“一帶一路”背景下中國海外利益在小國的保護研究

高 鵬，張甲英

(青島大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 青島 266000)

一 問題提出、文獻綜述及概念厘定

近年來，隨著“一帶一路”倡議的推進，同時中國海外利益愈加廣泛分布于全球各地，安全風(fēng)險問題也因此日益凸顯。習(xí)近平于2014年指示：“要切實維護我國海外利益，不斷提高保障能力和水平，加強保護力度?！盵1]2018年十三屆全國人大一次會議上，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中也提出，“推進大國協(xié)調(diào)合作……完善海外利益安全保障體系”[2]。在現(xiàn)實與頂層設(shè)計雙重需求下，一個緊迫的問題也顯現(xiàn)出來，即：中國該如何保護自己的海外利益？

該問題的既有相關(guān)研究主要分為5類：第一類，從不同理論視角研究中國海外利益保護。王逸舟從創(chuàng)新不干涉原則出發(fā)，認為應(yīng)從理論上創(chuàng)新，從而為海外利益保護實踐提供依據(jù)[3]；王發(fā)龍則分別從國際制度和分析折中主義兩種理論視角指出，面對海外利益維護的現(xiàn)實困境，拋棄倚重外交、法制、軍事等傳統(tǒng)路徑，而以權(quán)力、制度、文化三大維度構(gòu)建海外利益維護戰(zhàn)略[4]；呂曉莉、徐青[5]和辛田[6]獨辟蹊徑，以構(gòu)建社會機制和私營化角度來探討保護海外利益，增加了不同于頂層設(shè)計的社會向度；劉蓮蓮?fù)ㄟ^制度棱鏡來設(shè)計海外利益保護機制，以確保保護措施在國際社會的正外部效應(yīng)。第二類，研究中國在具體區(qū)域的海外利益保護[7]。周術(shù)情提及在非洲利益受到極大挑戰(zhàn)的情況下，中國可通過倡導(dǎo)現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營理念，加強與非洲文化交流，提高國民素質(zhì)，并最終提升綜合國力等措施來應(yīng)對[8]；劉林智[9]和錢學(xué)文[10]注意到中東阿拉伯世界政治劇變給中國的海外利益帶來嚴峻挑戰(zhàn)的現(xiàn)實，他們建議國家積極調(diào)整區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，深化與該地區(qū)國家間的溝通與合作；吳志成與董柞壯則將“一帶一路”沿線區(qū)域的中國海外利益保護作為研究對象，認為可通過頂層設(shè)計、制定預(yù)警方案、凝聚大國共識、提升沿線國家安保能力、傳播和講好“一帶一路”故事、學(xué)習(xí)和借鑒他國國際維權(quán)經(jīng)驗，維護中國海外利益安全[11]。第三類，研究中國在具體領(lǐng)域的海外利益保護。汪段泳和蘇長和通過評析中國經(jīng)貿(mào)金融等經(jīng)濟領(lǐng)域以及海外公民安全等方面，指出中國在海外利益保護上存在的問題，并有針對性地提出未來研究議程[12]；李眾敏以保護海外經(jīng)濟利益為旨歸，認為應(yīng)健全保護機制與機構(gòu)、強化相關(guān)立法，還需進行政策調(diào)整并培育大型跨國公司[13]；陳積敏梳理了中國海外投資保護的現(xiàn)狀與對策，呼吁結(jié)合中國自身特點，探索行之有效、具有中國特色的海外投資保護之路[14]；孫曉光與張赫名圍繞海洋戰(zhàn)略，談中國在“一帶一路”沿線區(qū)域的海外利益轉(zhuǎn)型與保護[15]；項文惠則著重在海外中國公民保護的領(lǐng)域里談理念、內(nèi)涵與未來走勢[16]；傅小強從反恐領(lǐng)域來探究推進海外利益保護問題[17]。第四類，綜合研究中國的海外利益保護。肖晞與郎帥[18]、李志永[19]、于軍和程春華[20]等都對中國海外利益從概念辨析、發(fā)展歷程，到世界主要國家海外利益保護經(jīng)驗做詳細分析，最終分別提出構(gòu)建中國海外利益的保護與拓展模式。第五類，研究國外的海外利益保護經(jīng)驗，對中國形成鏡鑒。劉宗義[21]、宋瑩瑩[22]、錢皓[23]和楊娜[24]等人分別從印度、美國、加拿大、法國、英國和德國的海外利益保護經(jīng)驗出發(fā)，映照中國的海外利益保護。

通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)界對于中國維護海外利益的研究：一方面，呈現(xiàn)出與政策接軌的特征。如2013年“一帶一路”倡議提出之前，已有大量關(guān)于中國海外利益保護的相關(guān)研究出現(xiàn)，之后海外利益保護研究更加如火如荼。另一方面，研究視角多元、全面。從基于不同理論或?qū)嵺`，到領(lǐng)域或區(qū)域，再到對其他大國海外利益保護經(jīng)驗的視角。但上述研究并未考慮中國海外利益法定依附國的身份差異，而撇開海外利益法定依附國的類屬身份談中國海外利益保護，容易適得其反。因此對中國海外利益的法定依附國應(yīng)細化分類，對每一類屬國家，采取不同的保護措施。國際關(guān)系研究中，國家行為體可以劃分為大國、中等強國和小國三類。一般而言，大國或中等強國有比較穩(wěn)定的國內(nèi)政局，也有比較獨立的外交政策；小國的政局往往充滿不穩(wěn)定性，社會動蕩頻次較高，外交政策也易受他國影響而發(fā)生搖擺。從這個角度說，中國海外利益在小國往往會遭遇更多風(fēng)險。在“一帶一路”倡議所確定的5個重點合作方向、6個國際經(jīng)濟合作走廊①基本上都行經(jīng)“小國”的情況下，確有必要研究并回答如何應(yīng)對中國海外利益在小國遇險？下文將著重回答這一問題，并根據(jù)邏輯鏈條安排如下：首先，考察中國海外利益在小國主要遭遇何種類型風(fēng)險；次之，分析導(dǎo)致這些類型風(fēng)險的因素；最后，根據(jù)風(fēng)險類型與致險因素，建議因應(yīng)施策，以最大程度保護中國海外利益。

為了適應(yīng)本文語境，“小國”和“海外利益”兩個主要概念需要界定。就“小國”而言：政策界和學(xué)術(shù)界對小國的定義至今莫衷一是，無論從人口、面積、軍隊規(guī)模和國民生產(chǎn)總值等物理指標來衡量，還是從權(quán)力分配、國際政治理論指標等方面來衡量都未達成統(tǒng)一的認知。“小國”這一概念在政學(xué)兩界并無定論，實則揭示了這一類屬國家并非鐵板一塊，從現(xiàn)代世界體系“中心”與“邊緣”的角度來看，就可以分類為歐洲小國與發(fā)展中小國。但基于推進“一帶一路”的正式文本中的5個合作方向和6個經(jīng)濟合作走廊并未包括拉美發(fā)展中小國，因此本文將“小國”限定于“一帶一路”所行經(jīng)的亞非發(fā)展中小國(后文統(tǒng)一將“亞非發(fā)展中小國”表述為“小國”，并不再贅述)，這些國家即使有的人口較多，領(lǐng)土面積較大，但因其發(fā)展程度較低和國際影響力較弱，因此也被歸為“小國”。就“海外利益”而言，國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要存在以刀書林、蘇長和與陳偉恕等人所下的三類代表性定義。基于中國海外利益的日益廣泛性，以及對海外利益認知的擴大，本文將采納陳偉恕所下的定義，即海外利益包括物質(zhì)性和非物質(zhì)性雙重利益。他認為中國海外利益是在有效的中國主權(quán)管轄范圍以外地域存在的中國利益，既指中國機構(gòu)和公民在海外的生命、財產(chǎn)和活動的安全，又指在境外所有與中國政府、法人和公民發(fā)生利益關(guān)系的有效協(xié)議與合約，以及在境外所有中國官方和民間都應(yīng)公平獲得的尊嚴、名譽和形象[25]。

二 中國在“一帶一路”沿線小國海外利益風(fēng)險類型

了解中國在小國的海外利益(潛在)風(fēng)險類型，是提出對策、合理化解或規(guī)避風(fēng)險的前提。將中國在小國的海外利益歸為兩大方面的前提下，風(fēng)險類型大致分為以下兩大類：一方面為物質(zhì)性海外利益風(fēng)險，主要包括海外資產(chǎn)、投資與市場、航道的自由與安全、中國公民人身財產(chǎn)安全三種風(fēng)險；另一方面為非物質(zhì)性海外利益風(fēng)險，主要包括國家、企業(yè)法人和公民個人的尊嚴、聲譽與形象三種風(fēng)險。

(一)中國在小國的物質(zhì)性海外利益風(fēng)險類型

1.中國的海外資產(chǎn)、投資與市場風(fēng)險

亞非小國內(nèi)部政治因素及其內(nèi)部發(fā)生的不可預(yù)見的混亂使我國在亞非小國的海外資產(chǎn)、投資與市場面臨風(fēng)險。一方面，亞非小國內(nèi)部政治因素容易給我國帶來海外利益損失。2018年9月，馬爾代夫新政府上臺后，稱將退出與中方簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定，馬爾代夫新當選總統(tǒng)薩利赫表示，考慮到面臨的經(jīng)濟形勢和腐敗問題，新政府將重新評估和審計與中國的合作項目。另一方面，亞非小國內(nèi)部發(fā)生了不可預(yù)見的動蕩混亂，這給中國的海外利益帶來風(fēng)險。利比亞內(nèi)戰(zhàn)期間，有高達一百多億美元的中國工程項目遭受嚴重損失，中國在當?shù)爻邪拇笮凸こ添椖繋缀跞客９?，工程人員被迫撤離，一些項目直接受到了炮火的波及或被武裝人員洗劫。2019年1月20日，肯尼亞與索馬里交界的加里薩郡發(fā)生一起中資企業(yè)項目營地遭武裝分子襲擊事件，導(dǎo)致中資企業(yè)項目實施中斷。

2.中國在國際航道的航行自由與地緣政治風(fēng)險

不同于海盜對船只航行的威脅可以采用軍艦或安保公司護航的解決方式，在中國幾乎所有的入洋通道都要經(jīng)過他國管理區(qū)域的情況下，在地緣政治層面對中國在國際航道的通航自由與安全造成了風(fēng)險。以馬六甲海峽為例，作為中國最重要的外貿(mào)和能源通道以及中國能源運輸通道的“咽喉”要地，它承擔(dān)了中國80%的原油運輸，但其安全上的不確定性已經(jīng)逐漸對中國形成了能源上的“馬六甲困局”。中國能源需求量日益增加，但自身的生產(chǎn)與供應(yīng)速度增長較緩慢，使得能源缺口產(chǎn)生并增大，對進口的依存度漸升，對馬六甲海峽的依賴性也在增加，風(fēng)險也在增大。印度洋也與中國的經(jīng)濟與安全息息相關(guān)，中國最主要的能源通道以及西向的貿(mào)易通道都要仰仗印度洋。從阿拉伯半島到西太平洋的海上航線可稱為新的海上絲綢之路，而印度洋涵蓋了這條海上絲綢之路的絕大部分地區(qū)，是中國戰(zhàn)略資源進口與對外貿(mào)易的重要海上通道。近年來，中國在印度洋海上通道必經(jīng)的亞非小國遭遇地緣政治瓶頸。例如，2015年斯里蘭卡新總統(tǒng)西里塞納上臺后不久即叫停中資科倫坡港口城項目，次年8月，斯里蘭卡政府發(fā)言人塞納拉特內(nèi)對媒體表示，斯里蘭卡政府不得不就中國投資的科倫坡港口城項目與中國投資方重新修訂了建設(shè)協(xié)議，斯里蘭卡撤回了先前給予中方的20公頃土地永久使用權(quán)，改為99年租賃，主要是因為印度政府警告斯里蘭卡，該項目一旦完成，斯里蘭卡的主權(quán)將被畫上一個大大的問號[26]。

3.中國公民在小國的人身財產(chǎn)安全風(fēng)險

隨著中國與“一帶一路”沿線的亞非小國交流日漸頻繁與深化，我國出境人數(shù)大幅增長，出境旅游、經(jīng)商、留學(xué)以及執(zhí)行公務(wù)的人數(shù)急速上升，中國公民在海外的人身、財產(chǎn)及各種合法權(quán)益受損的情況日益增多。中國公民在亞非小國的財產(chǎn)與人身安全風(fēng)險主要表現(xiàn)在：中國境外領(lǐng)事保護與協(xié)助案件增加。2018年外交部和駐外使領(lǐng)館會同各有關(guān)部門妥善處理領(lǐng)事保護和協(xié)助案件約8萬起，案件數(shù)量較上年增長1萬起[27]。從亞洲來看，“一帶一路”沿線的亞洲小國是海外中國公民領(lǐng)事保護與協(xié)助案件最集中的地區(qū)，且案件占比繼續(xù)擴大。2018年，亞洲地區(qū)是涉及中國公民領(lǐng)事保護和協(xié)助類案件發(fā)生頻率最高的地區(qū)，占總量的40.6%[28]。從非洲來看，2018年10月，阿爾及爾、奧蘭等多地發(fā)生數(shù)起中國公民遇襲事件，造成中國公民1人死亡，10余人不同程度受傷。同月，中非共和國首都以外地區(qū)軍事沖突、惡性治安案件頻發(fā)，索索那孔波市(Sosso·Nakombo)發(fā)生的惡性案件致中國公民三死一重傷[29]。

(二)中國在小國的非物質(zhì)性海外利益風(fēng)險類型

1.中國在小國的聲譽風(fēng)險

中國在亞非小國的聲譽，日益受“中國威脅論”的影響，國家聲譽遭受嚴重損害，無形之中為中國在亞非小國推進“一帶一路”增加了難度，為海外利益帶來風(fēng)險。自2000年以來，發(fā)展中國家出現(xiàn)糧食危機及糧價上漲，由于中國政府具備動員大型國有企業(yè)參與大規(guī)模租賃土地和出口導(dǎo)向型生產(chǎn)的能力，坊間出現(xiàn)了對中國可能產(chǎn)生“農(nóng)業(yè)帝國主義”模式的懷疑[30]。

2.中國(企業(yè))在小國的形象風(fēng)險

中國(企業(yè))在亞非小國所作所為往往被冠以“新殖民主義”，從而在進行海外投資的過程中遭受到非議、阻礙甚至失敗。例如2013年1月，中國黃金集團收購非洲巴里克黃金公司股權(quán)失敗，與坦桑尼亞最大的金礦失之交臂，近三個月的談判和努力最終化為了泡影[31]。這與將中國視為新殖民主義的論調(diào)不無關(guān)系。再以柬埔寨為例，部分中國中小企業(yè)在柬埔寨的無序投資影響了中國在柬埔寨的形象，中小企業(yè)普遍缺少正規(guī)管理，急功近利賺快錢的心態(tài)導(dǎo)致忽視企業(yè)社會責(zé)任，受到了柬埔寨當?shù)孛癖姷脑嵅?，嚴重損害了中國的形象[32]。此類事件給中國(企業(yè))在亞非小國的聲譽造成嚴重損害。

3.中國公民在小國的形象風(fēng)險

中國公民在亞非小國的尊嚴與形象有著正面性，但也有被冠以“暴發(fā)戶”之名的負面評價。例如，緬甸人中有一種印象，“中國人唯利是圖、行賄與輕蔑當?shù)厝说男蜗笤絹碓绞艿骄挼槿说牟粷M”，這種現(xiàn)象已經(jīng)不是個別問題[33]。在菲律賓普通民眾心目中，中國人“防備心強”“不友好”“不易接近”。同樣是菲律賓，國內(nèi)學(xué)者張旭東分析了菲律賓較有影響力的兩部文學(xué)作品《不許犯我》與《起義者》中的中國人形象，包含了“貪婪、趨炎附勢、膽小、陰險、愛玩花招”[34]。在非洲，有部分中國人購買野生動物并走私回國兜售，違反非洲部分國家瀕危物種相關(guān)法律法規(guī)[35]。凡此種種，不僅很大程度上損毀了中國公民的整體形象，更嚴重影響了中國在“一帶一路”沿線眾多亞非小國中的形象。

三 中國在“一帶一路”沿線小國的海外利益遇險因素

中國海外利益在小國遭遇到物質(zhì)性和非物質(zhì)性兩種類型風(fēng)險的情況下，就要研究造成這兩種風(fēng)險的原因，這是提出合理化對策化解風(fēng)險的最直接依據(jù)。毫無疑問，這是由內(nèi)外兩方面原因造成的，內(nèi)因即自身原因，外因即小國因素。

(一)中國在小國海外利益遭遇風(fēng)險的自身原因

1.國內(nèi)錯誤認知的存在

對“一帶一路”倡議的認知有誤。一是對“一帶一路”本質(zhì)認識有偏差。“一帶一路”本質(zhì)是互聯(lián)互通的合作倡議，而非淘汰過剩產(chǎn)能的工具。在對外表述時出現(xiàn)諸如解決“產(chǎn)能過?！钡炔磺‘?shù)恼Z匯。二是認知“一帶一路”倡議的特征時有偏差。倡議是包容的、開放的，而非附著激烈的戰(zhàn)略博弈色彩?！皹蝾^堡”“主力軍”“先鋒隊”等軍事色彩濃厚的詞語容易給小國留下中國戰(zhàn)略擴張的印象，不具有開放性包容性[36]。

對“一帶一路”沿線小國存在錯誤認知。一是對“一帶一路”沿線小國的認識存在著“非平等性”，常以一個絕對高度來俯視小國，沒有認識到隨著全球化進程不斷深入，小國的重要性逐漸凸顯。二是對“一帶一路”沿線小國的認識存在“滯后性”，未擺脫小國弱小的印象，沒有認識到小國也有“縱橫捭闔”的力量甚至戰(zhàn)略，或不能正確解讀小國的行為，誤把小國當善國，對小國缺乏風(fēng)險防范意識。

由于國內(nèi)錯誤認知的存在，使部分沿線小國對“一帶一路”倡議要么抱持輕視或不友好態(tài)度，要么抱持安全感缺乏的心態(tài)，從而嚴重影響“一帶一路”的正面?zhèn)鞑バЧc小國的接受度，為中國海外利益帶來潛在風(fēng)險。

2.人文外交總體規(guī)劃不夠完善

“絲路人文外交”缺乏系統(tǒng)化深入化的推進探索?！敖z路人文外交”應(yīng)是“一帶一路”倡議的重要組成部分，可以推動中國與一路一帶沿線小國的互動與認知。但目前，在借助人文交流宣傳并助推“一帶一路”的過程中，只停留在亞非小國內(nèi)的“上層”，走精英路線，而沒有深耕“草根”，忽視底層路線。另外，人文交流的形式零散且不規(guī)范，不能取得理想宣傳成效，也就導(dǎo)致了豐富的人文優(yōu)勢不能適時轉(zhuǎn)化為外交優(yōu)勢。

人文交流與宣傳效果缺乏有效評估。對人文交流與宣傳效果有效評估的欠缺，致使對“一帶一路”沿線小國的文化交流現(xiàn)狀認識不清，無法有層次地推進“一帶一路”宣傳工作。2017年3月21日，國家“一帶一路”官方網(wǎng)站——中國“一帶一路網(wǎng)”正式上線運行，表明中國開始對“一帶一路”整體宣傳逐漸重視。然而，只有扎實穩(wěn)步推進人文外交的評估機制建設(shè)，才能更好提升宣傳效果，使“一帶一路”沿線的亞非小國加強對我國的理解與支持。

3.企業(yè)或個人的不規(guī)范行為

當前“一帶一路”倡議不只是政府主導(dǎo)，還有企業(yè)、社會團體、公民個人等多元主體的參與，它們構(gòu)成“一帶一路”外交的民間基礎(chǔ)，如若行為不規(guī)范，會極大影響中國國家形象的積極表達，也極易累積小國民眾對中國的負面印象。

就企業(yè)或廠礦而言，違背道義的行為與不尊重風(fēng)俗民情易導(dǎo)致小國民眾對中國產(chǎn)生負面印象。一方面，有一部分在沿線小國進行投資或貿(mào)易中存在合法但違背道義的行為，引發(fā)小國的環(huán)境污染等問題，導(dǎo)致其與沿線小國社會出現(xiàn)矛盾摩擦，引發(fā)小國民眾不滿，這并非個案。另一方面，有一部分企業(yè)廠礦對小國的風(fēng)俗民情了解不夠深入，導(dǎo)致不尊重當?shù)匚幕?xí)俗的事件時有發(fā)生[37]。諸如此類的行為都會影響中國的整體形象，為中國海外利益帶來風(fēng)險。

就中國公民而言，不文明行為與投機違禁行徑也可觸發(fā)小國民眾對中國的負面情緒。由于部分公民在小國旅游、經(jīng)商、參與社會活動過程中，表現(xiàn)出“愛炫耀”“不文明”等不恰當?shù)男袨椋率剐鴩裨谛睦砩闲纬蓞拹呵榫w。這足以使“一帶一路”沿線小國對中國公民整體素質(zhì)產(chǎn)生疑慮，并極易在小國國內(nèi)迅速傳播。中國外交部領(lǐng)事司司長羅田廣曾在接受中國中央電視臺采訪時強調(diào)，“本來中國人是非常勤勞的、講禮儀的，禮儀之邦這么一個國度，可是因為我們一些個人的行為舉止，使人對中國人產(chǎn)生另外一種看法”[38]。

(二)中國海外利益(潛在)風(fēng)險的小國原因

脆弱性應(yīng)被視為當代國際政治經(jīng)濟中小國的核心特性。它使它們與大多數(shù)其他國家分開[39]。脆弱性迫使小國采取更具依賴性的國家政策，而脆弱性和依賴性最終形成了小國相對邊緣性的國際地位?！耙粠б宦贰毖鼐€的亞非小國，基于脆弱性的特征，以及由此衍生出的“依賴性”和“邊緣性”兩個重要特性，也會對中國的海外利益帶來(潛在)風(fēng)險。

1.“一帶一路”沿線小國的脆弱性

小國的脆弱性源于國內(nèi)外的壓力。英聯(lián)邦秘書處曾在一份關(guān)于小國脆弱性的報告中指出，小國在政治、經(jīng)濟和社會方面會持續(xù)受到來自內(nèi)部和外部力量的壓力[40]。從經(jīng)貿(mào)角度的外部壓力看，小國的高水平貿(mào)易開放度使得他們暴露于國際市場價格水平的波動，且小國的脆弱性與小規(guī)模和地理隔離相關(guān)，小國的規(guī)模經(jīng)濟不足并且能力有限，使其顯著暴露于外部經(jīng)濟沖擊之下。從安全角度來看外部壓力，在國際體系內(nèi)，小國幾乎等同于弱國，通常處于安全感缺失的狀態(tài)，在外交與安全政策語境下，一個國家的“小”意味著對鄰國不構(gòu)成任何安全威脅，卻要承受來自外部政治環(huán)境的威脅。而從內(nèi)部壓力看，小國的“小”使得政體相對缺乏必要的穩(wěn)定性，或者說，小型行為體維持政體和政治進程的能力不足。小國政治體系有可能傾向于“突然和戲劇性的崩潰”[41]。因此，小國應(yīng)對外部經(jīng)濟與政治安全壓力相對脆弱，當小國內(nèi)部突發(fā)政治或社會動蕩時，會使推進“一帶一路”倡議進程中的中國海外利益面臨沖擊，導(dǎo)致海外利益受損。

2.“一帶一路”沿線小國的對外依賴性

“一帶一路”沿線有為數(shù)眾多面積小、人口少的小國，小國相對狹小的規(guī)模決定了其有限的市場規(guī)模，其領(lǐng)土面積和人口規(guī)模小，市場上只有一個或少數(shù)幾個企業(yè)生產(chǎn)某種產(chǎn)品，其他大量必需品則須通過進口來解決，導(dǎo)致該國家及其居民為了絕對生存而依賴外部輸入的可能性較大。高度依賴外貿(mào)和外部資源，給小國帶來極大壓力，也強化了小國的脆弱性，這是規(guī)模小帶來的不可避免的結(jié)果[42]。另外，這些小國還需要將公共產(chǎn)品供給國內(nèi)社會，但往往小國存在著高人均成本提供政府服務(wù)的狀況，高額成本作為一種開支負擔(dān)，給這些小國政府的治理帶來困難，也增強了對外部的依賴，因此“對其他國家的極端經(jīng)濟依賴往往危及小國的獨立決策過程”[43]。在這種情況下的小國在處理與中國關(guān)系時，往往會受到第三國很大程度的干擾。特別當?shù)谌龂陨砼c中國存在利益相?；驊?zhàn)略競爭關(guān)系的情況下，對小國采取包括物質(zhì)援助等在內(nèi)的各種手段，便會很大程度上導(dǎo)致這些沿線小國“選邊站”，諸如此類“折磨著小國領(lǐng)導(dǎo)人，影響他們的行為方式，并且導(dǎo)致大量在不同環(huán)境下是否可行的前置判斷”[44]等原因，最終威脅到中國的海外利益。

3.“一帶一路”沿線小國的邊緣性

“小國的先天脆弱性與后天依賴性相互交織、相互強化，在國際關(guān)系方面，小國因此而形成了自身邊緣化的地位。在政治外交方面，對于大多數(shù)小國而言，先天的脆弱性和后天的依賴性某種程度上也最終決定了小國在國際權(quán)力結(jié)構(gòu)上的邊緣化地位”[45]。這種邊緣化地位，也使一般的小國“與主要貿(mào)易和商業(yè)中心隔離，使它們很難轉(zhuǎn)向世界市場”[46]。由于小國很難與全球權(quán)力體系與世界市場接軌，造成中國與小國的不對稱局面，因此當海外利益在“一帶一路”沿線小國遇險時，中國很難整合世界市場范圍內(nèi)的權(quán)力資源與經(jīng)濟資源進行補救，也就意味著中國保護海外利益有很大難度。另外，“小國存在孤立性，遠離市場，這是固有的并且無法避免的”[47]。小國自身在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域內(nèi)邊緣化的地位導(dǎo)致與全球經(jīng)濟接軌的話語匱乏，因此中國政府很難與這些小國政府在同一套經(jīng)貿(mào)話語體系內(nèi)進行有效對話交涉，對海外利益形成有效保護也將付出更大的成本。

四 中國在“一帶一路”沿線小國的海外利益保護對策

在充分研究中國海外利益在小國遇險類型和成因的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身和小國兩個方面的原因，制定針對物質(zhì)性和非物質(zhì)性海外利益的應(yīng)對措施，能有效地改善甚至改變中國海外利益在小國的不利境地，形成實質(zhì)性保護。

(一)針對自身問題產(chǎn)生的海外利益風(fēng)險應(yīng)對措施

1.改變錯誤認知，建立小國專屬投資政策以及針對小國的避險意識

在切實維護國家利益的基礎(chǔ)上，在既定的海外投資政策框架內(nèi)，政府牽頭制定并出臺針對“一帶一路”沿線不同小國的專屬投資政策，體現(xiàn)中國對沿線小國的重視，以包容態(tài)度和長遠眼光制定與權(quán)衡投資獲利標準，甚至可以犧牲部分眼前利益，體現(xiàn)中國與沿線小國共同打造命運共同體的決心。使小國感知到中國政府對在該國投資的重視與誠意，逐漸降低沿線小國對中國的不安全感甚至敵意。而企業(yè)和公民也應(yīng)根據(jù)自身規(guī)模與優(yōu)勢，結(jié)合沿線各小國的實際需求進行投資或發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以實事求是的做法改變小國對中國的態(tài)度。“一帶一路”沿線的大多數(shù)小國，囿于發(fā)展程度，其國內(nèi)市場不成熟，也缺乏健全的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和完善的投資環(huán)境。因此，中國企業(yè)或公民如若完全按己方意愿對小國投資，必然在實施過程中受挫或遇險。需在進入沿線各小國前進行詳盡調(diào)研，并進行科學(xué)合理的評估與分析，借助相關(guān)專業(yè)機構(gòu)為投資設(shè)廠指明方向，并根據(jù)所在小國的情勢變化進行及時調(diào)整，必要時可通過專業(yè)機構(gòu)(如智庫)來制定投資方案或變化預(yù)案，真正做到投資為小國之所需，從而在“一帶一路”沿線小國中營建友好的輿論環(huán)境，規(guī)避或化解中國海外利益的(潛在)風(fēng)險。

中國企業(yè)或公民個人也應(yīng)增強避險意識，強化防范風(fēng)險措施。企業(yè)應(yīng)通過有效的風(fēng)險管控措施來避免巨大損失?？赏ㄟ^購買全球統(tǒng)籌保險方案，評估并購買針對交易方違約風(fēng)險的保險加以防范，同時也可以尋求海外安保行業(yè)的幫助，積極應(yīng)對并管理各類風(fēng)險。公民應(yīng)該增強自我保護意識，加強海外安全常識的學(xué)習(xí)，提高面對突發(fā)事件時的緊急避險和自救能力，及時關(guān)注中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)的安全提醒，遵守《海外中國公民文明指南》《中國公民出境旅游文明行為指南》，積極了解《中國領(lǐng)事保護和協(xié)助指南》，在國外遭遇恐怖襲擊、嚴重自然災(zāi)害、政治動亂等緊急情況時，立即與就近的中國駐該國使領(lǐng)館取得聯(lián)系，尋求領(lǐng)事保護。

2.宣傳與文化外交統(tǒng)籌進行，改善中國形象

“一帶一路”沿線小國對中國(人)負面印象的產(chǎn)生，背后固然有西方媒體或政客的推波助瀾，但在相當程度上應(yīng)檢討自身，將宣傳與開展文化外交統(tǒng)籌進行，需要我國政府主管部門引導(dǎo)社會多元參與主體如企業(yè)或機構(gòu)以及個人等的行為規(guī)范，同時也需要這些參與“一帶一路”的社會多元主體，從意識和行動上主動尊重沿線小國的文化習(xí)俗，并使自身的行為合乎小國法律和文明標準。甩掉盲目自大心態(tài)，提高風(fēng)險防范意識，才可從源頭上避免沖突的發(fā)生，最大程度上避免中國在沿線小國的海外利益受損。

綜上，我們應(yīng)在沿線小國進行“一帶一路”的有效宣傳，在國際上進行恰當?shù)谋硎?。例如，過往提及“一帶一路”時，“產(chǎn)能過?！蓖哳l出現(xiàn)，實則可用“優(yōu)勢產(chǎn)能”“產(chǎn)能合作”等詞匯來替代。為讓小國更好地了解“一帶一路”內(nèi)涵，我們需進行更為有效的宣傳，即，同這些國家的利益集團保持不斷接觸，開展專門的會議，由中國專家和了解這一倡議的外國專家，對“一帶一路”進行深入淺出的解讀，還可以在“一帶一路”沿線國家建立或贊助建立“區(qū)域中心”，在符合當?shù)貒曳傻那疤嵯伦鳛榉钦M織開展活動，對出現(xiàn)的特殊問題進行解讀。同時，要兼顧文化外交，盡快制定絲路人文外交的總體發(fā)展戰(zhàn)略，講好絲路故事，傳播絲路文化。“一帶一路”倡議的大背景下，“人文外交”作為維護國家利益、改善國家形象的柔性手段備受關(guān)注。

開展人文外交，發(fā)掘有“溫度”的文化產(chǎn)品，深化文化交流機制評估建設(shè)。一方面，要用文化和有“溫度”的產(chǎn)品來征服人心?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)過程中離不開文化，而文化自信的基礎(chǔ)是國內(nèi)民眾和小國的受眾都喜聞樂見的五千年悠久的中國文明與傳統(tǒng)，也是在經(jīng)過現(xiàn)代手段改造以后成為經(jīng)得起檢驗的優(yōu)秀新傳統(tǒng)。在此文化基礎(chǔ)之上，積極創(chuàng)作并推出反映“一帶一路”推進過程中中國與沿線小國現(xiàn)實的包括影視、歌曲、書畫等形式在內(nèi)的有溫度的文藝作品，使中國當代人文精神和人文觀念與沿線小國形成共鳴，力爭實現(xiàn)文化融通。而在“和平”“合作”“互利”“共贏”的核心原則之下，民心相通正是講好“一帶一路”故事，消解小國對中國(人)形象疑慮的最佳途徑。當然我們還應(yīng)注意絲路人文交流整體性與局部性、一般性與特殊性的差異，做到有的放矢，切不可突出中國主導(dǎo)[48]。另一方面，還要積極深化“一帶一路”文化交流機制評估建設(shè)，考慮到“一帶一路”的長期實踐性以及部分小國對“一帶一路”持警惕態(tài)度，在推進過程中，有必要對與小國進行的人文交流效果進行階段性評估，并適時予以調(diào)整。

(二)針對“一帶一路”沿線小國特性問題的應(yīng)對

1.設(shè)立配套機制，提高我國應(yīng)對沿線小國突發(fā)事件保護海外利益的能力

小國本身的脆弱性，往往導(dǎo)致政局動蕩不穩(wěn)，國家內(nèi)部時常發(fā)生突發(fā)事件或不可預(yù)見的混亂，且相對于大國而言，小國受國際關(guān)注程度不高，而為數(shù)甚多的中國機構(gòu)或公民也缺乏對“一帶一路”沿線小國局勢的了解，缺乏防范災(zāi)害的意識。因此，我們需要設(shè)置中國公民或機構(gòu)(海外資產(chǎn))安全信息數(shù)據(jù)庫、設(shè)立針對沿線小國的中國機構(gòu)或公民的預(yù)警機制、強化安全高效的撤僑(資本)手段等配套機制，并將這些配套機制長效化，有效防范風(fēng)險。

首先，建立海外中國利益安全信息數(shù)據(jù)庫。針對“一帶一路”沿線不同小國內(nèi)既往發(fā)生的針對中國公民、機構(gòu)、資產(chǎn)的危害事件和因素，進行相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計和信息分析，對不同小國進行風(fēng)險定級，并定期針對沿線小國給中國海外利益所帶來風(fēng)險程度的可能變化，調(diào)整風(fēng)險評級。2019年1月，《中國海外安全風(fēng)險藍皮書》對全球170個國家和地區(qū)的安全風(fēng)險進行評級，按照“極高風(fēng)險”“高風(fēng)險”“中風(fēng)險”“低風(fēng)險”四個標準進行綜合評價，繪制出全球安全風(fēng)險地圖。這對當年度中國海外安全風(fēng)險的發(fā)展趨勢進行了前瞻性的研判、數(shù)據(jù)統(tǒng)計和信息分析，為我國開展海外利益保護工作提供了信息資源參考[49]。此外，可以通過各種渠道收集海外利益保護信息，其中，華人華僑是最大最可靠的信息來源，也是信息服務(wù)的主要參與者和受益者。因此可以充分發(fā)揮華人華僑作用，豐富信息數(shù)據(jù)庫，通過相關(guān)信息收集，為我國保護海外利益提供信息和數(shù)據(jù)支持。

其次，利用新手段或新技術(shù)加強預(yù)警，定期發(fā)布風(fēng)險警報。設(shè)置針對小國災(zāi)害的預(yù)警機制，并設(shè)計科學(xué)的預(yù)報周期，定期對我國在“一帶一路”沿線小國的公民或機構(gòu)進行預(yù)報工作，達到提醒并預(yù)防的效果。目前，雖然中國已建立境外中國公民和機構(gòu)安全保護工作部際聯(lián)席會議機制，全力處置各類涉及的重大突發(fā)領(lǐng)事保護案件，但我國駐外機構(gòu)還未形成全面系統(tǒng)的預(yù)警機制，往往對突發(fā)事件預(yù)警不到位。因此，當“一帶一路”沿線小國發(fā)生動蕩時，中國企業(yè)或公民無法依據(jù)官方預(yù)警采取有效預(yù)防措施，海外利益會隨之陷入困境。為此，除由外交部領(lǐng)事援助和保護中心直接負責(zé)為中國居住在國外的公民提供領(lǐng)事保護和援助，以及發(fā)出預(yù)警和相關(guān)信息以外，還可在頂層賦權(quán)前提下，由該中心牽頭形成中國在境外中國公民和機構(gòu)風(fēng)險預(yù)報工作的部際聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)，共同加強風(fēng)險預(yù)警。另外，也可運用現(xiàn)代化新媒體手段，從之前“被動應(yīng)對”到“應(yīng)對”與“預(yù)防”并重。目前，我國的“一網(wǎng)兩微一端”領(lǐng)事信息服務(wù)體系已初具規(guī)模，服務(wù)體系的現(xiàn)代化和信息化，可為保護中國海外利益做出最快反應(yīng)。利用現(xiàn)代手段的同時，不拋棄傳統(tǒng)預(yù)警方式，唯有二者并舉才能體現(xiàn)出不放棄任何一個公民或企業(yè)法人的海外利益保護工作初衷。

再次，建立安全高效的撤僑手段，這是海外利益保護的最強力措施。當“一帶一路”沿線小國內(nèi)部發(fā)生不可抗力的戰(zhàn)亂時，則必須采取強力的撤僑措施，這是保護中國海外利益的最終選擇。最經(jīng)典的案例莫過于2015年3月27日中國海軍艦隊暫停在亞丁灣的護航任務(wù)，轉(zhuǎn)而執(zhí)行撤離在也門的中國公民的任務(wù)，這是中國首次動用軍艦撤僑。此次行動，中國政府不但將本國公民613人全部撤離也門，同時中國海軍臨沂艦還乘載巴基斯坦等10個國家在也門的225名僑民，自也門亞丁港平安駛抵吉布提，外交部新聞發(fā)言人華春瑩表示，這是中國第一次幫助疏散外國公民[50]。這不但有效地維護了中國海外利益，也提升了大國形象。

2.增強我國對“一帶一路”沿線各小國的戰(zhàn)略懲戒能力，提高海外利益保護能力

“一帶一路”沿線小國的依賴性具體表現(xiàn)為外交缺乏獨立性，他往往受到全球性大國或區(qū)域性大國的影響。在與中國開展合作的過程中，這些沿線小國或主動引入大國力量或被動接受大國介入，以此來平衡或消解中國影響力。由第三國介入而發(fā)生“一帶一路”沿線小國與我國中斷合作的情況，必然導(dǎo)致中國的海外利益遭受到不利影響。

當中國海外利益在市場規(guī)模相對有限或市場融資困難的沿線小國里遭遇小國政府的刻意壓制時，可針對這些小國的依賴性來應(yīng)對，主動停止中國惠及小國的相關(guān)利益項目，特別是對小國經(jīng)濟命脈有重要影響的項目。例如，針對“馬六甲困局”，我們可以通過開辟新港口來破解。2015年11月11日，中國正式接手巴基斯坦瓜達爾港及其周圍土地的相關(guān)建設(shè)。2016年11月14日，瓜達爾港正式啟用，首批中國貨船出海。這樣，從非洲、歐洲、阿拉伯半島經(jīng)紅海、霍爾木茲海峽、波斯灣運往中國的貨物或石油等物資通過接駁瓜達爾港，經(jīng)由正在建設(shè)中的中巴經(jīng)濟走廊直達中國，反之亦然。

在國際政治經(jīng)濟格局中處于邊緣化地位的“一帶一路”沿線小國，因大國介入而拒阻中國船只無害停泊補給或者破壞中國在當?shù)赝顿Y的情況，可利用小國在世界上的邊緣性地位，通過主動暫停援助或?qū)υ訌姽苤埔约扒袛嘟o予小國的優(yōu)惠融資等方式，使小國自身發(fā)展甚至生存受到影響。以目前實際情況而言，外國投資很難在“一帶一路”沿線小國替代中國資本。這就意味著，這些小國或主動或被動達成戰(zhàn)略目的的同時，也要付出相當?shù)膽?zhàn)略代價，冒中國中止讓利以及中止提供各類關(guān)乎其國計民生的國際公共產(chǎn)品的風(fēng)險。以這種方式建立針對小國的戰(zhàn)略懲戒，會使小國感受到侵犯中國海外利益后果的嚴重性，主動修正其外交方向。即使不使用這種直接懲戒的方式，中國也可以建立替代性的海外補給基地的方式來應(yīng)對。

五 結(jié) 語

當前許多國家正在逐步接受并參與中國提出的“一帶一路”倡議，該倡議也逐漸從“中國方案”進階為“國際方案”。在此過程中，由于自身原因及小國“脆弱性”等特征的存在，中國在“一帶一路”沿線小國的海外利益也正在遭遇風(fēng)險，中國在“一帶一路”沿線小國的海外利益保護不容忽視。認識到小國可能給中國海外利益帶來何種風(fēng)險以及認清這些風(fēng)險產(chǎn)生的原因變得尤為重要。中國須采取有效應(yīng)對措施，最大程度地保護海外利益或使其免遭風(fēng)險。通過頂層設(shè)計與基層實踐相結(jié)合的方式，改變錯誤認知，建立小國專屬投資政策以及針對小國的避險意識；宣傳與文化外交統(tǒng)籌進行，改變中國形象；設(shè)立配套機制，增強我國對“一帶一路”沿線各小國的戰(zhàn)略懲戒能力。將現(xiàn)代手段與傳統(tǒng)預(yù)警方式結(jié)合，積極應(yīng)對并化解小國風(fēng)險，保護海外利益，中國“一帶一路”倡議將穩(wěn)步向前推進，為與沿線國家最終實現(xiàn)命運共同體奠定基礎(chǔ)。

注釋：

①絲綢之路經(jīng)濟帶重點合作方向有3個：中國經(jīng)中亞、俄羅斯至歐洲(波羅的海)，中國經(jīng)中亞、西亞至波斯灣、地中海，中國至東南亞、南亞、印度洋。21世紀海上絲綢之路重點合作方向有2個：中國沿海港口過南海到印度洋并延伸至歐洲，從中國沿海港口經(jīng)南海到南太平洋。6個國際經(jīng)濟合作走廊分別為：新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、中巴(巴基斯坦)、孟中印緬經(jīng)濟走廊。參見國家發(fā)展改革委，外交部，商務(wù)部.推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動[M].北京：人民出版社,2015:27-28.