淺析環(huán)境民事公益訴訟實踐困境與對策

彭星云

(天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300072)

環(huán)境民事公益訴訟是公益訴訟的細分領(lǐng)域，環(huán)境民事公益訴訟制度的初衷是保護全體社會成員所擁有的公共環(huán)境資源權(quán)利和其他與環(huán)境有關(guān)的生態(tài)文明秩序。相對于保護私人利益，環(huán)境民事公益訴訟更加注重維護和諧美好的公共環(huán)境，追求實現(xiàn)和諧美好的公共利益。2017年，全國人大常委會分別通過了《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)和《中華人民共和國行政訴訟法》2部法律的修改決定，確立了人民檢察院提起公益訴訟的職能和訴訟程序，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。

一、我國環(huán)境民事公益訴訟司法實踐概覽

筆者在中國裁判文書網(wǎng)以“環(huán)境公益訴訟”為檢索詞，設(shè)定年限為2012～2019年，檢索結(jié)果有212篇相關(guān)文書。其中，民事案134件，行政案34件。2012年裁判文書1份，2016年26份，2019年66份。

(一)檢察機關(guān)成為起訴的中堅力量

檢察公益訴訟的立法步伐比環(huán)境民事公益訴訟晚，但自檢察機關(guān)被賦予這項權(quán)能以來，由檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量已經(jīng)顯著超過了由其他主體提起的環(huán)境民事公益訴訟。自檢察公益訴訟制度確立以來，檢察機關(guān)作為原告的案件比例達到90%左右。當(dāng)前，部分地區(qū)的檢察機關(guān)已經(jīng)設(shè)立了獨立的公益訴訟部門，吸納了具備環(huán)境專業(yè)知識和法律知識的復(fù)合型人才，提升了檢察機關(guān)行使環(huán)境民事公益訴訟的能力。

(二)訴訟范圍更加復(fù)雜

《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！睆摹胺ㄐ拧?中國法律應(yīng)用數(shù)字網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺)數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計來看，關(guān)于廢氣、粉塵、煤煙、廢水、污水的環(huán)境民事公益訴訟，占環(huán)境民事公益訴訟的50%左右，是最主要的環(huán)境要素類別。而涉及水污染、有毒有害氣體、放射性物質(zhì)、電子廢物、噪音、重金屬等案情特征的環(huán)境民事公益訴訟案件也在逐步增加。

環(huán)境民事公益訴訟的涉訴被告更加多元。涉訴被告包括石油化工、生物醫(yī)藥、畜牧業(yè)、采礦業(yè)、造紙、服裝、公共運輸、養(yǎng)殖業(yè)等日常排放大量污染物、廢棄物的行業(yè)。隨著新興科技企業(yè)的發(fā)展，太陽能光伏企業(yè)、風(fēng)電企業(yè)等也被牽涉進與環(huán)境侵權(quán)有關(guān)的訴訟中。這些行業(yè)雖然沒有產(chǎn)生數(shù)量明顯的有形污染物，但存在著噪音、輻射、光污染等潛在環(huán)境風(fēng)險。例如，倪旭龍訴丹東海洋紅風(fēng)力發(fā)電有限責(zé)任公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案，風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)生的噪音污染使被害人倪旭龍飼養(yǎng)的甲魚大量死亡，給被害人造成了巨大經(jīng)濟損失。該案終審法院認(rèn)可了噪音污染與原告所受損失之間的因果關(guān)系，支持了原告的訴訟請求。

(三)訴前、訴中、訴后程序不斷完善

環(huán)境污染具有時間長、破壞程度大的特點，從環(huán)境污染危害開始顯現(xiàn)至相關(guān)主體提起環(huán)境訴訟，往往會經(jīng)歷較長的一段時間。在這段時間內(nèi)，環(huán)境污染持續(xù)擴散，如果沒有相應(yīng)的措施暫停涉事企業(yè)的生產(chǎn)排污行為，將會對環(huán)境造成擴大性的破壞，也會給環(huán)境修復(fù)帶來極大壓力。因此，現(xiàn)行司法活動中已采取多種程序手段對訴訟效果進行保障。

已有法院探索出訴前保全制度，包括行為保全和證據(jù)保全，賦予原告向人民法院申請發(fā)布訴前禁令的權(quán)利，使排污企業(yè)停止排污行為，避免在起訴前和訴訟過程中污染擴大化。還可根據(jù)不同類型的污染物的化學(xué)性質(zhì)特點，采取證據(jù)保全措施，避免因錯過污染物的最佳采證時間而導(dǎo)致證據(jù)不足。

積極吸收采納相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?，以便查明環(huán)境侵權(quán)事實。環(huán)境民事公益訴訟涉及復(fù)雜的技術(shù)問題，有時原被告雙方提交的鑒定意見觀點相悖，法院為了查明案件事實，可引入技術(shù)專家，幫助法院采信鑒定意見。在遵守環(huán)境民事公益訴訟基本規(guī)則的前提下，吸收技術(shù)專家擔(dān)任人民陪審員，參與案件的審理；或者將技術(shù)專家作為審判人員的智囊，提供專業(yè)意見，以間接方式參與審判，影響訴訟結(jié)果。專家的參與，使得訴訟活動更具科學(xué)性，也提高了判決的合理性。被告方為了避免承擔(dān)敗訴的不利后果，往往也會委托更加專業(yè)的訴訟代理人和鑒定機構(gòu)，以應(yīng)對原告方和法院一方的技術(shù)專家。

環(huán)境民事公益訴訟案件證據(jù)審查規(guī)則進一步合理化。將行政機關(guān)執(zhí)法過程中形成的調(diào)查報告、評估報告、監(jiān)測數(shù)據(jù)等納入證據(jù)范圍，實現(xiàn)行政執(zhí)法程序、訴前程序和司法審判程序的有效銜接。

二、環(huán)境民事公益訴訟在司法實踐中取得的進展

(一)支持起訴制度發(fā)展良好

支持起訴的方式存在多樣性。檢察機關(guān)可自主裁量是否給予環(huán)保社會組織訴訟支持，并協(xié)助社會組織調(diào)查取證，委托專業(yè)機構(gòu)出具環(huán)境評估意見。提起環(huán)境民事公益訴訟，需要提交初步的證明材料，才能達到立案條件，如果原告受限于經(jīng)濟條件和知識水平而無法搜集到足夠的證據(jù)，不僅侵權(quán)行為難以被法院立案，環(huán)境公共利益也將無從得到保障，因此，支持起訴人，幫助搜集證據(jù)，對于環(huán)境民事公益訴訟案件的順利開展大有裨益。社會團體作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟時，檢察機關(guān)作為支持起訴人委托代理人參與庭審，發(fā)表意見。檢察機關(guān)以支持起訴人的身份參與庭審活動，有利于強化原告的起訴力度，協(xié)助環(huán)保社會組織行使原告權(quán)利。

支持起訴人的類型更加多元。除檢察機關(guān)是主要支持起訴人外，一些環(huán)保行政機關(guān)、環(huán)保社會組織及其他非盈利組織也逐漸擔(dān)任支持起訴人，活躍于環(huán)境民事公益訴訟中。例如，2015年北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心與謝知錦、倪明香等侵權(quán)責(zé)任糾紛案中，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心(又稱“中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心”)以非盈利機構(gòu)的身份作為支持起訴人參與訴訟。

(二)具有原告資格的主體范圍不斷明晰

《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！杯h(huán)境民事公益訴訟的原告資格范圍是“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”。模糊的界定在現(xiàn)實中給了法院不同的解讀空間。

最高人民法院公布的第129號指導(dǎo)案例，即江蘇省人民政府與安徽海德化工科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償案，是少數(shù)由行政機關(guān)作為起訴原告的環(huán)境民事公益訴訟案例，由省政府作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。2015年前，對于哪些社會組織具有環(huán)境民事公益訴訟的原告資格并無具體規(guī)定，這導(dǎo)致實踐中法院對于社會組織原告資格的判定不一。有的法院嚴(yán)格以沒有明文規(guī)定為由，對社會組織的原告資格進行否定；而有些法院對社會組織作環(huán)境民事公益訴訟的原告持開放與鼓勵態(tài)度，例如，泰州市環(huán)保聯(lián)合會起訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等環(huán)境污染侵權(quán)賠償糾紛案，泰州環(huán)保聯(lián)合會是否具有原告資格，是案件爭論的焦點之一，但最終其環(huán)境民事公益訴訟原告資格被法院認(rèn)可。2015年《環(huán)境保護法》正式對符合起訴條件的社會組織做出細化規(guī)定，至此，圍繞環(huán)境民事公益訴訟社會組織原告資格的紛爭得以平息。

(三)環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系進一步明確

《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》指出，在兩種訴訟合并審理的前提下，應(yīng)優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，環(huán)境民事公益訴訟作為補充。該規(guī)定一方面避免了同一環(huán)境侵權(quán)人的同一侵權(quán)行為被重復(fù)追責(zé)，造成司法資源的浪費；另一方面也提高了訴訟效率，讓兩種訴訟主張得以一次提交，增加了環(huán)境侵權(quán)人的應(yīng)訴壓力。環(huán)境污染侵權(quán)人的民事責(zé)任形式進一步豐富，可按照侵權(quán)被告造成的生態(tài)環(huán)境受損程度，判決被告是否承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害不可逆時，承擔(dān)替代性賠償責(zé)任。

三、環(huán)境民事公益訴訟面臨的困境

(一)原告范圍過窄

《民事訴訟法》將環(huán)境民事公益訴訟起訴主體限定為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，但這種模糊性規(guī)定難以運用于環(huán)境公益訴訟司法實踐?！董h(huán)境保護法》第58條針對環(huán)境民事公益訴訟社會組織的原告資格做出了規(guī)定，需要滿足以下條件：依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。從比較法視野來看，環(huán)境公益訴訟的原告資格大體有兩類。第一類模式僅限特定主體擁有起訴資格，公民個人不被賦予環(huán)境公益訴權(quán)；第二類模式廣泛賦予國家機關(guān)、社會組織和公民個人以環(huán)境公益訴權(quán)，公民私主體也能擁有訴權(quán)，維護公共利益?！睹袷略V訟法》和《環(huán)境保護法》未明文確定公民個人擁有環(huán)境民事公益訴訟原告資格。之所以限制自然人的起訴資格，目的在于防止環(huán)境民事公益訴訟因原告范圍擴張引起訴訟泛濫。立法者出于平衡國家經(jīng)濟發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境的考慮，排除了公民的環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)。

美國和印度的環(huán)境民事公益訴訟制度最顯著的特點是原告范圍非常寬泛，任何“人”均有權(quán)起訴，這里的“人”，包括自然人、法人、非法人組織和政府機構(gòu)。從天賦人權(quán)的角度來說，每個生活在特定生態(tài)領(lǐng)域里的公民都有權(quán)利在周遭環(huán)境被破壞時提起環(huán)境民事公益訴訟，訴訟結(jié)果可能對生活在同一環(huán)境區(qū)域內(nèi)的多數(shù)人產(chǎn)生有利影響。但是，目前我國沒有放開公民個人公益訴權(quán)，有限主體如人民檢察院和法律規(guī)定的社會組織已經(jīng)難以適應(yīng)新時代建設(shè)現(xiàn)代化國家的需求。[1]

已有多種理論支持法律賦予公民環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)。環(huán)境權(quán)理論認(rèn)為，環(huán)境權(quán)是一項基本人權(quán)，從環(huán)境權(quán)具有的私權(quán)利屬性看，環(huán)境權(quán)包括實體性權(quán)利和程序性權(quán)利。程序當(dāng)事人理論認(rèn)為，作為程序性權(quán)利的起訴權(quán)不應(yīng)受實體法的影響，起訴人是否與案件事實有實體上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不影響法院受理案件。在環(huán)境民事公益訴訟中存在因原告與案件事實不具有利害關(guān)系而被法院駁回的真實案例，依據(jù)程序當(dāng)事人理論，起訴權(quán)是一種獨立于實體內(nèi)容的權(quán)利，當(dāng)事人是否與其主張具有利害關(guān)系，應(yīng)在所不問。

在司法實踐中，由于法律對起訴主體限制過嚴(yán)，大量環(huán)境類案件無人起訴，而一些具有起訴主體資格的社會組織基于自身利益的考慮不提出訴訟。目前，我國主要的大型環(huán)保組織有自然之友、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會、中華環(huán)保聯(lián)合會，等等，還有很多規(guī)模較小的民間環(huán)保公益組織，這些小型組織的運營成本來自組織籌款、發(fā)起人捐款、社會捐款，經(jīng)費來源具有不穩(wěn)定性?，F(xiàn)行環(huán)境污染案件需要繳納一定的訴訟費用和高額的環(huán)境鑒定費用，小型環(huán)保組織往往受限于經(jīng)濟實力，對提出公益訴訟多有顧慮。一些具備相應(yīng)的經(jīng)濟實力、專家人才實力的環(huán)保組織卻因為不滿足連續(xù)五年從事環(huán)境保護公益活動的法定起訴主體條件而無法開展公益訴訟活動。許多環(huán)境保護社會團體并不獨立運營，明顯依附于政府公權(quán)力機構(gòu)，附屬于各地的行政部門，內(nèi)生于公權(quán)力的環(huán)保社團很難全力實現(xiàn)公益訴求，司法實踐中提起的公益訴訟也屈指可數(shù)。

社會組織和公民個人環(huán)境民事公益訴訟原告資格的合法化，將有助于改變當(dāng)前以檢察機關(guān)為主要起訴主體的現(xiàn)狀。根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中的檢索統(tǒng)計，檢察機關(guān)為原告的環(huán)境民事公益訴訟占所有案件的半壁江山，且鮮有檢察機關(guān)敗訴的案例。如果僅從勝訴率來評價一起環(huán)境民事公益訴訟所實現(xiàn)的社會效果，由檢察機關(guān)作為原告具有其他主體無法比擬的優(yōu)勢和影響力，并且環(huán)境公共利益得到了國家公權(quán)力的背書。社會組織想要達到起訴條件并實現(xiàn)其訴求卻面臨著諸多限制，這種不利地位反過來又強化了檢察機關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的便利性和合理性。僅從勝訴率來評價一起案件的起訴效果是不理性的，必須從系統(tǒng)性角度探討權(quán)衡環(huán)境民事公益訴訟公權(quán)力化的消極影響，然后對原告資格制度進行更加全面的設(shè)計。

(二)檢察機關(guān)起訴過度活躍

社會團體在起訴資格方面受到嚴(yán)格的限制，且符合原告資格的社會團體往往怠于提起環(huán)境民事公益訴訟，檢察機關(guān)由于擁有國家權(quán)力而具有天然的訴訟優(yōu)勢。盡管已有放松對社會組織的起訴資格限制的呼聲，但法律層面的修改并非一朝一夕能完成的，且社會組織的積極性和專業(yè)能力的提高也是漫長的過程，在短時間內(nèi)，檢察機關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟原告具有的優(yōu)勢地位難以逾越。首先，檢察機關(guān)的公權(quán)力屬性使得其維護環(huán)境公共利益具有天然正當(dāng)性，而社會組織難免受到以公益之名行私利之實的質(zhì)疑。其次，檢察機關(guān)擁有的證據(jù)調(diào)查搜集權(quán)力和國家財政支持讓其能勝任環(huán)境民事公益訴訟，社會組織則不具有這樣的條件。

檢察機關(guān)作為主要起訴主體，存在侵犯個人權(quán)利的風(fēng)險。從比較法的經(jīng)驗來看，上世紀(jì)德國允許由檢察機關(guān)代表社會公共利益參與民事訴訟，但現(xiàn)在不再認(rèn)同檢察機關(guān)將公權(quán)力擴張至民事領(lǐng)域，并認(rèn)為這種公權(quán)力擴張是對民事利益的侵犯。德國環(huán)境民事公益訴訟的制度變化反映了個人主義立場，注重對個人權(quán)利的保護。體現(xiàn)在環(huán)境民事公益訴訟層面，個人主義立場認(rèn)為檢察機關(guān)同時具有法律監(jiān)督機關(guān)和環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人的雙重身份，可以在法庭上完全壓制沒有任何國家權(quán)力背書的被告方，這與民事訴訟雙方當(dāng)事人平等的基本原則相悖。環(huán)境污染侵權(quán)的被告人不僅有實力弱小的中小企業(yè)，還有勢單力薄的自然人，讓一個強大的國家機關(guān)與自然人進行法庭對峙，對于個人的權(quán)利保護蘊含著非正義風(fēng)險。[2]

檢察機關(guān)過度活躍于環(huán)境民事公益訴訟還蘊含著社會組織被邊緣化的風(fēng)險。由社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，其訴訟結(jié)果難以達到檢察機關(guān)作為原告時的效果，那么社會團體必然在事前充分衡量是否起訴。如果社會組織的訴訟積極性遭受壓制，必然影響環(huán)境民事公益訴訟制度的健康發(fā)展。盡管社會組織的壯大是一個緩慢的過程，但環(huán)境民事公益訴訟的健康發(fā)展離不開對社會治理理念的呵護和培養(yǎng)，以及不斷優(yōu)化社會組織參與環(huán)境民事公益訴訟的法律環(huán)境。

(三)訴訟相關(guān)費用畸高

環(huán)境民事公益訴訟費用不僅包括案件申請費和受理費，還包括調(diào)查舉證過程中的費用、專業(yè)機構(gòu)鑒定費用。環(huán)境民事公益訴訟案件受理費是按照訴訟請求的生態(tài)修復(fù)賠償金的比例收取的，而修復(fù)環(huán)境損害的費用往往都非常高，這對原告的經(jīng)濟實力有一定的要求。例如，在中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會與浙江富邦集團有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛二審中，20萬元案件受理費由原被告雙方各自分擔(dān)10萬元，該案中原告被免予收取案件受理費。

另一個門檻是普遍高額的環(huán)境損害司法鑒定費。環(huán)境侵權(quán)案件因?qū)I(yè)化程度高，一項環(huán)境損害的鑒定費可能高達上百萬元。且此類機構(gòu)對資質(zhì)、鑒定技術(shù)和鑒定人員的要求較高，符合司法部門要求的機構(gòu)數(shù)量有限。有限的司法鑒定機構(gòu)與目前需求旺盛的環(huán)境損害鑒定形成鮮明的對比，供需不對稱的市場環(huán)境使得這些鑒定機構(gòu)收費水漲船高，過高的鑒定費用無疑成了原告的又一大阻礙。[3]

同時，為應(yīng)訴而支付的委托人員費用也較為高昂。環(huán)境民事公益訴訟的高度專業(yè)化需要當(dāng)事人委托專業(yè)的律師團隊代理訴訟，因此，高昂的律師費是其中一項重要支出。此類案件的訴訟過程極為漫長，參訴人員的差旅費、食宿費也是一筆不小的支出。從司法實踐來看，這些費用無法通過勝訴得到補償。

四、對策

(一)適當(dāng)放寬原告資格限制

可以借鑒美國的有關(guān)訴訟規(guī)則，適當(dāng)放松原告資格限制，讓公民個人也能參與公益訴訟，這不僅有利于培養(yǎng)公民的公益精神，也符合社會主義生態(tài)文明觀的理念。公民往往是環(huán)境污染侵權(quán)的最直接受害人，從有侵害必有救濟的角度看，也應(yīng)當(dāng)賦予公民參與環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。

首先，通過實體法和程序法，確立公民的環(huán)境民事公益訴訟原告資格。其次，建立公民起訴支持機制。受限于個人的能力，公民難以以一己之力應(yīng)對異常復(fù)雜的環(huán)境民事公益訴訟起訴工作，不論是個人的財力消耗，還是調(diào)查取證的過程，都要花費巨大且時間漫長。在訴訟過程中，原告敗訴的風(fēng)險極大，而一旦敗訴率過高，就會打擊公民參與環(huán)境民事公益訴訟的熱情。因此，必須建立公民起訴支持機制，在已有的環(huán)保社會團體內(nèi)部設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟資助資金，由有需要的公民起訴人申請。再次，為公民原告設(shè)置較為寬松的舉證責(zé)任。面對排污企業(yè)，公民個人往往顯得弱小，搜集證據(jù)的能力有限。重置公民的舉證責(zé)任，可以適當(dāng)平衡雙方能力的不對稱性，但減輕舉證責(zé)任并不排除公民的一切證明責(zé)任，這也是防止濫訴的需要。

賦予公民原告訴訟權(quán)利不代表毫無限制，否則，極易導(dǎo)致濫訴。需要為公民原告增加篩選機制，比如，審查起訴公民的環(huán)境專業(yè)知識和工作經(jīng)歷，有無犯罪記錄及違法記錄?；谠V訟效率的考慮，還可以規(guī)定只有在檢察機關(guān)和法律規(guī)定的有關(guān)社會團體怠于履行職責(zé)的前提下，公民才有起訴權(quán)，即公民自力救濟的置后。另外，還可借鑒美國環(huán)境公益訴訟的“窮盡救濟原則”，即公民在起訴前必須先向環(huán)境行政機關(guān)申請救濟，采取其他非訴訟救濟方式，只有在無法達到制止和懲戒環(huán)境污染企業(yè)的目的時，才有權(quán)向法院起訴，成為環(huán)境民事公益訴訟的原告。

(二)平衡檢察機關(guān)與被告的地位

首先，改善環(huán)境侵權(quán)證明責(zé)任因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置的局面。檢察機關(guān)作為國家機關(guān)具有較強的訴訟能力，也有國家財政作為支持，和被告相比具有明顯的地位優(yōu)勢。在此前提下，還將環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系的證明責(zé)任分配給被告，則過度減輕了檢察機關(guān)的訴訟壓力。因此，可以規(guī)定檢察機關(guān)為環(huán)境民事公益訴訟原告時弱化舉證責(zé)任倒置的規(guī)則，由檢察機關(guān)來承擔(dān)因果關(guān)系的證明責(zé)任。[4]其次，強調(diào)檢察機關(guān)與被告地位平等的理念。環(huán)境民事公益訴訟是兩造平等主體對抗、法院居中裁判的格局，即使是作為法律監(jiān)督主體的檢察機關(guān)也要遵循民事訴訟中當(dāng)事人地位平等的規(guī)定，只能享有民訴法范圍內(nèi)的訴訟權(quán)利。再次，適當(dāng)限縮可由檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件范圍。尚無明文對檢察機關(guān)可提起的環(huán)境民事公益訴訟案件范圍做出類型性規(guī)定，但筆者認(rèn)為檢察機關(guān)不應(yīng)毫無區(qū)分地對所有環(huán)境民事公益訴訟案件都擁有起訴權(quán)限。檢察機關(guān)的首要職責(zé)是行使國家公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，而環(huán)境民事公益訴訟會給承擔(dān)這些職責(zé)的檢察機關(guān)帶來沉重的負擔(dān)。哪些屬于檢察機關(guān)可受理的案件范圍呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)是具有較大的社會影響且事實情節(jié)復(fù)雜的案件，這類案件嚴(yán)重侵害了社會公共利益，檢察機關(guān)作為國家機關(guān)當(dāng)原告維護公共利益具有天然正義，能樹立檢察機關(guān)司法為民的形象。檢察機關(guān)應(yīng)避免受理危害程度較小或者環(huán)境侵權(quán)人已經(jīng)停止了違法行為的環(huán)境民事侵權(quán)案件，這類案件并不復(fù)雜，無需動用國家機關(guān)的力量，僅督促社會團體行使起訴權(quán)即可實現(xiàn)訴訟效果。

(三)減輕社會組織的訴訟費用負擔(dān)

環(huán)境民事公益訴訟原告需要預(yù)先繳納高額的案件受理費，對于民間環(huán)保團體特別是規(guī)模不大的社會團體來說，訴訟費用是其需要加以考慮的因素。如果社會團體因為交不起訴訟費用而被攔在法院門外，這無疑會打擊它們的熱情，也違背了環(huán)境民事公益訴訟制度設(shè)立的初衷。環(huán)境民事公益訴訟的公益性質(zhì)使得其勝訴利益由全體社會成員所共享，因此，從道義上來說，全體社會成員都應(yīng)承擔(dān)一部分訴訟費用，在實踐中可以間接由國家和社會分擔(dān)，減輕原告的訴訟負擔(dān)。建議針對不同的起訴主體設(shè)置不同的收費機制，比如，借鑒法國的“敗訴后繳納”制度，使原告盡量少地受制于金錢因素，提升環(huán)保公益訴訟積極性。[5]

司法鑒定費可以由相關(guān)行政主管部門出面進行市場價格調(diào)控，或者成立專門的環(huán)境民事公益訴訟基金，由無力繳納案件受理費的社會團體申請資金，幫助他們起訴。另外，需要破解司法鑒定機構(gòu)供需失衡這個根本問題，市場上產(chǎn)生更多符合資質(zhì)的鑒定機構(gòu)，讓鑒定費的定價實現(xiàn)良性競爭。

律師費和差旅費若原告勝訴，可以由被告承擔(dān)。環(huán)境民事公益訴訟從根本上來說，是基于被告的環(huán)境侵權(quán)行為引起的，在原告勝訴的情況下，將其訴訟成本轉(zhuǎn)嫁給敗訴的被告有其合理性。這不僅有利于維護環(huán)境民事公益訴訟的起訴積極性，也對違法行為人具有懲戒意義。