環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政法理論闡釋

□蘭皓翔

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、引言

“現(xiàn)代政府諸多失靈之處，不在目的而在于手段。”[1](p6)檢視我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，造成我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理成效并不穩(wěn)固的一個(gè)重要原因在于治理主體未能合法合理地選擇、運(yùn)用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具①既有研究表明，我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的選擇與運(yùn)用存在著“績效不佳、成本過高、難以獲得普遍認(rèn)同以及工具之間相互抵牾”等問題（具體可參見戚建剛：《環(huán)保行政判決的結(jié)構(gòu)分析及其制度意蘊(yùn)——以2016年度203份環(huán)保行政判決文書為分析對(duì)象》，載《法學(xué)雜志》2018年第3期）。。對(duì)此，作為“考量行政權(quán)力運(yùn)行、保障人民基本權(quán)利之學(xué)”[2](p10)的行政法學(xué)理應(yīng)做出一定的學(xué)術(shù)關(guān)懷。以行政法學(xué)視野研究環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的選擇與運(yùn)用，就是要通過揭示解釋規(guī)范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政法理論、梳理總結(jié)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政法實(shí)踐、設(shè)計(jì)構(gòu)建選擇和運(yùn)用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政法制度等核心議題，以提升環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具選擇與運(yùn)用的合法性與合理性，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)的合法、科學(xué)、穩(wěn)定、高效運(yùn)作提供制度性保障。囿于篇幅所限，筆者無法通過一篇文章對(duì)前述全部議題加以探討。本文聚焦于“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政法理論”這一基礎(chǔ)性議題，抽象出政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型和混合型三種不同類型①需要指出的是，筆者在本文中提出的三種類型的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具實(shí)質(zhì)上運(yùn)用了馬克斯·韋伯所創(chuàng)立的理想類型劃分法。事實(shí)上，若要對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具類型的劃分達(dá)成共識(shí)是極為困難的，因?yàn)橹卫砉ぞ弑旧砭哂卸嗑S性（參見[美]萊斯特·M.薩拉蒙著《政府工具：新治理指南》，北京大學(xué)出版社，2016年版，第9頁。對(duì)于理想類型分析方法的特點(diǎn)、如何建構(gòu)等問題，參見[德]馬克斯·韋伯著《社會(huì)科學(xué)方法論》，韓水法，等譯；中央編譯出版社，2002年版，第19頁）。的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具，并分別結(jié)合行政法“紅燈理論”“綠燈理論”以及“黃燈理論”加以剖析，以期勾勒出一幅用以規(guī)范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政法基本理論藍(lán)圖。

二、規(guī)范政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政法“紅燈理論”

（一）行政法“紅燈理論”之學(xué)理闡釋

行政法“紅燈理論”又被稱為“控權(quán)論”，其核心觀點(diǎn)在于：“將行政法的目標(biāo)鎖定在控制或約束國家，行政法就是控制權(quán)力、保障個(gè)人自由的工具，而且，對(duì)行政的法律控制主要是通過法院的司法審查來完成?！盵3](p37，67)申言之，“紅燈理論”主張行政權(quán)行使的有限性，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)是立法權(quán)的延伸，行政權(quán)行使的目的在于執(zhí)行立法機(jī)關(guān)的立法旨意，通過司法審查實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的控制，進(jìn)而保障公民權(quán)利。

有學(xué)者曾對(duì)“紅燈理論”的基本特征作出了精彩概括：“一是行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障個(gè)人自由權(quán)利，制止國家行政機(jī)關(guān)干預(yù)或限制個(gè)人自由和權(quán)利；二是行政最重要的內(nèi)容就是獨(dú)立的司法權(quán)對(duì)行政行為予以司法審查，從而達(dá)到其限制和控制行政權(quán)的目的；三是行政權(quán)的范圍必須受到嚴(yán)格限制，最大可能地排斥自由裁量權(quán)；四是行政法治原則包括對(duì)一切行政活動(dòng)的總括性要求——‘無法律則無行政’，任何沒有法律明確授權(quán)的行政行為，都不具有公民必須服從的正統(tǒng)性而歸于無效?！盵4](pp.61-62)由此可知，“紅燈理論”關(guān)注的焦點(diǎn)是行政權(quán)的合法性問題，行政權(quán)不過是民意的“傳送帶”，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是在特定案件中執(zhí)行立法指令，立法機(jī)關(guān)通過制定規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)行政機(jī)關(guān)權(quán)力，以指引行政權(quán)力的行使，并且司法審查必須對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查[5](pp.10-11)，其所對(duì)應(yīng)的行政理念是消極行政。

（二）政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具之行政法釋義

1.“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”之釋義。從詞義分析的角度來看，“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”由“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”和“治理工具”兩個(gè)核心語詞構(gòu)成。為科學(xué)界定“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”之含義，有必要分別對(duì)“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”及“治理工具”加以分析。關(guān)于“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”的定義，權(quán)威觀點(diǎn)指出，“風(fēng)險(xiǎn)”是指“將來可能遇到的各種各樣的不確定性，人們對(duì)未來行為預(yù)期的不確定性而可能導(dǎo)致后果與預(yù)期目標(biāo)發(fā)生負(fù)偏離?！盵6](pp.23-24)那么，“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”就是指在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生損害的可能性和不確定性。關(guān)于“治理工具”的定義，理論界至今眾說紛紜，因此有必要對(duì)其展開分析。國內(nèi)外諸多學(xué)者曾分別對(duì)“治理”和“工具”進(jìn)行了有益的探討，代表性觀點(diǎn)如：Rhodes教授指出，“治理意味著一種新的統(tǒng)治過程，有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會(huì)”[7](p2)；Kettle教授認(rèn)為：“治理就是政府與社會(huì)力量通過面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”[8](p22)；萊斯特·M.薩拉蒙教授指出：“工具可以被定義為一種可辨識(shí)的方法，集體行動(dòng)可通過它被調(diào)動(dòng)起來用來解決公共問題”[9](p15)；陳振明教授認(rèn)為：“工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或結(jié)果的手段”[10](p49)；等等。由此可知，“治理”與公共領(lǐng)域密切關(guān)聯(lián)，“工具”則與特定目標(biāo)相連結(jié)。進(jìn)而，“治理工具”至少包含四個(gè)不可缺少的要素：治理主體、治理目標(biāo)、治理過程和治理手段。結(jié)合以上分析，筆者認(rèn)為，“治理工具”是指某一個(gè)或多個(gè)主體在為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的過程中所采用的一系列方法、途徑或手段的總和。據(jù)此，“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”是指相關(guān)治理主體為有效防范和及時(shí)處置環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)可能發(fā)生的損害而采取的一系列方法、途徑或手段的總和。

2.“政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”之釋義。由“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”的定義可知，其蘊(yùn)含著治理主體、治理目標(biāo)、治理過程和治理手段四個(gè)要素。此定義中，治理目標(biāo)是有效預(yù)防和及時(shí)化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；治理手段是一系列方法或途徑；治理過程是對(duì)一系列治理手段的綜合、比較與選擇，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的活動(dòng)；治理主體則涉及由誰主導(dǎo)治理過程?！罢鲗?dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”實(shí)質(zhì)上就是對(duì)治理主體的框定，即在治理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)活動(dòng)中，由享有公權(quán)力的政府部門牽頭組織，在比較、選擇各項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具時(shí)采用的是體現(xiàn)以行政權(quán)力為導(dǎo)向的治理手段。因而，“政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”呈現(xiàn)出“命令——控制”型的特征，其又被稱為“命令控制型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”，有學(xué)者也稱之為“規(guī)制型環(huán)境治理工具”[11](p200)。筆者認(rèn)這為，“政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”是指，享有行政權(quán)力的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理主體通過設(shè)立帶有強(qiáng)制性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境許可等措施，并以相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件為依據(jù)，對(duì)環(huán)境污染者的污染行為、技術(shù)、后果等內(nèi)容加以規(guī)定和限制，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)所運(yùn)用的相應(yīng)管理方法、途徑或手段的總稱。

（三）“紅燈理論”之于政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具之行政法意蘊(yùn)

在以“紅燈理論”為主導(dǎo)的行政法關(guān)懷下，行政主體只需要遵循并嚴(yán)格執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定頒布的法律，也就完成了行政的使命。至于行政權(quán)的合法性問題，就自然交給司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。至于行政權(quán)的合理性問題，并非“紅燈理論”支配下的行政法所關(guān)注的重點(diǎn)。政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具是行政法“紅燈理論”的產(chǎn)物，可從以下三個(gè)方面進(jìn)行分析。

第一，從治理主體和治理目標(biāo)上而言，政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具體現(xiàn)了“紅燈理論”所主張的行政權(quán)的執(zhí)行性和實(shí)現(xiàn)立法目的之特征。政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具實(shí)質(zhì)上是以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理主體運(yùn)用相關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理手段所從事的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)，它以立法機(jī)關(guān)頒布施行的法律法規(guī)為依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)的立法目的為目標(biāo)，呈現(xiàn)出斯圖爾特教授所講的“民意傳送帶”功能，是執(zhí)行相應(yīng)環(huán)境立法、實(shí)現(xiàn)立法意旨的主要途徑。

第二，從治理手段上而言，政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具是“紅燈理論”關(guān)于行政治理手段理念的具體運(yùn)用?！凹t燈理論”主張將行政權(quán)力控制在最小限度之內(nèi)，行政權(quán)的存在不過是立法的具體化，因而，行政權(quán)的來源以及行政主體行使行政權(quán)的方式也較為單一，即嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使行政權(quán)。政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具正是通過相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件中設(shè)立的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、行為模式、責(zé)任后果等規(guī)制環(huán)境污染者的行為，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理。此種模式下，治理工具體現(xiàn)出強(qiáng)制性和排他性色彩，這與“紅燈理論”所倡導(dǎo)的行政權(quán)作為立法權(quán)的觸角的理念不謀而合。

第三，從治理過程上而言，政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的合法性通過“紅燈理論”得以解釋、證成和實(shí)現(xiàn)?！凹t燈理論”主張通過設(shè)立相應(yīng)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的控制。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)中，治理主體運(yùn)用政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的過程實(shí)質(zhì)上就是執(zhí)行相關(guān)立法的過程。換言之，運(yùn)用政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的合法性來源于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，立法機(jī)關(guān)通過制定相應(yīng)環(huán)境法律規(guī)范明確政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的具體類型、確立相應(yīng)的程序，為行政機(jī)關(guān)運(yùn)用政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具提供較為明確的標(biāo)準(zhǔn)和指引，以確保行政權(quán)符合立法之要求。此外，當(dāng)運(yùn)用政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政機(jī)關(guān)所從事的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)游離于立法規(guī)定之外時(shí)，也可以通過相應(yīng)的司法程序?qū)ζ浼右詫彶?、控制和糾正。

三、規(guī)范市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政法“綠燈理論”

（一）行政法“綠燈理論”之學(xué)理闡釋

隨著現(xiàn)代行政國家發(fā)展軌跡的不斷演變①現(xiàn)代行政國家面臨紛繁復(fù)雜的行政現(xiàn)實(shí)，其表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一方面，行政權(quán)力的擴(kuò)張已經(jīng)成為了一個(gè)不容否認(rèn)的事實(shí)；另一方面，通過執(zhí)行議會(huì)法律和司法審查對(duì)行政權(quán)力的控制顯得越來越無力。，行政法基礎(chǔ)理論也得以發(fā)展，產(chǎn)生了行政法“綠燈理論”?！熬G燈理論”又被稱為“管理論”，與“紅燈理論”相對(duì)應(yīng)，該理論改變了對(duì)行政法的傳統(tǒng)看法?！熬G燈理論”不再束縛于“行政法作為對(duì)干預(yù)主義的國家的砝碼”的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，相反，它認(rèn)為“行政法應(yīng)當(dāng)增進(jìn)政府行為的合法性，并基于團(tuán)體主義的特征，不斷推進(jìn)和滿足公共利益或公共目標(biāo)?！盵3](p70-71)在“綠燈理論”影響下，行政法學(xué)家們對(duì)行政法的概念和功能進(jìn)行了重構(gòu)。毛雷爾教授指出，“行政法是指以特有的方式調(diào)整行政——行政行為、行政程序和行政組織的（成文或不成文）法律規(guī)范的總稱，是為行政所特有的法。行政法是并且正是調(diào)整行政與公民之間的關(guān)系、確立公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范，只是其范圍限于行政上的關(guān)系而已?！盵12](p33)

從前述“綠燈理論”的基本觀點(diǎn)可以看出，其與“紅燈理論”存在著顯著的區(qū)別。兩種理論分別“體現(xiàn)著效率與公平、個(gè)人主義與集體主義、形式正義與實(shí)質(zhì)正義，以及司法權(quán)和行政權(quán)之間的矛盾?！盵13](pp.10-19)具體而言，二者最根本的區(qū)別在于對(duì)待行政權(quán)的態(tài)度?！凹t燈理論”立基于對(duì)行政權(quán)的合法性控制，它對(duì)行政權(quán)抱有十分的敵意，主張將行政權(quán)控制在最小限度范圍內(nèi)，因而，“紅燈理論”并不謀求行政主體積極行政，相反，消極意義行政成為“紅燈理論”支配下的常態(tài)。相較之下，“綠燈理論”對(duì)待行政權(quán)的態(tài)度可是說是曖昧甚至是寬容的，它認(rèn)為行政權(quán)的行使應(yīng)最大限度地滿足公共需求，增進(jìn)公共福祉。行政獲得了自身的獨(dú)立性，它不再只是立法的延伸。需要指出的是，盡管“綠燈理論”對(duì)行政權(quán)持寬容的態(tài)度，但并不意味著“綠燈理論”放棄了對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的努力。與“紅燈理論”寄希望于司法控制行政權(quán)力所不同，“綠燈理論”認(rèn)識(shí)到司法控制行政權(quán)力的局限性，更加注重行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制以及公眾參與監(jiān)督的作用。此外，與“紅燈理論”所主張的行政權(quán)力的合法性來源于立法授權(quán)觀點(diǎn)相左，“綠燈理論”認(rèn)為符合公共利益的行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)才是行政權(quán)力的合法性來源。

（二）市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具之行政法釋義

筆者之所以采用“市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”這一概念，是源自環(huán)境管理學(xué)權(quán)威學(xué)者和權(quán)威機(jī)構(gòu)關(guān)于環(huán)境政策工具分類的學(xué)術(shù)啟發(fā)。例如，瑞典環(huán)境學(xué)家托馬斯·思德納教授將環(huán)境政策工具歸納為“利用市場、創(chuàng)建市場、環(huán)境規(guī)制和公眾參與”四種類型[14](p47)；又如，世界銀行把環(huán)境政策工具劃分為四類，即“利用市場、創(chuàng)建市場、環(huán)境管制和公眾參與”[15](pp.10-11，22-31)。此外，在一些研究中②如OECD將三大類環(huán)境政策工具劃分為命令控制型工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具和勸說式工具（參見OECD著《環(huán)境管理中的經(jīng)濟(jì)手段》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1996年版）。，“市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”又被稱為“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型環(huán)境政策工具”，在使用這一表述時(shí)，其通常對(duì)應(yīng)的是“命令控制型環(huán)境政策工具”這一概念。筆者認(rèn)為，“市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”是指，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理主體通過利用市場機(jī)制自身的作用來引導(dǎo)、激勵(lì)環(huán)境污染者通過技術(shù)革新等方式降低環(huán)境污染、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的各種方式、途徑或手段的總和。通常而言，市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的表現(xiàn)形式為補(bǔ)貼、貸款、排污權(quán)交易、環(huán)境稅等。市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具利用了環(huán)境污染者作為“（有限）理性經(jīng)濟(jì)人”的特性，通過提供一定的優(yōu)惠或激勵(lì)措施來實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染者自我規(guī)制。

市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具與政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具既有聯(lián)系又有區(qū)別。具體而言，一方面，它們?cè)谥卫砟繕?biāo)、治理過程等方面具有一致性。例如，就治理目標(biāo)而言，都是為了有效預(yù)防和及時(shí)化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；又如，就治理過程而言，都是一系列治理手段的綜合、比較與選擇。另一方面，它們?cè)谥卫硎侄?、治理主體等方面存在一定的差異性。例如，就治理手段而言，市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具通過利用市場、創(chuàng)建市場的方式來規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，它與政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具所設(shè)立的強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境許可等直接性管制手段有所不同，市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具最大的特點(diǎn)是治理工具呈現(xiàn)出的市場性、間接性和非管制性特征；又如，就治理主體而言，市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的治理主體既包括享有行政權(quán)力的環(huán)境治理主體，也包括非行政權(quán)力環(huán)境治理主體，而政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的治理主體主要是享有行政權(quán)力的環(huán)境治理主體，如行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織等。

（三）“綠燈理論”之于市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具之行政法意蘊(yùn)

在“綠燈理論”的指引下，行政法的功能不再拘泥于控制行政權(quán)力，保障公民權(quán)利，其更為重要的作用在于拓寬行政的范圍、實(shí)現(xiàn)行政的公共服務(wù)職能。市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的出現(xiàn)因應(yīng)了行政法“綠燈理論”的發(fā)展，可從以下三個(gè)方面進(jìn)行分析。

第一，從治理主體和治理目標(biāo)上而言，市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具與“綠燈理論”所欲追求的行政效能最大化目的相一致。市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的治理主體既包括享有環(huán)境治理公權(quán)力的行政主體，如環(huán)境行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織等，也包括非公權(quán)力主體，如制造環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)等，不同性質(zhì)的治理主體都能夠運(yùn)用市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具來規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，他們有著共同的治理目標(biāo)，即有效預(yù)防和及時(shí)化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，制造環(huán)境污染的企業(yè)利用或接受市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具更直接的目的可能在于降低生產(chǎn)成本，但是并不影響實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)。“綠燈理論”強(qiáng)調(diào)行政效能的最大化，也就意味著行政權(quán)的行使能夠最大限度地提高公眾福祉。在規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為機(jī)制的市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具，而非傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具，有利于激發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對(duì)象的積極性，提高公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)的認(rèn)可度，因而符合“綠燈理論”所欲追求的行政效能最大化的目標(biāo)定位。

第二，從治理手段上而言，市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具與“綠燈理論”關(guān)于法律與規(guī)則的認(rèn)識(shí)相契合。在“綠燈理論”那里，被“紅燈理論”視為關(guān)鍵法寶的“法律”也只不過是行政的工具，如果合乎行政規(guī)律的規(guī)則能夠更有利于行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，那么規(guī)則就能夠取代法律[16](pp.89-99)。市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具不像政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具通過立法制定強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立環(huán)境許可等方式對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對(duì)象進(jìn)行直接性、強(qiáng)制性的管制，而是利用市場自身的調(diào)節(jié)機(jī)制，通過設(shè)立環(huán)境稅、排污權(quán)交易制度、給予補(bǔ)貼、環(huán)境退費(fèi)等制度激勵(lì)環(huán)境污染者和消費(fèi)者規(guī)制自身的行為，并降低環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，以此換取一定的利益或好處。前述治理工具的不同樣態(tài)可以是立法機(jī)關(guān)通過立法的形式加以規(guī)定，也可以是行政機(jī)關(guān)通過制定規(guī)范性文件、簽訂行政契約等方式加以明確，它擺脫了政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的命令控制模式，取而代之的是溝通協(xié)商模式。因此，行政權(quán)的行使不再僅僅是執(zhí)行立法，行政機(jī)關(guān)根據(jù)需要所創(chuàng)設(shè)的規(guī)則也可以成為行使行政權(quán)的依據(jù)。這就與“綠燈理論”關(guān)于法律與規(guī)則的認(rèn)識(shí)不謀而合。

第三，從治理過程上而言，市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具體現(xiàn)了“綠燈理論”所倡導(dǎo)的對(duì)行使行政權(quán)過程的關(guān)注?！熬G燈理論”關(guān)注行政權(quán)的視野由僅僅關(guān)注行政權(quán)的運(yùn)行結(jié)果轉(zhuǎn)向?qū)π惺剐姓?quán)過程的考量，行政權(quán)的合法性不再只來自立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，而是取決于行政權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。作為“紅燈理論”的產(chǎn)物，政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具運(yùn)用的效果實(shí)質(zhì)上取決于治理主體對(duì)法律的執(zhí)行情況，它是結(jié)果導(dǎo)向的治理工具。市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具運(yùn)用的成效則在很大程度上依賴運(yùn)用工具的過程，它是過程導(dǎo)向的治理工具。這是因?yàn)?，市場主?dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具涉及多方主體，包括但不限于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理者、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)制造者以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)影響到的社會(huì)公眾，對(duì)市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的運(yùn)用實(shí)質(zhì)上是一個(gè)不同主體之間相互博弈的過程。此外，實(shí)踐表明，市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具要發(fā)揮環(huán)境治理成效的確也需要一個(gè)時(shí)間上的過程[17](p98)。在上述過程中，行政法就需要對(duì)市場主導(dǎo)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具使用的方法、步驟、時(shí)間等議題加以關(guān)注，亦是“綠燈理論”的題中之義。

四、規(guī)范混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政法“黃燈理論”

（一）行政法“黃燈理論”之學(xué)理闡釋

如同“綠燈理論”的產(chǎn)生和發(fā)展是為了回應(yīng)和彌補(bǔ)“紅燈理論”的不足一樣，行政法“黃燈理論”是因應(yīng)“紅燈理論”和“綠燈理論”各自局限的產(chǎn)物，“黃燈理論”也被稱為“平衡論”。它的核心觀點(diǎn)在于：“行政法的主要功能在于公正地分配行政利益與公民利益，兼顧效率和人道主義行政?！盵3](pp.47-48)如果說“紅燈理論”是傳統(tǒng)法治主義原則的集中體現(xiàn)，“綠燈理論”是行政法獨(dú)特功能的集合反映，那么“黃燈理論”則是二者的結(jié)合點(diǎn)。如何使政府在被廣泛授權(quán)的同時(shí)受到有效的節(jié)制，如何在提高行政效率和保護(hù)個(gè)人權(quán)利，公共利益與私人利益之間維持合理的平衡成為現(xiàn)代行政法一個(gè)共同的發(fā)展趨勢[18](p60)。它是“聯(lián)結(jié)對(duì)無數(shù)行政決定進(jìn)行某種控制的必要性與關(guān)注行政行為設(shè)置某些良好標(biāo)準(zhǔn)、保證行政決定的高效和責(zé)任制與保護(hù)人權(quán)的綜合體”[19](p9)。質(zhì)言之，“黃燈理論”試圖在“紅燈理論”和“綠燈理論”分別代表的公平與效率、個(gè)人主義與集體主義、形式正義與實(shí)質(zhì)正義，以及司法權(quán)和行政權(quán)之間尋求第三條道路。

在我國，以羅豪才教授為代表的行政法學(xué)者系統(tǒng)論證了頗具中國特色的行政法“平衡論”。“平衡論”主張?jiān)谛姓申P(guān)系中，行政主體和行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)在大體上處于平衡狀態(tài)：“行政權(quán)力既要受到控制，又要受到保障；公民權(quán)既要受到保護(hù)，又要受到約束；行政權(quán)與公民權(quán)之間也應(yīng)既相互制約，又相互平衡?！盵20](p54)“平衡論”既強(qiáng)調(diào)立法、司法對(duì)行政權(quán)的控制作用，又重視程序性規(guī)范規(guī)則對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，與此同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的規(guī)范和限制，通過行政相對(duì)人參與行政過程來實(shí)現(xiàn)行政權(quán)效能的最大化和行政權(quán)行使的公正性①更多關(guān)于行政法“平衡論”的詳實(shí)研究，參見包萬超著《行政法與社會(huì)科學(xué)》，商務(wù)印書館，2012年版，第126—214頁。?？梢哉f，“平衡論”采取的是一種折中的態(tài)度，它吸取了前述兩種傳統(tǒng)理論的優(yōu)點(diǎn)，具備了理論應(yīng)有的“批判性、解釋性和建設(shè)性功能”[21](p41)，是對(duì)前兩種理論的超越。

（二）混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具之行政法釋義

“混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”兼具“政府主導(dǎo)型”和“市場主導(dǎo)型”環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的特征，此外，它還衍生出一種新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的子類型，即“社會(huì)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”?！吧鐣?huì)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”是指，制造環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題或可能受到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)影響的市場主體或公民個(gè)人，基于較高的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)或環(huán)保素養(yǎng)自愿做出的防范、處置環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的一系列行為、手段和方法的總稱。由此可知，“社會(huì)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”的運(yùn)作并非倚靠國家強(qiáng)制或市場機(jī)制，而是通過無形的、潛移默化的道德壓力實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，筆者認(rèn)為，“混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”是指，相關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理主體通過選擇運(yùn)用國家公權(quán)強(qiáng)制力或利用市場機(jī)制或鼓勵(lì)社會(huì)自愿參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理等方式以實(shí)現(xiàn)有效預(yù)防和及時(shí)化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)的各種方法、途徑或手段的總稱。

從一定程度上而言，混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具是對(duì)政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具和市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的超越。首先，就治理主體而言，混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的治理主體既可以是享有環(huán)境治理公權(quán)力的行政主體，也可以是制造環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的市場主體，還可以是與特定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題有利害關(guān)系的社會(huì)公眾。其次，就治理手段而言，混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具呈現(xiàn)出更加多元化的色彩，不再局限于單獨(dú)運(yùn)用國家強(qiáng)制力或利用市場機(jī)制來進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理，它創(chuàng)造性地引入了“社會(huì)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”，兼顧了“國家、市場與社會(huì)”，是一種大格局的治理手段。最后，就治理過程而言，混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)提供了三種不同類型的治理工具，這就要求環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理主體在從事環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)時(shí)必須要審時(shí)度勢，根據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不同類型、程度等對(duì)治理工具加以比較、選擇、組合、調(diào)整和優(yōu)化。因此，混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具更加強(qiáng)調(diào)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理過程中的動(dòng)態(tài)治理。

（三）“黃燈理論”之于混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具之行政法意蘊(yùn)

混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具與“黃燈理論”、特別是與“平衡論”的基本主張不謀而合?？梢哉f，行政法規(guī)范“混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具”的理論基礎(chǔ)恰在于“黃燈理論”，特別是中國學(xué)者引申發(fā)展形成的“平衡論”。可從以下三個(gè)方面進(jìn)行分析。

第一，從治理目標(biāo)和治理主體上而言，混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具契合了“黃燈理論”、特別是“平衡論”所追求的兼顧行政效能最大化與行政權(quán)公正行使的理念?！肮ぞ叩倪x擇代表著治理中哪些利益將得到優(yōu)先考慮，哪些居于次席，哪些是可以忽略不計(jì)的。”[22](p146)混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具囊括“政府主導(dǎo)型”“市場主導(dǎo)型”和“社會(huì)型”三種不同類型的治理工具，而三種不同類型的治理工具則代表著不同的治理主體在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)中的不同地位，也反映了不同類型的治理工具關(guān)注的利益所在?；旌闲铜h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具不只是單方面關(guān)注公權(quán)力主體、市場主體或社會(huì)公眾之利益，而是將三者作為一個(gè)整體加以考量。因此，混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具所體現(xiàn)的價(jià)值追求與行政法“黃燈理論”、特別是“平衡論”所倡導(dǎo)的價(jià)值理念相一致。

第二，從治理手段上而言，混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具是“黃燈理論”、特別是“平衡論”所倡導(dǎo)的通過多元化方式來實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的直接體現(xiàn)。混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具兼具政府、市場與社會(huì)。它既可以是帶有濃厚“命令——控制”色彩的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具，如環(huán)境行政許可、環(huán)境行政處罰、環(huán)境強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等；也可以是諸如環(huán)境稅、排污交易、環(huán)境補(bǔ)貼、環(huán)境保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具；還可以是以公眾參與為核心的社會(huì)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具，如設(shè)立環(huán)境信息公開、拓寬環(huán)境參與途徑等?；旌闲铜h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具實(shí)際上是一個(gè)工具箱，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理主體運(yùn)用混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具從事相關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)不同類型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的組合使用。

第三，從治理過程上而言，混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具反映了“黃燈理論”、特別是“平衡論”所強(qiáng)調(diào)的行政權(quán)與公民權(quán)的互動(dòng)與平衡。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理主體運(yùn)用混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具從事相關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)涉及多方主體共同參與，由此可衍生出諸多不同類型的行政法律關(guān)系，例如，環(huán)境行政主體與相對(duì)人之間的法律關(guān)系、環(huán)境行政主體與社會(huì)公眾之間的法律關(guān)系以及相對(duì)人與社會(huì)公眾之間的法律關(guān)系；又如，環(huán)境行政主體、行政相對(duì)人、社會(huì)公眾三者之間的多方法律關(guān)系。將混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具運(yùn)用到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)，要求相關(guān)治理主體對(duì)上述不同類型的行政法律關(guān)系加以全局性把握，合理配置不同主體之間的權(quán)利（權(quán)力）與義務(wù)（責(zé)任）。例如，當(dāng)組合使用政府主導(dǎo)型和社會(huì)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具時(shí)，一方面需要通過設(shè)置實(shí)體性規(guī)范明確環(huán)境行政主體的權(quán)力，另一方面還需要設(shè)置相應(yīng)的程序性規(guī)范賦予公眾監(jiān)督行政權(quán)行使的權(quán)利?？傊邳S燈理論”、特別是“平衡論”指導(dǎo)下，混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的運(yùn)用對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理主體提出了更高的要求，其必須具備全局性、動(dòng)態(tài)性的視野以及設(shè)立相應(yīng)的機(jī)制保障。

五、結(jié)語

作為行政法因應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具問題的基礎(chǔ)性議題之一①對(duì)諸如環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政法實(shí)踐總結(jié)、選擇和運(yùn)用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政法制度建構(gòu)等其他議題，筆者將另撰文分析。，闡釋規(guī)范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政法理論具有重要意義。將不同行政法基本理論中的法治理念、原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序等嵌入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的選擇和運(yùn)用，揭示其對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的獨(dú)特意蘊(yùn)，不但能夠?yàn)榄h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐提供一定的方法論指引，而且能夠?yàn)榄h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理制度的法治建構(gòu)提供相應(yīng)的理論儲(chǔ)備。一言以蔽之，行政法“紅燈理論”“綠燈理論”以及“黃燈理論”分別為“政府主導(dǎo)型”“市場主導(dǎo)型”和“混合型”環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具提供了相應(yīng)的合理性基礎(chǔ)。當(dāng)運(yùn)用政府主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其合法性控制；當(dāng)運(yùn)用市場主導(dǎo)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具時(shí)，應(yīng)注重其成本與收益考量；當(dāng)運(yùn)用混合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具時(shí)，應(yīng)突出其動(dòng)態(tài)性把握。需要指出的是，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中，三種類型的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具及其對(duì)應(yīng)的行政法理論并非相互排斥、非此即彼的關(guān)系，它們或許同時(shí)存在并應(yīng)用于同一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)之中，此時(shí)，則需要借助于不同的行政法理論解釋其所對(duì)應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的特殊意蘊(yùn)，科學(xué)、合理、合法地選擇與特定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)相匹配的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具。