農(nóng)村宅基地房地一體確權(quán)登記問題探析

摘要：為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地房地一體確權(quán)登記工作，國務(wù)院、自然資源部及寧夏回族自治區(qū)人民政府先后出臺(tái)相關(guān)政策及指導(dǎo)文件。隨著確權(quán)登記工作的有序推進(jìn)，各地也相繼在確權(quán)登記工作中暴露出了一些問題，針對這些問題探討了一些解決思路。

關(guān)鍵詞：房地一體;確權(quán)登記;問題;措施

中圖分類號：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2020）11-0055-57

收稿日期：2020-09-24

1概述

寧夏回族自治區(qū)（以下簡稱寧夏）共有22個(gè)縣（市、區(qū)）、263個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2622個(gè)行政村，農(nóng)村宅基地92.7萬宗。截至2019年底，全區(qū)共完成農(nóng)村宅基地和房屋權(quán)籍調(diào)查約91.3萬宗，完成率達(dá)98.5%;已發(fā)放農(nóng)村“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證45.3萬本，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)頒盡頒”。經(jīng)過權(quán)籍調(diào)查，目前暫不符合農(nóng)村宅基地“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證條件的47.4萬宗。

2存在的問題及工作難度

寧夏各市縣在房地一體確權(quán)登記工作中，雖然實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)頒盡頒”，但仍有大量的疑難問題需要化解處理，具體主要集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1中心村手續(xù)不完善

為了集約節(jié)約利用土地，響應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新農(nóng)村建設(shè)的需要，集中建設(shè)農(nóng)民新村，通過合村并居、生態(tài)移民、易地扶貧搬遷、原地或鄰村安置等方式，各地不同規(guī)模地形成了集中搬遷上樓，或者安置在平房新村的兩種居住環(huán)境。此舉雖然解決了村民集中生活住房需求，但房屋規(guī)劃和建設(shè)手續(xù)缺失，集中安置的樓房未竣工驗(yàn)收;部分村民雖已搬遷上樓，但因舊宅拆遷手續(xù)不清，無拆遷安置協(xié)議等，導(dǎo)致本次確權(quán)登記工作無法進(jìn)行。

2.2宅基地超占面積

由于歷史或各方面的原因，各市縣普遍存在宅基地使用中超占面積的現(xiàn)象。

2.3宅基地缺少權(quán)屬來源材料

由于歷史或其他原因，一些地方農(nóng)民申請宅基地建房沒有獲得批準(zhǔn)，未批先建，有些宅基地沒有權(quán)屬來源證明、沒有審批手續(xù)，有的涉及違法占地，等等。

2.4存在空閑宅基地

長期以來，因農(nóng)民進(jìn)城、自發(fā)移民、勞務(wù)移民等原因，宅基地上的房屋坍塌、破損，無法居住。近年來，隨著鄉(xiāng)村環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作的開展，部分土坯房、危房被拆除，導(dǎo)致大量宅基地荒廢、空閑，有些宅基地雖然批了但村民并未建房，且部分宅基地和房屋原來已確權(quán)登記。按照規(guī)定空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)，已經(jīng)確定使用權(quán)的由村集體收回。但實(shí)際工作中，空閑宅基地即使?jié)M兩年以上，村集體并未收回，宅基地長期閑置、荒廢，未有效利用。

2.5宅基地存在權(quán)屬爭議

由于繼承、分家析產(chǎn)等原因?qū)е录彝?nèi)部成員對繼承、受遺贈(zèng)的房屋歸屬產(chǎn)生糾紛，導(dǎo)致無法確權(quán)登記。有些鄰里之間權(quán)屬界線存在爭議，在開展權(quán)籍調(diào)查時(shí)，相鄰宗地權(quán)利人對權(quán)屬界線不認(rèn)可，拒絕簽字。

2.6生態(tài)移民問題

由于生態(tài)移民遷出區(qū)的宅基地未按規(guī)定注銷或拆除，部分遷出的農(nóng)民未按規(guī)定在遷入?yún)^(qū)居住，仍然返同到原地居住生活，有的在遷入?yún)^(qū)、遷出區(qū)都有宅基地且都在居住使用。

2.7宅基地在自然保護(hù)區(qū)的

有些宅基地屬于自然保護(hù)地劃定之前已經(jīng)存在的老宅子，其中有的宅基地原來已經(jīng)進(jìn)行了確權(quán)登記;有些宅基地屬于自然保護(hù)地劃定之后的違法用地行為。

2.8改變宅基地用途的

宅基地使用權(quán)是國家無償給予村民的住宅福利保障，但在使用的過程中，有些村民在原有宅基地上私自改變宅基地用途，或者以原有宅基地為基礎(chǔ)擴(kuò)建，用于經(jīng)營商鋪、農(nóng)產(chǎn)品加工、發(fā)展農(nóng)家樂等，逐步形成了以商業(yè)和住宅混合使用的情況，甚至向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者城鎮(zhèn)居民買賣、租賃，改變?yōu)榧兩虡I(yè)化用途，例如，賓館、銀行、營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等。

2.9聯(lián)系不到農(nóng)戶或農(nóng)民不配合的

由于近年來農(nóng)村人口大量外出務(wù)工，有些農(nóng)戶在城鎮(zhèn)定居生活，導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織無法與權(quán)利人取得聯(lián)系，無法收集資料并確認(rèn)簽字，還有些農(nóng)戶不配合確權(quán)工作，嚴(yán)重影響工作進(jìn)度。

3措施

筆者以為，對于因房屋建設(shè)、規(guī)劃手續(xù)不齊全導(dǎo)致的中心村或平房新村無法辦理確權(quán)登記問題，由市縣自然資源局牽頭，做好權(quán)籍調(diào)查工作，建立問題清單，對于宅基地在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外且在2008年以前建設(shè)的，在辦理登記時(shí)可不提交符合規(guī)劃或建設(shè)的相關(guān)材料;對于宅基地在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外且在2008年以后建設(shè)的，由村委會(huì)公告15天無異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，按照審核結(jié)果辦理登記。因生態(tài)移民、易地扶貧搬遷等政策性移民安置在小城鎮(zhèn)或中心村的，涉及規(guī)劃、用地審批、竣工驗(yàn)收等手續(xù)不完善的，按照“缺什么補(bǔ)什么、誰審批誰負(fù)責(zé)”的原則，完善相關(guān)手續(xù)，依法辦理確權(quán)登記。

對于宅基地超占面積的現(xiàn)象，要弄清原因。對因歷史原因造成的，要明確不同歷史階段的處理政策，按國家出臺(tái)的有關(guān)政策執(zhí)行。屬于政策允許的，可依法予以確權(quán);對于不合法超占的，只對合法部分予以確權(quán)，超占部分只在登記簿和權(quán)屬證書附記欄注明?；蛘呖梢蕴剿鹘⒊加袃斒褂弥贫?，超占的土地按照“多占多交，少占少交”的原則，對超占的宅基地使用者收繳宅基地超占有償使用費(fèi)（由村集體統(tǒng)一管理），這樣即保護(hù)了廣大村民的合法權(quán)益，又遏制了隨意圈占地行為。

對于沒有權(quán)屬來源材料的宅基地，應(yīng)查明原因，按照部里的相關(guān)規(guī)定，依法辦理。屬于歷史原因造成的，可不強(qiáng)求出具相關(guān)手續(xù)，由所在農(nóng)民集體或村委會(huì)對宅基地使用權(quán)人、面積、四至范圍等進(jìn)行確認(rèn)后，村委會(huì)出具相關(guān)證明，并公告30天無異議的，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核后，按照審核結(jié)果辦理確權(quán)登記。對于非歷史原因造成的，需要相關(guān)手續(xù)的，還需依法補(bǔ)充權(quán)屬來源材料完善相關(guān)手續(xù)。

筆者認(rèn)為，對于空閑宅基地，應(yīng)按照保障村民合法權(quán)益的原則，村民依法取得宅基地使用權(quán)未建房的，待房屋建成后予以確權(quán)登記;對于宅基地批復(fù)兩年以上未建房使用的，或房屋廢棄、倒塌兩年以上未翻建的，由村集體依法予以收回?；蛘邔?shí)行宅基地有償退出機(jī)制，鼓勵(lì)村民自愿有償退出，將退出的宅基地分配給有需要的村民。

對于權(quán)屬爭議問題，應(yīng)加大農(nóng)村房地一體權(quán)屬糾紛的調(diào)處力度，建立健全不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬爭議調(diào)處機(jī)制。對涉及農(nóng)村房屋的繼承、受遺贈(zèng)等原因?qū)е聶?quán)屬爭議的情況，可采取政府購買服務(wù)、行政調(diào)解等方式，綜合運(yùn)用司法公證、律師鑒證等方式解決，或由村委會(huì)、村集體出面調(diào)解，充分發(fā)揮村集體的作用，及時(shí)厘清化解權(quán)屬爭議。

對于生態(tài)移民問題，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)查清農(nóng)民在遷入地是否分配宅基地，原遷出地宅基地是否退出。在遷入?yún)^(qū)已分配宅基地并退出原宅基地的，堅(jiān)持“一戶一宅”的原則，依法為遷入地的宅基地確權(quán)登記;在遷入地已分配宅基地但未退出原宅基地的，依據(jù)自愿的原則，只能選擇其中一套宅基地予以確權(quán)而放棄另一套，并應(yīng)提供鄉(xiāng)政府出具的退出遷入地或遷出地的宅基地證明。

對于自然保護(hù)地劃定之前合法取得的宅基地應(yīng)按照宅基地房地一體登記要求進(jìn)行確權(quán)登記;對于在自然保護(hù)地劃定之后未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的違法用地，只調(diào)查暫不確權(quán)，待后續(xù)自然保護(hù)地優(yōu)化整合、生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整工作明確后，依據(jù)有關(guān)政策執(zhí)行。

對于在原合法取得的宅基地范圍內(nèi)符合農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，改變宅基地用途的，在符合“一戶一宅”要求的前提下，按照住宅用途予以確權(quán)登記，對于改擴(kuò)建超占面積部分不予確權(quán)，只在附記欄備注超占面積。

對于權(quán)利人常年不在家，因外出打工等原因無法收集資料或不能到場確認(rèn)簽字的，可采取委托代理人代辦或網(wǎng)絡(luò)視頻確認(rèn)等方式進(jìn)行，或利用電話、微信、網(wǎng)絡(luò)等“不見面”方式，加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)，把確權(quán)登記相關(guān)政策宣傳到每家每戶，進(jìn)一步激發(fā)廣大農(nóng)民申請辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記的積極性;充分利用春節(jié)等節(jié)假日農(nóng)民返鄉(xiāng)的機(jī)會(huì)，集中開展收集資料、權(quán)籍調(diào)查、確權(quán)登記等工作。對于權(quán)利人對調(diào)查成果不認(rèn)可的，各市、縣（區(qū)）應(yīng)把房地一體登記工作范圍、工作程序宣傳到位，把宅基地超占面積等政策法規(guī)執(zhí)行到位，不應(yīng)為工作方便制定“一刀切”的地方政策損害群眾利益。

4結(jié)語

開展農(nóng)村宅基地“房地一體”確權(quán)登記是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要任務(wù)，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，對全面建成小康社會(huì)具有重要意義。各地在確權(quán)登記中難免會(huì)遇到各種各樣復(fù)雜問題，在處理確權(quán)登記中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題時(shí)，筆者以為各地應(yīng)尊重歷史，面對現(xiàn)實(shí)。弄清問題產(chǎn)生的原因，如：自發(fā)移民問題（省內(nèi)自發(fā)移民或跨省自發(fā)移民），該如何確權(quán)辦證？農(nóng)村的“合村并居”，拆遷安置上樓或平房新村，期間為抵償拆遷費(fèi)而造成的“一戶多宅”問題，該如何辦證？具體問題還需具體分析，不能搞“一刀切”。要維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，各地應(yīng)因地制宜，厘清思路。有些疑難問題需要國家層面出臺(tái)相關(guān)政策;有些需各地方政府出臺(tái)政策或自然資源部門出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見;有些需各部門聯(lián)合行動(dòng)，合力解決?？傊?，解決各種疑難問題要緊緊把握依法依規(guī)，合理合法，堅(jiān)決杜絕使違法占地合法化，確保確權(quán)登記工作穩(wěn)步、健康、有序推進(jìn)。

作者簡介：盧穎奇，寧夏回族自治區(qū)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記中心。