北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度構建研究

摘? ?要： 新時代社會主要矛盾的變化，讓特定時空下北方越冬農(nóng)作物蘊含的生態(tài)價值日益凸顯。為了維護和增強北方越冬農(nóng)作物具有的環(huán)境正外部性，需要建立生態(tài)補償制度。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度構建符合習近平生態(tài)文明思想中的“兩山理論”，體現(xiàn)了社會的公平正義，既能推動鄉(xiāng)村振興又能保障糧食安全。我國生態(tài)補償制度正在縱深推進但農(nóng)業(yè)生態(tài)補償還處在起步階段，北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償宜采用農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)捻椖恐?在具體制度構建中，建立以政府為主以市場為輔的主體制度，以成本核算法為主以意愿支付評估法為輔的補償標準制度，以現(xiàn)金支付為主以非現(xiàn)金制度方式為輔的補償方式制度;將建立市場化、多元化生態(tài)補償機制的思維貫穿到新制度構建的全過程之中。

關鍵詞： 北方越冬農(nóng)作物; 生態(tài)價值; 生態(tài)補償制度

中圖分類號：D912.6? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.019

Research on the Construction of Ecological Compensation System

for Overwintering Crops in North China

LIU Peng

（Northwest A & F University， Xian 712100， China）

Abstract： The changes in the main contradictions of society in the new era have made the ecological value of wintering crops in the north in a particular time and space increasingly prominent. In order to maintain and enhance the positive externalities of the environment of wintering crops in the north， an ecological compensation system needs to be established. The construction of an ecological compensation system for wintering crops in the north is in line with the “two mountains theory” in Xi Jinpings thought of ecological civilization， which reflects the fairness and justice of the society， which can both promote the revitalization of the countryside and ensure food security. Chinas ecological compensation system is being advanced in depth but agricultural ecological compensation is still in its infancy. The agricultural and ecological compensation systems in the United States and the European Union are of reference value. The construction of ecological compensation systems for wintering crops in the North needs to be based on practical considerations. The ecological compensation of wintering crops in the north should adopt the project system of agricultural ecological compensation; Establish a compensation system with a government as the mainstay and a market as the supplementary system， a costing algorithm as the mainstay and a willingness to pay assessment method as the supplementary compensation standard system， and a cash payment as the non-cash system as the supplementary compensation system;The thought of establishing a market-oriented and diversified ecological compensation mechanism runs through the entire process of building a new system.

Key words： wintering crops in the north; ecological value; ecological compensation system

我國最南端起于北緯4度，最北端止于北緯53度，南北縱跨49個緯度，形成了南北迥異的氣候特征。以秦嶺淮河為界，秦嶺淮河以北稱為北方，北方的冬季氣候明顯寒冷，寒風蕭瑟，草木枯黃，能給人們帶來一抹綠色和生機的植物主要是越冬農(nóng)作物，以冬小麥和油菜為典型代表。北方越冬農(nóng)作物那一抹綠色在蒼涼的廣袤大地上顯得格外亮眼和彌足珍貴。過去，我們曾經(jīng)對這片綠色習以為常，但是現(xiàn)在由于耕地面積較少和土地撂荒現(xiàn)象導致這片綠色慢慢減少。如何守住北方冬季里給人們帶來生態(tài)享受的這片綠色，需要從生態(tài)補償?shù)慕嵌冗M行研究和思考。

自從20世紀生態(tài)環(huán)境受到重視以來，學界圍繞生態(tài)補償進行了深入的研究，以“生態(tài)補償”為主題的研究論文已經(jīng)累計超過一萬余篇，但是生態(tài)補償?shù)闹贫冉ㄔO和實踐探索依舊十分緩慢，截至目前沒有形成全國統(tǒng)一的生態(tài)補償法律制度，建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制仍然是擺在實務界和理論界面前的急切問題。自2005年學界首次提出了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償以來，學界關于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)难芯烤臀丛袛啵瑢W者前期研究主要集中在對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償內涵的界定、理論基礎分析、補償機制建立等問題上[1];隨著生態(tài)補償理論研究的深入，學界從耕地生態(tài)系統(tǒng)的角度分析了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)母拍?，從農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)睦嬷黧w、補償標準和補償方式等角度進行了深入研究[2]，目的在于保證農(nóng)產(chǎn)品質量和減少農(nóng)業(yè)面源污染從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展[3]。在實踐中，我國自2002年開始全面實施了退耕還林和退牧還草工程，這種退耕補貼是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)淖钤缭搭^。退耕還林工程補貼已經(jīng)實施完畢，但是并沒有建立新的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度。學者試圖建立全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，但是囿于生態(tài)補償概念的不統(tǒng)一性、補償主體的單一性和補償標準的難以確定性，導致農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度短期內仍然無法落地。目前，鮮有學者關注農(nóng)作物生長過程中的生態(tài)價值，尤其是處在生態(tài)資源極度稀缺時空條件下的農(nóng)作物生態(tài)付費即生態(tài)補償問題。因此，北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)補償機制研究具有重要的現(xiàn)實意義。

一、北方越冬農(nóng)作物生態(tài)價值凸顯

（一）北方越冬農(nóng)作物具有獨特生態(tài)價值

生態(tài)價值是價值哲學的研究領域。生態(tài)價值體現(xiàn)的是生命形象與其環(huán)境之間相互依存相互滿足的關系[4]。從生態(tài)學視角來看，生態(tài)價值是生態(tài)系統(tǒng)存在的自身價值以及生態(tài)系統(tǒng)的服務價值[5]。在人類中心主義受到批判之后，生態(tài)價值的主客體關系也受到質疑，生態(tài)價值應當體現(xiàn)主體與客體的互益性關系，避免只注重主體價值的傾向[6]。人類不是生態(tài)環(huán)境的主宰，而是生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，人的生存和發(fā)展離不開自然界。筆者探討北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)價值僅僅指的是農(nóng)作物的生態(tài)服務價值。北方越冬農(nóng)作物種植主要分布在河南、河北、山東、山西和陜西五省，其中五省冬小麥種植面積占全國小麥種植面積的56%。根據(jù)北方冬季的特點，越冬農(nóng)作物在生長過程中至少發(fā)揮了以下獨特的生態(tài)服務功能：第一，有利于凈化空氣，越冬農(nóng)作物避免土地地表裸露，可以防風固沙，減少了沙塵天氣發(fā)生的幾率;第二，提供了綠色精神享受，越冬農(nóng)作物在寒冷的冬季展示著綠色的勃勃生機，給市民帶來了休憩觀光的享樂，不僅僅有視覺的享受，更有心靈的陶冶。經(jīng)學者測算，一般耕地的非經(jīng)濟價值超過經(jīng)濟價值的3倍，非經(jīng)濟價值主要體現(xiàn)在生態(tài)服務功能上。在北方冬季特殊的時空下，北方越冬農(nóng)作物的非經(jīng)濟價值比測算的一般經(jīng)濟價值還要高得多。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)服務功能與人的健康息息相關，在保障人類健康生活方面發(fā)揮了重要的生態(tài)價值。

（二）北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)價值更受重視

在改革開放的道路上，中國人民逐漸擺脫了溫飽問題，全面小康生活即將實現(xiàn)，社會主要矛盾不再是人民日益增長的物質文化需求與落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾，而是人民對美好生活的向往與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾[7]。過去人們求的是生存，而現(xiàn)在人們要的是生活;過去人們追求的是數(shù)量，而現(xiàn)在人們關心的是質量。高質量的生活是一種身體健康和精神愉悅的生活，是一種積極向上充滿生機的生活?，F(xiàn)在的城市居民家家養(yǎng)綠植，假期休閑也從喧鬧擁擠的城市走向了廣袤的田地，人們對綠色的渴望與需求如日劇增，尤其是在萬木蕭瑟的冬季。在北方的冬季，越冬農(nóng)作物諸如小麥和油菜不僅僅是一種夏季結果的糧食和經(jīng)濟作物，更是一種能給人帶來精神愉悅的生態(tài)產(chǎn)品。

我國的觀光農(nóng)業(yè)已經(jīng)有將近30年的發(fā)展歷程，截至目前，全國已經(jīng)建成3000多個觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)[8]。農(nóng)業(yè)提供生態(tài)產(chǎn)品的功能過去已經(jīng)被人們重視。但是對于北方越冬農(nóng)作物的觀光資源并沒有全面和深度開發(fā)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的背景下，農(nóng)村的生態(tài)資源越發(fā)具有發(fā)展的優(yōu)勢，農(nóng)村的生態(tài)產(chǎn)品種類需要進一步開發(fā)，北方越冬農(nóng)作物具有天然的生態(tài)價值性，對其生態(tài)產(chǎn)品功能的重視是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑。

二、北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度建構價值

（一）符合“兩山理論”價值轉換路徑

在生態(tài)環(huán)境保護早期，人們認為生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展是矛盾的，保護生態(tài)環(huán)境必然會影響經(jīng)濟發(fā)展，要發(fā)展經(jīng)濟也必然要造成生態(tài)環(huán)境的破壞，兩者是魚和熊掌的關系，只能擇其一。在推進生態(tài)文明建設的過程中，習近平總書記提出了著名的“兩山理論”，“綠水青山就是金山銀山”，“兩山理論”鮮明地指出了生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間并非水火不容的矛盾關系，兩者之間是辯證統(tǒng)一的關系。良好的生態(tài)環(huán)境就是物質財富，生態(tài)價值可以轉化為經(jīng)濟價值?！皟缮嚼碚摗睘閷崿F(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展指明了方向。綠色發(fā)展必須一以貫之，堅持到底。北方越冬農(nóng)作物在特殊的季節(jié)，展現(xiàn)出來了鮮亮綠色，在生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮了重要作用，為人們生活創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境。根據(jù)“兩山理論”，北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)服務價值可以轉化為經(jīng)濟收益。從北方越冬農(nóng)作物種植主體的角度來看，越冬農(nóng)作物對生態(tài)環(huán)境建設所作出了巨大的貢獻，這種生態(tài)貢獻應當并且可以體現(xiàn)為經(jīng)濟利益。如果越冬農(nóng)作物的生態(tài)服務價值不能轉化為經(jīng)濟價值，就難以維持和增強越冬農(nóng)作物種植主體的生產(chǎn)積極性，同時也與“兩山理論”的轉化思路不相符。

（二）有利于實現(xiàn)社會的公平正義

生態(tài)補償制度最早源于美國因修建基礎設施而破壞生態(tài)系統(tǒng)給予的補償行為，之后逐步演變?yōu)樯鷳B(tài)系統(tǒng)付費制度。生態(tài)補償制度引入我國以后，學者對生態(tài)補償概念進行了多元化的定義。筆者采用“生態(tài)補償就是為了保護生態(tài)利益，由生態(tài)利益的受益主體（補償主體）對增加生態(tài)利益的供給主體（受償主體）給予補償?shù)囊环N法律制度”[9]定義，生態(tài)補償作為一種法律制度，通過經(jīng)濟補償實現(xiàn)利益主體之間的平衡，目的在于維持和增加生態(tài)利益的供給。通過生態(tài)補償實現(xiàn)生態(tài)正外部性。北方越冬農(nóng)作物的種植主體主要目的在于收獲糧食產(chǎn)物，獲得經(jīng)濟收益，對于越冬農(nóng)作物在生長中產(chǎn)生的生態(tài)價值并非其關注的主要目的，但是這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正外部性一直存在，市民免費享受著這種生態(tài)產(chǎn)品。在生態(tài)價值越發(fā)凸顯的時代，忽略越冬農(nóng)作物的生態(tài)服務功能是不公平的，也是不正義的。再加上我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化程度相比國外還有很大差距，導致部分越冬農(nóng)作物的種植成本在不斷增加，而糧食價格持續(xù)較低，諸多農(nóng)民依靠種地已經(jīng)入不敷出，農(nóng)民土地撂荒現(xiàn)象并不少見[10];越冬農(nóng)作物種植面積的減少，直接決定著越冬農(nóng)作物生態(tài)效益供給的減少，作為市民免費享受的綠色生態(tài)產(chǎn)品就會不斷減少。為了增加農(nóng)民種地的收入，必須考慮農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務功能，通過生態(tài)補償?shù)姆绞街Ц对蕉r(nóng)作物產(chǎn)生的生態(tài)服務價值，從而實現(xiàn)越冬農(nóng)作物種植主體與生態(tài)服務受益主體之間的利益平衡，從而實現(xiàn)農(nóng)村社會和城市社會之間的公平正義。

（三）有利于推動鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出了“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”和“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄骩11]。歷史上，中國的革命是農(nóng)村包圍城市，中國的建設是農(nóng)村支援城市，但是現(xiàn)在全面小康社會建設目標的實現(xiàn)卻需要城市反哺農(nóng)村，需要城市帶動農(nóng)村，實現(xiàn)農(nóng)村一同富裕。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，我國農(nóng)村常住人口約占全國總人口的40%，盡管城鎮(zhèn)化進程并沒有停止，但是短期內農(nóng)村人口占比仍不會急劇減少。鄉(xiāng)村振興的前提是產(chǎn)業(yè)興，沒有新興的產(chǎn)業(yè)鄉(xiāng)村就缺乏持久的發(fā)展動力。鄉(xiāng)村要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，必須結合鄉(xiāng)村自身的資源優(yōu)勢，而非城市污染企業(yè)向農(nóng)村的轉移，鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)不能走先污染后治理的老路，需要堅持走綠色發(fā)展之路，走可持續(xù)發(fā)展之路。在新時代背景下，農(nóng)村較之城市最大的優(yōu)勢就在于生態(tài)產(chǎn)品資源，不僅僅是指綠色無公害的健康食品，還包括農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境本身。因此，農(nóng)村要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，需要挖掘能提供生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，只有生態(tài)產(chǎn)業(yè)才能吸引城市資金流、人才流的回歸，鄉(xiāng)村振興的動力密碼才能激活。北方種植的越冬農(nóng)作物是廣大農(nóng)村最具有特色的生態(tài)資源，而在當前，這種特色的生態(tài)資源并沒有轉化為經(jīng)濟利益。建立北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度，不僅能完全體現(xiàn)越冬農(nóng)作物生態(tài)服務的經(jīng)濟價值，而且能夠增加農(nóng)民的收入;當越冬農(nóng)作物種植主體獲益后，生產(chǎn)積極性便會得到提高，更多的生態(tài)產(chǎn)品才會被創(chuàng)造出來。生態(tài)產(chǎn)品是鄉(xiāng)村發(fā)展的最大優(yōu)勢資源，有了豐富的生態(tài)產(chǎn)品，鄉(xiāng)村振興才有強勁的發(fā)展動力。

（四）有利于保障糧食安全

民以食為天，糧食安全是國家頭等大事。在黨和國家高度重視下，我國糧食安全已經(jīng)達到較高水平[12]，但是作為14億人口的大國，糧食安全一刻也不能掉以輕心。近年來，伴隨著城鎮(zhèn)化進程，耕地面積非農(nóng)化傾向明顯，但是必須牢牢守住18億畝耕地紅線[13]。18億畝耕地的豐收是糧食安全的重要保障。然而，由于農(nóng)業(yè)種植成本不斷增加，利潤十分微薄，農(nóng)民背井離鄉(xiāng)，土地撂荒現(xiàn)象時有發(fā)生。如果糧食生產(chǎn)不能自給，單純依靠糧食進口，就等于把脖子放在別人的刀鋒上，這種危險是不能發(fā)生的。為了保證糧食生產(chǎn)，黨中央每年的一號文件都是“三農(nóng)”問題，國家實施了各種惠農(nóng)富農(nóng)政策，不僅廢除了在歷史存續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅，而且還給予糧食價格保護等各種農(nóng)業(yè)補貼，盡管如此，與工業(yè)和服務業(yè)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是一個利潤有限的行業(yè)。因此，繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟收益是增強農(nóng)業(yè)吸引力的關鍵舉措。北方越冬農(nóng)作物的主要產(chǎn)區(qū)自古以來都是產(chǎn)糧大省，確保越冬農(nóng)作物的種植面積是關系北方五省糧食安全的重要保障。對北方越冬農(nóng)作物進行生態(tài)補償，直接增加了農(nóng)業(yè)從業(yè)者的經(jīng)濟收入，提高了糧食生產(chǎn)的純利潤，能夠穩(wěn)定農(nóng)民種地的信心和決心，對于保障國家糧食安全能發(fā)揮重要作用。

三、北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度建構現(xiàn)狀與基礎

（一）我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制不健全

2005年黨的十六屆五中全會首次提出了“加快建立生態(tài)補償機制”的要求，黨的十八大再次強調要建立生態(tài)補償制度。在黨中央政策的指引下，全國各地在森林、草原、濕地、流域、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋、重點生態(tài)功能區(qū)等領域開展了生態(tài)補償?shù)膶嵺`探索，但是在農(nóng)業(yè)領域開展生態(tài)補償?shù)膶嵺`還比較缺乏[14]。黨的十九大報告再次提出“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”，同時把它列為加快生態(tài)文明體制改革的重要任務之一。自然資源部、國家發(fā)改委等9部門于2019年聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，提出了建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制的總體要求、重點任務、配套措施等。2014年修訂的《環(huán)境保護法》明確規(guī)定“國家建立、健全生態(tài)補償制度，加大對生態(tài)保護區(qū)的財政轉移支付力度?！爆F(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全的財政補貼制度和各項扶持政策，未明確規(guī)定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度。從現(xiàn)行政策和制度來看，生態(tài)補償是生態(tài)文明建設的重要任務，但是農(nóng)業(yè)領域的生態(tài)補償仍然缺乏明確的文件和制度指引，從立法層面來看還處于空白狀態(tài)。在實踐中，國家層面的農(nóng)業(yè)補貼形式多樣，2002年啟動的退耕還林、還草補貼制度是主要形式，此外還有種糧直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機購置補貼、糧食最低收購價、規(guī)?；N植補貼等累計惠農(nóng)政策50多項。在這些農(nóng)業(yè)補貼項目中，只有少部分是著眼于生態(tài)利益的保護，算得上是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策。地方政府也在積極探索農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，蘇州市在制定的《關于建立生態(tài)補償機制的意見（試行）》中明確規(guī)定了建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制[15]，湖北省在2006年頒布的《農(nóng)業(yè)生態(tài)保護條例》中提出了建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度。從實踐過程來看，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償補償主體單一、補償標準混亂、補償資金不足，沒有形成體系化和系統(tǒng)性的制度[16]。無論是從制度來講，還是從實踐來看，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度還處于探索起步階段，沒有成熟經(jīng)驗可以總結，沒有系統(tǒng)的制度可以遵行。

（二）國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度僅供參考不可復制

生態(tài)補償制度的產(chǎn)生緣起是生態(tài)環(huán)境問題的加劇。自20世紀30年代以來，美國農(nóng)業(yè)部就開始注重農(nóng)田保護，對在耕土地以及退耕休耕實施了生態(tài)補償項目[17]。1996年美國實施了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進和改革法案》[18]，對在耕土地進行環(huán)境質量提升，實施了環(huán)境質量激勵農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目，補償主要涵蓋成本分擔、技術扶持和資金激勵三個部分，該項目在改善土壤質量方面發(fā)揮了良好效果。在1985年美國通過了《食品安全法案》，該法案規(guī)定了環(huán)保休耕生態(tài)補償項目，該項目補償標準由土地租金和成本分擔兩個部分組成。美國項目形式的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度起到了保護生態(tài)環(huán)境的目的，但是在補償方法、補償標準等方面還存在不足，引發(fā)了其他社會問題[19]。

歐盟是較早啟動農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)牡貐^(qū)，德國正是在歐盟生態(tài)補償政策的影響下，自20世紀90年代開始實施了一系列農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼政策，德國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主要針對有機農(nóng)業(yè)、有機草場和放棄使用除草劑三項內容，主要采用政府補償為主、市場參與輔助的方式，生態(tài)補償需要經(jīng)過嚴格的程序[20]。德國利用生態(tài)補償制度減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源浪費和環(huán)境污染，同時提高了農(nóng)產(chǎn)品的健康指標。德國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度需要強大的財政支持，否則無法實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品從數(shù)量到質量的提升。

縱觀美國和德國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，我國退耕還林還草等方面有參考和借鑒，但是美國和歐盟的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度在追求農(nóng)產(chǎn)品質量安全方面比我國步子邁得更大，走得更遠，盡管我國也在不斷強調降低農(nóng)藥和化肥的使用，但是離真正的有機農(nóng)業(yè)還差得很遠，因此國外的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度在我國不具有可復制性。北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)補償與綠色有機農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償制度盡管都是一種生態(tài)付費制度，但是也存在明顯差別：兩者目的不一樣，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度目的主要在于生態(tài)環(huán)境的保護和農(nóng)產(chǎn)品質量安全，而北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度目的在于保證為越冬農(nóng)作物提供更多的生態(tài)服務，尤其是清新的空氣和生機勃勃的綠色;二是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償更注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的結果，而北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償卻更注重農(nóng)作物生長過程?；谝陨蟽牲c差異，北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度需要在繼承的前提下有一個全新的制度構建。

四、北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度主要內容

北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度的構建可以借鑒美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目制模式，將北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償作為一個獨立的項目來實施。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目制的優(yōu)勢在于其針對性和靈活性很強，不追求千篇一律，而是根據(jù)生態(tài)補償對象本身的特點而單獨設立的一項政策措施。項目制的方式既不受全局政策的影響，也不影響全局統(tǒng)一政策的實施。另外，項目制的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償可以設置一定的期限，期限屆滿，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目可以終止也可以繼續(xù)延期實行。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償是典型的區(qū)域性生態(tài)補償，只針對北方種植越冬農(nóng)作物的五個省份，因此采用農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)捻椖恐菩问椒掀涮卣髋c要求。

（一）北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償主體制度

生態(tài)補償是一種利益平衡調控機制，在正外部性生態(tài)補償關系中，生態(tài)補償是由生態(tài)受益主體向生態(tài)建設主體轉移支付經(jīng)濟利益的一種行為制度。因此，生態(tài)補償制度最主要的內容就是明確生態(tài)補償主體，首先得回答誰補給誰的根本問題，即誰是生態(tài)補償?shù)牧x務主體，誰是生態(tài)補償?shù)臋嗬黧w;生態(tài)補償?shù)难a償義務主體就是生態(tài)受益者，也稱之為“補償主體”，生態(tài)補償?shù)臋嗬黧w就是生態(tài)建設者或生態(tài)產(chǎn)品的提供者，也稱之為“受償主體”;生態(tài)補償主體是生態(tài)補償制度建立的出發(fā)點和落腳點。能不能作為生態(tài)補償?shù)闹黧w，主要遵循責權利相統(tǒng)一的原則，以利益得失為判斷標準[21]。2016年國務院頒發(fā)的《關于健全生態(tài)補償機制的意見》中明確提出“權責統(tǒng)一、誰受益誰補償，政府主導、社會參與”的生態(tài)補償要求。因此，生態(tài)補償主體的構建需要回歸到具體的生態(tài)補償關系中，通過類型化的表達往往是行不通的。

北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度應當堅持以政府為主體以市場為補充，建立多元化的補償主體制度。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度是生態(tài)受益者對生態(tài)建設者的一種付費制度。北方越冬農(nóng)作物提供的生態(tài)服務包括優(yōu)化空氣質量和提供綠色景觀等，直接的受益者是北方越冬農(nóng)作物種植省份的所有居民，五省的所有居民能直接感受到清新的空氣，也能身臨其境走進越冬農(nóng)作物中休閑游憩，品讀草木枯黃之下的綠意盎盎;間接受益者的主體不勝枚舉;但對于五省居民來講，越冬農(nóng)作物的生態(tài)服務是一種公共的生態(tài)產(chǎn)品。作為公共產(chǎn)品，對于任何個人而言既無法獨占也無法獨享，還可以不用付費而搭便車。對于公共產(chǎn)品而言，一般皆由代表公共利益的國家或政府來提供[22]。從國內外生態(tài)補償制度實踐中可以看出，政府都是生態(tài)補償?shù)暮诵难a償主體，政府在生態(tài)補償中的核心主體地位是其職責決定的[23]。新時代，為人民提供優(yōu)美生態(tài)環(huán)境是政府滿足人民對美好生活向往的集中體現(xiàn)。北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)補償制度要將中央政府和省級政府作為主要的補償主體，由中央政府和省級政府以項目制的形式設置專項資金，以財政劃撥的形式支付給北方越冬農(nóng)作物的種植主體。北方越冬農(nóng)作物本身具有生態(tài)價值，可以進行商業(yè)運營，諸如可以開發(fā)農(nóng)業(yè)觀光旅游獲取收益，這種商業(yè)化收益主要來源于市場主體，商業(yè)化運營的利潤應當支付給越冬農(nóng)作物的種植者。通過市場化的方式，既增加了北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償?shù)难a償主體，減輕了政府的財政壓力，同時又增加了受償主體的經(jīng)濟收益，能最大限度調動農(nóng)民種植越冬農(nóng)作物的生產(chǎn)積極性。

北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度的受償主體是越冬農(nóng)作物的種植者。在北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償關系中，越冬農(nóng)作物的種植者是生態(tài)服務產(chǎn)品的建設者和貢獻者，沒有種植者的辛勤勞作，就不會有一望無際的“大地綠裳”。根據(jù)利益平衡法則，作為生態(tài)建設者應當?shù)玫较鄳纳鷳B(tài)補償。隨著農(nóng)村土地不斷流轉走向規(guī)模化和現(xiàn)代化，北方越冬農(nóng)作物的種植者不僅包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶，還包括大型農(nóng)場或其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等經(jīng)濟組織。因此，北方種植越冬農(nóng)作物的經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織是生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w。

（二）北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償標準制度

生態(tài)補償標準是解決補償主體給受償主體補多少的問題，是生態(tài)補償制度能否發(fā)揮利益平衡作用的關鍵問題。沒有生態(tài)補償標準，生態(tài)補償制度根本無法運行。自生態(tài)補償制度建立以來，學者在不斷研究生態(tài)補償標準計算方法。截至目前，生態(tài)補償標注的計算方法有以下四種形式。第一，生態(tài)服務功能價值評估法，通過專業(yè)人員根據(jù)特定程序，對生態(tài)服務進行貨幣化測算的過程，直接計算生態(tài)服務的貨幣價值[24];這種形式十分直接，生態(tài)服務能值多少錢，生態(tài)補償就補償多少，學者曾根據(jù)該方法計算廈門市蓮花水庫工程生態(tài)補償費為1.29億元[25]。第二，生態(tài)建設成本計算法，從生態(tài)建設者開展生態(tài)建設投入的成本作為生態(tài)補償?shù)臉藴?，受償主體付出多少就應當?shù)玫蕉嗌傺a償。第三，機會成本計算法，受償主體因為選擇生態(tài)建設而放棄其他收益，這種放棄的其他收益就是機會成本，依據(jù)機會成本的數(shù)額確定生態(tài)補償標準。第四，支付意愿估算法，通過調查的方式詢問補償主體和受償主體的支付意愿，應用CVM法計算生態(tài)補償標準[26]。

農(nóng)業(yè)生態(tài)價值很早就被學者關注，國外學者Costanza在1997年就提出了估算農(nóng)業(yè)生態(tài)價值的方法，2003年我國學者謝高地制定了我國生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)價值當量因子表，該表被應用于計算農(nóng)業(yè)生態(tài)價值[27]。通過生態(tài)服務功能計算法計算農(nóng)業(yè)生態(tài)價值在學理上具有意義，但是現(xiàn)實中由于數(shù)額巨大無法作為生態(tài)補償?shù)臉藴?。因此，美國和歐盟等建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的國家一般采用了成本計算法，從受償主體實際支出的成本或機會成本為依據(jù)制定生態(tài)補償?shù)臉藴?，通過成本核算的方式確立生態(tài)補償標準能基本保證了受償主體的合法權益。支付意愿估算法主要考量的是補償主體和受償主體的心理預期，受經(jīng)濟條件本身的影響，這種方法估算的補償標準往往具有較大的不穩(wěn)定性和隨意性。

北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)補償標準宜綜合采用生態(tài)建設成本法和支付意愿法。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償主要針對的是越冬農(nóng)作物在特定時空之下的生態(tài)服務價值，而農(nóng)業(yè)生態(tài)價值評估的范圍和內容遠遠大于這項特殊的生態(tài)服務價值，因此現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)價值評估方法無法直接加以應用。北方越冬農(nóng)作物補償?shù)哪康氖菫榱嗽黾愚r(nóng)作物種植者的經(jīng)濟收益，增加其種植的積極性。因此，北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度要立足于種植者投入的成本，要在原有成本基數(shù)上增加利潤數(shù)額。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償對于農(nóng)作物種植者來講，是在原有收益不變的情況增加的一筆額外收入。因此，生態(tài)補償標準只需以成本為參考，同時還要綜合考慮農(nóng)作物種植者對種地收入利潤的期待，而對于市場化的補償主體而言還應當考慮他們的支付意愿問題。北方越冬農(nóng)作物補償標準首次設定不易過高，因為對于種植者而言他是一個從無到有的獲益項目，隨時經(jīng)濟的發(fā)展，可以適當逐步提高生態(tài)補償?shù)臉藴省?/p>

（三）北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償方式制度

生態(tài)補償方式解決的是生態(tài)補償主體之間以何種方式實現(xiàn)利益轉移的問題。采用何種補償方式取決于補償主體的數(shù)量與補償對象的需求。生態(tài)補償方式依據(jù)補償途徑的不同可以劃分為資金補償、政策補償、實物補償和智力補償?shù)萚28]。生態(tài)補償制度建立之初主要補償方式是政府主導的財政轉移支付，采用現(xiàn)金支付方式;截至目前，政府主導的補償方式仍然是我國生態(tài)補償?shù)闹饕Ｊ?。這種模式造成了生態(tài)補償主體單一，補償方式單一。隨著市場化、多元化生態(tài)補償機制的推進[29]，生態(tài)補償方式的多元化格局逐漸形成。在市場化、多元化生態(tài)補償機制下，補償資金來源于中央、地方政府以及企業(yè)、個人、社會等多個渠道;生態(tài)補償方式除政府財政轉移支付外，綜合通過運用自然資源資產(chǎn)升值、權益置換、財政貼息、特許經(jīng)營等手段，吸引社會資金參與，形成了多元化的投入機制[30]。生態(tài)補償方式的多元化未來生態(tài)補償方式的主要樣態(tài)。

北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償方式要以現(xiàn)金支付為主，以非現(xiàn)金補償方式為輔。在農(nóng)田生態(tài)補償方式的研究中有調查數(shù)據(jù)顯示：31.67%的農(nóng)戶希望現(xiàn)金補償，17.71%的農(nóng)戶選擇技術補償，18.18%的農(nóng)戶選擇政策補償，17.04%的農(nóng)戶選擇實物補償，其他15.11%農(nóng)戶選擇綜合方式[31]，由此觀之農(nóng)戶更偏向現(xiàn)金支付方式。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償方式也應當考慮農(nóng)戶的接受偏好，無論是政府財政還是市場盈利都以現(xiàn)金補償方式為主，在現(xiàn)金補償方式之外，可以結合實際情況，補充采用其他可行的補償方式。

五、結語

北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償是在特定時空條件下，維護好北方五省的“大地綠裳”，滿足人們對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要而構建的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度的構建體現(xiàn)了習近平生態(tài)文明思想中“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展思維，是一項能推動農(nóng)民致富、鄉(xiāng)村振興和糧食安全的有效制度。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度的構建是一項全新的制度設計，需要吸收生態(tài)補償制度中優(yōu)秀經(jīng)驗，高起點地構建起以政府為主體、市場化多元化的生態(tài)補償制度。讓北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補償制度成為在推進我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償前進的一次有益嘗試。

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[責任編輯、校對：黨? ?婷]

收稿日期： 2020-09-24

基金項目： 陜西省社科界2020年重大理論與現(xiàn)實問題研究項目（2020Z305）

作者簡介： 劉鵬（1982- ），男，湖北十堰人，講師，碩士生導師，法學博士，主要從事生態(tài)文明與環(huán)境法治研究。