咨詢式政府信息公開引發(fā)的法律思考

摘要：公民以信息公開申請的方式向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行咨詢，已成為一種常見而非正常的政府信息公開申請形式。咨詢式申請的答復(fù)如何兼顧合法合規(guī)、合情合理，長期困擾著承擔(dān)公開信息義務(wù)主體的行政機(jī)關(guān)。文章結(jié)合真實案例，總結(jié)咨詢式申請認(rèn)定和裁判的法律依據(jù)，認(rèn)為新時代社會矛盾變化、政府職能轉(zhuǎn)變不到位、公民權(quán)力意識覺醒但法治意識缺失是咨詢式政府信息公開申請頻發(fā)的主要原因，提出要從堅持依法行政、加大政務(wù)公開力度、培育和加強(qiáng)公民法治意識、切實為民紓困解難等多個方面進(jìn)一步推進(jìn)服務(wù)型政府、法治政府建設(shè)。

關(guān)鍵詞：咨詢;信息公開;法治

中圖分類號：D922.1 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2020）19-0090-03

一、咨詢式政府信息公開的背景與起因

2017年，武漢市D區(qū)人民政府下達(dá)《房屋征收決定書》，正式公布對秦某房產(chǎn)所在的XX片項目實施房屋征收，決定書中明確告知了該項目征收實施主體和相關(guān)程序等情況。2019年5月8日，秦某發(fā)現(xiàn)在征收范圍內(nèi)張貼了一份落款為“XX片征收項目指揮部”的“告知書”。隨后，秦某向該區(qū)政府遞交政府信息公開申請，申請公開“告知書”是否獲得該區(qū)政府授權(quán)、“XX片征收項目指揮部”是否為該區(qū)政府確定的房屋征收部門或房屋征收部門委托的征收實施單位、具體依據(jù)什么法律條款實施。D區(qū)人民政府在規(guī)定時間內(nèi)向秦某作出書面答復(fù)，認(rèn)為秦某提出的申請實質(zhì)是以政府信息公開的形式針對“XX片征收項目指揮部”的“告知書”及房屋征收相關(guān)工作的質(zhì)疑咨詢，不屬于政府信息公開的范圍，建議秦某向房屋征收部門進(jìn)行咨詢，并提供了聯(lián)系方式。秦某對D區(qū)人民政府的答復(fù)不服，認(rèn)為知情權(quán)受到侵害，并不采納D區(qū)人民政府請其向房屋征收部門咨詢的建議，直接向市中級人民法院提起訴訟，要求法院判決責(zé)令D區(qū)人民政府向其公開所申請的信息。據(jù)了解，秦某已多次就該征收決定或征收類信息公開答復(fù)向D區(qū)人民政府提起訴訟。

D區(qū)人民政府認(rèn)為已在法定期限內(nèi)依法向秦某作出答復(fù)，答復(fù)內(nèi)容對秦某的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響。此外，秦某曾多次提起過類似訴訟，應(yīng)當(dāng)明確知曉其申請內(nèi)容的具體情況，仍就已知曉的信息提起公開申請，有悖于信息公開條例的立法精神，歷經(jīng)一審、二審，法院最終判決依法駁回秦某訴求。

近幾年，隨著群眾民主和權(quán)利意識的覺醒，信息公開申請數(shù)量出現(xiàn)了井噴式的增長，類似于上述案件的申請不在少數(shù)。這種申請人通過遞交政府信息公開申請，要求行政機(jī)關(guān)就其提出的問題作出選擇性答復(fù)、解釋說明或提供法律依據(jù)[1]的行為，被稱之為咨詢式政府信息公開申請（以下簡稱咨詢式申請），一般表現(xiàn)為申請內(nèi)容中含有“是否”“相關(guān)情況”“依據(jù)”等字眼[2]。實踐中，咨詢式申請往往被行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為政務(wù)咨詢而拒之于政府信息公開門外，到底該如何處理和答復(fù)咨詢式申請，目前還沒有法律條文可以直接適用，司法實踐中也沒有明確的認(rèn)定。

二、處理咨詢式申請的法律依據(jù)

自2008年《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）實施以來，政府信息公開制度在推動法治國家建設(shè)、促進(jìn)社會主義民主法治等方面發(fā)揮了重要作用。歷經(jīng)十多年的實踐探索，我國各地各級政府在《條例》的運用中發(fā)現(xiàn)了一些問題，例如公開范圍不具體、公開方式不明確、公開義務(wù)主體互相推諉等。2019年5月，新修訂的《條例》正式實施，一定程度上平衡了行政相對人的權(quán)利和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，對政府信息公開范圍進(jìn)行明確，對申請權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)范。筆者結(jié)合新《條例》的修改，通過梳理類似案例和專家觀點，認(rèn)為主要可從以下三個角度認(rèn)定和裁判咨詢式申請。

（一）申請內(nèi)容不屬于政府信息

政府信息公開申請的前提是申請內(nèi)容應(yīng)為政府信息。秦某向D區(qū)人民政府申請公開的內(nèi)容，明顯不符合新《條例》第二條規(guī)定的政府信息定義，即“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。綜合類似案例的法院裁判觀點，一般認(rèn)為咨詢式申請的內(nèi)容不屬于政府信息，而是政務(wù)咨詢。

（二）申請信息不明確

根據(jù)新《條例》第二十九條、第三十八條規(guī)定，信息公開申請應(yīng)當(dāng)標(biāo)明申請政府信息的名稱、文號，不知道名稱的應(yīng)當(dāng)注明合理范圍，便于行政機(jī)關(guān)尋找[3]，對于需要通過對現(xiàn)有政府信息進(jìn)行加工、分析的情況，行政機(jī)關(guān)可以不予提供。咨詢式申請往往采取質(zhì)疑、提問的方式要求行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)，申請內(nèi)容不能指向特定的政府信息。

（三）實質(zhì)目的并非獲取信息

咨詢式申請多涉及拆遷、治安、執(zhí)法、醫(yī)療等民生領(lǐng)域問題，矛盾較為突出。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前政府信息公開在某些情況下已經(jīng)淪為了申請人發(fā)泄不滿情緒、向政府施壓的通道[4]。2015年《最高人民法院公報》刊登一則典型案例，南通市發(fā)改委曾在一年內(nèi)接收到陸紅霞及家人至少94次政府信息公開申請[5]。而秦某訴D區(qū)人民政府一案中，秦某在已知曉申請內(nèi)容的具體情況下，仍向D區(qū)人民政府提交信息公開申請，其目的顯然不是為了獲取信息。國務(wù)院基于此類現(xiàn)象在新修訂的《條例》中增加第三十九條，規(guī)定：申請人以政府信息公開申請的形式進(jìn)行信訪、投訴、舉報等活動，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請人不作為政府信息公開申請?zhí)幚?，可以告知通過相應(yīng)渠道提出。

三、咨詢式申請頻發(fā)的主要原因

實踐中，由于行政機(jī)關(guān)與申請人在咨詢式申請問題上的認(rèn)識差異，導(dǎo)致申請人費盡周折仍得不到相應(yīng)的答復(fù)，行政機(jī)關(guān)也耗費了人力物力資源，降低了行政效能，究其本質(zhì)，咨詢式申請頻發(fā)的原因主要有以下三個方面。

（一）新時代暴露出的矛盾問題不同以往

據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年我國GDP總量約為41萬億元，人均GDP約為4361美元，而2019年我國GDP總量超過99萬億元，人均GDP突破1萬美元。短短不到十年的時間，我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)強(qiáng)勢增長。與此同時，我國正處于改革關(guān)鍵期、社會矛盾凸顯期，社會所有制結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市場秩序都進(jìn)行著激烈轉(zhuǎn)型和升級;利益沖突、管理空白等諸如此類的問題，也在近十年內(nèi)不斷涌現(xiàn)和積累。當(dāng)認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害時，由于信息公開制度有行政復(fù)議和訴訟等救濟(jì)途徑保障，群眾更傾向于選擇這一方式向“全能政府”尋求權(quán)益保護(hù)。有些公民在涉及自身利益的訴訟敗訴后，由于法定權(quán)利救濟(jì)的途徑行不通，會把政府信息公開申請當(dāng)作一種變相救濟(jì)手段，從而謀取通過法定救濟(jì)途徑不可能擁有的利益。

（二）根深蒂固的“官本位”思想仍未根除

毋庸置疑，服務(wù)型政府的提出有效推進(jìn)了我國政府管理理念從幾千年的“官本位”思想向“民本位”轉(zhuǎn)變，更加注重為人民服務(wù)，保障人民權(quán)利，真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。但現(xiàn)實是政府職能轉(zhuǎn)變和部分領(lǐng)導(dǎo)干部觀念轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?，公民政府信息獲取仍不充分。[6]雖然國務(wù)院三令五申要求“公開為常態(tài)、不公開為例外”，但實際上政務(wù)公開的程度和范圍都不盡人意，公眾對政府信息的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政府信息的有效供給。以D區(qū)人民政府網(wǎng)站為例，“政策法規(guī)”欄目近半年更新信息不到十次，與政府實際信息數(shù)量明顯不對等。除此之外，政府在頂層設(shè)計、制定政策時習(xí)慣“大包大攬”，群眾則長期處于被動管理狀態(tài)，政府決策過程的透明度和群眾參與度不高，對政策解讀也不充分，即使是涉及自身利益的政府信息，群眾獲取的渠道和途徑也非常有限。群眾難以從公開渠道獲取政府信息，提交申請公開便成了獲取政府信息的主要渠道。

（三）公民權(quán)利意識覺醒但法治意識缺失

近年來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展極大地促進(jìn)了人民群眾權(quán)利意識的覺醒。政府信息公開制度的建立為保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供了合法渠道?！皺?quán)利意識”的伸張，離不開“法治意識”的護(hù)航。目前，我國大部分群眾的法治意識還不能與其高漲的權(quán)利意識相匹配，運用法律的能力有限，難以依法依規(guī)維護(hù)自身權(quán)利。新修訂的《條例》從兼顧行政機(jī)關(guān)與相對一方利益平衡的角度出發(fā)，明確了政府信息的公開范圍，規(guī)范了申請權(quán)的行使，進(jìn)一步推進(jìn)了政府和公民之間權(quán)利義務(wù)的公正對待。部分公民混淆政務(wù)咨詢與申請政府信息公開行為的區(qū)別，不能選擇恰當(dāng)?shù)那谰S護(hù)自身的權(quán)利;部分公民對信息公開的立法目的認(rèn)識不到位，偷換知情權(quán)和信息獲取權(quán)概念，認(rèn)為凡申請就必須公開;部分公民濫用申請權(quán)，針對行政管理過程性事務(wù)提起大量咨詢式申請，以此作為向行政機(jī)關(guān)施壓的手段[7]。

四、咨詢式申請的破解路徑

（一）堅持依法行政，促進(jìn)社會公平正義

行政機(jī)關(guān)要帶頭懂法用法、依法行政，把運用法治思維和法治方式貫穿于行政管理各項事務(wù)的始終，真正把法律作為行政管理中不可逾越的“紅線”，作為保障人民群眾合法權(quán)益的“生命線”。依法行政首先要做到“法無授權(quán)不可為”，特別是面對處理矛盾多發(fā)的問題時，要堅持法律是根本遵循這一底線原則，任何情況下不搞特殊化，不搞拍腦袋決策，要從思想根源上抵制行政管理中顧此失彼、朝令夕改的不良現(xiàn)象。依法行政更要做到“法定職責(zé)必須為”，嚴(yán)守法定程序是實現(xiàn)實質(zhì)正義的重要前提和保障，必須從每一環(huán)法定程序做起，嚴(yán)謹(jǐn)、公開、公正地履行法律賦予的職責(zé)，推動政府公信力提升，讓人民群眾真正感受到公平、正義，從源頭上預(yù)防和化解矛盾。

（二）加大政務(wù)公開力度，促進(jìn)共建共治共享

實現(xiàn)共建共治共享的社會治理格局，特別重要的就是要加大政務(wù)公開力度，提升政務(wù)公開實效，充分發(fā)揮人民群眾的積極作用，構(gòu)建起政府與人民群眾的新型合作關(guān)系。一是要準(zhǔn)確把握新時代政務(wù)公開的新定位，加大政務(wù)公開的深度和廣度，加大政策解讀力度，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)和結(jié)果全過程公開，讓人民群眾全面了解政府工作，有效監(jiān)督政府行為。二是要進(jìn)一步完善和細(xì)化信息公開目錄，明確政府信息公開范圍，及時準(zhǔn)確通過政府網(wǎng)站、張貼告示、電視廣播、新媒體等多種渠道公開政府信息。三是要強(qiáng)化信息公開制度的執(zhí)行剛性，建立常態(tài)化的監(jiān)督檢查機(jī)制，將群眾信息公開申請作為線索，定期通報應(yīng)公開卻未公開事項的責(zé)任主體單位，追究相關(guān)人責(zé)任。四是要暢通高效、便民的政務(wù)咨詢渠道，參考行政審批模式改革，整合各類咨詢渠道，建立咨詢訴求集中辦理模式，提升咨詢答復(fù)的效率和質(zhì)量，推進(jìn)政府與公民的有效溝通。五是要拓寬群眾知情明政和參與決策渠道，擴(kuò)大公民有序政治參與，包括召開聽證會、專家論證會、民意調(diào)查、網(wǎng)上征求意見等，讓公眾在參與決策中凝聚思想共識，提升群眾的獲得感和滿意度。

（三）增強(qiáng)公民法治意識，引導(dǎo)規(guī)范行使權(quán)利

新時代背景下，建設(shè)法治國家意義深遠(yuǎn)，特別是針對當(dāng)前公民法治意識還不強(qiáng)的實際，要創(chuàng)造性、多樣化推進(jìn)全民普法，增強(qiáng)廣大公民的法治意識，提高公民依法表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益的能力，引導(dǎo)公民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。行政機(jī)關(guān)在處理信息公開申請時，應(yīng)當(dāng)將強(qiáng)制性法律與“柔性”規(guī)則相結(jié)合，適當(dāng)加以解釋和引導(dǎo)，幫助公民規(guī)范有效提交申請。一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)細(xì)化信息公開申請表的內(nèi)容，引導(dǎo)申請人填寫需申請信息的名稱、文號等，從源頭上幫助申請人明確表達(dá)申請意向，避免申請信息不明確的問題。另一方面，行政機(jī)關(guān)在接收到咨詢式申請后，可適當(dāng)引入補(bǔ)正程序，主動聯(lián)系申請人，告知不符合政府信息公開范圍的理由，并根據(jù)其原申請內(nèi)容幫助申請人從規(guī)范角度進(jìn)行申請[8]。例如，某群眾申請公開“加裝電梯是否屬于老舊小區(qū)改造行動范疇”，行政機(jī)關(guān)可引導(dǎo)其申請公開當(dāng)?shù)乩吓f小區(qū)改造行動方案等相關(guān)文件。

（四）堅持人民至上，為民紓困解難

各級行政機(jī)關(guān)要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，大力推進(jìn)新時代政務(wù)公開，建設(shè)讓人民“看得見摸得著”的服務(wù)型政府。如上海市中院曾就類似案例指出，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對通過政府信息公開途徑提出的實質(zhì)性信訪投訴的事項予以關(guān)注，并通過其他相關(guān)途徑作出積極回應(yīng)，以推動行政爭議的實質(zhì)化解[9]。對于涉及群眾切身利益引起的咨詢式申請，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)核查申請人合法權(quán)益是否得到保障，積極主動回應(yīng)，為群眾紓困解難。每一個咨詢式申請都指向了一個群眾關(guān)切的問題，行政機(jī)關(guān)在回復(fù)申請時不應(yīng)將其簡單作為政府信息公開申請行為，而應(yīng)從根本上思考申請人的實質(zhì)訴求，以咨詢式申請為線索，著力為人民群眾解決煩心事、操心事，把為民謀利、為民盡責(zé)、為民服務(wù)作為保障公民權(quán)益的重要方式。

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作者簡介：程雨萌（1994—），女，漢族，湖北武漢人，單位為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向為行政管理。

（責(zé)任編輯：王寶林）