我國公平競爭審查投訴機制優(yōu)化研究

郭耀杰，孫淑靜

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，上海 200042）

一、我國公平競爭審查投訴機制現(xiàn)狀

隨著國務(wù)院于2016年6 月14 日正式發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》），我國公平競爭審查制度正式建立，其中第五部分提出了公眾投訴機制。①為進一步落實《意見》中的相關(guān)制度，《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（以下簡稱《實施細則》）第五章明確了公平競爭審查投訴機制，進一步細化公眾投訴的實施要求，投訴前提為“政策制定機關(guān)涉嫌未進行公平競爭審查或者違反審查要件出臺政策措施”；投訴機構(gòu)包括政策制定機關(guān)及其上級機關(guān)或反壟斷執(zhí)法機構(gòu)；投訴形式為向政策制定機關(guān)“反映”和向其上級機關(guān)或反壟斷執(zhí)法機構(gòu)“舉報”；以及兩種投訴的后續(xù)處理方式、向公眾公開處理結(jié)果的義務(wù)及法律責(zé)任。②綜上所述，我國公平競爭審查投訴機制是指，在政策措施頒布后，任何單位和個人認為政策措施涉嫌未經(jīng)過公平競爭審查或不符合公平競爭審查要件，而向政策制定機關(guān)反映，或向政策制定機關(guān)的上級機關(guān)或反壟斷執(zhí)法機構(gòu)舉報，投訴受理機構(gòu)對此進行調(diào)查、采取相關(guān)措施，以及向投訴者反饋并依法公開的制度，是公平競爭審查制度中的一種事后公眾監(jiān)督機制。

《意見》和《實施細則》僅進行了概括規(guī)定，具體的投訴要求和投訴程序等均未涉及。各級政府和部門依據(jù)《意見》和《實施細則》，紛紛出臺落實公平競爭審查工作的具體政策，包括相關(guān)投訴的規(guī)定。部分地方人民政府處理投訴的主體為聯(lián)席會議辦公室，其中泰安市、蘇州市、常熟市、大連市、焦作市等的聯(lián)席會議辦公室設(shè)置在原發(fā)改委的物價局，深圳市則設(shè)置在市場和質(zhì)量監(jiān)管委內(nèi)，西安市未明確具體部門。國家鐵路局由于屬于部級聯(lián)席會議的成員之一，就新設(shè)了公平競爭審查辦公室這樣一個處理投訴的內(nèi)部部門。各地的規(guī)定有所不同，且大多數(shù)只明確了投訴處理主體，程序方面仍處于缺失。截至2018年底，國務(wù)院各部門和省級政府已經(jīng)100%落實了公平競爭審查制度，市級政府和縣級政府的落實情況分別為98%和85%。[1]但投訴機制的現(xiàn)狀不盡如人意，能檢索到的投訴案件數(shù)量少之又少，政策制定機關(guān)或其上級機關(guān)在接到投訴后對政策措施進行修訂或廢止并依法進行公開的信息也始終沒有發(fā)現(xiàn)。這反映了我國公平競爭審查投訴機制難以有效落實。筆者認為，其原因在于公平競爭審查制度處于實施初期，影響力仍不足，且公平競爭意識不強、競爭文化宣傳不夠。其根源主要在于投機機制的構(gòu)建不完善。從實體上看，合格投訴的要件不清晰；從程序上看，接收和處理投訴部門不明確、處理投訴程序不完善，使一些準備投訴的人不知如何投訴而仍處于觀望。

二、公平競爭審查投訴機制的必要性

（一）投訴機制是公平競爭審查制度運行的重要要素

公平競爭審查制度能否有效發(fā)揮作用，主要在于其能否有效實施。國際上比較完善的澳大利亞競爭中立制度、歐盟國家援助制度和經(jīng)合組織競爭中立制度其實施機制主要體現(xiàn)為投訴機制。其中澳大利亞競爭中立制度與我國相似，是在國內(nèi)經(jīng)濟改革背景下實施的。而我國公平競爭審查制度實施機制以自我審查為主，輔以投訴機制、第三方評估機制。由于政策制定機關(guān)長期以來干預(yù)市場的思維慣性，其審查意愿與審查能力目前可能有所不足，需要外部監(jiān)督與公眾監(jiān)督對其審查工作加以矯正。[2]國家市場監(jiān)管總局副局長甘霖也在2019年4 月9 日的國新辦吹風(fēng)會上提出，創(chuàng)新監(jiān)督機制，完善投訴舉報和查處的回應(yīng)機制。因此，投訴機制作為事后監(jiān)督機制應(yīng)與事前審查的自我審查機制并重。雖然政策制定機關(guān)自我審查能夠?qū)彶槌鲈S多違反公平競爭的情況，但并不能要求其改善所有這些。而投訴機制是一種公眾監(jiān)督機制，區(qū)別于政策制定機關(guān)自身或其上級機關(guān)、反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督，更區(qū)別于其他行政部門，甚至立法部門、司法部門的監(jiān)督，可以協(xié)助完成自我審查機制因客觀因素和主觀原因所“遺漏”的違反公平競爭的政策措施，同時也對政策制定機關(guān)既當裁判員又當守門員的擔憂作出回應(yīng)。

（二）投訴機制推動公平競爭審查制度的落實

由于我國計劃經(jīng)濟時期政府對經(jīng)濟發(fā)展起決定作用，我國政府的反競爭行為相較于其他國家更加突出、也更加復(fù)雜，常常與自然壟斷、政策性壟斷、國有企業(yè)壟斷交織在一起。[3]而投訴機制作為事后公眾監(jiān)督機制，與自我審查共同作用，能夠有效地推動公平競爭審查制度的落實，尤其是有利于存量政策的清理。一方面，我國存量政策措施數(shù)量巨大，政策制定機關(guān)很難一時全部審查，只能對現(xiàn)行政策措施區(qū)分不同情況，穩(wěn)妥有序清理。而公眾投訴機制有助于解決該難題，由于公眾投訴的問題都是因排除限制競爭影響到其自身利益的政策措施，存在違反公平競爭的可能性較高，并可能提供相關(guān)的證據(jù)。政策制定機關(guān)及反壟斷執(zhí)法機構(gòu)通過公眾投訴能夠快速定位涉嫌排除、限制競爭的政策措施，有目的性地對存量政策措施進行審查，高效地破除那些嚴重影響市場公平競爭的政策措施，從而保障了公平競爭審查制度的有效運行。另一方面，對于已經(jīng)審查的政策措施，后因法律政策變化而導(dǎo)致違反公平競爭的，一般情況下政策制定機關(guān)很難再審查，而交由因此具體遭受不公平競爭的利益相關(guān)者進行投訴，往往能夠一針見血地將相關(guān)政策措施中的問題呈向投訴受理機構(gòu)，幫助政策制定機關(guān)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有針對性地查缺補漏，從而推動公平競爭審查制度的落實。

（三）投訴機制架起政府與公眾間的直通車

公平競爭審查投訴機制架起了政府與公眾間的直通車。一方面，公眾投訴機制拓寬公眾參與政府決策的渠道，加強對權(quán)力運行的社會監(jiān)督和約束。[4]不僅使遭受不公平競爭的私營企業(yè)尤其是中小企業(yè)得到救濟，而且可以對政策制定機關(guān)制定政策措施和自我審查起到威懾作用和引導(dǎo)作用，建立有利于競爭、企業(yè)家精神和投資的體制、規(guī)章和政策框架。另一方面這將有助于澄清公平競爭審查的范圍，投訴調(diào)查部門將投訴處理結(jié)果公開，政策制定機關(guān)、國有企業(yè)、私營企業(yè)及其他利益相關(guān)者則會了解公平競爭的審查范圍，同時也鼓勵那些投訴者、政府及部門和投訴機構(gòu)討論他們所關(guān)心的問題，投訴者通過溝通也同樣能認識到公平競爭審查制度是能切實維護自身權(quán)益的“保護傘”，能切身感受到政府在為公平競爭環(huán)境的營造而努力，增加公眾的“獲得感”，建立政府與公眾之間良好的關(guān)系，逐步倡導(dǎo)與發(fā)展我國競爭文化，實現(xiàn)公平競爭審查規(guī)范政府行為，形成公平競爭大環(huán)境。綜上所述，投訴機制作為公平競爭審查制度的重要組成部分，對于公平競爭審查落實與促進的作用不容小覷。因此，有必要優(yōu)化公平競爭審查投訴機制，只有同時做好自我審查機制與投訴機制，才能保障公平競爭審查制度的有效運行。

三、我國公平競爭審查投訴機制的問題及完善

（一）投訴機制的實體構(gòu)建——合格投訴的要件

我國公平競爭審查制度的投訴機制尚不完善。從實體上看，合格投訴的要件不清晰。《意見》和《實施細則》均未規(guī)定合格投訴的要件，僅在《實施細則》第二十三條規(guī)定，“舉報采用書面形式并提供相關(guān)事實和證據(jù)”。合格投訴要件的缺失，則會給投訴案件的受理帶來很大的困難。如果投訴是瑣碎無聊的、甚至是無理取鬧，或者是政策制定機關(guān)正在審查的政策措施，這樣的情形投訴部門可以駁回。因此，有必要規(guī)定合格投訴要件，一方面可以篩選掉一部分并未違反公平競爭審查的投訴，減輕投訴部門負擔；另一方面告知投訴者合格的投訴要件，可以減少投訴者三番五次補充材料的麻煩，在便民的同時提高投訴效率。我國消費者投訴中有明確列舉的投訴要件，包括有明確的被投訴人、具體的投訴請求、事實和理由，并且屬于工商行政管理部門職責(zé)范圍。③我國民事糾紛若采取司法救濟，則向法院提交的起訴狀應(yīng)當包括原告和被告的身份信息、訴訟請求和所根據(jù)的事實與理由以及證據(jù)和證據(jù)來源。④澳大利亞競爭中立的投訴要求投訴應(yīng)以書面形式，表明被投訴主體所享有的不當競爭優(yōu)勢以及因此所遭受的損失。投訴辦公室應(yīng)審查由另一個機構(gòu)處理并不更好；與正在最后確定或目前正接受政府審查的競爭中立政策無關(guān)；不是無理取鬧；提出實質(zhì)問題和具有非微不足道的資源分配效應(yīng)。⑤

綜合上面列舉的其他制度，結(jié)合我國的實際情況，我國公平競爭審查投訴機制，合格投訴的要件應(yīng)當包括：有明確的被投訴政策措施；被投訴政策措施屬于未經(jīng)公平競爭審查而出臺的，或是違反公平競爭審查要件而出臺的；投訴的依據(jù)，即該政策措施違反了公平競爭審查制度中的哪項或哪些條款；被投訴政策措施違反相關(guān)條款的理由。相應(yīng)地，投訴受理機構(gòu)則應(yīng)當審查：投訴中是否包含具體的政策措施；被投訴政策措施是否屬于公平競爭審查制度的適用范圍；被投訴政策措施是否屬于本機構(gòu)的管轄范圍；被投訴政策措施是否未經(jīng)公平競爭審查就出臺，或出臺是否違反了某項或某些公平競爭審查的要件。澳大利亞投訴辦公室提供競爭中立投訴表，與《實施細則》中的《公平競爭審查表》相對應(yīng)的，筆者設(shè)計了《公平競爭投訴表》（見下頁表一）。

（二）投訴機制的程序設(shè)計

1.接收和處理投訴的部門

從程序上看，接收和處理投訴部門不明確。《意見》未規(guī)定具體的處理部門，《實施細則》雖規(guī)定向政策制定機關(guān)“反映”，也可以直接向上級機關(guān)或反壟斷執(zhí)法機構(gòu)“舉報”，但存在投訴接收主體和處理主體之疑，各地和各部門具體的實施情況也與此有所出入。作為事后評估機制，投訴處理機構(gòu)相對的獨立性就顯得尤為重要。從澳大利亞的經(jīng)驗來看，生產(chǎn)力委員會及其下的投訴辦公室均具有較為獨立的地位，其獨立性是《生產(chǎn)力委員會法》所賦予的，在性質(zhì)上系獨立于行政機關(guān)的機構(gòu)，對于競爭中立投訴的處理和調(diào)查，不容易受政府部門的影響，能夠真正發(fā)揮監(jiān)督并建議國有企業(yè)競爭中立的作用。[5]結(jié)合《意見》《實施細則》和各地規(guī)定，筆者認為，橫向上，由設(shè)立在反壟斷執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)的聯(lián)席會議辦公室負責(zé)投訴處理，縱向上，由政策制定機關(guān)的上級機關(guān)新設(shè)在法制部門中的公平競爭審查辦公室負責(zé)投訴處理的做法，值得推廣。

原因在于，第一，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)人員及政府部門中法制部門的工作人員系法律工作人員，對公平競爭審查制度的理解更為透徹，也更具有公平競爭的意識，更能發(fā)現(xiàn)公平競爭審查工作中及投訴舉報中的問題；第二，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與法制部門與政策制定機關(guān)系兩個不同的部門，具有相對的獨立性，可以減少因缺乏相對獨立性而引發(fā)的種種問題。同時，對于接收投訴的部門也應(yīng)當有所規(guī)定，雖然《實施細則》中僅規(guī)定投訴者可以向政策制定機關(guān)反映，向政策制定機關(guān)的上級機關(guān)或反壟斷執(zhí)法機構(gòu)舉報，但出于便利投訴者的考慮，并鑒于政府部門之間信息互通的便捷性，除了上述三個機構(gòu)外，投訴者還可以直接向政府的公平競爭審查辦公室、其他政府部門進行投訴，政府部門可以將該投訴轉(zhuǎn)移給具體負責(zé)審查投訴的部門。山東省泰安市規(guī)定，聯(lián)席會議辦公室“辦理或轉(zhuǎn)辦”違反公平競爭審查規(guī)定的投訴舉報，⑥即該辦公室不僅處理其接到的投訴，還可以處理其他部門接到的或其他部門難以處理的其他投訴，亦值得注意，這也為投訴接收部門與投訴處理部門的分離提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

2.接收投訴的方式

接收投訴的方式在《意見》和《實施細則》中都沒有提及，問題雖小，卻也值得研究。一方面，接受投訴方式的明確，可以便利投訴者投訴，鼓勵促進投訴違反公平競爭的情況；另一方面，以此保障投訴的質(zhì)量、透明度和法律確定性，可以減輕接受投訴部門的工作負擔，不再因投訴方式不明而陷入是否接收投訴的困擾。我國的消費者維權(quán)制度在接收和處理投訴方面做得較好。以信函、傳真、短信、電子郵件和 12315 網(wǎng)站投訴平臺等形式投訴的，應(yīng)當載明各項信息；以電話、上門等形式投訴的，工商部門工作人員應(yīng)當記錄各項信息。⑦在公平競爭審查制度中，上述平臺仍然可以參考適用。[6]并且這樣的網(wǎng)絡(luò)平臺也順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的潮流，與人們所熟悉的生活方式相適應(yīng)。但根據(jù)《實施細則》第二十三條的規(guī)定，只有以書面形式進行舉報并且提供相應(yīng)事實證據(jù)的，才屬于上級機關(guān)應(yīng)當核實的情形。因此，應(yīng)當突出能夠提交材料的渠道，主要包括登門、信函、電子郵件及網(wǎng)絡(luò)平臺等形式。

3.處理投訴的具體流程

目前公平競爭審查的投訴機制中，最為欠缺的就是具體的處理投訴的流程。包括投訴處理方式，一律采取調(diào)查方式還是可采取非調(diào)查方式；投訴處理反饋，如何反饋何時反饋；投訴結(jié)果公開制度、公開方式和公開地點等。其中，投訴部門收到投訴之后的后續(xù)處理至關(guān)重要，倘若投訴者

的舉報得不到及時的反饋將極大地打擊投訴者的積極性，沒有投訴者公眾投訴機制就無法落實。并且我國其他制度投訴接收和處理信息不透明現(xiàn)象普遍存在于行政事務(wù)中，程序不明讓許多投訴者處于觀望。筆者將我國公平競爭審查的投訴機制規(guī)劃為圖1 中的形式。

（1）投訴者向政策制定機關(guān)反映

投訴者向政策制定機關(guān)反映相關(guān)政策措施存在違反公平競爭審查制度的情況，政策制定機關(guān)接到反映后，由政策制定機關(guān)的法制部門進行審查，經(jīng)審查認為不存在違反公平競爭審查制度的情況，在形成審查報告后直接向投訴者反饋并公告；若經(jīng)審查確存在違反公平競爭審查制度的情形，則應(yīng)當依法對該政策措施進行修改或廢止，并將審查報告和改正情況一并向投訴者反饋并公告。在投訴審查過程中，投訴方若有材料想補充可以自行提交；政策制定機關(guān)也可以通知投訴者繼續(xù)補充信息，還可以收集與此相關(guān)的第三方的意見或聽取相關(guān)專家的意見，亦可邀請第三方評估機構(gòu)對相關(guān)政策措施進行評估。從而全面評估政策措施對市場競爭的影響。

（2）投訴者向政策制定機關(guān)的上級機關(guān)或反壟斷執(zhí)法機構(gòu)舉報

投訴者向政策制定機關(guān)的上級機關(guān)或反壟斷執(zhí)法機構(gòu)（以下簡稱“投訴受理機構(gòu)”）舉報相關(guān)政策措施違反公平競爭審查制度，投訴受理機構(gòu)應(yīng)當對投訴情況進行初步審查，審查該投訴是否屬于合格投訴。若該投訴不屬于合格投訴，則可以要求投訴者補充材料或向其說明情況暫時不予受理；若該投訴符合合格投訴的要件，則將該投訴情況告知相關(guān)的政策制定機關(guān)，要求其針對該投訴提供答辯意見。政策制定機關(guān)依據(jù)上述（1）中的程序進行審查，并向投訴受理機構(gòu)提供答辯意見。投訴受理機構(gòu)對答辯意見進行審查，若該答辯意見成立，則向投訴者反饋并公告；若該答辯意見不成立，則投訴受理機構(gòu)將對該投訴進行進一步的獨立調(diào)查，在調(diào)查期間可以進一步向投訴者和政策制定機關(guān)收集材料、聽取意見，最終形成調(diào)查報告，調(diào)查報告應(yīng)當包括對投訴和答辯意見的調(diào)查情況和最終認定結(jié)論，以及對相關(guān)政策措施修改或廢止的建議。最后，投訴受理機構(gòu)將該調(diào)查報告轉(zhuǎn)送給政策制定機關(guān)，同時向投訴者反饋并公告。

（3）該種投訴機制的優(yōu)勢

第一，可以充分發(fā)揮政策制定機關(guān)審查的主觀能動性。由于政策制定機關(guān)對于增量政策措施曾進行過公平競爭審查，對政策措施中可能存在的問題有初步的認識，也有相關(guān)的審查報告，審查難度較小，工作量也較少；而即使是對存量政策措施的審查，由于政策制定機關(guān)的工作人員對于行業(yè)更為了解，由其進行第一步的具體審查工作，亦更具有針對性。若政策制定機關(guān)在第一步審查過程中即發(fā)現(xiàn)問題并加以改正，不僅能有效減少投訴受理機構(gòu)的工作量，也能有效促進政策制定機關(guān)的工作人員對公平競爭審查制度的認識。第二，投訴者若不信任政策制定機關(guān)，可以轉(zhuǎn)而向其上級機關(guān)或反壟斷執(zhí)法機構(gòu)投訴，而由于該投訴受理機構(gòu)具有相對的獨立性，可以對政策制定機關(guān)起到監(jiān)督效果，也更容易為公眾所接受。第三，由于投訴受理機構(gòu)人員配置較少，且相比于政策制定機關(guān)，其對行業(yè)的了解不充分，在政策制定機關(guān)對投訴進行審查并針對投訴出具答辯意見后，再由投訴受理機構(gòu)對答辯意見進行審查，減少了投訴受理機構(gòu)的工作量，但卻仍然能起到良好的監(jiān)督效果，是我國目前比較現(xiàn)實的一種做法。

（三）競爭倡導(dǎo)

我國公平競爭審查制度投訴較少的情況，與公平競爭意識不足、競爭文化宣傳不夠有關(guān)。因此，除了完善投訴制度本身，競爭文化倡導(dǎo)也是不可或缺的。奧地利聯(lián)邦競爭管理局的競爭倡導(dǎo)做法新穎，值得借鑒。通過定期在高校舉行模擬法庭活動和舉辦企業(yè)競爭論壇，邀請學(xué)生和企業(yè)參與討論競爭中立案件，宣講相關(guān)的競爭政策，鼓勵學(xué)生學(xué)習(xí)競爭政策，防止企業(yè)違反公平競爭。[7]通過這兩種方式加強競爭教育和競爭倡導(dǎo)，落實競爭政策的基礎(chǔ)性地位，營造了有利于公平競爭的市場環(huán)境。就現(xiàn)階段的中國國情而言，競爭倡導(dǎo)工作是不可或缺的。對于競爭執(zhí)法和司法人員來說，不斷的競爭執(zhí)法、處理投訴、進行調(diào)查、司法審判等工作，能夠使得競爭執(zhí)法工作人員更加了解競爭法，特別是公平競爭審查制度的適用；對于政策制定機關(guān)和其他政府工作人員來說，公平競爭審查的匯總情況和存量政策措施的清理情況，也能使政策制定機關(guān)清楚認識到公平競爭的重要性，在將來的立法工作中更多考慮到所制定的政策措施可能給競爭帶來的影響，加深對競爭政策基礎(chǔ)性地位的認識；對于政策措施的利害關(guān)系人、私營企業(yè)甚至一般公眾而言，通過聽證程序、征求意見程序等參與到政策措施出臺前的公平競爭審查程序，通過投訴舉報機制參與到政策措施出臺后的競爭評估程序，這樣的參與不僅是對自己切身利益的維護，更是對公平競爭大環(huán)境的維護，由此也才能更好地領(lǐng)會統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系帶來的裨益。

【注釋】

①《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》第五部分。

②《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》第二十一條至第二十四條。

③《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第十一條。

④《中華人民共和國民事訴訟法》第一百二十一條。

⑤See Australian Government Competitive Neutrality Complaints Office,Australian Hearing(Investigation No.16),p.14.

⑥泰安市人民政府于2017年12 月27 日印發(fā)的《關(guān)于落實公平競爭審查制度的意見》。

⑦《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第十二條。