舉報(bào)，特指投訴人與舉報(bào)人將某些違反行政管理要求的行為向有關(guān)行政機(jī)關(guān)反映或報(bào)告，并由行政機(jī)關(guān)對(duì)此作出調(diào)查、處理的制度。若行政機(jī)關(guān)的行為未能滿足投訴人與舉報(bào)人的期待，提起行政訴訟便成為他們表達(dá)訴求的方式之一。當(dāng)投訴人原告資格已名正言順地體現(xiàn)于行政訴訟之中，舉報(bào)人原告資格在司法實(shí)踐中又是怎樣的情況呢？二者到底有沒有差異？上述疑惑共同指向了一個(gè)問題：該如何準(zhǔn)確地理解投訴人原告資格與舉報(bào)人原告資格的關(guān)系。

二、投訴舉報(bào)類行政爭議中原告資格的理論與現(xiàn)狀

行政訴訟原告資格，作為公民、法人或其他組織提起訴訟并能夠成為原告的法律能力，大致上正經(jīng)歷一個(gè)逐步被放寬的過程〔1〕。對(duì)《行訴解釋》確立投訴人原告資格而言，它關(guān)涉司法審查進(jìn)入投訴類行政爭議領(lǐng)域的范圍。在分析投訴人原告資格與舉報(bào)人原告資格的聯(lián)系之前，有必要以理論脈絡(luò)及司法實(shí)踐為切入點(diǎn)，繼而去揭示二者的實(shí)際狀況。

（一）關(guān)于原告資格的幾種學(xué)說

有關(guān)投訴人原告資格的觀點(diǎn)如下所示：一是“實(shí)際影響理論”。此種學(xué)說以最高法院行政庭法官為代表，指的是行政機(jī)關(guān)的行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系業(yè)已或?qū)?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響。這里的實(shí)際影響，具體可以從行政行為處分了相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)、實(shí)際影響分為積極不利影響和消極不利影響等方面加以理解。②參見江必新主編：《中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》，中國法制出版社2015 年版，第122 頁；江必新、邵長茂：《新行政訴訟法修改條文理解和適用》，中國法制出版社2015 年版，第85 頁。此種理論是作為一般性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)包括投訴人、相鄰權(quán)人、公平競爭權(quán)人等在內(nèi)的利害關(guān)系人都加以涵蓋。二是“合法權(quán)益受到不利影響理論”。該理論提出，公民的合法權(quán)益受到了不利影響，可以成為判定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。合法權(quán)益的范圍應(yīng)該是在立法機(jī)關(guān)通過行政法律法規(guī)保護(hù)的那些免受行政機(jī)關(guān)權(quán)力侵害的合法權(quán)益之中。此處的合法權(quán)益，能夠?qū)⑿姓煞ㄒ?guī)規(guī)定了投訴請(qǐng)求權(quán)的情形囊括進(jìn)去〔2〕。而不利影響是指當(dāng)事人的合法權(quán)益受到行政行為的侵害，可能造成或者已經(jīng)造成了當(dāng)事人權(quán)利、利益的減少或者義務(wù)的增加。三是“特殊利益理論”。即認(rèn)為當(dāng)某位公民、法人或其他組織可以證明他與行政機(jī)關(guān)的行為之間享有他人沒有的利害關(guān)系或者某種特殊利益，就可以判定其與行政行為具有利害關(guān)系〔3〕。該學(xué)說認(rèn)為既要堅(jiān)持“利害關(guān)系”的原則，又要作出從寬解釋。

而涉及舉報(bào)人的原告資格，以“保護(hù)規(guī)范理論”最為典型。此種理論是將“利害關(guān)系”轉(zhuǎn)化為“主觀公權(quán)利”，提出只有主觀公權(quán)利，即公法領(lǐng)域權(quán)利與利益受到行政行為影響，那些受到損害可能性的當(dāng)事人才與行政行為發(fā)生利害關(guān)系。而確定主觀公權(quán)利的有無，又需運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論這一配套學(xué)說。該理論核心意旨，是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)實(shí)體法或程序法規(guī)范包含了維護(hù)個(gè)人利益的目標(biāo)，而不是單純?nèi)ケＵ瞎怖?，屆時(shí)舉報(bào)人就有原告資格。這是將利害關(guān)系的判定，轉(zhuǎn)化為對(duì)與行政行為相關(guān)的法律規(guī)范的目的探尋。對(duì)此，有學(xué)者持反對(duì)意見，提出如果將“保護(hù)規(guī)范理論”泛化適用為判斷是否具有原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，則存在與新行政訴訟法關(guān)于擴(kuò)大原告資格的立法旨趣相?！?〕。言下之意，是認(rèn)為該理論將會(huì)限縮舉報(bào)人原告資格。贊同的觀點(diǎn)則認(rèn)為，縱然保護(hù)規(guī)范理論的適用會(huì)限縮原告資格，但這有助于推動(dòng)訴訟功能“純化”對(duì)單項(xiàng)制度的積極作用，與毫無根據(jù)地放開原告資格相比，此種設(shè)計(jì)反而更有利于行政訴訟的整體均衡〔5〕。根據(jù)該學(xué)說，即使舉報(bào)人存在某種權(quán)益，但不是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的要素，則難以獲得原告資格。

另外，還有學(xué)者建議將舉報(bào)人的權(quán)利與原告資格的關(guān)鍵因素“權(quán)利”“利益”以及“關(guān)系”相結(jié)合去判定舉報(bào)人的原告資格〔6〕。具體而言，該學(xué)說認(rèn)為當(dāng)前舉報(bào)人原告資格還比較“有限”，只有當(dāng)法律規(guī)范明確規(guī)定舉報(bào)人可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)及答復(fù)權(quán)利之時(shí)，舉報(bào)人才享有原告資格。而舉報(bào)人其他舉報(bào)權(quán)利被侵害之時(shí)，需綜合權(quán)利等多項(xiàng)因素才能確定原告資格的有無。

綜上所述，原告資格的判定學(xué)說可謂眾說紛紜。筆者認(rèn)為，此類理論分歧并無絕對(duì)的優(yōu)劣之分。希冀用一種學(xué)說統(tǒng)攝所有原告資格之判定，似乎既不可行也沒必要。在司法實(shí)踐中妥善掌握利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍及規(guī)范內(nèi)涵，是需要解決的難題〔7〕。細(xì)究原告資格判定的具體細(xì)節(jié)，實(shí)際上規(guī)范解釋的色彩比較淡，而更多是一種價(jià)值判斷。只要結(jié)合了我國行政訴訟的特點(diǎn)，并在原告資格理論視域下所闡釋的學(xué)說往往能夠做到邏輯自恰。但是，上述諸多理論皆未觸及投訴人與舉報(bào)人的原告資格關(guān)系。并且，當(dāng)前依然有部分學(xué)者在同一背景下討論投訴人與舉報(bào)人問題，且存在將二者原告資格同等對(duì)待的傾向。①參見黃先雄、皮丹丹：《公益性投訴舉報(bào)類行政案件的訴訟救濟(jì)問題探究》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017 年第6 期；趙宏：《法律該鼓勵(lì)舉報(bào)嗎？》，中國憲治網(wǎng)http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=13149，最后訪問日期：2019 年6 月10 日。若暫時(shí)擱置理論分歧，進(jìn)一步直面實(shí)踐問題，或許有助于明晰二者的實(shí)際面貌。

（二）二者原告資格關(guān)系的實(shí)踐圖景

行政訴訟原告資格，首先是要滿足《行政訴訟法》總則部分第2 條中關(guān)于“公民認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)提起訴訟”這一條款的要求。在合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)上，不能遷就當(dāng)事人“認(rèn)為”的主觀標(biāo)準(zhǔn)，不然原告資格發(fā)揮的限制作用將被虛化。當(dāng)前《行政訴訟法》實(shí)際又確立了“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，改變了2000 年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的“法律上利害關(guān)系”之表述。有學(xué)者提出，“利害關(guān)系”具有很大的解釋空間〔8〕。而負(fù)責(zé)起草《行訴解釋》的最高法院行政庭相關(guān)人士認(rèn)為，雖然“法律上利害關(guān)系”與“利害關(guān)系”在表述上略有區(qū)別，但精神實(shí)質(zhì)是連貫一致的〔9〕。如今，《行訴解釋》第12 條第（5）項(xiàng)深化了投訴人原告資格的判定標(biāo)準(zhǔn)，乃是對(duì)“合法權(quán)益”“利害關(guān)系”的細(xì)化。

筆者認(rèn)為，《行訴解釋》這一條實(shí)際上是在判定投訴處理行為可訴時(shí)，確立了“自身合法權(quán)益+具有處理投訴職責(zé)”的雙重要件。理由在于，《行訴解釋》第12 條第（5）項(xiàng)之規(guī)定，可劃分為“為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴”和“具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的”兩大部分。第二部分，根據(jù)語義表述，既然行政機(jī)關(guān)作為與未作出處理都可能要當(dāng)被告，那么“具有處理投訴職責(zé)”這個(gè)部分才是關(guān)鍵。正所謂沒有職責(zé)，便沒有義務(wù)。若行政機(jī)關(guān)不具有義務(wù)，自然不存在被當(dāng)事人訴至法院的道理。

觀察實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，諸多司法案例將投訴人原告資格與舉報(bào)人原告資格相提并論，這印證了文章開篇部分的疑問。在這些的案件中，法院在討論原告資格時(shí)的論述部分，往往是將投訴與舉報(bào)并列使用。比如，在不少案件中，法院認(rèn)為原告資格取決于兩方面。一是法律、法規(guī)或者規(guī)章有無明確投訴舉報(bào)的請(qǐng)求權(quán)；二是該投訴舉報(bào)請(qǐng)求權(quán)的規(guī)范目的是否為了維護(hù)投訴舉報(bào)人的自身合法權(quán)益。①參見佛山市中級(jí)人民法院（2019）粵06 行終128 號(hào)行政裁定書。結(jié)合情境發(fā)現(xiàn)裁判文書似乎已將投訴與舉報(bào)等同。還有一些案件中，裁判文書在論證時(shí)引用了《行訴解釋》第12 條第（5）項(xiàng)之規(guī)定，且在很多論述過程中都是投訴舉報(bào)并用，但是在最后確定原告資格有無時(shí)卻單獨(dú)表述為“舉報(bào)人”等等。②參見佛山市中級(jí)人民法院（2019）粵06 行終117 號(hào)行政裁定書。這樣的表達(dá)混亂，折射出邏輯上的某種斷裂。很顯然，此類案件認(rèn)為投訴人與舉報(bào)人不存在區(qū)別。

（三）對(duì)投訴人原告資格與舉報(bào)人原告資格同等看待的反思

《行訴解釋》確定了投訴人原告資格的判定，在實(shí)踐中將之適用自然是亟待解決的核心課題。不過，實(shí)踐中將投訴人與舉報(bào)人等同的實(shí)況，卻與《行訴解釋》的區(qū)別處理發(fā)生了背離。如何剖析二者的關(guān)系并尋求問題的對(duì)策，乃是必須跨過的障礙。只有當(dāng)這一棘手問題解決之后，才能夠妥善運(yùn)用“自身合法權(quán)益+具有處理投訴職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)去判定投訴人的原告資格。對(duì)此，有必要從《行訴解釋》之規(guī)定的背后原理出發(fā)，通過理論視角去廓清二者在原告資格議題上的糾葛不清。由此，投訴人原告資格與舉報(bào)人原告資格的關(guān)系，便成為行政訴訟研究中亟待厘清的問題。

三、《行訴解釋》區(qū)分投訴人與舉報(bào)人原告資格的原理闡釋

（一）投訴人與舉報(bào)人的區(qū)別

為探究《行訴解釋》區(qū)分投訴人原告資格與舉報(bào)人原告資格的緣由，首先應(yīng)對(duì)投訴與舉報(bào)的概念作出梳理。我們可以先肯定的是，在行政管理領(lǐng)域，公民的投訴與舉報(bào)行為有助于彌補(bǔ)行政執(zhí)法能力的不足，即“緩解行政執(zhí)法資源的有限性與行政執(zhí)法任務(wù)復(fù)雜多樣性之間的矛盾”〔10〕。我國在投訴與舉報(bào)方面尚無統(tǒng)一的制度立法，二者主要散見于廣告、勞動(dòng)保障、物價(jià)、食品藥品等各類行政管理事項(xiàng)的法律規(guī)范或政策文件之中。

那么，投訴與舉報(bào)到底是什么關(guān)系呢？筆者認(rèn)為，既然是由《行訴解釋》引起的投訴與舉報(bào)關(guān)系之疑問，不妨研讀《行政訴訟法》及司法解釋中關(guān)于投訴的用法?！缎性V解釋》第12 條第（5）項(xiàng)所指的投訴，很顯然是要以《行政訴訟法》第25 條為依據(jù)。根據(jù)體系解釋的思路，作為《行政訴訟法》分則部分的第25 條，應(yīng)當(dāng)受到總則部分第2 條中關(guān)于“公民認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)提起訴訟”這一條款的指導(dǎo)。由此可知，投訴的含義最終要受到第2 條“其合法權(quán)益”的涵攝，而“其合法權(quán)益”指的就是個(gè)人權(quán)益。其他條款亦能印證上述判斷。譬如，按照《行政訴訟法》第51 條之規(guī)定，當(dāng)事人可以就法院不當(dāng)?shù)牧感袨橄蛏霞?jí)法院投訴。該條款之投訴是為了維護(hù)個(gè)人權(quán)益，與《行訴解釋》第12 條之規(guī)定不謀而合。投訴，已隱然指向私益的維護(hù)。雖然上述兩處語境并非一致，但根據(jù)投訴在行政訴訟一個(gè)領(lǐng)域的運(yùn)用原理，同一術(shù)語本身的內(nèi)涵并不會(huì)就此改變。

司法實(shí)踐中，已有相關(guān)案件區(qū)分了投訴與舉報(bào)。如在梁志斌訴山西人社廳一案，最高法院提出，根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的規(guī)定，投訴與舉報(bào)是分別的概念，該條例對(duì)投訴行為設(shè)定規(guī)范的目的顯然在于保障勞動(dòng)者自身的合法權(quán)益，而條例對(duì)舉報(bào)行為設(shè)定規(guī)范的目的顯然與投訴有所區(qū)別，其目的在于保護(hù)不特定多數(shù)人的公共利益，而并非專為保障舉報(bào)人個(gè)人利益。③參見最高人民法院(2017)最高法行申281 號(hào)行政裁定書。當(dāng)前，也有部分法律對(duì)投訴與舉報(bào)的區(qū)別作出界分。如國家發(fā)展和改革委員會(huì)于2014 年發(fā)布的《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》第12 條規(guī)定，因生活消費(fèi)需要購買商品或者接受服務(wù)的消費(fèi)者，可以單獨(dú)或者在進(jìn)行價(jià)格舉報(bào)時(shí)一并對(duì)涉及自身價(jià)格權(quán)益的民事爭議提出投訴。該規(guī)章實(shí)際是將自身合法權(quán)益與投訴相連接，言下之意是認(rèn)為舉報(bào)并不會(huì)直接涉及公民個(gè)人權(quán)益?！缎姓S可法》第65 條將舉報(bào)違法許可事項(xiàng)的權(quán)利主體確定為任何單位和個(gè)人。①參見佛山市中級(jí)人民法院（2019）粵06 行終128 號(hào)行政裁定書。筆者認(rèn)為，上述法律規(guī)定的闡釋較為妥當(dāng)。有學(xué)者檢索涉及舉報(bào)制度的眾多法律文件后發(fā)現(xiàn)，多數(shù)法律所規(guī)定的舉報(bào)條款均要求行政機(jī)關(guān)履行答復(fù)、核實(shí)、處理三項(xiàng)行為，表明答復(fù)的對(duì)象雖為舉報(bào)人，但答復(fù)的內(nèi)容顯然屬于行政執(zhí)法的范疇，其目的在于保護(hù)公共利益〔11〕。嚴(yán)格來說，投訴的權(quán)利主體是特定的，而舉報(bào)的權(quán)利主體是不特定的社會(huì)公眾。投訴人與被投訴人之間，需要根據(jù)買賣合同、勞動(dòng)合同等法律關(guān)系形成關(guān)聯(lián)。而舉報(bào)人與被舉報(bào)人之間，不需要借助此類關(guān)系。以此推之，舉報(bào)權(quán)具有開放性，投訴權(quán)具有封閉性。通過上述分析，投訴人與舉報(bào)人的關(guān)系便較為明朗。即使因概念的混同使用，依然遮蔽不了雙方在私益與公益之間的差異。由此可以作出判斷，投訴人的概念無法直接等同于舉報(bào)人，將投訴人與舉報(bào)人同等看待的行為，是對(duì)法律規(guī)范與司法解釋的理解偏差，實(shí)際上混淆了二者的意涵。

（二）主、客觀訴訟視角下的投訴人與舉報(bào)人

每一項(xiàng)法律制度及規(guī)則都源于一種目的〔12〕。行政訴訟同樣蘊(yùn)含了相應(yīng)的目的追求。之所以《行訴解釋》對(duì)投訴人與舉報(bào)人作出區(qū)分，背后涉及了行政訴訟的功能定位及目的因素。根據(jù)大陸法系關(guān)于訴訟目的基準(zhǔn)之學(xué)理，存在將行政訴訟區(qū)分為主觀訴訟與客觀訴訟的判斷?？陀^訴訟與主觀訴訟的概念最早由法國學(xué)者萊昂·狄驥（Léon Duguit）創(chuàng)立，后經(jīng)德國、日本學(xué)者借鑒在大陸法系國家訴訟法學(xué)研究中廣泛使用。①參見[法]狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2013 年版，第153 頁；蔡志方：《行政救濟(jì)與行政法學(xué)》(一)，三民書局1993 年版，第3 頁。我國行政訴訟實(shí)際上是以主觀訴訟為核心，并將客觀訴訟作為例外。在主觀訴訟功能定位下，行政訴訟的著眼點(diǎn)主要是化解行政爭議，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！缎姓V訟法》第2 條之規(guī)定，體現(xiàn)了行政訴訟側(cè)重于權(quán)利救濟(jì)的主觀訴訟屬性。而檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，是目前我國行政訴訟中最典型的客觀訴訟類型，其主要目的是尋求對(duì)公共利益的保障與客觀法秩序的維護(hù)。

主觀訴訟和客觀訴訟分別具有不同的原告資格標(biāo)準(zhǔn)。投訴人能夠獲取原告資格，乃契合了主觀訴訟的功能導(dǎo)向。與主觀訴訟相對(duì)應(yīng)的是主觀權(quán)利，后者屬于前者的目的。“主觀權(quán)利表現(xiàn)為某種請(qǐng)求權(quán)，這種請(qǐng)求權(quán)可以得到法院的救濟(jì)?！薄?3〕投訴人本身在投訴事項(xiàng)上存有合法權(quán)益，享有請(qǐng)求有權(quán)行政機(jī)關(guān)作出行政行為的主觀權(quán)利及權(quán)能。也即，投訴人與行政機(jī)關(guān)形成了主觀權(quán)利—主觀義務(wù)的邏輯結(jié)構(gòu)。投訴人之所以要提起行政訴訟，核心問題是對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不滿，而不當(dāng)?shù)男姓袨閷⒅苯佑绊懙酵对V人主觀權(quán)利的主張及其實(shí)現(xiàn)。投訴人提起行政訴訟的本質(zhì)，是一種主觀權(quán)利的實(shí)現(xiàn)手段。當(dāng)投訴人的權(quán)益因行政權(quán)受損，能夠與被訴行政行為形成利害關(guān)系，遂具備啟動(dòng)行政訴訟的適法性。應(yīng)當(dāng)注意的是，僅對(duì)投訴人而言，《行訴解釋》第12 條第（5）項(xiàng)關(guān)于“自身合法權(quán)益”的定語純屬多余。因?yàn)?，《行政訴訟法》總則部分第2 條已規(guī)定了原告資格的合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)。并且，根據(jù)上下條款的體系解釋可知，《行訴解釋》第12 條的其他5 項(xiàng)條款皆無“自身合法權(quán)益”之限定，比較接近的第（4）項(xiàng)也只是重復(fù)了《行政訴訟法》第2 條中“合法權(quán)益”的用法。投訴人本質(zhì)上僅包括與被投訴事項(xiàng)有關(guān)的人員或組織，其充當(dāng)原告自然是為了自身合法權(quán)益，否則將與行政訴訟的主觀功能定位相悖。當(dāng)然，“自身合法權(quán)益”這一定語應(yīng)該有其他用途，下文詳述之。

最高法院《行訴解釋》第12 條在投訴人前置“自身合法權(quán)益”定語，其用意到底何在？筆者認(rèn)為合理的解釋是，這一條款暗含了隔斷投訴人與舉報(bào)人在原告資格上相互牽扯的目的。曾參與起草《行訴解釋》的最高法院行政庭法官表示，《行訴解釋》增加了“自身合法權(quán)益”的修飾，目的是明確區(qū)分投訴與舉報(bào)這兩種不同的行為〔14〕。換言之，這更像是最高法院在區(qū)別投訴人與舉報(bào)人上的迂回策略。面對(duì)實(shí)踐中業(yè)已泛濫的舉報(bào)人訴訟問題，最高法院已然認(rèn)識(shí)到了二者的區(qū)別。該條款的用意，就是借用“自身合法權(quán)益”“利害關(guān)系”等規(guī)范化的法律概念去實(shí)現(xiàn)原告資格的法定化與有限化。法院在面對(duì)投訴舉報(bào)類行政爭議時(shí)，便有了回旋的余地。

反觀舉報(bào)人，之所以《行訴解釋》不對(duì)其原告資格作出明文規(guī)定，恐怕還是認(rèn)為其無法像投訴人那樣天然地具有原告資格。當(dāng)然，如此做法并非絕對(duì)否定原告資格的可能性。多數(shù)情況下，舉報(bào)人本身沒有在舉報(bào)事項(xiàng)上形成自身合法權(quán)益，當(dāng)然不會(huì)與行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為產(chǎn)生利害關(guān)系，故不滿足原告資格的要求。資格即意味著限制，倘若直接規(guī)定所有舉報(bào)人都有權(quán)提起訴訟，實(shí)際上會(huì)讓普通公民、法人或其他組織以原告身份進(jìn)入到與他并無利害關(guān)系的訴訟活動(dòng)中，如此產(chǎn)生的濫訴行為將是法院無法承受之重。公民不應(yīng)借助一個(gè)行政訴訟，把自己變成公共利益的“衛(wèi)士”，并由此把法院卷入對(duì)公共利益的不同闡釋的沖突中〔15〕。假設(shè)對(duì)舉報(bào)人原告資格一邊倒地予以認(rèn)可，還可能間接鼓勵(lì)職業(yè)舉報(bào)人通過“公器”謀取私利。綜上所述，可以對(duì)《行訴解釋》只規(guī)定投訴人原告資格的原理作出說明。

四、投訴人原告資格與舉報(bào)人原告資格的具體澄清

目前尚未解決的問題是，為何最高法院77 號(hào)案例是通過確認(rèn)舉報(bào)人與舉報(bào)處理行為具有利害關(guān)系，從而肯定了其原告資格？最高法院指導(dǎo)案例在司法領(lǐng)域的實(shí)際權(quán)威，一般不會(huì)發(fā)生謬誤。此時(shí)，甚至可能會(huì)使人產(chǎn)生懷疑：既然上文已經(jīng)提出舉報(bào)不會(huì)與行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為產(chǎn)生利害關(guān)系，那么莫非是筆者的解讀有誤？

針對(duì)類似的疑問，筆者認(rèn)為合理的解釋是：與其說77 號(hào)案例的原告是舉報(bào)人，不如將其視為實(shí)質(zhì)的投訴人更為適宜。理由是：法院在77 號(hào)案例提到，原告雖然要求吉安市物價(jià)局“依法查處并沒收所有電信用戶首次辦理手機(jī)卡被收取的卡費(fèi)”，但是基于認(rèn)為吉安電信公司收取卡費(fèi)行為侵害其自身合法權(quán)益向吉安市物價(jià)局進(jìn)行舉報(bào)。這就是說，原告既向物價(jià)局舉報(bào)了電信公司向不特定消費(fèi)者收取卡費(fèi)的行為，也向物價(jià)局投訴了電信公司向他收取卡費(fèi)的行為。投訴與舉報(bào)實(shí)際上是在此處發(fā)生了交織。有學(xué)者的相關(guān)論述頗有見地，即“舉報(bào)的違法行為侵犯了舉報(bào)人的自身利益的時(shí)候，舉報(bào)也就可以被稱為投訴”〔16〕。

需再次重申的是，雖然一般情況下舉報(bào)人沒有原告資格，但并不意味著一概不具有原告資格。在例外情形下，舉報(bào)人是有可能獲準(zhǔn)提起行政訴訟的。關(guān)于舉報(bào)人，除前述有學(xué)者提及了私益舉報(bào)人和公益舉報(bào)人之外，學(xué)界還有不少理論也按照舉報(bào)的直接目的系保護(hù)自身合法權(quán)益還是公共利益的不同，將舉報(bào)分為自益性和公益性兩類〔17〕。對(duì)此，不妨將舉報(bào)人原告資格區(qū)分為自益性舉報(bào)人原告資格與公益性舉報(bào)人原告資格。通過對(duì)舉報(bào)人類型作出上述二分后，再嘗試對(duì)投訴人原告資格與舉報(bào)人原告資格作兩方面的澄清。

1.投訴人原告資格與自益性舉報(bào)人原告資格相同。其實(shí)，77 號(hào)案例便可以劃歸為自益性舉報(bào)。進(jìn)一步而言，此類案件中的自益性舉報(bào)人，就是實(shí)際的投訴人。司法實(shí)踐中，同樣有部分法院采用此種方式去審理案件。①參見南京市中級(jí)人民法院（2018）蘇01 行終字第149 號(hào)行政裁定書、武漢市中級(jí)人民法院（2017）鄂01 行終字第715 號(hào)行政裁定書等。這些都是由外在可能的第三方侵權(quán)行為最先引起，繼而對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理行為不服所產(chǎn)生的訴訟，投訴人與自益性舉報(bào)人皆在第三方行為及事項(xiàng)上形成了自身合法權(quán)益，而行政行為的處理方式將直接影響其權(quán)益，故都與被訴行政行為存在利害關(guān)系。據(jù)此，投訴人原告資格與自益性舉報(bào)人原告資格在實(shí)質(zhì)上或許沒有區(qū)別，兩者獲取原告資格的內(nèi)在理路高度一致。

2.投訴人原告資格與公益性舉報(bào)人原告資格不同。自益性舉報(bào)人具有原告資格的情形，集中體現(xiàn)于舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等個(gè)別事項(xiàng)。如原告張某訴廈門市工商局、廈門市思明區(qū)工商局行政獎(jiǎng)勵(lì)糾紛一案，張某訴稱：二被告收到他關(guān)于廈門10 家大賣場涉嫌超出核準(zhǔn)登記范圍擅自從事圖書經(jīng)營的舉報(bào)書，被告通過調(diào)查認(rèn)為舉報(bào)屬實(shí)，遂根據(jù)福建省相關(guān)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法給了他1 萬元獎(jiǎng)金。張某對(duì)獎(jiǎng)金數(shù)額不滿，認(rèn)為二被告應(yīng)按10 起案件沒收的違法所得和所處罰款獲取更多獎(jiǎng)金。本案中，一二審法院都沒有否認(rèn)其原告資格。②參見廈門市人民法院（2011）廈行終字第71 號(hào)行政判決書。又比如，楊智全等訴北京市海淀區(qū)國稅局因拒絕履行獎(jiǎng)勵(lì)職責(zé)一案（以下簡稱“楊智全行政獎(jiǎng)勵(lì)一案”），楊智全等人向海淀區(qū)國稅局舉報(bào)京農(nóng)公司總經(jīng)理的偷稅行為，國稅局調(diào)查查實(shí)后，楊智全等多次申請(qǐng)國稅局依法兌現(xiàn)獎(jiǎng)金。在申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)無果后，遂向法院提起行政訴訟。二審法院認(rèn)為，楊智全等認(rèn)為海淀區(qū)國稅局拒絕履行獎(jiǎng)勵(lì)職責(zé)侵犯其合法權(quán)益，可以依法提起行政訴訟，海淀區(qū)國稅局認(rèn)為對(duì)方原告不適格的訴訟理由缺乏依據(jù)。①參見北京市第一中級(jí)人民法院（2000）一中行終字第34 號(hào)行政判決書。此類案件中公益性舉報(bào)人原告資格的取得，與前述自益性舉報(bào)人原告資格乃不同的邏輯。之所以法律規(guī)范及規(guī)范性文件規(guī)定行政獎(jiǎng)勵(lì)，是維護(hù)公共利益需要。當(dāng)上述規(guī)定明確舉報(bào)人可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，公益性舉報(bào)人根據(jù)這一規(guī)定在獎(jiǎng)勵(lì)方面形成合法權(quán)益。舉報(bào)人實(shí)屬是對(duì)授益行政行為的實(shí)現(xiàn)請(qǐng)求權(quán)，即是說舉報(bào)人具有要求行政機(jī)關(guān)為或不為一定行為的權(quán)利〔18〕。公益性舉報(bào)人對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)不服，是由于自身合法權(quán)益的增益沒有得到有效實(shí)現(xiàn)。而投訴人原告資格的獲取，乃行政訴訟對(duì)其自身合法權(quán)益被損害后的一種補(bǔ)救措施。可以說，兩者背后矗立的理念存有差異。因此，投訴人原告資格與此類型公益性舉報(bào)人原告資格截然不同。

五、投訴人原告資格與舉報(bào)人原告資格的區(qū)分思路

上文對(duì)投訴人與舉報(bào)人的原告資格關(guān)系作出了分析，總結(jié)出二者在問題、原理及實(shí)踐等方面的差異。但若僅運(yùn)用原理與案例去闡述，而缺乏可操作的思路，則難以在未來眾多行政案件中實(shí)現(xiàn)對(duì)二者的有效辨別。對(duì)于投訴人與舉報(bào)人來說，要緊的還是如何在司法實(shí)踐中具體作出區(qū)分。其中的癥結(jié)，主要是投訴人與舉報(bào)人相互交織的那些行政案件，此時(shí)原告資格最容易混淆。我們不妨以《行訴解釋》對(duì)投訴人原告資格的判定標(biāo)準(zhǔn)為起點(diǎn)，并在舉報(bào)人已被類型化為自益性與公益性這一框架基礎(chǔ)上，運(yùn)用區(qū)分處理的思路去凸顯各異其趣的實(shí)踐面向。

（一）運(yùn)用“特殊利益理論”框定原告資格的屬性

當(dāng)一起投訴舉報(bào)類案件進(jìn)入行政訴訟程序，涉及原告資格爭議時(shí)，第一步要看當(dāng)事人到底是投訴人還是舉報(bào)人。這里可將《行訴解釋》中“自身合法權(quán)益”的判斷轉(zhuǎn)化為投訴人與舉報(bào)人的分類處理。法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)查明的事實(shí)，去判定是屬于投訴人原告資格還是舉報(bào)人原告資格。在此階段，法院無須拘泥于當(dāng)事人具體怎么表述，不管是“投訴人以舉報(bào)之名行投訴之實(shí)”，還是“舉報(bào)人以投訴之名行舉報(bào)之實(shí)”，法院關(guān)鍵是要明晰投訴人與舉報(bào)人的區(qū)別。

至于“自身合法權(quán)益”的具體操作標(biāo)準(zhǔn)，可參照前述的“特殊利益理論”。即是說，當(dāng)事人與投訴舉報(bào)事項(xiàng)具有他人所不具有的某種特殊利益，便可以直接確定為投訴人原告資格。這里的投訴人原告資格，應(yīng)當(dāng)將自益性舉報(bào)人原告資格囊括進(jìn)去。反之，便是公益性舉報(bào)人原告資格。在實(shí)踐中，亦有不少法院采用保護(hù)規(guī)范理論去框定“自身合法權(quán)益”，這里分兩步：一是看法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了投訴舉報(bào)的請(qǐng)求權(quán)；第二，該投訴舉報(bào)請(qǐng)求權(quán)規(guī)范的目的是為了公共利益還是私人利益。當(dāng)然，此種思路也可以用來作為區(qū)分投訴人與舉報(bào)人的操作標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于很多的行政法律規(guī)范體系并未具體解釋投訴人與舉報(bào)人，此種理論的妥善運(yùn)用既有賴于法官們高超的法律解釋能力，也離不開法律規(guī)范本身的健全。

不過，現(xiàn)實(shí)中存在將潛在投訴人納入公益性舉報(bào)人范疇的情形。比如，在原告張某訴北京市工商局門頭溝區(qū)分局行政糾紛一案，北京某公司在其經(jīng)營的商城網(wǎng)站中銷售一款電腦產(chǎn)品，宣傳該產(chǎn)品“長效續(xù)航10 小時(shí)”。張某購買該產(chǎn)品并在使用后發(fā)現(xiàn)，此產(chǎn)品只能達(dá)到2-3 小時(shí)續(xù)航，遂認(rèn)為該公司存在欺詐，并向北京市工商局門頭溝區(qū)分局反映。該分局調(diào)查屬實(shí)后，對(duì)該公司作出行政處罰，張某不服訴至法院。兩審法院均判定，張某雖然通過購買涉案產(chǎn)品成為消費(fèi)者，但其投訴舉報(bào)是為了保護(hù)不特定消費(fèi)者的利益，與被訴處罰決定之間沒有行政法上的利害關(guān)系。②參見北京市第一中級(jí)人民法院（2018）京行終80 號(hào)行政判決書。針對(duì)這樣的案例，當(dāng)前法院系統(tǒng)的主流觀點(diǎn)是不承認(rèn)當(dāng)事人原告資格。最高法院法官認(rèn)為，在此類案件中原告主張的利益屬于他人，或者公共利益（或者此時(shí)其個(gè)人合法權(quán)益在其中顯得極其微不足道），不宜認(rèn)定其與行政行為存在利害關(guān)系〔19〕。初看之下，此種兼為保護(hù)舉報(bào)人私益的行為已經(jīng)被公共利益所吸納，的確更像是一種反射性利益?；蛘撸@是在保護(hù)公共利益同時(shí)所產(chǎn)生的一種附隨效果。由此可見，當(dāng)前司法機(jī)關(guān)實(shí)際上是采取了漸趨收緊的司法理念，將潛在的投訴人判定為公益性舉報(bào)人。如此做法，可能符合當(dāng)前法院的承受能力要求。然而，倘若根據(jù)相關(guān)法律目的，能夠?qū)⒋祟惪此萍?xì)微的個(gè)人利益從公共利益之中甄別出來，將當(dāng)事人判定為投訴人似乎更為適宜。總之，此種案件中投訴人與舉報(bào)人的邊界，頗值得深究。

（二）厘定被訴行政行為的性質(zhì)

在區(qū)分了原告資格屬性，并將自益性舉報(bào)人納入投訴人范疇之后，下一個(gè)步驟是要區(qū)分投訴人與公益性舉報(bào)人之間在被訴行政行為方面的屬性。投訴舉報(bào)類行政爭議中，具體需要看被訴行政行為的性質(zhì)。

對(duì)投訴人來說，被訴行政行為是行政機(jī)關(guān)的投訴處理行為。投訴人的本意，是希望行政機(jī)關(guān)動(dòng)用行政權(quán)，對(duì)被投訴事項(xiàng)作出行政處理。此時(shí)，投訴人是投訴處理行為的相關(guān)人，其原告資格遵循利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。假設(shè)投訴人不滿，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為不當(dāng)，或者行政權(quán)的動(dòng)用不達(dá)標(biāo)，便可提起訴訟。這里主要是看行政機(jī)關(guān)是否具有處理投訴職責(zé)，即投訴人必須按照法律規(guī)范的明確授予獲得了投訴請(qǐng)求權(quán)，才有資格提起訴訟。以上，對(duì)應(yīng)著《行訴解釋》第12 條第（5）項(xiàng)關(guān)于“具有處理投訴職責(zé)”這一要件。同時(shí)，即使投訴人有自身合法權(quán)益，如果是向明顯不具有事務(wù)、地域或者級(jí)別管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)投訴，那么也無法獲取原告資格。當(dāng)前，在本輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革的背景下，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的處理職責(zé)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研判。基于法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及“三定方案”等，大致能夠明確行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。針對(duì)投訴事項(xiàng)作出調(diào)查并將處理結(jié)果告知了投訴人，可推定行政機(jī)關(guān)履行了職責(zé)。但是，假設(shè)投訴人對(duì)處理結(jié)果不服，企圖通過訴訟方式要求行政機(jī)關(guān)加重第三方的負(fù)擔(dān)，此時(shí)則應(yīng)當(dāng)審視法律規(guī)范是否還規(guī)定了請(qǐng)求權(quán)，然后才能確定投訴人原告資格。

對(duì)公益性舉報(bào)人而言，被訴行政行為是行政機(jī)關(guān)的公益性舉報(bào)處理行為。一般來看，公益性舉報(bào)人向行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)大體分為反映線索和處理要求兩方面內(nèi)容，前者是對(duì)他人違法行為的報(bào)告，后者則是要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行有關(guān)處理職責(zé)，并將處理情況告知舉報(bào)人〔20〕。簡言之，舉報(bào)處理行為包括程序意義的舉報(bào)答復(fù)行為和實(shí)體意義的舉報(bào)處理行為這兩種。比如，《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》第11 條規(guī)定，價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)在舉報(bào)辦結(jié)后15 個(gè)工作日內(nèi)告知舉報(bào)人對(duì)被舉報(bào)的價(jià)格違法行為的處理結(jié)果。

一是針對(duì)舉報(bào)答復(fù)行為的原告資格，應(yīng)結(jié)合法律規(guī)定加以判斷。如果法律法規(guī)及規(guī)范性文件已經(jīng)明確規(guī)定，舉報(bào)人可以獲得答復(fù)的情形，那么行政機(jī)關(guān)便負(fù)有履行法定職責(zé)的義務(wù)。否則，會(huì)構(gòu)成行政不作為，舉報(bào)人有權(quán)提起行政訴訟。如在張風(fēng)竹訴濮陽市國土局行政不作為一案中，法院認(rèn)為，國土局雖然受理了原告對(duì)非法占用土地的舉報(bào)，但沒有及時(shí)把審查結(jié)果告訴原告，是故違反了《土地違法案件查處辦法》第16 條的規(guī)定。①參見河南省濮陽市中級(jí)人民法院（2014）濮中法行終字28 號(hào)行政判決書。此類案件實(shí)際是肯定了舉報(bào)人在行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)或者不及時(shí)答復(fù)時(shí)的原告資格，遵循了行政相對(duì)人的判定路徑。當(dāng)然，舉報(bào)人對(duì)答復(fù)本身擁有的僅是程序性權(quán)利，當(dāng)法律未規(guī)定其有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)履行具體查處義務(wù)的情形下，則無法就行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)為由而獲得原告資格。

二是對(duì)于舉報(bào)處理行為，公益性舉報(bào)人一般不具有原告資格，但存有例外。上文提及的楊智全行政獎(jiǎng)勵(lì)一案，便是此類個(gè)例。當(dāng)行政機(jī)關(guān)因?yàn)橄嚓P(guān)法律規(guī)范或規(guī)范性文件，已承諾獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)行為卻不履行獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)時(shí)，那么舉報(bào)人就是行政機(jī)關(guān)不予履行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)行為的相對(duì)人，對(duì)實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生了實(shí)際影響。換言之，舉報(bào)人起訴行政機(jī)關(guān)不履行行政獎(jiǎng)勵(lì)職責(zé)的案件中，他本身即是行政機(jī)關(guān)以不作為方式作出行政行為的相對(duì)人，此時(shí)亦運(yùn)用相對(duì)人標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定原告資格。

對(duì)投訴處理行為與公益性舉報(bào)處理行為的區(qū)別，還可以通過當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的重整，具體去區(qū)分兩類被訴行政行為。原告資格實(shí)際上是起訴人訴訟請(qǐng)求和法院的審查相結(jié)合產(chǎn)生的結(jié)果，不同的訴訟類型對(duì)于原告資格的要求也不同〔21〕。根據(jù)訴訟請(qǐng)求，具體對(duì)接上行政機(jī)關(guān)的被訴行政行為，進(jìn)一步展開對(duì)投訴人與舉報(bào)人的區(qū)分。

（三）裁判依據(jù)的分別適用

區(qū)分投訴人原告資格與舉報(bào)人原告資格的第三步，要求法院在說理論證時(shí)分別對(duì)二者適用不同的裁判依據(jù)。第一，如果是投訴人原告資格，那么徑直適用《行訴解釋》第12 條第（5）項(xiàng)之規(guī)定，以確定投訴人原告資格的有無。第二，如果是自益性舉報(bào)人原告資格，那裁判依據(jù)的適用有兩種思路：一是對(duì)《行訴解釋》第12 條第（5）項(xiàng)之規(guī)定作擴(kuò)大解釋，并說明自益性舉報(bào)人實(shí)為投訴人。二是不適用《行訴解釋》第12條第（5）項(xiàng)之規(guī)定，而是通過《行政訴訟法》及《行訴解釋》中的“利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)加以推導(dǎo)。在當(dāng)前司法實(shí)踐中，后一種思路可能更為妥當(dāng)。第三，對(duì)于公益性舉報(bào)人原告事項(xiàng)，亦不能適用《行訴解釋》第12 條第（5）項(xiàng)之規(guī)定，而是應(yīng)當(dāng)運(yùn)用其他法律條款，比如按照《行政訴訟法》第25 條直接確立舉報(bào)人的相對(duì)人原告地位。也即，運(yùn)用履行法定職責(zé)條款去判定舉報(bào)人原告資格即可，以防止擠壓投訴人原告資格條款。

概而言之，投訴人是與投訴處理行為形成的利害關(guān)系，其是作為行政行為相關(guān)人獲得的原告資格。而公益性舉報(bào)中舉報(bào)人獲取原告資格的例外，則是與行政機(jī)關(guān)履行舉報(bào)處理職責(zé)所形成的利害關(guān)系，舉報(bào)人應(yīng)先通過相關(guān)規(guī)范的驗(yàn)證而成為行政行為相對(duì)人，繼而才可能獲得原告資格。鑒于此，法院適用的裁判依據(jù)自然不同。另外，當(dāng)前二者的原告資格之區(qū)分，還可能出現(xiàn)在法院立案階段。在此階段，法院立案庭應(yīng)結(jié)合立案登記制的相關(guān)規(guī)定作出應(yīng)對(duì)，并承擔(dān)一定的釋明義務(wù)。

結(jié) 語

公民的投訴與舉報(bào)，皆是向行政機(jī)關(guān)表達(dá)訴求的方式。當(dāng)《行訴解釋》確立了投訴人原告資格后，投訴人與舉報(bào)人之間在原告資格理論與實(shí)踐上的混同，亟待作出有效分析并提出解決之策。投訴人與舉報(bào)人在原告資格上有著千絲萬縷的聯(lián)系，但在公私利益歸屬方面的差異很大。具體而言，投訴人原告資格既和自益性舉報(bào)人原告資格的內(nèi)在理路完全一致，也與公益性舉報(bào)人原告資格的判定理念截然不同?！盁o利益即無訴權(quán)”，投訴人與公益性舉報(bào)人在合法權(quán)益上的根本差異，決定了二者原告資格的迥異。通過以上辨析，有助于在精準(zhǔn)情境中實(shí)現(xiàn)對(duì)投訴人與舉報(bào)人的認(rèn)知，繼而使原告資格的判定各歸其位。

嚴(yán)格來說，理想狀態(tài)下舉報(bào)人只能是公益性舉報(bào)人，壓根不存在所謂的自益性舉報(bào)人。即使有自益性舉報(bào)人，其實(shí)質(zhì)上也屬于投訴人。然而，基于投訴人與舉報(bào)人相耦合的復(fù)雜實(shí)踐，本文在討論舉報(bào)人時(shí)，亦只能遵照自益性與公益性這一維度而展開。行政管理實(shí)踐中，諸多行政法律規(guī)范及規(guī)范性文件不區(qū)分投訴人與舉報(bào)人的概念，致使投訴人與舉報(bào)人之意涵的變動(dòng)不居，繼而在某種程度誤導(dǎo)了二者原告資格之判定。在未來，此類文件的相關(guān)條款亟待修繕，比如可以參照《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》對(duì)投訴與舉報(bào)的區(qū)分解釋。即明確“投訴”是指“因他人損害其自身合法權(quán)益而向行政機(jī)關(guān)反映”，而“舉報(bào)”是指“知道他人有違法行為而向行政機(jī)關(guān)反映”。另外，近年來“職業(yè)投訴人”現(xiàn)象較為突出，如何判定其行政訴訟原告資格也是值得進(jìn)一步研究的問題。①據(jù)報(bào)道：從2015 年到2016 年上半年，深圳法院受理市場監(jiān)管類一審行政案件1375 件，其中涉及職業(yè)投訴人的投訴類案件達(dá)到了1187 件，僅葉某一人便提起行政訴訟280 件。參見張小玲：《有職業(yè)投訴人一人提起行政訴訟280件》，載《南方都市報(bào)》2016 年8 月25 日第08 版。畢竟，公民、法人或其他組織的原告資格是有邊界的。