國(guó)家賠償制度的演進(jìn)：從“分離”到“回歸”

□肖登輝，黃 聰

（華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430079）

在我國(guó)，國(guó)家賠償是指國(guó)家對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)過(guò)程中有法律規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并造成損害的，依法給予賠償?shù)幕顒?dòng)[1](p1)。國(guó)家賠償和民事侵權(quán)賠償都是基于侵權(quán)行為而產(chǎn)生的，并且國(guó)家賠償責(zé)任是從民事侵權(quán)賠償責(zé)任中分化出來(lái)的。起初，國(guó)家賠償受到民事侵權(quán)賠償?shù)挠绊戄^多，歸責(zé)原則、構(gòu)成要件、賠償方式等都能夠在民事侵權(quán)相關(guān)規(guī)范中找到依據(jù)。國(guó)家賠償與民事侵權(quán)賠償雖說(shuō)兩者在本質(zhì)上都是侵權(quán)行為，但是差別在于一個(gè)侵權(quán)主體是國(guó)家，另一個(gè)則是一般的公民、法人和其他組織。國(guó)家作為侵權(quán)主體往往附帶著公權(quán)力的因素，人們逐漸認(rèn)識(shí)到國(guó)家侵權(quán)應(yīng)當(dāng)與一般的民事侵權(quán)相區(qū)別，構(gòu)建獨(dú)立于民事侵權(quán)賠償?shù)膰?guó)家賠償制度。此時(shí)，國(guó)家賠償基礎(chǔ)理論的發(fā)展為這種思路提供了理論支撐和制度保證。國(guó)家賠償基礎(chǔ)理論指引國(guó)家賠償制度的發(fā)展方向，決定國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則、構(gòu)成要件、賠償方式和數(shù)額等諸多要素，從而反映不同的法的價(jià)值取向。國(guó)家賠償功能與民事侵權(quán)賠償功能的區(qū)別，使得國(guó)家賠償與民事侵權(quán)賠償在制度設(shè)計(jì)層面必然出現(xiàn)不同。以上兩個(gè)方面也就決定了國(guó)家賠償和民事侵權(quán)賠償出現(xiàn)“分離”，遵循不同的發(fā)展路徑。

關(guān)于國(guó)家賠償理論的學(xué)說(shuō)主要有法律擬制說(shuō)、國(guó)庫(kù)理論、特別犧牲理論、公共負(fù)擔(dān)平等理論、危險(xiǎn)責(zé)任理論。國(guó)家賠償責(zé)任的性質(zhì)主要有公務(wù)員責(zé)任、國(guó)家責(zé)任、代位責(zé)任、連帶責(zé)任。國(guó)家賠償基礎(chǔ)理論已經(jīng)非常成熟，但是并不能為當(dāng)前國(guó)家賠償制度提供現(xiàn)實(shí)的發(fā)展方案。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家賠償法從新增的精神損害賠償?shù)綉土P性國(guó)家賠償?shù)牧⒎ńㄗh都表現(xiàn)出向民事侵權(quán)賠償方向發(fā)展的趨勢(shì)。權(quán)益保障作為國(guó)家賠償功能與民事侵權(quán)賠償功能的結(jié)合點(diǎn)，為國(guó)家賠償制度借鑒民事侵權(quán)賠償提供可能性。由此，國(guó)家賠償從權(quán)益保障的功能主義出發(fā)，以民事侵權(quán)賠償規(guī)范思維來(lái)發(fā)展國(guó)家賠償不失為一種合理路徑。

一、國(guó)家賠償制度產(chǎn)生于民法

在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，人民是被統(tǒng)治的對(duì)象，不是國(guó)家的主人，國(guó)王主宰國(guó)家和社會(huì)的一切事物，不可能存在國(guó)家賠償制度。資產(chǎn)階級(jí)革命取得勝利以后，法治成為各國(guó)國(guó)家和社會(huì)治理的主要手段，但仍沒(méi)有國(guó)家構(gòu)建起國(guó)家賠償制度，主要有兩個(gè)原因：其一，受主權(quán)豁免的長(zhǎng)期影響，法治發(fā)展初期并沒(méi)有沖破長(zhǎng)期以來(lái)的思想禁錮；其二，客觀上由于夜警國(guó)家的思想影響，國(guó)家的任務(wù)范圍很有限，國(guó)家干涉還沒(méi)有給公民造成難以忍受的困難。也就是說(shuō)，國(guó)家的侵權(quán)行為并沒(méi)有發(fā)展到顯著不公平的階段[2](p6)。19世紀(jì)末到20世紀(jì)初期，英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家迫于民權(quán)運(yùn)動(dòng)壓力相繼出臺(tái)國(guó)家賠償法，以此來(lái)化解國(guó)家與公民之間的糾紛。

（一）英美國(guó)家賠償制度的產(chǎn)生

英國(guó)受主權(quán)豁免思想的影響，認(rèn)為“國(guó)王不可能為非”，由此排除國(guó)家對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)和公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)中的侵權(quán)賠償責(zé)任。受普通法的傳統(tǒng)影響，政府官員只是普通的公民，他們臨時(shí)服務(wù)于政府，任期屆滿將回到公民隊(duì)伍之中，政府官員并不因其官員身份而享受任何豁免[3](p41)。因此，受害人只能追究公務(wù)員的個(gè)人責(zé)任，并且此種責(zé)任定性為完全意義上的私法責(zé)任。資產(chǎn)階級(jí)革命勝利以后，直到1860年，英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《權(quán)利請(qǐng)?jiān)阜ā肥状我粤⒎ㄐ问秸J(rèn)可國(guó)家針對(duì)國(guó)民的公平補(bǔ)救，僅僅停留在補(bǔ)救的層面，但為放棄“主權(quán)豁免”思想提供可能性。1946年亞當(dāng)斯訴內(nèi)勒案和1947年的羅伊斯特訴卡維案促使《王權(quán)訴訟法》出臺(tái)[4](p31-32)，標(biāo)志著英國(guó)在立法上承認(rèn)國(guó)家賠償責(zé)任，并且在實(shí)體規(guī)范國(guó)家賠償責(zé)任的內(nèi)容，在程序上規(guī)范國(guó)家賠償責(zé)任的實(shí)現(xiàn)途徑。

在國(guó)家賠償制度層面，美國(guó)與英國(guó)的法制一脈相承，認(rèn)為主權(quán)至上，主權(quán)絕對(duì)。雖然在早期美國(guó)最高法院在判例中有承認(rèn)國(guó)家賠償?shù)陌咐?，但并沒(méi)有引起廣泛的重視。隨后，法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)的立法活動(dòng)對(duì)美國(guó)主權(quán)豁免的觀念帶來(lái)巨大沖擊，1929年紐約州放棄主權(quán)豁免學(xué)說(shuō)，承認(rèn)國(guó)家賠償責(zé)任。到1978年，僅有兩個(gè)州堅(jiān)持傳統(tǒng)觀念，不承認(rèn)國(guó)家賠償責(zé)任。二戰(zhàn)后的民主化運(yùn)動(dòng)的帶動(dòng)下，美國(guó)頒布《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》，至此，在聯(lián)邦層面承認(rèn)國(guó)家賠償責(zé)任。

英國(guó)和美國(guó)從“主權(quán)豁免”到承認(rèn)國(guó)家賠償責(zé)任是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，從兩國(guó)的國(guó)家賠償制度的具體內(nèi)容來(lái)看，嚴(yán)格限定國(guó)家賠償?shù)姆秶瑢⒈姸嗟陌讣懦趪?guó)家賠償范圍之外，這是放棄“主權(quán)豁免”觀念不徹底的體現(xiàn)。對(duì)于部分應(yīng)當(dāng)歸屬于國(guó)家賠償范圍內(nèi)案件仍適用民事侵權(quán)賠償制度，可以認(rèn)為英國(guó)和美國(guó)的國(guó)家賠償制度產(chǎn)生于民事侵權(quán)賠償且具有不徹底性。

（二）法德國(guó)家賠償制度的產(chǎn)生

眾所周知，最早建立國(guó)家賠償制度的是法國(guó)[5](p562)。1873年的布朗戈案①1873年2月8日，權(quán)限爭(zhēng)議法庭在布朗戈案件中的判決中，在法律沒(méi)有作出規(guī)定時(shí)，明確承認(rèn)了國(guó)家賠償責(zé)任。法國(guó)權(quán)限爭(zhēng)議法庭這一判決具有歷史性意義，放棄傳統(tǒng)國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任的傳統(tǒng)理論，法國(guó)是最早建立國(guó)家賠償制度的國(guó)家。沖破長(zhǎng)期的國(guó)家無(wú)責(zé)任論和主權(quán)至上的思想，首次承認(rèn)國(guó)家賠償責(zé)任的存在。權(quán)限爭(zhēng)議法庭宣稱：國(guó)家由于其使用人在公務(wù)中對(duì)私人所造成的損害的責(zé)任，不能受民法中對(duì)私人相互間關(guān)系所規(guī)定的原則所支配……這個(gè)責(zé)任既非普遍性的，也非絕對(duì)性的，它有其本身的特殊規(guī)則。這些規(guī)則根據(jù)公務(wù)的需要，和平衡國(guó)家權(quán)利與私人權(quán)利的必要性而變化[5](p713)。布朗戈案標(biāo)志國(guó)家賠償制度的產(chǎn)生，主要基于以下原因：其一，布朗戈案表明國(guó)家賠償責(zé)任區(qū)別于民事侵權(quán)賠償責(zé)任，獨(dú)立于民事侵權(quán)賠償責(zé)任；其二，布朗戈案明確指出國(guó)家賠償法有著不同于民法的特殊調(diào)整對(duì)象，是“公權(quán)力與私權(quán)利”的相互關(guān)系[6](p12)?？梢钥闯龇▏?guó)將國(guó)家賠償法看作是“公權(quán)力與私權(quán)利”調(diào)和的產(chǎn)物，化解“公權(quán)力與私權(quán)利”矛盾糾紛的解決途徑。此后國(guó)家侵權(quán)構(gòu)建起獨(dú)立于民法事權(quán)賠償?shù)囊?guī)范，有專門的規(guī)則對(duì)其適用，并由分化出的行政法院獨(dú)立管轄[7](p81)。布朗戈案構(gòu)建起國(guó)家賠償?shù)墓Ｊ?，但追溯到布朗戈案之前，我們?huì)發(fā)現(xiàn)此前法國(guó)地方團(tuán)體在國(guó)家沒(méi)有承認(rèn)賠償責(zé)任以前，已經(jīng)根據(jù)民法規(guī)定負(fù)賠償責(zé)任，由普通法院管轄[5](p711)。另一方面，承認(rèn)國(guó)家責(zé)任之前，國(guó)家工作人員的不法行為往往是其個(gè)人在民法侵權(quán)上承擔(dān)責(zé)任的原因。由此看來(lái)，在構(gòu)建起國(guó)家賠償責(zé)任之前，一切行政主體的賠償責(zé)任適用民事侵權(quán)賠償規(guī)則。

德國(guó)關(guān)于國(guó)家或其他公法人承擔(dān)賠償責(zé)任的規(guī)定最早能夠追溯到1896年制定的《德國(guó)民法典》，其中第839條規(guī)定：“（1）公務(wù)員故意或者過(guò)失違背其對(duì)于第三人應(yīng)盡的職務(wù)義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)賠償?shù)谌艘虼硕a(chǎn)生的損害。僅因公務(wù)員的過(guò)失造成損害的，只要在受害人不能以其他方式得到賠償時(shí)，始得向公務(wù)員要求賠償。（2）公務(wù)員在對(duì)訴訟案件作出判決時(shí)違背其職務(wù)義務(wù)時(shí)，僅在違背職務(wù)義務(wù)涉及犯罪行為時(shí)，始對(duì)由此產(chǎn)生的損害負(fù)賠償責(zé)任。對(duì)違背職務(wù)義務(wù)拒絕或者遲延執(zhí)行職務(wù)的，不適用上述規(guī)定。（3）受害人故意或者過(guò)失怠于通過(guò)使用法律手段防止損害發(fā)生的，不適用上述規(guī)定。”1910年，德意志帝國(guó)頒布《帝國(guó)對(duì)公務(wù)員的責(zé)任法》，以立法的形式正式明確國(guó)家賠償責(zé)任，奠定德國(guó)國(guó)家賠償制度的基礎(chǔ)。該法明確規(guī)定國(guó)家代替公務(wù)員承擔(dān)民法第839條所規(guī)定的賠償責(zé)任[8](p2)。1919年《魏瑪憲法》第131條規(guī)定：“公務(wù)員行使公權(quán)力，違反對(duì)于第三人的法律義務(wù)時(shí)，原則上應(yīng)由公務(wù)員所屬國(guó)家或國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任，但國(guó)家可以對(duì)公務(wù)員行使追償權(quán)?！?981年頒布的《德意志聯(lián)邦共和國(guó)國(guó)家賠償法》第1條第1項(xiàng)規(guī)定：“公權(quán)力機(jī)關(guān)違反其對(duì)他人承擔(dān)的公法上的義務(wù)時(shí)，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本法對(duì)他人由此產(chǎn)生的損害負(fù)賠償責(zé)任?！逼鸪酰瑢?duì)于公務(wù)人員違反職務(wù)義務(wù)的行為直接規(guī)定在《德國(guó)民法典》中，并由公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)賠償責(zé)任，可以理解為具有純粹私法性質(zhì)的公務(wù)員個(gè)人責(zé)任，與國(guó)家主體無(wú)關(guān)。隨后，給國(guó)家塑造一個(gè)承擔(dān)民事責(zé)任的法律身份，通過(guò)《帝國(guó)對(duì)公務(wù)員的責(zé)任法》的立法形式規(guī)定國(guó)家的替代責(zé)任，屬于國(guó)家賠償責(zé)任的部分承認(rèn)。最后，通過(guò)《德意志聯(lián)邦共和國(guó)國(guó)家賠償法》承認(rèn)國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的原則，并由國(guó)家承擔(dān)完全的賠償責(zé)任。從整個(gè)德國(guó)國(guó)家賠償制度發(fā)展歷程看，國(guó)家賠償責(zé)任從民法侵權(quán)的私法責(zé)任發(fā)展而來(lái)，明顯帶有私法的印記，逐漸從民事賠償體系中分離出來(lái)。

（三）我國(guó)國(guó)家賠償制度的產(chǎn)生

和資本主義國(guó)家不同，我國(guó)沒(méi)有經(jīng)歷從主權(quán)豁免到完全承認(rèn)國(guó)家賠償責(zé)任的歷史階段，而是至始就認(rèn)為即使國(guó)家侵權(quán)也必須承擔(dān)責(zé)任，這是由社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)所決定的。國(guó)家是人民的國(guó)家，其目的就是保障人民利益的實(shí)現(xiàn)，所以國(guó)家賠償責(zé)任的存在也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹Ｔ谛轮袊?guó)成立前的新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨的政策和條例就有國(guó)家賠償?shù)木唧w內(nèi)容。例如在《三大紀(jì)律八項(xiàng)注意》就有“不拿群眾一針一線”“損壞東西要賠償”的紀(jì)律規(guī)定。新中國(guó)成立后，1954年《憲法》第97條規(guī)定：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！?982年《憲法》第41條規(guī)定：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！?954年《憲法》與1982年《憲法》都在根本法的層面對(duì)國(guó)家賠償責(zé)任予以確認(rèn)，并為《國(guó)家賠償法》的立法提供憲法的基礎(chǔ)。與德國(guó)一樣，我國(guó)首次在法律層面規(guī)定國(guó)家賠償具體規(guī)范是在民事法律體系當(dāng)中。1986年通過(guò)的《民法通則》第121條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！痹诹⒎▽用鎸?guó)家賠償規(guī)范納入民事責(zé)任當(dāng)中，主要是基于當(dāng)時(shí)我國(guó)賠償制度處于探索階段，沒(méi)有形成單獨(dú)的國(guó)家責(zé)任體系[9](p1)。在1989年的《行政訴訟法》設(shè)專章規(guī)定之前，國(guó)家賠償?shù)陌讣擅袷聦徟谐绦蚪鉀Q。爾后《行政訴訟法》明確規(guī)定受害人有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出損害賠償請(qǐng)求，若對(duì)行政機(jī)關(guān)處理不服的，可以向人民法院提起行政賠償訴訟?！缎姓r償法》的規(guī)定使國(guó)家賠償在具體的程序上得以落實(shí)，明確國(guó)家賠償?shù)木葷?jì)手段。1994年5月12日通過(guò)的《國(guó)家賠償法》可以說(shuō)具有重要的意義，國(guó)家賠償制度從民法侵權(quán)賠償體系中脫離出來(lái)，構(gòu)建起獨(dú)立的國(guó)家賠償制度，其要素包括歸責(zé)原則、構(gòu)成要件、賠償方式和數(shù)額等。由于首次規(guī)定國(guó)家賠償責(zé)任是納入民事法律體系當(dāng)中，那么在《國(guó)家賠償法》出臺(tái)之前，有關(guān)國(guó)家賠償?shù)陌讣?yīng)當(dāng)使用民事侵權(quán)的具體規(guī)范，這也表明我國(guó)的國(guó)家賠償制度源自民法，是從民事侵權(quán)賠償體系中孕育出來(lái)的。

（四）國(guó)家賠償制度的民法基礎(chǔ)論

在國(guó)家賠償制度從民法侵權(quán)賠償體系脫離出來(lái)后，伴隨而來(lái)的則是國(guó)家賠償責(zé)任的性質(zhì)如何界定的問(wèn)題。國(guó)家賠償責(zé)任的性質(zhì)的界定是區(qū)別于民事、行政和刑事法律的根本特性，也是國(guó)家賠償制度基礎(chǔ)理論研究的范疇。國(guó)家賠償責(zé)任性質(zhì)有不同的學(xué)說(shuō)，都面對(duì)一個(gè)核心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即如何在國(guó)家、公務(wù)人員和受害者之間尋求或達(dá)成一個(gè)合理的權(quán)責(zé)關(guān)系[10](p105)。國(guó)家賠償責(zé)任性質(zhì)的討論主要集中在兩種觀點(diǎn)上，一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家賠償責(zé)任是代位責(zé)任，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家賠償責(zé)任是自己責(zé)任。

實(shí)際上，代位責(zé)任和自己責(zé)任都是來(lái)自民法侵權(quán)基礎(chǔ)理論。代位責(zé)任是由民法侵權(quán)中用人者責(zé)任發(fā)展而來(lái)，用人者要為被使用者在執(zhí)行工作任務(wù)中給他人造成的損害負(fù)責(zé)。學(xué)說(shuō)上有多種理論對(duì)用人者責(zé)任加以解釋，其中最具說(shuō)服力的理論有三項(xiàng)，即報(bào)償理論、控制力理論與深口袋理論[11](p402)。其中深口袋理論認(rèn)為，用人者責(zé)任能夠更好地保護(hù)被侵權(quán)人的合法權(quán)益。在大部分情況下，用人者的賠償能力都強(qiáng)于被使用者，由此，為了更好保護(hù)受害人，避免出現(xiàn)受害人因被使用者賠償能力不足導(dǎo)致無(wú)法救濟(jì)的情形，有必要讓用人者承擔(dān)責(zé)任。國(guó)家賠償責(zé)任性質(zhì)的代位責(zé)任說(shuō)基于口袋理論而建立，在國(guó)家侵權(quán)的過(guò)程中，國(guó)家所承擔(dān)的責(zé)任并非自己的責(zé)任，而是代替實(shí)施侵權(quán)行為的公務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任。公務(wù)員往往因?yàn)閭€(gè)人的賠償能力不足，但又必須保障被侵權(quán)人得到實(shí)際的賠償，就必須構(gòu)建出國(guó)家這樣一個(gè)虛擬的法律主體來(lái)代替公務(wù)員對(duì)被侵權(quán)人承擔(dān)賠償責(zé)任。國(guó)家這一虛擬法律主體在具體的案件是真實(shí)存在的，通過(guò)國(guó)家賠償法的規(guī)定并能夠確定承擔(dān)法律責(zé)任的主體，例如，我國(guó)《國(guó)家賠償法》第7條明確規(guī)定如何確定承擔(dān)賠償責(zé)任的機(jī)關(guān)。同時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為，從形式上來(lái)看，國(guó)家代替公務(wù)員承擔(dān)侵權(quán)賠償后，擁有對(duì)實(shí)施具體侵權(quán)行為的公務(wù)員的追償權(quán)，這同樣能夠表明國(guó)家賠償責(zé)任是一種代位責(zé)任。

自己責(zé)任說(shuō)認(rèn)為，公務(wù)人員實(shí)施侵權(quán)行為造成損害的，國(guó)家應(yīng)直接負(fù)賠償責(zé)任，而不是代公務(wù)人員承擔(dān)責(zé)任。自己責(zé)任說(shuō)還認(rèn)為，國(guó)家作為法律上的主體，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中的侵權(quán)行為歸于國(guó)家行為，由國(guó)家自己承擔(dān)責(zé)任[12](p18)。主張自己責(zé)任說(shuō)的學(xué)者往往把國(guó)家視為法人，國(guó)家公務(wù)員自然為法定代表人，國(guó)家的意志只能通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)員貫徹實(shí)施，國(guó)家本身并不直接實(shí)施具體行為。由此，履行國(guó)家職能的機(jī)關(guān)和公務(wù)員的行為視為國(guó)家行為，作為法人的國(guó)家就應(yīng)當(dāng)對(duì)其所屬人員的侵權(quán)行為負(fù)責(zé)[1](p9)。自己責(zé)任說(shuō)的理論基礎(chǔ)來(lái)自民法侵權(quán)賠償體系中的法人侵權(quán)責(zé)任，即指法人的代表因執(zhí)行職務(wù)造成他人損害時(shí)，法人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任。法人的法定代表人屬于法人的機(jī)關(guān)成員，法人對(duì)其機(jī)關(guān)成員的責(zé)任屬于為自己行為的責(zé)任[11](p404)。這樣一來(lái)，主張自己責(zé)任說(shuō)的學(xué)者將法人侵權(quán)責(zé)任理論引入國(guó)家賠償責(zé)任性質(zhì)的討論中，很好地解釋了自己責(zé)任說(shuō)。

從國(guó)家賠償制度的基礎(chǔ)理論到各國(guó)國(guó)家賠償制度的歷史實(shí)踐，我們可以看出國(guó)家賠償產(chǎn)生并依托于成熟的民事侵權(quán)賠償體系。各國(guó)國(guó)家賠償法無(wú)外乎遵循民事侵權(quán)賠償體系的私法規(guī)范思維，從歸責(zé)原則、構(gòu)成要件、賠償方式等方面構(gòu)建國(guó)家賠償制度。筆者認(rèn)為，國(guó)家賠償和民事侵權(quán)賠償體系是同質(zhì)關(guān)系，而為迎合應(yīng)對(duì)實(shí)踐的需要，力圖從解釋論的角度闡釋國(guó)家賠償?shù)谋举|(zhì)，從而脫離出民事侵權(quán)賠償體系，指明國(guó)家賠償制度的發(fā)展方向。

二、國(guó)家賠償制度演進(jìn)之“分離”

上文已經(jīng)充分闡述國(guó)家賠償產(chǎn)生于民法侵權(quán)賠償，因其侵權(quán)主體的特殊性，在民事侵權(quán)賠償中作為特殊的侵權(quán)類別來(lái)處理，而國(guó)家作為侵權(quán)主體日漸體現(xiàn)出公權(quán)力的色彩，尋求新的賠償制度予以規(guī)范。世界各國(guó)將國(guó)家侵權(quán)從民法侵權(quán)體系中剝離出來(lái)制定單獨(dú)的國(guó)家賠償法成為立法趨勢(shì)，其中有些國(guó)家在民事侵權(quán)責(zé)任法與國(guó)家賠償法的適用上較為模糊。那么，為何不在民法侵權(quán)賠償體系內(nèi)部構(gòu)建國(guó)家賠償制度？這樣一來(lái)，不用單獨(dú)制定國(guó)家賠償法，在國(guó)家賠償中沒(méi)有規(guī)范的內(nèi)容又可以直接適用民事侵權(quán)賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)范。國(guó)家賠償從民法侵權(quán)賠償體系中獨(dú)立出來(lái)其根本原因在于他們?cè)谀承┝⒎康暮凸δ苌系牟患嫒?。本質(zhì)上看，國(guó)家賠償是侵權(quán)問(wèn)題，其主要功能在國(guó)家實(shí)施侵權(quán)后，基于法律的規(guī)定對(duì)受害人的損害進(jìn)行填補(bǔ)。若國(guó)家賠償僅僅就此功能，完全可以依據(jù)民法侵權(quán)賠償來(lái)解決，事實(shí)上，當(dāng)前民法侵權(quán)賠償不能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家賠償?shù)亩喾N功能。

（一）國(guó)家賠償制度功能的再探討

國(guó)家賠償制度就是在國(guó)家、公務(wù)員和受害人之間設(shè)計(jì)一個(gè)合理的權(quán)責(zé)關(guān)系，必須權(quán)衡三者的利益。國(guó)家賠償制度功能是指其本身能夠帶來(lái)的價(jià)值或是制度實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。通常情況下，國(guó)家賠償法不會(huì)直接規(guī)定國(guó)家賠償?shù)牧⒎ㄗ谥技澳康模覈?guó)比較特殊，在《國(guó)家賠償法》第1條規(guī)定：“為保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！贝藯l款主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容：其一，保障受害人取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，此權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利，使受害人的損害得到充分的彌補(bǔ)；其二，通過(guò)施加物質(zhì)性的賠償責(zé)任，并給予否定性評(píng)價(jià)，給違法機(jī)關(guān)帶來(lái)更直接、更尖銳的制裁，從而促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。國(guó)家賠償制度的功能遠(yuǎn)不止《國(guó)家賠償法》第1條規(guī)定的那么簡(jiǎn)單，《國(guó)家賠償法》只是就最主要的功能通過(guò)法條的形式確定下來(lái)。有學(xué)者從國(guó)家、公務(wù)員和受害者三個(gè)主體出發(fā)，提出國(guó)家賠償應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的四個(gè)目標(biāo)[10](p105)，反映以上三個(gè)主體的現(xiàn)實(shí)需求，分別為：（1）受害人受到國(guó)家侵權(quán)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞只蚬降木葷?jì)；（2）維護(hù)公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)的積極性；（3）在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，追究公務(wù)人員侵權(quán)行為的責(zé)任，避免其亂作為；（4）考慮國(guó)家財(cái)政因素，確保國(guó)家財(cái)政對(duì)國(guó)家侵權(quán)的負(fù)擔(dān)，防止為公務(wù)員個(gè)人過(guò)錯(cuò)負(fù)責(zé)。很明顯以上四點(diǎn)涵蓋我國(guó)《國(guó)家賠償法》第1條規(guī)定的兩點(diǎn)內(nèi)容，合理分析權(quán)衡國(guó)家、公務(wù)員與受害人三者之間的利益。國(guó)家僅對(duì)國(guó)家侵權(quán)行為負(fù)國(guó)家賠償責(zé)任，視情況對(duì)實(shí)施具體侵權(quán)行為的公務(wù)員追究責(zé)任，同時(shí)，完全由公務(wù)員個(gè)人侵權(quán)行為導(dǎo)致的損害且不屬于國(guó)家行為時(shí)，公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)賠償責(zé)任。國(guó)家賠償制度突出表現(xiàn)出責(zé)任自負(fù)的現(xiàn)代法治理念，其功能不僅在于保障受害者的權(quán)益，也在于保持國(guó)家穩(wěn)定和保證公務(wù)員依法執(zhí)法。

相較于國(guó)家賠償涉及的國(guó)家、公務(wù)員和受害人三者，民事侵權(quán)賠償往往涉及兩方主體，即侵權(quán)行為人和受害人，由此，民事侵權(quán)賠償只需權(quán)衡兩方的權(quán)益，其功能也沒(méi)有國(guó)家賠償多元化。民事侵權(quán)賠償?shù)娜蝿?wù)是協(xié)調(diào)“權(quán)益保護(hù)”與“行為自由”之間的緊張關(guān)系。通過(guò)限制侵權(quán)行為人的行為自由來(lái)保護(hù)受害人的權(quán)益是基本思路，所以，必須關(guān)注侵權(quán)行為人與受害人的利益，在他們兩者之間尋求一種平衡。民事侵權(quán)賠償最突出的功能就是補(bǔ)償功能，即具有填補(bǔ)受害人所遭受的損害，這不僅意味著恢復(fù)受害人被減少的財(cái)產(chǎn)額，更意味著使受害人回到“倘若損害事件沒(méi)有發(fā)生時(shí)應(yīng)處的狀態(tài)”[11](p23)除此，民事侵權(quán)賠償還具有預(yù)防功能，即具有預(yù)防侵權(quán)行為發(fā)生的作用。如果說(shuō)補(bǔ)償功能是侵權(quán)行為發(fā)生后對(duì)受害人的救濟(jì)，那么預(yù)防功能就是對(duì)侵權(quán)行為人事前的規(guī)范和指引。民事侵權(quán)賠償通過(guò)形成威懾機(jī)制，阻止具有發(fā)生事故的危險(xiǎn)行為，使行為人以更加合理、安全的方式來(lái)從事活動(dòng)。

以上對(duì)于國(guó)家賠償和民事侵權(quán)賠償?shù)墓δ芊治?，可以看出?guó)家賠償某些功能是民事侵權(quán)賠償功能在國(guó)家賠償領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，如補(bǔ)償功能在國(guó)家賠償中就是充分保障受害人權(quán)利，為受害人提供充分的救濟(jì)；預(yù)防功能反應(yīng)在國(guó)家賠償中則是維護(hù)公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的積極性，兩者功能相通，但在各自領(lǐng)域以不同方式實(shí)現(xiàn)。制度的功能屬性決定制度設(shè)計(jì)中的各因素如何確定，例如歸責(zé)原則是采無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任還是過(guò)錯(cuò)責(zé)任；賠償標(biāo)準(zhǔn)是采撫慰性標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償性標(biāo)準(zhǔn)還是懲罰性標(biāo)準(zhǔn)；賠償方式是否采物質(zhì)性賠償為主。國(guó)家賠償與民法侵權(quán)賠償?shù)摹胺蛛x”原因是多種多樣的，其根本原因在兩者功能不兼容，這里的不兼容并非指兩者的相互排斥，而是說(shuō)民法侵權(quán)賠償功能無(wú)法涵蓋國(guó)家賠償功能。若國(guó)家賠償繼續(xù)保持在民法侵權(quán)賠償體系中，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身的功能，限制國(guó)家賠償?shù)陌l(fā)展。

（二）國(guó)家賠償制度演進(jìn)之“分離”表現(xiàn)

功能的不兼容是國(guó)家賠償與民法侵權(quán)賠償“分離”的根本原因，有些功能是國(guó)家賠償制度所特有的，為此必須存在相關(guān)制度保障功能的實(shí)現(xiàn)，并且這些相關(guān)制度在民事賠償制度中是不存在的。同時(shí)必須看到，國(guó)家賠償制度與民事賠償制度在功能上具有相似性，同一功能在兩種賠償制度所處的地位是不同的，由此兩種賠償制度規(guī)范內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)當(dāng)然有所不同。具體從以下幾個(gè)方面進(jìn)行說(shuō)明：

其一，追償制度的差異。為維護(hù)公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的積極性，確保國(guó)家財(cái)政對(duì)公務(wù)侵權(quán)的適當(dāng)負(fù)擔(dān)，同時(shí)對(duì)公務(wù)員違法履行職務(wù)進(jìn)行懲戒，我國(guó)《國(guó)家賠償法》第16條規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。對(duì)有故意或者重大過(guò)失的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任?！弊穬斨贫仁腔趪?guó)家賠償功能所產(chǎn)生的，著力解決國(guó)家與公務(wù)員之間的矛盾，一方面不能讓國(guó)家拿納稅人的錢為公務(wù)員個(gè)人過(guò)錯(cuò)“買單”，另一方面，避免完全由公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)責(zé)任導(dǎo)致不敢作為。民事侵權(quán)賠償主要解決侵權(quán)行為人與受害人之間的矛盾，在用人者與被使用人之間并沒(méi)有建立追償制度，就連侵權(quán)基本法《侵權(quán)責(zé)任法》中沒(méi)有規(guī)定相關(guān)內(nèi)容。

其二，規(guī)范內(nèi)容的差異。國(guó)家賠償與民事侵權(quán)賠償在現(xiàn)實(shí)生活中侵權(quán)類型不盡相同，由此兩者規(guī)范的著力點(diǎn)也就不一樣。對(duì)于公民的人身自由大多通過(guò)刑法和行政法等規(guī)范加以保護(hù)，許多侵犯人身自由案件都是通過(guò)刑法或行政法解決，其實(shí)，這只是讓侵權(quán)人受到法律的制裁，忽略民事侵權(quán)賠償對(duì)受害人的救濟(jì)。事實(shí)上，侵犯人身自由并不是民事侵權(quán)賠償主要類型，所以，民法侵權(quán)賠償不會(huì)在此具體規(guī)范。侵犯人身自由是國(guó)家侵權(quán)的主要表現(xiàn)形式，這就決定了國(guó)家賠償必須考慮以怎樣的規(guī)則判定是否侵犯人身自由，哪些情況屬于侵犯人身自由，侵犯人身自由應(yīng)如何賠償，這些問(wèn)題也是當(dāng)前國(guó)家賠償制度應(yīng)當(dāng)解決的。

其三，程序保障的差異。無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，僅有實(shí)體性權(quán)利是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，實(shí)體性權(quán)利應(yīng)當(dāng)與程序性權(quán)利協(xié)同發(fā)揮作用保障公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。民事侵權(quán)賠償往往通過(guò)ADR方式和訴訟方式解決，其中規(guī)定侵權(quán)行為人和受害人的程序性權(quán)利，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的平等和對(duì)等。按理來(lái)說(shuō)，國(guó)家在實(shí)施侵權(quán)行為后，國(guó)家與受害人在法律上屬于平等的主體，應(yīng)當(dāng)能夠直接適用訴訟的方式解決。基于行政行為的可訴性，受害人在提起行政訴訟的同時(shí)，可以附帶提出國(guó)家賠償，或是在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)決定不予賠償后，向人民法院提起訴訟，以此通過(guò)訴訟方式解決國(guó)家賠償。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在訴訟過(guò)程中司法很難消除侵權(quán)行為人國(guó)家與受害人公民在事實(shí)上的不平等，公權(quán)力侵權(quán)不能夠完全以訴訟的方式解決，所以國(guó)家賠償主要以受害人申請(qǐng)，法院審查方式進(jìn)行。以申請(qǐng)為主的方式重在規(guī)范受害人的權(quán)利以及國(guó)家機(jī)關(guān)的義務(wù)，力圖改變國(guó)家與受害人在事實(shí)上不平等的狀況，但國(guó)家機(jī)關(guān)在此過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，這是否又背離了制度設(shè)計(jì)的初衷。

三、國(guó)家賠償制度演進(jìn)之“回歸”

探討國(guó)家賠償?shù)膩?lái)龍去脈并非多余，國(guó)家賠償制度歷史演變過(guò)程為其后發(fā)展提供了選擇的方向。國(guó)家賠償制度起初產(chǎn)生于民事侵權(quán)賠償體系，主要的功能定位是保障受害人的權(quán)益，使受害人得到充分的救濟(jì)，這可以說(shuō)是國(guó)家賠償制度構(gòu)建的初衷。爾后，國(guó)家賠償功能的多元化催生國(guó)家賠償?shù)母黜?xiàng)制度，例如有學(xué)者提出構(gòu)建公務(wù)人員的追責(zé)追償制度，同時(shí)細(xì)化追責(zé)情形與追責(zé)的原則，保障執(zhí)法人員的規(guī)范性和積極性。對(duì)于國(guó)家賠償功能的多元化，該如何著手？是對(duì)各項(xiàng)功能的平均用力還是各項(xiàng)功能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)之上重點(diǎn)突破。重新審視國(guó)家賠償制度，其核心仍是解決如何保障受害人得到救濟(jì)，在多大程度上得到救濟(jì)的問(wèn)題。重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償制度的權(quán)益保障功能其根源還在于國(guó)家賠償制度是對(duì)受害人的事后救濟(jì)，國(guó)家賠償法定位為事后法。正所謂以往“有”，現(xiàn)在才能“回”，國(guó)家賠償制度源起民事侵權(quán)賠償制度，早期與民事侵權(quán)賠償一樣以權(quán)益保障為主，注重事后對(duì)受害人的救濟(jì)，當(dāng)前國(guó)家賠償制度應(yīng)當(dāng)以權(quán)益保障為主兼顧其他功能的實(shí)現(xiàn)，由此把這種發(fā)展思路稱之為國(guó)家賠償制度的“回歸”。這樣的發(fā)展思路是國(guó)家賠償制度的性質(zhì)決定的，同時(shí)也是契合我國(guó)國(guó)情的。長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家賠償制度在我國(guó)沒(méi)有發(fā)揮立法應(yīng)有的效果，在有些地方處于被架空的狀態(tài)。把國(guó)家賠償制度的首要功能定位為權(quán)益保障，實(shí)現(xiàn)對(duì)受害人的充分救濟(jì)是理所當(dāng)然的，其他的功能更像是首要功能的附屬品。從當(dāng)前來(lái)看，最新《國(guó)家賠償法》將民事侵權(quán)賠償中精神損害賠償制度納入其中，以及探討是否將懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)列入國(guó)家賠償，這都是借鑒成熟民事侵權(quán)賠償?shù)谋憩F(xiàn)，致力于對(duì)受害人的充分救濟(jì)。

有學(xué)者以公私法為劃分標(biāo)準(zhǔn)，傾向于認(rèn)為《國(guó)家賠償法》屬于私法，當(dāng)前的立法和立法建議有向民事侵權(quán)賠償靠攏的趨勢(shì)，由此，國(guó)家賠償走向私法化的道路上。筆者認(rèn)為，國(guó)家賠償制度的發(fā)展還是應(yīng)當(dāng)著眼于國(guó)家賠償?shù)墓δ?，從功能主義出發(fā)，什么樣的制度有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償功能，符合國(guó)家賠償要求的，就是國(guó)家賠償制度的發(fā)展方向，這一點(diǎn)在《國(guó)家賠償法》的修改中得到充分體現(xiàn)。學(xué)者提出國(guó)家賠償走向私法化的觀點(diǎn)是有一定道理的，和本文國(guó)家賠償制度的“回歸”思路是契合的，既然國(guó)家賠償與民事侵權(quán)賠償在功能上都強(qiáng)調(diào)權(quán)益保障，這就為國(guó)家賠償制度的私法化發(fā)展路徑提供可能性。私法化的發(fā)展路徑并不是說(shuō)把民事侵權(quán)賠償中的各種制度都拿到國(guó)家賠償制度當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)問(wèn)題：其一，民事侵權(quán)賠償體系中并不是所有的制度的主要功能都是保障受害人權(quán)益，為受害人提供合理的救濟(jì)，在“拿來(lái)”時(shí)需要甄別；其二，私法化的發(fā)展路徑主要強(qiáng)調(diào)的是私法的精神、原則和規(guī)范思維等，并不是具體到國(guó)家賠償中各項(xiàng)制度與民事侵權(quán)賠償一一對(duì)應(yīng)，而是在國(guó)家賠償制度中能夠體現(xiàn)出具有私法特性的諸多要素。

以懲罰性賠償制度為例，懲罰性賠償在我國(guó)民事領(lǐng)域早已確立，追溯我國(guó)引入懲罰性賠償?shù)膭?dòng)因主要有以下幾點(diǎn)：其一，彌補(bǔ)公共資源投資不足，激勵(lì)社會(huì)成員投入自己的時(shí)間與精力與違法行為作斗爭(zhēng)；其二，發(fā)揮個(gè)體的效率優(yōu)勢(shì)，以較低的成本發(fā)現(xiàn)違法行為；其三，補(bǔ)救行政機(jī)關(guān)的懈怠[13](p44)。懲罰性賠償引入民事領(lǐng)域的主要功能是彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)對(duì)于市場(chǎng)管控過(guò)程中資源的不足，其側(cè)重于通過(guò)直接與市場(chǎng)發(fā)生交易關(guān)系的公眾來(lái)監(jiān)督市場(chǎng)主體的行為。不可否認(rèn)的是，在民事領(lǐng)域適用懲罰性賠償，公眾通過(guò)發(fā)揮自主積極性獲得懲罰性賠償高于傳統(tǒng)的賠償數(shù)額，使受害人得到補(bǔ)償，權(quán)益得到保障，這可稱之為懲罰性賠償?shù)母綆怨δ?。將懲罰性賠償納入國(guó)家賠償制度當(dāng)中是否妥當(dāng)呢？筆者認(rèn)為有所不妥，其一，懲罰性賠償?shù)闹饕δ苁峭ㄟ^(guò)對(duì)侵權(quán)人加收高額的賠償費(fèi)用，增加其違法成本，使其不敢從事相關(guān)類似的侵權(quán)活動(dòng)，同時(shí)對(duì)其他參與者以警示，而國(guó)家賠償法屬于事后救濟(jì)法，重在對(duì)受害人的救濟(jì)。當(dāng)前將精神損害賠償制度納入國(guó)家賠償法中，正是發(fā)揮精神損害賠償?shù)膿p害填補(bǔ)功能。其二，懲罰性賠償納入國(guó)家賠償制度到底是在懲罰誰(shuí)，是懲罰國(guó)家還是懲罰具體實(shí)施侵權(quán)行為的工作人員也是值得思考的問(wèn)題；其三，懲罰性賠償在民事侵權(quán)賠償和國(guó)家賠償中有不同含義，在民事侵權(quán)賠償中，僅僅法律規(guī)定的情形才能夠適用懲罰性賠償，在國(guó)家賠償中，懲罰性賠償與撫慰性、補(bǔ)償性并列，屬于一種賠償標(biāo)準(zhǔn)。懲罰性賠償?shù)木柙谟趯⒅卮蟮牟焕蠊苯邮┘佑谇謾?quán)行為人，不僅是對(duì)侵權(quán)行為人的有效管控，同時(shí)也是對(duì)潛在違法行為人的威懾。國(guó)家賠償應(yīng)當(dāng)使追責(zé)成為常態(tài)，發(fā)揮追責(zé)的威懾作用，將不利后果施加于具體的侵權(quán)行為人（不利后果并非國(guó)家對(duì)受害人承擔(dān)的責(zé)任，并非指經(jīng)濟(jì)上的不利后果），在機(jī)關(guān)內(nèi)部形成防范機(jī)制。

私法化是國(guó)家賠償發(fā)展的主要路徑，是由國(guó)家賠償主要功能所決定的，但僅僅通過(guò)私法化的路徑并不能實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償?shù)娜抗δ?。除?guó)家賠償制度的首要功能以外，國(guó)家賠償其特有的或附屬的功能，例如維護(hù)公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)的積極性，確保國(guó)家財(cái)政的適當(dāng)負(fù)擔(dān)，這些功能又如何實(shí)現(xiàn)，遵循怎樣的發(fā)展路徑。國(guó)家賠償?shù)倪@一功能旨在解決國(guó)家與公務(wù)員之間的矛盾，具有濃厚的公法色彩，為此有學(xué)者認(rèn)為將公法思維規(guī)范運(yùn)用到國(guó)家賠償中解決具體的制度問(wèn)題，例如國(guó)家追償方式、公務(wù)行為判斷和國(guó)家賠償程序等。

筆者認(rèn)為，國(guó)家賠償?shù)陌l(fā)展應(yīng)當(dāng)著眼國(guó)家賠償功能的實(shí)現(xiàn)，不可讓理論上的學(xué)說(shuō)阻礙國(guó)家賠償?shù)陌l(fā)展。國(guó)家賠償某項(xiàng)制度可能包含私法和公法因素，不能認(rèn)為與理論背道而馳繼而否定制度的存在，只要能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家賠償功能、解決實(shí)際問(wèn)題就是可行的。當(dāng)前公法的私法化，私法的公法化日趨盛行，利用私法思維解決公法問(wèn)題，利用公法思維解決私法問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，國(guó)家賠償中將民法意思自治的調(diào)解方式適用到公權(quán)力主體國(guó)家便是最好的體現(xiàn)。

四、余論

2011年3月，時(shí)任全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，這表明中國(guó)已在根本上實(shí)現(xiàn)從無(wú)法可依到有法可依的歷史性轉(zhuǎn)變。依據(jù)調(diào)整的對(duì)象和手段不同，大致形成憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等多個(gè)法律部門，此種法律部門的劃分往往是理論指導(dǎo)的結(jié)果，而在現(xiàn)實(shí)的法律案件中涉及的法律規(guī)范橫跨多個(gè)法律部門，甚至有的法律案件在適用何種部門法的問(wèn)題上存在較大爭(zhēng)論。由此重新回到理論層面，將部門法的分類再細(xì)化，使各部門法的邊界更加清楚，這必將是一條無(wú)限循環(huán)且不符合當(dāng)今發(fā)展趨勢(shì)的不歸路。當(dāng)今各部門法律規(guī)范越來(lái)越多，而各部門法的邊界逐漸消弭。在立法層面，法律文本中往往夾雜著多種法律規(guī)范，調(diào)整不同的法律關(guān)系，且隸屬于不同的法律部門。在執(zhí)法和司法層面，案件的解決往往是多種法律規(guī)范適用的結(jié)果。公法說(shuō)與私法說(shuō)，代位責(zé)任和自己責(zé)任等理論都不能阻礙國(guó)家賠償制度的發(fā)展，以功能主義出發(fā)，強(qiáng)調(diào)對(duì)受害的權(quán)益保障，才是國(guó)家賠償制度的進(jìn)路。