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    “意見”公文文種異化現(xiàn)象分析

    2020-12-10 00:41:04范錚
    檔案管理 2020年6期
    關(guān)鍵詞:異化意見

    范錚

    摘? 要:本文在分析公文中“意見”的使用情況基礎(chǔ)上,探討“意見”文種異化的問題,提出了規(guī)范化建議。

    關(guān)鍵詞:意見;公文;異化;規(guī)范建議

    Abstract: Based on the analysis of the use of "opinions" in official documents, this article explores the disadvantages of the "opinions" language type alienation, and puts forward standard recommendations.

    Keywords: Opinions; Official documents; Alienation; Standard recommendations

    “意見”是黨政機關(guān)使用頻率較高的公文文種之一。中共中央辦公廳1996年5月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》,將“意見”列為黨的機關(guān)主要公文種類,“用于對重要問題提出見解和處理辦法”。

    國務(wù)院2000年8月發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》,也將“意見”作為新增文種列入行政機關(guān)主要公文種類,“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”。

    2012年4月16日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政機關(guān)公文處理工作條例》,同樣將“意見”作為黨政機關(guān)15種主要公文種類之一。

    但是,在黨政機關(guān)公文中經(jīng)常見到“實施意見”“指導(dǎo)意見”“若干意見”等與“意見”并存的現(xiàn)象,給廣大文秘工作者正確使用“意見”這一文種帶來困惑。

    本文以《國務(wù)院公報》2010—2019年刊登的公文文本為例,對此現(xiàn)象進(jìn)行分析,并提出在公文處理工作中規(guī)范使用“意見”的建議。

    1 《國務(wù)院公報》中“意見”的使用情況與分析

    《國務(wù)院公報》主要刊登中共中央、國務(wù)院及其辦公廳和國家各部委(局)制發(fā)的主動公開的公文?!吨腥A人民共和國立法法》規(guī)定:“在國務(wù)院公報上刊登的各類公文與正式文件具有同等效力?!?/p>

    由于黨政機關(guān)公文處理要求的上下一致性,《國務(wù)院公報》刊登的“意見”,尤其是中共中央、國務(wù)院及其辦公廳制發(fā)的“意見”,對黨政機關(guān)應(yīng)用“意見”文種具有示范作用,對其他單位應(yīng)用“意見”文種具有參照作用。

    《國務(wù)院公報》每年35 期,2010—2019年共350期,本文以此為分析樣本。

    1.1 “意見”發(fā)文量統(tǒng)計分析。從表1可以看出,“意見”已經(jīng)成為中共中央、國務(wù)院、國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)應(yīng)用頻率較高的公文文種。

    2010年以來,“意見”應(yīng)用的比例每年都超過13%,2014年—2016年更是突破了20%。

    由此可見,“意見”越來越成為上級黨政機關(guān)指導(dǎo)工作的重要公文種類。

    1.2 “意見”文種異化現(xiàn)象。統(tǒng)計期內(nèi)《國務(wù)院公報》所刊登的大量“意見”前加了修飾詞“指導(dǎo)”“若干”“實施”,如:《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展消費品工業(yè)“三品”專項行動營造良好市場環(huán)境的若干意見》(國辦發(fā)〔2016〕40號)、《工業(yè)和信息化部關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量提升的實施意見》(工信部科〔2019〕188號)。

    另外,還有少量“意見”前加“適用”“框架”“工作”等修飾詞。如:《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見〉及相關(guān)配套文件的通知》。

    有學(xué)者認(rèn)為:“意見可以直接以‘意見行文,也可以按照內(nèi)容側(cè)重點的不同,加前綴修飾詞稱為‘指導(dǎo)意見‘實施意見,或沿襲習(xí)慣,稱為‘若干意見?!盵1]

    也有學(xué)者認(rèn)為:“這些標(biāo)題中出現(xiàn)的……‘實施意見‘試行意見……都屬于生造出的文種,是不規(guī)范的?!盵2]筆者同意第二種觀點。

    從表2可以看出,統(tǒng)計期內(nèi)《國務(wù)院公報》所刊登的“意見”,文種名稱前無修飾詞的“意見”465件,占43.7%;有修飾詞的“意見”598件,占56.3%,超過一半以上。

    1.3 “意見”發(fā)文形式統(tǒng)計分析。從表3可以看出,統(tǒng)計期內(nèi)“意見”直接發(fā)文813件,占76.5%,這是“意見”發(fā)文的主要形式。如:《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》(國辦發(fā)〔2019〕10號)。以“通知”印發(fā)164件,占15.4%。如:《衛(wèi)生健康委 發(fā)展改革委 財政部 人力資源社會保障部 醫(yī)保局關(guān)于印發(fā)開展促進(jìn)診所發(fā)展試點意見的通知》(國衛(wèi)醫(yī)發(fā)〔2019〕39號)。以“通知”轉(zhuǎn)發(fā)(批轉(zhuǎn))59件,占5.6%。如:《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展意見的通知》(國辦發(fā)〔2010〕25號)。以“公告”發(fā)布27件,占2.5%。如:《關(guān)于完善上市公司股票停復(fù)牌制度的指導(dǎo)意見》(中國證券監(jiān)督管理委員會公告〔2018〕34 號)。

    2 “意見”文種異化的弊端

    2.1 造成公文標(biāo)題結(jié)構(gòu)的繁冗。按照《黨政機關(guān)公文處理工作條例》,法定公文標(biāo)題一般由發(fā)文機關(guān)名稱、事由和文種三部分組成。發(fā)文機關(guān)之后通常用介詞“關(guān)于”引出關(guān)涉對象,與事由組成介詞結(jié)構(gòu),作為文種的定語。顯而易見,公文標(biāo)題是個名詞性偏正短語,其結(jié)構(gòu)形式可表示為:發(fā)文機關(guān)+“關(guān)于”+事由+“的”+文種。文種為中心語,發(fā)文機關(guān)名稱和事由二者共同充當(dāng)文種的定語?!霸谕ǔG闆r下,事由和文種中間的結(jié)構(gòu)助詞‘的就成了中心詞文種前面定語成分的標(biāo)志。”[3]如果在“意見”前加修飾詞“指導(dǎo)”“若干”“實施”等等,意味著發(fā)文機關(guān)名稱、事由、修飾詞三者都充當(dāng)文種的定語,造成公文標(biāo)題結(jié)構(gòu)的繁冗。

    2.2 造成“意見”文種使用的混亂?!耙庖姟边m用于對重要問題提出見解和處理辦法。對一份應(yīng)該采用“意見”文種的公文,是寫“意見”“指導(dǎo)意見”還是“實施意見”,廣大文秘工作者莫衷一是。有學(xué)者認(rèn)為,“‘指導(dǎo)意見‘實施意見揭示意見內(nèi)容的不同側(cè)重點。一般而言,‘指導(dǎo)意見相對比較抽象、比較宏觀,理論色彩較濃,是對某項工作的意義、指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、要達(dá)成的目標(biāo)、工作步驟、工作措施等進(jìn)行總體部署?!畬嵤┮庖娨部赡馨ㄉ鲜鰞?nèi)容,但更側(cè)重于工作步驟、工作措施等具體的工作安排?!盵4]筆者比較了《國務(wù)院關(guān)于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》(國發(fā)〔2018〕32號)、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2019〕3號)、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院關(guān)于激發(fā)重點群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收的實施意見》(國發(fā)〔2016〕56號)等公文,發(fā)現(xiàn)這些公文大多采用了“總體要求(包括指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)等)+分條表述政策措施(具體任務(wù))”的內(nèi)容結(jié)構(gòu),無法比較誰更宏觀抽象、誰更具體,“實施意見”中也并無涉及工作步驟的具體安排。因此,筆者認(rèn)為“指導(dǎo)”“若干”“實施”只是標(biāo)題中的修飾詞,對內(nèi)容和結(jié)構(gòu)并沒有明顯的界限區(qū)別。也有學(xué)者認(rèn)為:“‘指導(dǎo)意見適用于上級對下級行文,‘若干意見‘實施意見則是泛行的?!盵5]這一觀點只是排除了上行文、平行文不能用“指導(dǎo)意見”,并不能把三者完全區(qū)分開來?!叭舾梢庖姟笔嵌鄺l意見的意思,“意見”一般都可以稱為“若干意見”,何種情況下使用“若干意見”更是沒有界定。

    3 規(guī)范建議

    3.1 規(guī)范“意見”文種。從內(nèi)容上分析和受文者貫徹落實文件角度考慮,“修飾詞+意見”與“意見”并沒有實質(zhì)性區(qū)別,反而給公文規(guī)范帶來很多困擾,因此,筆者建議將“修飾詞”提前或者刪去,將“意見”的公文標(biāo)題統(tǒng)一為“×××關(guān)于……的意見”的形式。如:《工業(yè)和信息化部關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量提升的實施意見》(工信部科〔2019〕188號)可以將“實施”提前,加上“政策”改為《工業(yè)和信息化部關(guān)于實施促進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量提升政策的意見》;或者將“實施”刪去,改為《工業(yè)和信息化部關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量提升的意見》。再如:《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展消費品工業(yè)“三品”專項行動營造良好市場環(huán)境的若干意見》(國辦發(fā)〔2016〕40號)可以將“若干”刪去,改為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展消費品工業(yè)“三品”專項行動營造良好市場環(huán)境的意見》。

    3.2 規(guī)范發(fā)文形式?!耙庖姟笔恰饵h政機關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定的公文文種之一。對于本機關(guān)制定的“意見”,如果沒有除“意見”所述內(nèi)容以外的工作要求,完全可以獨立行文,不再以“通知”形式印發(fā)。如:《科技部 教育部印發(fā)〈關(guān)于促進(jìn)國家大學(xué)科技園創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見〉的通知》(國科發(fā)區(qū)〔2019〕116號)正文中僅說明了制定該“意見”的目的是“為深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新縱深發(fā)展,激發(fā)高校創(chuàng)新主體的積極性和創(chuàng)造性,充分發(fā)揮好國家大學(xué)科技園的重要作用”和要求“請結(jié)合實際,認(rèn)真貫徹落實”,目的部分與“意見”的開頭第一段完全相同,加之“意見”制定出臺的本義就是要受文機關(guān)貫徹落實,不必贅述受文者也能準(zhǔn)確理解發(fā)文者意圖。因此,此類“意見”完全沒有必要以“通知”形式印發(fā),該“意見”直接改為《科技部 教育部關(guān)于促進(jìn)國家大學(xué)科技園創(chuàng)新發(fā)展的意見》即可。對于貫徹落實“意見”有其他具體要求的,可以以“通知”形式印發(fā)并提出要求。如:《發(fā)展改革委 衛(wèi)生計生委 人力資源社會保障部 財政部關(guān)于印發(fā)推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)價格改革意見的通知》(發(fā)改價格〔2016〕1431號)對貫徹落實該“意見”提出了“各地價格、衛(wèi)生計生、人力資源社會保障、財政等部門要按照《推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)價格改革的意見》的要求,積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革。要抓緊制定改革具體實施方案,明確部門分工,加強政策銜接,做好政策解讀和輿論引導(dǎo)工作,形成改革合力,確保改革平穩(wěn)實施”等三項要求,這些要求是“意見”里沒有的,就需要將“意見”以“通知”形式印發(fā)并提出貫徹要求。對于下級機關(guān)或同級機關(guān)制定的“意見”,可以以“通知”形式批轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)發(fā)。如:《國務(wù)院批轉(zhuǎn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》(國發(fā)〔2011〕9號),《關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾處理工作意見》是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門制定的,經(jīng)國務(wù)院同意出臺,即以“批轉(zhuǎn)……意見的通知”形式發(fā)文。再如:交通運輸部等部門制定的《關(guān)于加快道路貨運行業(yè)轉(zhuǎn)型升級促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的意見》,經(jīng)國務(wù)院同意由國務(wù)院辦公廳發(fā)布實施,國務(wù)院辦公廳是與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部同級別的機構(gòu),應(yīng)使用轉(zhuǎn)發(fā)形式,公文題目為《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)交通運輸部等部門關(guān)于加快道路貨運行業(yè)轉(zhuǎn)型升級促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展意見的通知》。統(tǒng)計期內(nèi)有中國證券監(jiān)督管理委員會以“公告”形式發(fā)布的“意見”27份,“公告”適用于向國內(nèi)外宣布重要事項或者法定事項,而“意見”是對重要問題提出的見解和處理辦法,筆者認(rèn)為上述“意見”的受文對象應(yīng)為各證券期貨交易所、上市公司、證券期貨經(jīng)營機構(gòu)、證券投資基金管理公司等機構(gòu),用“公告”發(fā)布值得商榷。

    3.3 規(guī)范標(biāo)題格式。統(tǒng)計期內(nèi)《國務(wù)院公報》刊登的印發(fā)、批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)“意見”存在三種公文格式。第一種格式是將“意見”的書名號和“意見”前的結(jié)構(gòu)助詞“的”去掉。如:《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)公安部 交通運輸部關(guān)于推進(jìn)機動車駕駛?cè)伺嘤?xùn)考試制度改革意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕88號)就是將《關(guān)于推進(jìn)機動車駕駛?cè)伺嘤?xùn)考試制度改革的意見》書名號和意見前的“的”去掉形成公文標(biāo)題。第二種格式是只去掉“意見”的書名號。如:《水利部印發(fā)關(guān)于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見的通知》(水河湖〔2018〕243號)將《關(guān)于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見》書名號去掉,以“通知”形式印發(fā)。第三種格式是將“意見”的書名號及書名號中的內(nèi)容保留。如:《高法院 高檢院 公安部 司法部印發(fā)〈關(guān)于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見〉的通知》(法發(fā)〔2015〕4號)。三種格式使用哪種更規(guī)范,給文秘工作者帶來很大困惑。去掉“意見”的書名號是遵循國務(wù)院2000年8月發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》,該辦法規(guī)定:“公文標(biāo)題中除法規(guī)、規(guī)章名稱加書名號外,一般不用標(biāo)點符號?!比サ魰枙r一并去掉“意見”前的結(jié)構(gòu)助詞“的”,是為了使標(biāo)題結(jié)構(gòu)緊湊,簡潔明了。2012年7月1日起施行的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第十一條規(guī)定:“公文使用的漢字、數(shù)字、外文字符、計量單位和標(biāo)點符號等,按照有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定執(zhí)行?!庇嘘P(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)指的是《GB/T 15834標(biāo)點符號用法》,該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定書名號的基本用法是“標(biāo)示書名、卷名、篇名、刊物名、報紙名、文件名等。”《黨政機關(guān)公文處理工作條例》的發(fā)布,已將《國家行政機關(guān)公文處理辦法》廢止。因此,以“通知”印發(fā)、批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)“意見”時,保留“意見”的書名號合法合規(guī),統(tǒng)一為第三種格式有利于保證公文的嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。

    參考文獻(xiàn):

    [1][4]程大榮.從《國務(wù)院公報》看“意見”處理的規(guī)范化[J].檔案學(xué)通訊,2015(01): 35-38.

    [2]史為恒.例談公文寫作中的生造文種現(xiàn)象[J].秘書之友,2018(05): 34-37.

    [3][5]李緒林.公文標(biāo)題結(jié)構(gòu)規(guī)范辨析[J].秘書之友,2020(01): 33-36.

    (作者單位:滄州師范學(xué)院文學(xué)院? ? 來稿日期:2020-08-08)

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