政務電子文件歸檔管理問題與對策研究*

（深圳市檔案館 深圳市文檔服務中心 深圳 518000）

本文涉及的政務電子文件，是指機關事業(yè)單位在使用辦公系統(tǒng)處理公務的過程中，基于計算機等電子設備形成、辦理流轉、存儲管理的各種形式的信息記錄。關于電子文件歸檔的研究，以“中國知網(wǎng)”為研究樣本來源，整體上看電子文件歸檔已引起學術界重視，很多研究成果重在理論探討和論證，較少實踐層面的經(jīng)驗總結和操作層面的系統(tǒng)梳理。目前研究主要側重于電子文件全流程管理、歸檔與管理系統(tǒng)構建、單套制與雙套制、歸檔與移交模式等。增量電子化是時代發(fā)展的趨勢，也是今后檔案工作的重點，從電子文件的形成、收集、積累、鑒定、歸檔到電子檔案移交、存儲、利用、備份的全過程進行管理，是確保電子文件歸檔時齊全完整、真實有效的重要原則。[1]在這一原則下還需要加以技術手段構建電子文件歸檔與管理系統(tǒng)，需要具有完備的、智能化的流程解決方案和較高的技術實現(xiàn)能力。[2]目前華東地區(qū)實現(xiàn)的行政審批類電子文件在線歸檔模式，既制定了行政審批檔案管理的業(yè)務規(guī)范，明確了電子文件歸檔的技術標準，同時開發(fā)設計相應的功能模塊，并建立行政審批電子檔案全程監(jiān)督指導的長效機制，可謂管理手段和技術手段雙管齊下，取得了良好成效。[3]中山市檔案局也在建設數(shù)字檔案室方面提供了良好的示范，在多年系統(tǒng)建設的基礎上按照增量優(yōu)先原則，抓好數(shù)字檔案資源建設和安全保障體系建設。[4]學術界對電子文件歸檔方面的研究側重于分析地方政策的解讀，對國家政策、行業(yè)標準落地情況的研究?！安还芫唧w方式如何，最重要的是要滿足電子文件管理的需求，適應當前各地的電子文件管理現(xiàn)狀，適宜于當?shù)氐耐茝V和執(zhí)行。”[5]

1 電子文件歸檔全過程管理的現(xiàn)狀

1.1 政策要求和文件規(guī)定

近年來，國家和地方相繼出臺了不少電子文件歸檔管理方面的政策文件，國家通過發(fā)布規(guī)劃、意見和相關的法規(guī)規(guī)范，對檔案工作體制機制完善、單位內部管理制度、信息化建設、電子文件歸檔流程、電子檔案管理等多個方面都作出了規(guī)定和要求，北京、上海、浙江等地結合地方實際情況出臺了電子文件歸檔和電子檔案管理的相關制度，部分其他檔案局雖未正式發(fā)布電子文件管理辦法，但已開展電子文件歸檔和電子檔案移交工作，提出了電子文件管理的數(shù)據(jù)要求、存儲結構要求和工作要求。

1.2 存在的主要問題

在國家、省和地方政府機構出臺相關文件后，作者于2017年初先后調研了北京市檔案局（館）、上海市檔案局（館）、浙江省檔案局（館）、江西省檔案局（館）、廣州市檔案局（館）、珠海市檔案局（館）、中山市檔案局（館）等多個檔案局（館）。結合深圳市檔案館現(xiàn)狀和梳理出的問題，實地調研了深圳市多個職能部門，了解其內部電子文件的歸檔流程和電子檔案的管理情況，討論研究了文書類、專業(yè)類電子文件的歸檔需求和實現(xiàn)系統(tǒng)對接的可能性；調研了深圳市各區(qū)檔案局（館），了解其檔案信息化基礎設施、網(wǎng)絡平臺、系統(tǒng)功能及數(shù)字資源建設等各方面情況。結合以上多方面的調查研究，在整體上了解了國家電子文件管理的背景和深圳市電子文件歸檔管理現(xiàn)狀，就深圳市電子文件歸檔管理存在的問題梳理如下：

（1）紙質文件辦理流程不能適應電子文件全過程管理要求

目前對電子文件的管理措施大多模擬紙質公文，尚未形成規(guī)范的運行機制。在使用辦公自動化系統(tǒng)收發(fā)文件時，機構系統(tǒng)之間難以實現(xiàn)高效對接，部分機構往來文件習慣于先按電子文件進行處理，正式文件隨后打印出來由經(jīng)辦人使用，電子文件容易處于管理松散的狀態(tài)，難以避免重要電子文件流失、失控和被非法持有等情況，無法對電子文件形成辦理、歸檔移交、保管利用實現(xiàn)全過程管理，造成文件信息資源的損失和歷史記錄的缺失，大大制約了信息時代文檔資源開發(fā)、管理與利用。

（2）文件、檔案工作分段管理影響電子文件文檔一體化管理要求

調研的職能部門機構在履行其法定職責或處理事務過程中，均存在電子文件管理不規(guī)范，未對業(yè)務過程進行全面記錄，無法形成具有法律效力的電子文件的情況。其中，有個別職能部門業(yè)務文件類別多，信息散落在各個業(yè)務系統(tǒng)中，沒有進行規(guī)范化管理，文件、檔案分段管理的運行機制，加上各業(yè)務部門、檔案部門和信息化部門多頭負責的信息化系統(tǒng)建設模式，影響了文檔一體化的順利開展，易出現(xiàn)電子文件處置隨意的現(xiàn)象，難以確保電子文件完整、準確、系統(tǒng)和高質量歸檔，難以實現(xiàn)進一步信息資源共享；

（3）信息系統(tǒng)建設未能充分考慮電子文件特性

電子文件、電子檔案的管理工作對系統(tǒng)依賴性較強，較易被不留痕跡地改動而影響其真實性，輕易因數(shù)量少和構成要素上的不齊全而影響其完整性，較易丟失、泄密造成安全風險，也較易隨著計算機軟硬件平臺的升級而影響其可讀性，調研的深圳市職能部門中90%的單位業(yè)務系統(tǒng)沒有充分考慮電子文件管理功能，一些需要在系統(tǒng)設計時實現(xiàn)的功能被忽視，導致文件、檔案系統(tǒng)難以有效銜接，電子文件和元數(shù)據(jù)采集、歸檔困難，無法滿足電子文件管理相關要求；

（4）電子文件規(guī)范體系不健全

當前的電子文件管理存在重技術研究、輕標準和制度配套的現(xiàn)象，在調研的7個城市檔案局（館）中僅3個城市出臺了電子文件歸檔管理的制度規(guī)范，其他城市目前尚未出臺關于電子文件管理方面的規(guī)章制度和規(guī)范標準。深圳市在2019年出臺了《深圳市電子文件管理辦法》（試行），對市政府機關、政府直接管理的國有企事業(yè)單位的電子文件管理提出了相關要求，但相關的配套制度和操作細則等仍未建立，電子文件規(guī)范體系仍然不夠完備，國家現(xiàn)有的一些標準沒有得到充分的推廣應用，造成電子文件、電子檔案的管理剛性不足、保障缺位、監(jiān)管薄弱的現(xiàn)象。

2 歸檔工作的具體組織

《國家電子文件管理“十三五”規(guī)劃》（廳字〔2016〕37號）明確了“十三五”期間電子文件管理工作目標：到2020年，要做到電子文件管理體制機制和法規(guī)制度更加健全，電子文件法律地位和行政效力得以確立；電子文件保管利用更加規(guī)范，電子文件管理在重點領域和重要信息系統(tǒng)得到廣泛應用，黨政機關電子公文實現(xiàn)標準化普及，電子發(fā)票、電子證照、電子合同等電子文件的憑證作用得到充分發(fā)揮，社會交易成本明顯降低。[6]因此，國家已對電子文件管理在整體布局上作出了明確的要求，對電子文件管理工作的部署全面鋪展開。結合其他制度規(guī)范，電子文件歸檔工作的具體組織主要有以下幾個方面：

2.1 歸檔制度和歸檔責任

歸檔工作的開展，最基礎的是要在機構內部建立電子文件管理制度，進一步理順電子文件管理體制，明確本單位電子文件辦理、歸檔、移交、保管、利用等相關崗位管理職責，根據(jù)電子文件特點完善檔案分類方案等，規(guī)定電子文件管理業(yè)務流程，對電子文件的形成、傳輸、辦理、歸檔、移交、保管、利用進行全流程、規(guī)范化管理。突出歸檔責任，如建議由經(jīng)辦人在辦結一份文件時負責對電子文件進行初步整理，確保電子文件及其元數(shù)據(jù)齊全完整，機構檔案管理部門進行審核確認后完成歸檔工作。

2.2 歸檔內容和具體要求

在制度框架內明確基本的歸檔內容，在此基礎上才能開展歸檔工作。歸檔的電子文件一般至少包括正文、含修改痕跡的簽發(fā)稿、文件處理表、附件等電子文檔。其中，正文、簽發(fā)稿、文件處理表轉換成版式文件。這部分內容數(shù)據(jù)分為文本類和圖像類，文本類采用方正版式文件、PDF、Microsoft Office、WPS Office或其他通用格式，圖像類采用TIFF、JPEG、PDF等圖像格式。

同時，元數(shù)據(jù)作為電子文件歸檔的重要組成部分，也應一并進行歸檔。包括基本信息和辦理信息?；拘畔⒅饕}名、文件編號、主送單位、責任者、日期、保管期限、信息公開選項、密級、頁數(shù)、備注等。辦理信息指記錄文件擬制、辦理等業(yè)務行為的數(shù)據(jù)，如發(fā)文的起草、審核、復核、簽發(fā)、用印、核發(fā)等，收文的簽收、登記、擬辦、承辦、傳閱、催辦、答復等。元數(shù)據(jù)格式采用XML格式，可根據(jù)實際情況對元數(shù)據(jù)的要素進行取舍考慮，但基本要素必須齊全。

2.3 歸檔方式

在規(guī)定了系統(tǒng)中形成的歸檔數(shù)據(jù)項以后，如何從辦公、業(yè)務系統(tǒng)中將數(shù)據(jù)組織后推送至電子檔案管理系統(tǒng)需要進一步明確歸檔方式。目前主張以在線歸檔方式為主，離線歸檔方式為輔。對于能夠與數(shù)字檔案館實現(xiàn)對接的辦公系統(tǒng)或業(yè)務系統(tǒng)，可在線進行歸檔，將歸檔的電子文件打包成信息數(shù)據(jù)包，通過端口或其他方式推送至數(shù)字檔案館系統(tǒng)，在系統(tǒng)中完成準確性、完整性、可用性和安全性檢驗，檢驗合格后雙方辦理交接手續(xù)。對于不能實現(xiàn)在線歸檔的，應將電子文件轉出，組織為規(guī)范的數(shù)據(jù)存儲結構，通過光盤導出、導入的方式實現(xiàn)離線歸檔。

2.4 系統(tǒng)建設

由于電子文件對系統(tǒng)的依賴性特點，電子文件的歸檔管理還表現(xiàn)為對系統(tǒng)功能的完善，機構使用的辦公系統(tǒng)或業(yè)務系統(tǒng)應根據(jù)電子文件形成特點設置符合歸檔要求的功能。辦公、業(yè)務系統(tǒng)首先應能確?；谵k公、業(yè)務活動產生的辦理信息得到有效記錄，形成完整的電子文件，在業(yè)務辦理過程中齊全、完整地收集電子文件及其元數(shù)據(jù)，包括重要文件形成過程的辦理信息。系統(tǒng)應能滿足內置檔案分類方案和整理規(guī)則需要，在電子文件形成和流轉辦理的過程中完成分類、劃分保管期限、命名、編制檔號等整理活動[7]。建議在業(yè)務辦結環(huán)節(jié)設置電子文件歸檔功能，與歸檔電子文件相關的紙質文件進行數(shù)字化掃描錄入辦公、業(yè)務系統(tǒng)，紙質文件一并歸檔。存儲電子文件采用符合國家標準的文件格式[8]，確保其能夠長期有效讀取。系統(tǒng)還須對電子文件的形成、流轉、歸檔等環(huán)節(jié)進行的所有操作進行跟蹤、審計，根據(jù)實際情況進行授權管理。涉密信息和數(shù)據(jù)應當按照保密規(guī)定通過涉密信息系統(tǒng)進行采集、存儲、處理、傳遞、使用和銷毀[9]，未建設涉密信息系統(tǒng)的，應當通過涉密計算機管理涉密信息和數(shù)據(jù)，信息交換、傳輸應當符合保密規(guī)定。

歸檔后的電子文件應有專門的電子文件管理系統(tǒng)或數(shù)字檔案室系統(tǒng)對其進行規(guī)范化管理。歸檔電子文件的保管要按照國家信息安全等級保護標準建立信息系統(tǒng)和信息內容安全防護體系，定期對電子文件的保管情況、可讀取情況等進行測試、檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，運行的軟硬件環(huán)境、存儲載體等發(fā)生變化時，將其及時遷移、轉換，實行備份制度，根據(jù)電子文件不同載體保管環(huán)境的要求，選擇適宜的保管條件，反映電子文件保管、利用過程的相關信息進行記錄和保存。[10]

3 探索規(guī)范電子文件歸檔的實施策略

電子文件管理是信息化時代發(fā)展的重要內容，加強對電子文件管理體制、系統(tǒng)、標準的要求，從源頭保證電子文件形成、管理的質量，有助于電子文件歸檔和電子檔案管理工作的開展，能有效保障已歸檔電子文件的憑證價值，并規(guī)范歸檔電子文件的長期保存，真正對電子文件歸檔和電子檔案實施全過程管理。

3.1 建立完善的制度規(guī)范

貫徹落實國家有關電子文件歸檔和移交規(guī)范、包括《電子文件管理系統(tǒng)通用功能要求》、《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》、《電子檔案移交與接收辦法》等文件要求，統(tǒng)一制定電子文件歸檔元數(shù)據(jù)方案和歸檔移交工作規(guī)范，通過統(tǒng)一規(guī)章制度、操作標準和管理辦法，推進電子文件歸檔管理的標準化，將全面開展電子文件歸檔和電子檔案管理內容納入城市推進智慧城市建設和信息化工作的頂層設計中，實現(xiàn)城市信息化發(fā)展規(guī)劃和檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的銜接。將電子文件歸檔和電子檔案管理工作納入績效考核內容，同時對推進工作中所需的各項經(jīng)費、人員、技術等需求給予支持。

3.2 建設城市文件檔案管理統(tǒng)一平臺

目前，紙質文件歸檔管理已形成穩(wěn)定的專業(yè)理論和人才隊伍，傳統(tǒng)的文件歸檔整理是根據(jù)文件形成單位《檔案分類方案》為依據(jù)，由單位指定檔案員或受委托的檔案整理工作人員對文件進行歸檔整理。隨著計算機等電子設備在政府部門工作中的廣泛應用，電子文件的形成、歸檔、儲存等管理方法越來越受到重視，與紙質文件歸檔管理方法不同，電子文件的系統(tǒng)依賴性、信息易變性等多種特點對電子文件及其元數(shù)據(jù)管理提出了更高的要求。研究和建設城市統(tǒng)一的電子政務平臺，開發(fā)和使用通用的文檔一體化辦公系統(tǒng)，從源頭上規(guī)范機構生成、辦理、管理電子文件的流程，確保電子文件歸檔時的真實性、完整性、有效性，保障歸檔工作及時、準確、規(guī)范，并進一步明確電子檔案的歸屬流向及檔案信息資源開發(fā)利用權限。推進電子檔案集中管理在線指導，指導各單位明確電子文件歸檔范圍和構成要求，建立本單位電子文件分類方案和管理臺賬，制定工作計劃分類分步推進各單位各業(yè)務系統(tǒng)電子文件的歸檔和集中管理。

3.3 逐步實現(xiàn)電子文件集中管理與共享利用

在確保電子文件、電子檔案真實性、完整性、有效性的基礎下，要逐步實現(xiàn)黨政機關電子文件、電子檔案的集中管理與共享利用。規(guī)范電子文件管理過程，確保電子文件始終處于受控狀態(tài)，使其來源可靠、完整無缺、未被非法更改，從而具有法律效力，實現(xiàn)具有保存價值的各類職能業(yè)務文件歸檔移交和集中管理，建設數(shù)字檔案館，實現(xiàn)館室一體化和電子檔案在線移交，實現(xiàn)電子檔案長期保存；促進電子文件信息資源共享、開發(fā)和利用，建設全文件、檔案信息資源共享平臺，提供各類文件、檔案信息資源共享和分層分級利用；建立電子文件共享利用機制，推進市、區(qū)兩級檔案信息資源交換，促進電子文件跨部門、跨區(qū)域共享和政務公開電子文件服務利用，最終實現(xiàn)各類電子文件、電子檔案信息資源共享利用。

4 結語

電子文件與檔案是信息化時代經(jīng)濟社會發(fā)展的重要信息記錄,是國家的重要信息資源。隨著國家信息化戰(zhàn)略的深入推進，新興技術迅猛發(fā)展，極大促進了電子文件的形成管理，電子文件管理日益成為國家治理和公共服務的重要手段。[11]機構在處理業(yè)務過程中生成和傳輸?shù)奈募饕峭ㄟ^辦公自動化系統(tǒng)或業(yè)務系統(tǒng)完成，各種形式的電子文件數(shù)量持續(xù)快速增長，電子文件形態(tài)特點、管理方式、歸檔流程、保管條件、利用服務等各方面都發(fā)生了轉變。文件形成單位通過加強電子文件歸檔管理制度建設，明確崗位責任，梳理工作流程，保證電子文件形成到歸檔各個環(huán)節(jié)依法依規(guī)，同時建設符合規(guī)范的電子文件管理系統(tǒng)，具備相應的管理功能，通過管理手段和技術手段雙管齊下，依法規(guī)范和加強電子文件管理。規(guī)范電子文件歸檔管理工作，對于現(xiàn)代信息化環(huán)境下確保電子文件的全面監(jiān)管、有效管控和利用服務，確保電子文件真實、完整、可用、安全，促進各職能部門之間信息共享和業(yè)務協(xié)同，推動數(shù)字政府和智慧政務的建設，具有重要意義。通過實現(xiàn)黨政機關文件管理規(guī)范化，確保在業(yè)務職能活動中形成真實、完整、有效的文件，確保具有保存價值的各類專業(yè)、各種類型的職能業(yè)務文件的歸檔與移交，促進信息資源的共享、開發(fā)和利用。建立有城市特色的電子文件與檔案工作模式，使電子文件管理與檔案工作與城市政務信息化發(fā)展戰(zhàn)略相匹配。