內(nèi)蒙古大興安嶺森林資源問(wèn)題分析及應(yīng)對(duì)措施

李斯琴

內(nèi)蒙古大興安嶺森林資源問(wèn)題分析及應(yīng)對(duì)措施

李斯琴

（南京理工大學(xué)江蘇南京210000）

內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)對(duì)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展起著重要的戰(zhàn)略性作用。應(yīng)在加強(qiáng)森林資源防護(hù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、“庇古稅”、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等措施，實(shí)現(xiàn)資源的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展和利用。

森林資源；資源可持續(xù)；大興安嶺

1 森林資源的基本現(xiàn)狀

1.1 基本情況

內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東北部，地跨呼倫貝爾市和興安盟9 個(gè)旗市（牙克石市、扎蘭屯市、根河市、額爾古納市、鄂倫春自治旗、鄂溫克自治旗、阿榮旗、莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗、阿爾山市）。國(guó)有林區(qū)林業(yè)主體生態(tài)功能區(qū)總面積10 677 496 hm2，居全國(guó)國(guó)有林區(qū)之首。其中：林地面積9 978 825.3 hm2，占總面積的93.46%；非林地面積698 670.7 hm2，占總面積的6.54%。其中有110 萬(wàn)公頃從未開發(fā)的原始林，以及8個(gè)共計(jì)124 萬(wàn)公頃的國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)主體植被為寒溫帶明亮針葉林，是我國(guó)該類面積最大的林區(qū)。而興安落葉松林是分布范圍最廣，最有代表性，面積最大的森林類型，占全部林地面積的70%，其他主要植被類型有樟子松林、白樺林、蒙古櫟林、山楊林、黑樺林、甜楊、鉆天柳林、偃松灌叢、柴樺灌叢、榛叢、小葉章草甸、苔草沼澤等。

野生植物200多科，上千種，有許多珍貴的草本藥用植物。野生動(dòng)物達(dá)333 種。其中，國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物16 種，國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物52 種。

1.2 重要意義

內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)地處高緯、高寒地帶，年平均氣溫為零下3.5 ℃，極端氣溫達(dá)零下50.2 ℃，土層貧瘠，林木生長(zhǎng)緩慢，一旦破壞，恢復(fù)期動(dòng)則幾十年甚至上百年。

內(nèi)蒙古大興安嶺有984 條一、二級(jí)河流和120 萬(wàn)公頃 濕地，是黑龍江、嫩江的發(fā)源地，其森林生態(tài)系統(tǒng)在涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳制氧、凈化環(huán)境、調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。

大興安嶺主山脈貫穿全林區(qū)，形成的天然屏障阻隔和控制了太平洋暖流、西伯利亞寒流、蒙古干旱季風(fēng)，是我國(guó)北方國(guó)土生態(tài)安全體系的重要組成部分，在保障呼倫貝爾大草原和東北糧食主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)安全，應(yīng)對(duì)氣候變化方面，具有不可替代的作用，戰(zhàn)略地位極其重要，被世人稱為“北疆的綠色長(zhǎng)城”[1]。

2 資源變化

由于大量不合理的采伐，森林資源告急。我國(guó)人均森林面積為0.16 hm2，不足世界人均水平的三分之一；人均森林蓄積12.35 m3，僅為世界的六分之一；我國(guó)森林平均每公頃蓄積94.83 m3，只列世界第102 位[2]。自1952年開發(fā)建設(shè)以來(lái)，由于長(zhǎng)期過(guò)量采伐，內(nèi)蒙古大興安嶺森林資源數(shù)量下降，齡組結(jié)構(gòu)不合理、單位面積蓄積量低、林地生產(chǎn)力低下，森林結(jié)構(gòu)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，盡管人工林面積增加，但原始林面積急劇減少。數(shù)據(jù)顯示，自222年以來(lái)，原始林的面積減少，而人工林的面積大幅上升。

3 森林資源的管理環(huán)境

其管理機(jī)構(gòu)為內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國(guó)有林管理局，于2016年1月撤銷內(nèi)蒙古大興安嶺林業(yè)管理局后，重組成立，是內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府直屬單位。管理局下設(shè)19 個(gè)林業(yè)局、1個(gè)北部原始林區(qū)管護(hù)局，主要職責(zé)是保護(hù)管理重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)動(dòng)植物資源，開展森林資源監(jiān)管和林業(yè)科學(xué)研究，組織編制實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案，指導(dǎo)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

有關(guān)的重要政策和法律。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是本著生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)的理念，通過(guò)行政和市場(chǎng)手段來(lái)調(diào)節(jié)利益和效益的一種制度安排。在林業(yè)的具體體現(xiàn)就是政府對(duì)森林保護(hù)者提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以明晰產(chǎn)權(quán)，確權(quán)發(fā)證為核心，承包到戶，促進(jìn)森林所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等的流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民處置權(quán)和收益權(quán)為重要內(nèi)容的集體林權(quán)改革等。此外還有購(gòu)買服務(wù)，有向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，還有向內(nèi)部購(gòu)買服務(wù)，旨在推進(jìn)行政與生產(chǎn)的分離，促進(jìn)森林保護(hù)的專業(yè)化。我國(guó)于2017年全面停止天然林商業(yè)性采伐，于2020年7月1日起實(shí)行新修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》等。

4 森林資源遭到破壞的原因

4.1 核心原因

筆者認(rèn)為，除了自然條件之外的非人為因素，產(chǎn)權(quán)不明晰和負(fù)外部性是沒(méi)有內(nèi)部化的核心問(wèn)題。我國(guó)森林資源的所有權(quán)歸國(guó)家或者集體所有，而在集體林權(quán)改革之前，森林資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)，還有土地的所有權(quán)都捆綁在一起。“羊毛不是出在自己身上，不心疼”，采伐森林資源的人只關(guān)乎眼前的經(jīng)濟(jì)利益，而不會(huì)考慮采伐之后的未來(lái)使用，還有森林資源的舒適性效益。舒適性效益是指森林資源為野生動(dòng)物提供棲息地，保持水土，涵養(yǎng)水源，滿足人們休閑需要等方面的價(jià)值。并且由于沒(méi)有承擔(dān)起采伐森林引發(fā)的外部性成本，這樣采伐者就更加肆無(wú)忌憚和無(wú)效率地大量采伐森林。

4.2 外緣原因

（1）脆弱的自然環(huán)境。由于內(nèi)蒙古大興安嶺高緯度的氣候條件，生態(tài)脆弱，植被易受到破壞，且恢復(fù)期漫長(zhǎng)。而自111年以來(lái)，森林火災(zāi)的次數(shù)上升，對(duì)森林造成了不小的破壞。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)遭受森林病蟲害、森林火災(zāi)、氣候和其他災(zāi)害的面積為24.93 hm2，占總面積的3.22%[3]。加上森林管護(hù)的具體執(zhí)行不力和林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，尤其是林區(qū)道路的不完善，以及非法采伐森林資源，森林遭到了破壞。

（2）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在問(wèn)題?！吧鷳B(tài)目標(biāo)不到位”即農(nóng)民出力保護(hù)森林資源效果往往達(dá)不到預(yù)期的生態(tài)目標(biāo)。首先，生態(tài)效益是公益性的，而非私益性，人們對(duì)其保護(hù)的動(dòng)力沒(méi)有那么充足。其次，生態(tài)林的生長(zhǎng)及生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)至少需要上十年的時(shí)間，成為急功近利的犧牲品。此外，“補(bǔ)償不到位”，即經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償在現(xiàn)實(shí)中存在并沒(méi)有及時(shí)全部?jī)冬F(xiàn)的現(xiàn)象，保護(hù)的動(dòng)力進(jìn)一步消減，保護(hù)效果不佳。盡管國(guó)家已經(jīng)實(shí)行集體林權(quán)改革，促進(jìn)森林資源所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但是正是由于這些權(quán)的分割，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的多元化、多樣化，以及可流轉(zhuǎn)以后引發(fā)對(duì)象的可變性等[4]，給確定補(bǔ)償對(duì)象還有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)了困難。最后，各地生態(tài)環(huán)境各有特點(diǎn)，生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不同，還缺乏生態(tài)補(bǔ)償立法等。

（3）集體林權(quán)改革存在問(wèn)題。首先，配套制度不完善，林地流轉(zhuǎn)程序的制度化程度不夠，林業(yè)融資和貸款渠道等方面的制度還不夠完善。其次，還存在著政府鼓勵(lì)培育農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社和家庭林場(chǎng)、民營(yíng)林場(chǎng)等林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，結(jié)果出現(xiàn)林業(yè)專業(yè)合作社遍地開花且明顯空殼的現(xiàn)象，發(fā)展的穩(wěn)健性和可持續(xù)性較差，一些家庭（民營(yíng)）林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)難以為繼或過(guò)度擴(kuò)張。僅僅是形式化的發(fā)展，農(nóng)民沒(méi)有真正地獲得利益等[5]。

5 可持續(xù)措施

5.1 外部成本內(nèi)部化

一是發(fā)揮“庇古稅”的作用，建立和進(jìn)一步完善森林資源稅的制度，使舒適性成本內(nèi)部化，彌補(bǔ)私人成本和社會(huì)成本的差距，讓森林采伐者為自己的行為買單。二是進(jìn)一步完善集體林權(quán)改革，產(chǎn)權(quán)明晰，使森林的收益內(nèi)部化，形成保護(hù)激勵(lì)。同時(shí)建立和完善相關(guān)的配套制度，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)程序的系統(tǒng)化、制度化和標(biāo)準(zhǔn)化，完善林權(quán)抵押貸款、小額貼息貸款和信貸投放等，建立政策性森林保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)林權(quán)的法律保護(hù)并建立完善相關(guān)的法律法規(guī)等，降低承包經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，解決后顧之憂[6]。三是參照保護(hù)地役權(quán)的機(jī)理，可以由政府招標(biāo)，以契約的形式將森林資源的保護(hù)納入合同之中，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)。還可以拓展招標(biāo)主體，交給市場(chǎng)，但是政府利用稅收來(lái)迫使成本納入交易雙方的契約之中，使得外部性成本內(nèi)部化。

5.2 完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一是政府設(shè)立專項(xiàng)的生態(tài)財(cái)政資金，加大支付轉(zhuǎn)移的力度。同時(shí)嚴(yán)格督查，加大透明度和信息公開力度，防范財(cái)政資金被層層剝削和拖延。二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償主體和渠道的市場(chǎng)化，探索新機(jī)制，拓展資金渠道，讓市場(chǎng)造血，減輕財(cái)政的負(fù)擔(dān)。三是結(jié)合具體情況建立一套科學(xué)的生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確補(bǔ)償主體。

5.3 加強(qiáng)森林撫育和管護(hù)

完善管護(hù)組織體系，完善內(nèi)部購(gòu)買服務(wù)，深化管產(chǎn)分離，行政和經(jīng)營(yíng)分離。同時(shí)，加強(qiáng)管護(hù)服務(wù)購(gòu)買的市場(chǎng)化，面向社會(huì)，以契約形式購(gòu)買服務(wù)。此外完善管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施，形成布局合理的管護(hù)站網(wǎng)絡(luò)。

5.4 加強(qiáng)森林火災(zāi)預(yù)防和有害生物防治

完善森林火災(zāi)預(yù)警系統(tǒng)，借助GIS地理信息系統(tǒng)加大對(duì)森林資源的監(jiān)測(cè)力度，完善林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)預(yù)警、檢疫御災(zāi)、應(yīng)急防治體系建設(shè)，對(duì)突發(fā)林業(yè)有害生物事故開展應(yīng)急救治，大力推進(jìn)以生物防治為主的無(wú)公害防治[7]。

[1]張永欣.淺談保護(hù)內(nèi)蒙古大興安嶺森林資源的重要性[J].內(nèi)蒙古林業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì),2014,37(6):16-17;100.

[2]賀霞.內(nèi)蒙古大興安嶺國(guó)有林區(qū)森林資源變化趨勢(shì)[J].內(nèi)蒙古林業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì),2016,39(1):32-33.

[3]趙寶順,張軍.內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)森林資源現(xiàn)狀評(píng)價(jià)[J].內(nèi)蒙古林業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì),2014,37(4):29-30;37.

[4]呂長(zhǎng)興.內(nèi)蒙古大興安嶺森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度研究[D].大連:大連理工大學(xué),2012.

[5]陳英.可持續(xù)發(fā)展視域下新型林權(quán)利益沖突及法律對(duì)策[J].環(huán)境保護(hù),2020,48(10):50-54.

[6]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)[A].中國(guó)林業(yè)機(jī)械協(xié)會(huì)、國(guó)家林業(yè)局哈爾濱林業(yè)機(jī)械研究所、北京林業(yè)大學(xué)工學(xué)院、南京林業(yè)大學(xué)機(jī)電工程學(xué)院、東北林業(yè)大學(xué)機(jī)電工程學(xué)院.新形勢(shì)下林業(yè)機(jī)械發(fā)展論壇論文集[C].中國(guó)林業(yè)機(jī)械協(xié)會(huì)、國(guó)家林業(yè)局哈爾濱林業(yè)機(jī)械研究所、北京林業(yè)大學(xué)工學(xué)院、南京林業(yè)大學(xué)機(jī)電工程學(xué)院、東北林業(yè)大學(xué)機(jī)電工程學(xué)院:中國(guó)林業(yè)機(jī)械協(xié)會(huì),2010:3.

[7]畢杰和.內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)森林生態(tài)狀況及保護(hù)建議[J].內(nèi)蒙古林業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì),2018,41(6):6-8.

10.3969/j.issn.2095-1205.2020.08.10

S757

A

2095-1205(2020)08-21-02