淺談我國政府產(chǎn)業(yè)引導基金在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的作用

潘娟

[摘 要]本文梳理了政府產(chǎn)業(yè)引導基金的特點、發(fā)展歷程與發(fā)展態(tài)勢，明確了政府產(chǎn)業(yè)引導基金在戰(zhàn)略性新興科技產(chǎn)業(yè)中的作用，并以天使投資引導基金為例，分析了政府引導基金在扶持科技型中小企業(yè)中的重要作用，提出政府產(chǎn)業(yè)引導基金是促進我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)順利崛起的重要手段，是我國實現(xiàn)經(jīng)濟轉型升級的宏觀政策工具，未來政府產(chǎn)業(yè)引導基金將在支持我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮越來越重要的作用。

[關鍵詞]政府產(chǎn)業(yè)引導基金;戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè);產(chǎn)業(yè)投資基金

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.20.072

[中圖分類號]F832.48 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2020）20-0-04

1? ? ?政府產(chǎn)業(yè)引導基金的特點與發(fā)展歷程

1.1? ?特點

政府產(chǎn)業(yè)引導基金是我國各級政府為吸引社會資本和金融機構等資金進入，共同扶持我國戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)等發(fā)展而專門設立的基金。政府產(chǎn)業(yè)引導基金的特點在于堅持市場化運作、不以盈利為目的，并重點投資國家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮金融對實體行業(yè)的支持作用。政府產(chǎn)業(yè)引導基金的組織形式一般分為契約型、公司型、合伙型3種，其中，合伙型基金形式比較廣泛被采用。政府產(chǎn)業(yè)引導基金的投資模式主要包括參股投資、跟進投資、風險補助、融資擔保等多種方式，參股基金是目前我國引導基金的最常用模式，即通過設立子基金投資于符合政策導向的企業(yè)和項目。政府產(chǎn)業(yè)引導基金的退出方式主要包括IPO（首次公開發(fā)行）、并購、股權回購、股權轉讓、破產(chǎn)清算等。政府產(chǎn)業(yè)引導基金的監(jiān)管部門包括證監(jiān)會、基金業(yè)協(xié)會、財政部、發(fā)改委、商務部等部門以及所處地方政府。

1.2? ?發(fā)展歷程

從發(fā)展趨勢看，我國政府產(chǎn)業(yè)引導基金經(jīng)歷了初步探索、規(guī)范化發(fā)展、爆發(fā)式發(fā)展和理性發(fā)展4個時期。其中，2006-2019年我國政府產(chǎn)業(yè)基金每年新增情況如圖1所示，我國政府產(chǎn)業(yè)基金資金規(guī)模每年新增情況如圖2所示。

1.2.1? ?初步探索階段（2002-2007年）

2000年后，我國開始逐步探索與國內(nèi)社會資本合資設立的政府產(chǎn)業(yè)引導基金。2002年，我國第一個由政府主導的基金即“中關村創(chuàng)業(yè)投資引導資金”正式成立。2005年，中央十部委聯(lián)合頒布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，規(guī)定“國家和地方政府可以設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的發(fā)展”。2007年，財政部、科技部下發(fā)《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法》，支持科技型中小企業(yè)自主創(chuàng)新。截至2006年底，全國共設立政府引導基金6個，基金總規(guī)模接近40億元。

1.2.2? ?規(guī)范化發(fā)展階段（2008-2014年）

2008年，國家發(fā)改委、財政部、商務部下發(fā)《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》，明確了政府引導基金的性質(zhì)與宗旨、資金來源、運作原則和方式及投資領域等，并規(guī)范了基金設立、運作和風險控制、退出機制等，深入到實操指導。此后，政府產(chǎn)業(yè)引導基金進入規(guī)范化穩(wěn)步發(fā)展階段。截至2014年底，全國共設立政府引導基金269個，基金總規(guī)模接近1 649億元。

1.2.3? ?爆發(fā)式發(fā)展階段（2015-2016年）

2014年，國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》，指出“地方政府舉債不得突破批準的限額”，地方政府扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金從撥改投。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府可用于投資的資金已經(jīng)難以滿足快速增長的投資需要，政府產(chǎn)業(yè)引導基金作為一種杠桿，可以撬動社會資本，得以快速發(fā)展。2015年、2016年，我國政府產(chǎn)業(yè)引導基金數(shù)量激增，截至2016年底，全國共設立政府引導基金955個，基金總規(guī)模接近11 392億元。

1.2.4? ?理性發(fā)展階段（2017年至今）

2018年，財務部印發(fā)《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》（簡稱“資管新規(guī)”），提出要規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為，與地方政府債務管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務風險。

“資管新規(guī)”出臺后，政府產(chǎn)業(yè)引導基金迅速降溫。2020年，財政部發(fā)出《關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》，進一步提高了引導基金的募資要求。2017年后，政府產(chǎn)業(yè)引導基金開始逐年快速回落，主要原因是我國“去杠桿”政策開始發(fā)揮作用，銀行貸款受到更加嚴格的管控，貸款越來越難。同時我國對政府資金的監(jiān)管越來越嚴格，各項監(jiān)管政策密集出臺，市場逐步回歸理性。開始于2018年的中美貿(mào)易爭端也導致投資者的投資信心下降，政府產(chǎn)業(yè)基金出現(xiàn)募資難問題。

2? ? ?戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的意義及政府產(chǎn)業(yè)引導基金對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用

2.1? ?我國大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的意義

2010年，國務院發(fā)布的《關于加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展的決定》指出，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是“以重大技術突破和重大發(fā)展需求為基礎，對經(jīng)濟社會全局和長遠發(fā)展具有重大引領帶動作用，知識技術密集、物質(zhì)資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)”。2016年，國務院發(fā)布的《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)代表新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的方向，是培育發(fā)展新動能、獲取未來競爭新優(yōu)勢的關鍵領域”。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類（2018）》將新一代信息技術產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)等九大領域納入“十三五”期間我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)范疇。2020年5月，廣東省提出要打造十大戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)集群和十大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群。未來戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)將對廣東省的經(jīng)濟社會長遠發(fā)展具有重大引領帶動作用。近年來，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對我國經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，發(fā)揮的引領帶動作用越來越明顯，在很大程度上對沖了整體經(jīng)濟增長的下行壓力，已經(jīng)逐漸成為構建我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的新支柱。2015年，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)涉及的27個重點行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)收入達16.9萬億元，占工業(yè)總體收入比重的15.3%，5年間年均增速高達17.8%?！笆濉逼陂g，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)仍實現(xiàn)持續(xù)快速增長，2016年、2017年、2018年、2019年戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)工業(yè)增加值同比增長率分別是10.5%、11.0%、8.7%、8.4%，均高于同期規(guī)模以上全國工業(yè)增加值增速。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)代表未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，是未來經(jīng)濟發(fā)展的先導產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有重要的戰(zhàn)略意義。

大力發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)我國經(jīng)濟轉型升級的重要抓手。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，我國面臨傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能過剩，對環(huán)境污染和資源消耗問題嚴重，人口老齡化程度逐漸加深、人口紅利逐漸消失等情況，因此，轉變經(jīng)濟增長方式是大勢所趨、迫在眉睫。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有收益高、附加值高、自然資源消耗少、環(huán)境污染小的特點，還是非勞動密集型產(chǎn)業(yè)，因此，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國轉變經(jīng)濟增長方式、推動產(chǎn)業(yè)轉型升級、保護自然環(huán)境、提升國家核心競爭能力的重要內(nèi)容。

2.2? ?政府產(chǎn)業(yè)引導基金對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的作用

2.2.1? 是政府培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要途徑

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要政府引導全社會的力量共同扶持發(fā)展。然而，與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關的科技型中小企業(yè)，尤其是科技型初創(chuàng)企業(yè)，在早期發(fā)展階段，融資能力較弱，生存環(huán)境嚴峻，融資難已經(jīng)成為制約其發(fā)展的重要瓶頸，需要政府扶持。研究表明，政府直接資助企業(yè)創(chuàng)新并不能起到很好的效果，且政府在支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，由于財政預算內(nèi)資金有限、通過發(fā)行政府債券等傳統(tǒng)方式募集到的資金有限，難以滿足政府日益增長的投資需求。政府產(chǎn)業(yè)引導基金是政府籌集資金的有效渠道，通過政府的良好信譽作為擔保，政府投入少量的財政資金，發(fā)揮杠桿作用，并通過設置讓利機制等具體的運行規(guī)則引導社會資本投向市場失靈領域，扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力產(chǎn)業(yè)轉型升級。

2.2.2? ?是政府發(fā)揮宏觀調(diào)控職能、克服市場失靈問題的有效方法

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)屬于知識密集型與資本密集型產(chǎn)業(yè)，具有投資規(guī)模大、回報周期長、投資風險高等特點，而社會資本具有規(guī)避風險的偏好，對新興產(chǎn)業(yè)缺乏投資信心，且社會資本傾向于短時間獲利退出，不愿意投資回報周期過長的產(chǎn)業(yè)。因此，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)早期發(fā)展過程中，往往存在市場失靈問題，融資難度大，需要政府主動介入，從宏觀政策和資金等方面予以扶持。政府產(chǎn)業(yè)引導基金很好地克服了市場在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域無法有效配置資源的問題，扶持處于種子期、初創(chuàng)期的高科技企業(yè)不斷成長壯大，進一步解決融資難題，緩解企業(yè)資金短缺問題。

2.2.3? ?推動科技創(chuàng)新與技術發(fā)展

政府產(chǎn)業(yè)引導基金與其他社會投資基金在出資來源、投資目的、回報周期等方面存在諸多不同，在投資時更多地考慮投資的社會效益而非盈利，這恰恰契合了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在初創(chuàng)階段投資風險大、回報周期長、社會效益高等特點。目前，我國的專利開發(fā)、技術創(chuàng)新、新產(chǎn)品開發(fā)多由中小企業(yè)完成，對我國實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、推動產(chǎn)業(yè)轉型升級具有重要意義?？萍紕?chuàng)新能力提高和成果轉化需要資金支持。相關研究顯示，政府產(chǎn)業(yè)引導基金的支持可顯著提高被投企業(yè)的科技創(chuàng)新水平。

2.2.4? ?降低高科技企業(yè)創(chuàng)業(yè)者和投資者的風險

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域的成長型和科技型中小企業(yè)，由于技術的不確定性，相對傳統(tǒng)企業(yè)，風險性更高。政府產(chǎn)業(yè)引導基金提供了一種風險共擔、利益共享的進入和退出機制，為創(chuàng)業(yè)者和投資者提供了一定的風險保障。此外，政府產(chǎn)業(yè)引導基金通過引入具有豐富投資經(jīng)驗的專業(yè)基金管理團隊，可以降低投資者對投資項目的選擇風險。此外，政府產(chǎn)業(yè)引導基金的管理機構會對被投企業(yè)在企業(yè)管理定位等方面有一定的提升作用，也有助于降低風險。

自2010年國務院發(fā)布《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》以來，政府產(chǎn)業(yè)引導基金開始大量投入到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中，為社會資本指明了方向。2011年，《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》出臺;2016年，《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》出臺;2016年，國務院設立“國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金”和“國家中小企業(yè)發(fā)展基金”;2018年，發(fā)改委設立“國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”，重點投向新一代信息技術、高端裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域，以支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重大工程建設，優(yōu)先培育和大力發(fā)展一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，構建產(chǎn)業(yè)體系新支柱。近年來，京滬深等地各級地方政府也紛紛設立支持人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、機器人等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府產(chǎn)業(yè)引導基金，這些基金不斷發(fā)揮資本和技術在產(chǎn)業(yè)轉型升級中的驅動作用，發(fā)揮金融支撐戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。

3? ? ?政府產(chǎn)業(yè)引導資金投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的案例

本文以深圳市天使投資引導基金（簡稱天使基金）為例，分析政府引導基金在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的作用。天使基金由深圳市引導基金出資設立，首期規(guī)模為人民幣50億元，委托深圳市天使投資引導基金管理有限公司按市場化方式運營。該基金主要通過投資各類天使投資基金，發(fā)揮市場資源配置作用和財政資金引導放大作用，引導社會資本投向天使類項目，促進深圳市產(chǎn)業(yè)轉型升級。在投資領域方面，該基金重點投資于新一代信息技術、生命健康等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)。天使基金要求被投企業(yè)必須為符合《深圳市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》范疇的高新技術企業(yè)。作為深圳市政府發(fā)起設立的戰(zhàn)略性引導基金，天使基金引導基金具有以下幾方面的優(yōu)勢：第一，資金規(guī)模巨大，首期出資50億元;第二，管理股東背景雄厚，由深圳市投資控股有限公司和深圳市創(chuàng)新投資集團有限公司聯(lián)合投資設立;第三，具有超額讓利機制，對于符合條件的子基金實行超額收益全額讓利。由于風險較高，民營資本、社會資本一般不傾向于投資天使階段，而天使基金引導基金投資于戰(zhàn)略性新興科技產(chǎn)業(yè)的天使階段，具有很好的引領作用。

2018年11月，天使基金和深圳市投控東海投資有限公司聯(lián)合設立了深圳投控南科天使基金。該基金是天使基金首批簽約、首支完成注冊設立的子基金，聚焦于深圳鼓勵發(fā)展的七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和五大未來產(chǎn)業(yè)，依托南方科技大學在基礎研究方面的科研能力，以資本促進科研成果的產(chǎn)業(yè)化，致力于培育粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)。2018年12月，深投控南科大天使基金投資深圳網(wǎng)聯(lián)光儀科技有限公司，投資金額為380.95萬人民幣，出資比例為16%。獲得投資后，該公司業(yè)務發(fā)展迅速，獲得第二十一屆高交會優(yōu)秀產(chǎn)品獎。2020年5月，深圳投控南科大天使基金從網(wǎng)聯(lián)光儀項目中成功退出。為持續(xù)支持企業(yè)做強做大，深投控南科大天使基金堅持天使投資的初心，按近8 000萬元的估值，將13%股份轉讓給網(wǎng)聯(lián)光儀股東，繼續(xù)持有3%股份，促進企業(yè)股權優(yōu)化。按該企業(yè)2019年底營業(yè)額水平計算，年化收益率約53.8%。

4? ? ?結 語

從短期來看，2020年新型冠狀病毒疫情給全球經(jīng)濟造成了嚴重的負面影響，而中國先后陷入了復工難和復產(chǎn)難的困境，面臨多個產(chǎn)業(yè)鏈斷裂的風險。從長期來看，未來我國人口老齡化程度逐漸加劇，人口紅利慢慢減小。在此背景下，大力發(fā)展高附加值、非勞動密集型的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、不斷進行經(jīng)濟轉型升級、搶占未來經(jīng)濟發(fā)展的新機遇具有非常重大的意義?！笆奈濉逼陂g，我國將進一步加快培育壯大5G、人工智能、量子計算等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府產(chǎn)業(yè)引導基金有助于解決處于種子期和初創(chuàng)期的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的融資難題，未來將在引導市場投資風向中發(fā)揮越來越重要的作用。

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[收稿日期]2020-09-11