我國(guó)檔案事業(yè)制度化發(fā)展現(xiàn)狀及“十四五”時(shí)期政策思路研究*

常大偉 董一超

摘? 要：檔案事業(yè)的制度化發(fā)展是涉檔主體在一定的制度框架內(nèi)，按照依法依規(guī)的原則有序處理檔案事務(wù)與檔案社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)檔案事業(yè)規(guī)范化發(fā)展的過程。推進(jìn)檔案事業(yè)的制度化發(fā)展，符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，也契合檔案事業(yè)發(fā)展的方向。為了促進(jìn)“十四五”時(shí)期我國(guó)檔案事業(yè)的有序發(fā)展，克服檔案事業(yè)制度化發(fā)展中存在的檔案制度意識(shí)薄弱、檔案制度建設(shè)相對(duì)滯后、檔案制度執(zhí)行力度不足、檔案制度監(jiān)管機(jī)制不健全等問題，還需通過加強(qiáng)檔案法制宣傳、推進(jìn)檔案制度的修改廢、完善檔案制度運(yùn)行機(jī)制、優(yōu)化檔案制度監(jiān)管機(jī)制等方面，從而明確檔案事業(yè)制度化發(fā)展的政策思路。

關(guān)鍵詞：檔案事業(yè)管理;檔案制度;檔案法治監(jiān)督;制度化發(fā)展

Abstract： The institutionalized development of the archival cause is a process that the archivists deal with the archival affairs orderly and realize the standardized development of the archival cause in accordance with the legal principles within a certain system framework. To promote the institutionalized development of the archival cause conforms to the requirements of the modernization of national governance and the direction of the development of the archival cause. In order to promote the orderly development of China's archives during the 14th Five Year Plan period， it is necessary to make clear the policy ideas for the institutionalized development of archives from the aspects of strengthening the publicity of archives legal system， promoting the reform of archives system， improving the operation mechanism of archives system and optimizing the supervision mechanism of archives system， So as to overcome the problems in the institutionalized development of the archives， such as the weak awareness of the archives system， the relatively backward construction of the archives system， the insufficient implementation of the archives system， and the imperfect supervision mechanism of the archives system.

Keywords： Archives management; Archives system; Archives legal supervision; Institutionalized development

1 引言

實(shí)現(xiàn)檔案工作規(guī)范運(yùn)作和依法治理，是我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)。早在新中國(guó)成立初期，我國(guó)就出臺(tái)了一系列檔案管理辦法，例如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)檔案工作的決定》《關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》等，初步建立了我國(guó)檔案事業(yè)管理的制度框架。隨著檔案事業(yè)制度化建設(shè)進(jìn)程的加快，由檔案法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的檔案制度體系進(jìn)一步成型，在檔案工作中發(fā)揮著制度引領(lǐng)、行業(yè)規(guī)范和法律保障作用。[1]

與此同時(shí)，國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，如何在檔案事業(yè)發(fā)展的第十四個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期（下文簡(jiǎn)稱“十四五”時(shí)期），更好地落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)提出的目標(biāo)和任務(wù)，提升檔案事業(yè)發(fā)展的制度化水平，是需要思考的重要問題。

2 檔案事業(yè)制度化發(fā)展的內(nèi)涵

“制度化是指群體和組織的社會(huì)生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認(rèn)可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過程，也是整個(gè)社會(huì)生活規(guī)范化、有序化的變遷過程”。[2]在新的歷史階段，“實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化和程序化”，[3]已經(jīng)成為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要抓手。檔案事業(yè)作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，同樣面臨著制度化發(fā)展的要求。借鑒制度化的相關(guān)理論，可將檔案事業(yè)的制度化發(fā)展界定為：涉檔主體在一定的制度框架內(nèi)，按照依法依規(guī)的原則有序處理檔案事務(wù)與檔案社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)檔案事業(yè)規(guī)范化發(fā)展的過程。

其基本內(nèi)涵可作如下闡釋：（1）檔案事業(yè)制度化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)檔案事務(wù)的有序化、規(guī)范化、程序化和法治化，確保檔案工作能夠按照檔案制度的相關(guān)規(guī)范和要求運(yùn)行;（2）檔案事業(yè)制度化的實(shí)現(xiàn)場(chǎng)景體現(xiàn)在具體的檔案工作之中，表現(xiàn)為檔案事務(wù)與檔案社會(huì)關(guān)系處理的有序性和科學(xué)性;（3）檔案事業(yè)制度化的基礎(chǔ)條件是完善的、符合檔案事業(yè)發(fā)展需要的檔案制度體系，以及可以促進(jìn)檔案制度效能發(fā)揮的檔案制度運(yùn)行機(jī)制;（4）檔案事業(yè)制度化的實(shí)踐主體包括檔案制度的制定主體、執(zhí)行主體和檔案制度實(shí)施的監(jiān)督主體，而檔案制度化實(shí)踐主體的制度意識(shí)和制度貫徹能力在很大程度上制約著檔案事業(yè)制度化發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

3 我國(guó)檔案事業(yè)制度化發(fā)展的需求與挑戰(zhàn)

3.1 我國(guó)檔案事業(yè)制度化發(fā)展的需求。推進(jìn)檔案事業(yè)的制度化發(fā)展，有助于實(shí)現(xiàn)檔案權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)檔案資源的有序流動(dòng)，確保檔案工作的穩(wěn)定發(fā)展。因此，推進(jìn)檔案事業(yè)的制度化發(fā)展，符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，也契合檔案事業(yè)發(fā)展的方向。

從國(guó)家治理現(xiàn)代化的維度來看，“制度問題是國(guó)家治理中的根本問題，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化”。[4]按照中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)的戰(zhàn)略部署，我們肩負(fù)著推進(jìn)社會(huì)主義事業(yè)相關(guān)制度建設(shè)，促進(jìn)各方面制度更加成熟、更加定型，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重任。[5]檔案事業(yè)作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的有機(jī)組成部分，也需要在推進(jìn)檔案制度現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，不斷提升檔案治理效能，增進(jìn)檔案事業(yè)服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的能力。

從檔案事業(yè)發(fā)展的維度來看，在做好檔案法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)廢改立工作的基礎(chǔ)上，“深入貫徹全面依法治國(guó)要求，堅(jiān)持把依法治理作為檔案治理的基本方略，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)檔案事務(wù)管理”[6]， 是檔案事業(yè)管理向檔案治理轉(zhuǎn)型的重要途徑。但也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，“雖然我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建起了一套行之有效的檔案制度體系，但是同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和滿足人民群眾的檔案利用需求相比，同實(shí)現(xiàn)檔案治理現(xiàn)代化的艱巨任務(wù)相比，我國(guó)檔案制度還沒有成熟定型，檔案制度建設(shè)也還存在不足”。[7]

與此同時(shí)，我國(guó)檔案管理實(shí)踐中還存在檔案工作人員的制度意識(shí)不強(qiáng)、檔案制度的可操作性較差、檔案制度執(zhí)行的責(zé)任體系和監(jiān)督機(jī)制不健全等問題，[8]嚴(yán)重制約了檔案制度效能的發(fā)揮。在此背景下，探索檔案事業(yè)制度化發(fā)展的路徑與方式，提升檔案事業(yè)的制度化水平，就成為新階段我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的必然選擇。

3.2 我國(guó)檔案事業(yè)制度化發(fā)展的挑戰(zhàn)。從檔案制度意識(shí)角度來看，增強(qiáng)檔案制度意識(shí)，就是要求檔案人員在檔案工作中自覺樹立尊重檔案制度、敬畏檔案制度、貫徹檔案制度的意識(shí)。從實(shí)踐情況來看，“部分檔案人員對(duì)檔案制度的重要性缺乏清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)檔案制度的理解和應(yīng)用能力相對(duì)較弱，導(dǎo)致檔案收集制度、檔案歸檔制度、檔案鑒定制度、檔案利用服務(wù)制度等存在執(zhí)行意愿不足、執(zhí)行力度不強(qiáng)、執(zhí)行效果較差的情況”，[9]削弱了檔案制度在檔案工作中的規(guī)范和指導(dǎo)作用。

從檔案制度建設(shè)角度來看，檔案制度建設(shè)是通過創(chuàng)立新的檔案制度、改革和廢止舊的檔案制度等方式，形成與檔案實(shí)踐相適應(yīng)的能夠指導(dǎo)檔案工作發(fā)展的具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)價(jià)值的檔案制度體系的專業(yè)性活動(dòng)。

但是由于制度慣性以及制度更新的速度相對(duì)滯后，我國(guó)在檔案信息化法律建設(shè)、檔案利用開放制度的實(shí)施細(xì)則及救濟(jì)方式制定、檔案違法行為的法律責(zé)任及懲治措施的法律條款完善、非國(guó)有檔案的法律地位及法律保護(hù)等方面還有很大的改進(jìn)空間。

與此同時(shí)，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了深刻變化，傳統(tǒng)檔案制度存在的公共性較弱、開放性不足、協(xié)調(diào)性較差、成熟度不夠等問題更加凸顯”，[10]對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代檔案制度提出了更高的要求。

從檔案制度執(zhí)行角度來看，制度的執(zhí)行力決定了制度的實(shí)際效能。經(jīng)過40多年改革開放的探索，中國(guó)特色的治理體系基本定型，各項(xiàng)制度逐漸趨向成熟。

但也應(yīng)該看到，治理實(shí)踐中所出現(xiàn)的政策變形、制度走樣等執(zhí)行弱化現(xiàn)象仍然存在，制約了制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。[11]從檔案制度執(zhí)行的角度來看，檔案工作人員的制度意識(shí)淡薄、檔案制度的可操作性不足、檔案制度執(zhí)行的責(zé)任體系不完善等原因，制約了檔案工作的有序發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)制度執(zhí)行中還存在執(zhí)行主體搞變通、制度設(shè)計(jì)不合理等問題，致使基層單位檔案制度執(zhí)行不力的情況更為突出。

從檔案制度監(jiān)管角度來看，目前檔案事業(yè)管理采用的監(jiān)管模式仍然以行政管制為主，在監(jiān)管方式上習(xí)慣于通過行政管理的方式維護(hù)檔案事務(wù)的正常秩序，檔案行政管理部門“統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)”的法定職能沒有得到有效體現(xiàn)。而檔案事業(yè)制度化發(fā)展要求檔案行政管理部門構(gòu)建科學(xué)有效的檔案制度監(jiān)督機(jī)制，對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展進(jìn)行依法行政、依法監(jiān)管。

在“十四五”時(shí)期，如何根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法（修訂草案）》（下文簡(jiǎn)稱“檔案法修訂草案”）關(guān)于“檔案行政管理部門依法對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織執(zhí)行檔案法律、行政法規(guī)的情況進(jìn)行檢查”的精神，“在符合安全保密要求的前提下，可以查閱有關(guān)材料、詢問人員、記錄情況，對(duì)有關(guān)設(shè)施實(shí)施檢查”，[12]是檔案行政管理部門提升檔案制度監(jiān)督成效的關(guān)鍵所在。

4 我國(guó)檔案事業(yè)制度化發(fā)展的政策思路

4.1 加強(qiáng)檔案法制宣傳，增強(qiáng)檔案制度意識(shí)與制度權(quán)威。增強(qiáng)制度意識(shí)，樹立制度權(quán)威，是涉檔主體崇尚檔案制度、貫徹檔案制度、維護(hù)檔案制度的重要前提。

一方面，增強(qiáng)檔案制度意識(shí)，可以促使檔案人員在檔案業(yè)務(wù)工作中嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)檔案法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的要求，提升檔案工作的規(guī)范化程度。

另一方面，增強(qiáng)檔案制度權(quán)威，有助于提升檔案人員遵守檔案制度的自覺性，盡可能地避免在檔案業(yè)務(wù)工作中出現(xiàn)執(zhí)行制度不徹底、貫徹制度搞變通的情況。

為此，需要檔案行政管理部門通過豐富檔案法制宣傳的內(nèi)容，創(chuàng)新檔案法制宣傳的形式，積極開展檔案普法宣傳，并在此過程中重點(diǎn)解讀和宣傳檔案法規(guī)政策和管理標(biāo)準(zhǔn)的制定背景、制定目的、實(shí)施方式以及實(shí)施要點(diǎn)等，從而加深檔案人員對(duì)檔案制度的理解，深化檔案人員對(duì)檔案制度的認(rèn)識(shí)。

4.2 推進(jìn)檔案制度的修改廢，健全檔案制度體系。從當(dāng)前檔案制度建設(shè)最核心的檔案法修訂來看，第十三屆全國(guó)人大第十四次會(huì)議審議的檔案法修訂草案，對(duì)檔案法的制定目的、檔案開放的年限、檔案利用的條件、未開放檔案利用的辦法、檔案信息化建設(shè)與數(shù)字檔案資源共享的方式、檔案監(jiān)督檢查的內(nèi)容等作了修改或補(bǔ)充。

第十三屆全國(guó)人大第十九次會(huì)議對(duì)檔案法修訂草案進(jìn)行二次審議時(shí)，要求建立健全應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的檔案工作機(jī)制、細(xì)化檔案開放的條件和時(shí)間、補(bǔ)充完善檔案違法行為的法律責(zé)任。由此可以看出，檔案法在修訂過程中體現(xiàn)了對(duì)檔案開放的重視、對(duì)檔案信息化發(fā)展的關(guān)注以及對(duì)檔案制度監(jiān)管和檔案法律責(zé)任的明確，反映了當(dāng)前我國(guó)檔案制度修改廢的基本思路和主要方面。

隨著檔案法修訂工作的完成，檔案法實(shí)施辦法以及相關(guān)的規(guī)范性文件、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度等的調(diào)整也將逐步展開。這就要求在推進(jìn)檔案制度修改廢的過程中，需要堅(jiān)持檔案法修訂的思路和方向，形成一個(gè)適應(yīng)檔案實(shí)踐發(fā)展要求，能夠?yàn)闄n案事業(yè)制度化發(fā)展提供支撐的檔案制度體系。

4.3 完善檔案制度運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化檔案制度執(zhí)行力度。檔案制度設(shè)計(jì)的初衷能否真正實(shí)現(xiàn)，檔案制度的規(guī)范和指導(dǎo)作用能否得到發(fā)揮，與檔案制度是否得到嚴(yán)格執(zhí)行有著密切關(guān)系。而完善的檔案制度運(yùn)行機(jī)制，有助于強(qiáng)化檔案制度的執(zhí)行效果。為此，完善檔案制度運(yùn)行機(jī)制，就成為促進(jìn)檔案制度實(shí)施和維護(hù)檔案制度嚴(yán)肅性的重要保障。

具體來講，首先要明確檔案制度相關(guān)主體的責(zé)任，對(duì)檔案制度設(shè)計(jì)主體、檔案制度執(zhí)行主體、檔案制度監(jiān)管主體等的權(quán)責(zé)范圍、相互關(guān)系、溝通機(jī)制等進(jìn)行明確和規(guī)范，密切制度主體間的協(xié)作關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)檔案制度的運(yùn)行狀況監(jiān)管和存在問題反饋提供渠道;其次，細(xì)化檔案制度實(shí)施流程，對(duì)檔案制度運(yùn)行過程中存在的不合理、不科學(xué)的環(huán)節(jié)進(jìn)行糾正，提升檔案制度執(zhí)行的效率;再次，完善檔案制度運(yùn)行評(píng)估體系，適時(shí)組織開展檔案制度運(yùn)行狀況的評(píng)估和問題分析工作，為檔案制度運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化提供參考;最后，加強(qiáng)以檔案管理人員為主的檔案制度執(zhí)行人員的相關(guān)培訓(xùn)，使其能夠理解檔案制度設(shè)計(jì)的初衷，明確檔案制度實(shí)施的關(guān)鍵，打通檔案制度執(zhí)行的“最后一公里”。

4.4 優(yōu)化檔案制度監(jiān)管機(jī)制，提升檔案制度效能。新修訂檔案法草案在第六章增加了檔案監(jiān)督檢查的規(guī)定，這就從法律層面明確了檔案制度監(jiān)管的情形和內(nèi)容。為了貫徹檔案法修訂草案的相關(guān)精神，還需要從明確檔案制度監(jiān)管責(zé)任、完善檔案制度監(jiān)管體系、創(chuàng)新檔案制度監(jiān)管模式、優(yōu)化檔案制度監(jiān)管策略等方面，優(yōu)化檔案制度監(jiān)管機(jī)制。

具體來講，在明確檔案制度監(jiān)管責(zé)任方面，應(yīng)按照權(quán)責(zé)一致原則，明確黨政機(jī)構(gòu)和檔案行政管理部門的主體責(zé)任，規(guī)范檔案保管機(jī)構(gòu)和檔案形成機(jī)構(gòu)的直接責(zé)任，彰顯檔案學(xué)會(huì)及相關(guān)社會(huì)組織的社會(huì)監(jiān)督責(zé)任;在完善檔案制度監(jiān)管體系方面，應(yīng)在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、檔案行政管理部門牽頭、檔案機(jī)構(gòu)配合和社會(huì)力量協(xié)同下，構(gòu)建由檔案制度的法律監(jiān)管、行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管組成的檔案制度綜合監(jiān)管體系;在創(chuàng)新檔案制度監(jiān)管模式方面，可以通過構(gòu)建回應(yīng)型的檔案制度監(jiān)管模式和參與式的檔案制度監(jiān)管模式，充分發(fā)揮檔案治理多元主體在檔案制度監(jiān)管中的積極作用;在優(yōu)化檔案制度監(jiān)管策略方面，通過利用法律手段、行政手段、技術(shù)手段等方式，監(jiān)督和評(píng)估檔案制度的運(yùn)行狀況與存在問題，并在此基礎(chǔ)上提出檔案制度的優(yōu)化方案，提升檔案制度的實(shí)際效能。

*本文為國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17ATQ012）、2020年度河南省檔案科技項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2020-X-26）階段性成果。

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（作者單位：鄭州大學(xué)? ? 來稿日期：2020-06-21）