論憲法和法律委員會(huì)的成立意義

摘 要：2018年3月，全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，將“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”，這不僅僅是簡(jiǎn)單的名字變更，更是為了弘揚(yáng)憲法精神，增強(qiáng)憲法意識(shí)，維護(hù)憲法權(quán)威，推進(jìn)合憲性審查工作，為我國(guó)憲法監(jiān)督實(shí)施提供了強(qiáng)有力的保障，具有十分重要的意義。因此，該文從憲法和法律監(jiān)督出發(fā)，討論憲法和法律委員會(huì)的職權(quán)內(nèi)容和成立意義。

關(guān)鍵詞：憲法修正案法律委員會(huì) 合憲性審查

作者簡(jiǎn)介：

張丹（1985-）女，漢族，碩士研究生，四川大學(xué)錦江學(xué)院講師，研究方向：

憲法學(xué)、思想政治理論。

一、如何定義憲法和法律監(jiān)督

廣義的概念和狹義的概念。廣義的憲法和法律監(jiān)督的概念，是指針對(duì)關(guān)于憲法和法律所實(shí)施活動(dòng)進(jìn)行的全面監(jiān)督。實(shí)施監(jiān)督的主體，除了憲法和法律監(jiān)督的專門(mén)機(jī)關(guān)以外，還包括其他國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾組織和公民。然而監(jiān)督行為所指向的范圍，不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)、行政活動(dòng)、司法活動(dòng)和以及2018年憲法修正案新增加的監(jiān)察活動(dòng)，還包括政黨、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾組織以及公民進(jìn)行的相關(guān)活動(dòng)。不過(guò)，狹義的憲法和法律監(jiān)督的概念，僅僅指的是依法負(fù)有憲法和法律監(jiān)督職能的專門(mén)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施的立法活動(dòng)、行政活動(dòng)和監(jiān)察活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督。

憲法的專門(mén)監(jiān)督。這個(gè)劃分是按照憲法在一國(guó)法制體系中是否具有根本法地位來(lái)進(jìn)行劃分的。如果憲法在一國(guó)具有根本法地位，它的法律位階會(huì)高于普通法律，才可能存在普通法律與憲法相抵觸，需要進(jìn)行合憲性審查的情況。這種情形下，通常是由憲法明文規(guī)定或國(guó)家認(rèn)可的特定的機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督。典型的就是美國(guó)憲法，它是世界上第一部成文憲法，追溯到1803年的“馬伯里訴麥迪遜”案，總所周知因?yàn)檫@個(gè)案件開(kāi)啟了美國(guó)的普通法院有權(quán)進(jìn)行違憲審查的制度，確立了聯(lián)邦最高法院有權(quán)解釋?xiě)椃?、裁定政府行為和?guó)會(huì)立法行為是否違憲的制度，對(duì)美國(guó)的司法制度和政治制度產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。歐洲國(guó)家隨之逐漸建立起憲法監(jiān)督制度是以1920年奧地利憲法為標(biāo)志的，主要的原因是因?yàn)槠毡檎J(rèn)為憲法是由人民制定，其內(nèi)容代表了民意，而法律卻是立法機(jī)關(guān)意志的體現(xiàn)，并非民意的體現(xiàn)，因此代表民意的憲法地位要高于代表立法機(jī)關(guān)意志的普通法律。但像英國(guó)這樣的柔性憲法國(guó)家，早期并不需要建立憲法監(jiān)督機(jī)制，因?yàn)閼椃ǖ膬?nèi)容是通過(guò)憲法性法律體現(xiàn)出來(lái)的，其地位與議會(huì)制定的其他法律效力相當(dāng)。因此具有根本法地位的憲法明文規(guī)定的專門(mén)機(jī)關(guān)進(jìn)行的憲法和法律監(jiān)督，才有可能對(duì)憲法和法律監(jiān)督的概念進(jìn)行定義。

主動(dòng)監(jiān)督和被動(dòng)監(jiān)督。在實(shí)體法規(guī)范里面，憲法和法律都包括了法定的作為和不作為的內(nèi)容，法實(shí)施的根本目的就在于督促作為方式實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值，以及避免、制裁不作為引起的違憲或違法行為。我們把前者稱為主動(dòng)監(jiān)督，指各國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)力量主動(dòng)有效地使得憲法和法律允許的作為行為實(shí)現(xiàn)。被動(dòng)的憲法和法律監(jiān)督，則是指被動(dòng)地防范憲法和法律規(guī)定的不作為情況的產(chǎn)生，或者制裁各種已經(jīng)出現(xiàn)的違憲或違法行為，確保憲法和法律不被侵犯。

綜上所述幾種定義方式，憲法和法律監(jiān)督的定義總結(jié)為：憲法和法律監(jiān)督，是指由憲法明確規(guī)定或認(rèn)可的專門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)，以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)的和政治組織、團(tuán)體以及人民群眾對(duì)有關(guān)憲法和法律的全部監(jiān)督活動(dòng)的總稱。

二、合憲性審查機(jī)關(guān)

探討憲法和法律委員會(huì)的地位和作用，就必須理清楚什么是合憲性審查機(jī)關(guān)。合憲性審查制度是一國(guó)進(jìn)行憲法監(jiān)督的核心，它包含了啟動(dòng)合憲性審查的主體、條件、程序、對(duì)象、方式、責(zé)任等等。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使合憲性審查權(quán)。 同時(shí)，我國(guó)《立法法》第九十九條和第一百條確定全國(guó)人大常委會(huì)是日常的合憲性審查機(jī)關(guān)。在確定職權(quán)過(guò)程中，考慮到全國(guó)人大常委會(huì)日常工作繁多，其憲法所確定的職權(quán)多達(dá)22項(xiàng)，進(jìn)行具體的合憲性審查工作存在一定困難，因此，確定了由全國(guó)人大的專門(mén)委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)行使合憲性審查權(quán)，進(jìn)行合憲性審查。到目前為止，全國(guó)人大已經(jīng)設(shè)立了民族委員會(huì)、憲法和法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、 教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、外事委員會(huì)、華僑委員會(huì)、社會(huì)建設(shè)委員會(huì)、監(jiān)察和司法委員會(huì)、環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)等10個(gè)專門(mén)委員會(huì)。全國(guó)人大《組織法》第三十七條規(guī)定，各專門(mén)委員會(huì)審議全國(guó)人大常委會(huì)交付的被認(rèn)為同憲法、 法律相抵觸的國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、 決定和命令，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)和決議， 以及省、 自治區(qū)、 直轄市的人民政府的決定、 命令和規(guī)章，提出報(bào)告。而該項(xiàng)規(guī)定本身存在著一定問(wèn)題，各專門(mén)委員依照規(guī)定履行審查與本委員會(huì)職能相關(guān)的法律文件是否與憲法相抵觸的職責(zé)，而法律并沒(méi)有進(jìn)一步明確統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)，這會(huì)導(dǎo)致審查結(jié)果可能出現(xiàn)偏差。由于認(rèn)識(shí)到該問(wèn)題的嚴(yán)重性，2018 年憲法修正案雖然沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的憲法委員會(huì)，但是將原來(lái)的“法律委員會(huì)”改為“憲法和法律委員會(huì)”， 并進(jìn)一步說(shuō)明了設(shè)立的目的是為了“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作”，由此可見(jiàn)，該修改并非簡(jiǎn)單的更名，其目的是確定合憲性審查工作主要由憲法和法律委員會(huì)擔(dān)任，專門(mén)解決法律文件的合憲性問(wèn)題。

三、憲法和法律委員會(huì)對(duì)于推動(dòng)我國(guó)法治建設(shè)的意義

在我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程中，多次出現(xiàn)了公民向全國(guó)人大常委會(huì)提出合憲性審查的建議。其主要依據(jù)就是《立法法》第九十九條第二款的規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。 有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查”。例如2003年的孫志剛事件。該事件發(fā)生以后，2003年5月14日三名法學(xué)博士俞江（華中科技大學(xué)法學(xué)院）、騰彪（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院）、許志永（北京郵電大學(xué)文法學(xué)院）向全國(guó)人大常委會(huì)遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書(shū)，認(rèn)為收容遣送辦法中限制公民人身自由的規(guī)定，與中國(guó)憲法和有關(guān)法律相抵觸，應(yīng)予以撤銷。2003年5月23日，賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位著名法學(xué)家以中國(guó)公民的名義，聯(lián)合上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)，就孫志剛案及收容遣送制度實(shí)施狀況提請(qǐng)啟動(dòng)特別調(diào)查程序。但人大及其常委會(huì)在事件發(fā)生及學(xué)者上書(shū)后，并未啟動(dòng)任何形式的違憲審查或調(diào)查程序，也沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)回應(yīng)。不過(guò)這一年的6月20日，在未公布詳細(xì)程序的情況下由中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院總理溫家寶簽署國(guó)務(wù)院令，公布《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，6月22日，經(jīng)國(guó)務(wù)院第12次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式公布，并將于2003年8月1日起施行。1982年5月12日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時(shí)廢止。在2017年“兩會(huì)”期間舉行的記者招待會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任許安標(biāo)回答記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)：過(guò)去一年中，對(duì)公民提出的認(rèn)為違憲違法的審查建議總共研究處理了92件，發(fā)現(xiàn)了與法律不一致的問(wèn)題進(jìn)行了監(jiān)督糾正。而在2018年“兩會(huì)”期間舉行的記者招待會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任許安標(biāo)在回答有關(guān)備案審查工作問(wèn)題時(shí)說(shuō)，2017年12月全國(guó)人大常委會(huì)首次聽(tīng)取和審議備案審查工作情況報(bào)告，在社會(huì)上產(chǎn)生了很大的反響，審查建議的數(shù)量出現(xiàn)大幅度增加，僅2018 年1月和2月，就收到了4000多件。由這些數(shù)據(jù)可以看出，憲法監(jiān)督問(wèn)題得到了很高的重視，也說(shuō)明我國(guó)憲法監(jiān)督的全面實(shí)施非常有必要。在第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上通過(guò)的憲法修正案，將全國(guó)人民代表大會(huì)下設(shè)的“法律委員會(huì)”更改為“憲法和法律委員會(huì)，就是在進(jìn)一步解決專門(mén)機(jī)關(guān)進(jìn)行合憲性審查的問(wèn)題，體現(xiàn)了我國(guó)依憲治國(guó)與依法治國(guó)的統(tǒng)一，同時(shí)也明確了我國(guó)憲法監(jiān)督與合憲性審查工作的主體，完善了我國(guó)的憲法監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)憲法實(shí)施，提高憲法尊嚴(yán)，對(duì)我國(guó)法治建設(shè)具有重要的意義。

推動(dòng)依憲治國(guó)與依法治國(guó)的統(tǒng)一。憲法是國(guó)家的根本大法，也是母法，規(guī)定了一個(gè)國(guó)家的根本制度和基本原則，因此我們認(rèn)為憲法不能只是一紙宣言，要體現(xiàn)它的最高法律地位的權(quán)威。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視憲法的地位和作用，先后設(shè)立了“憲法日”和憲法宣誓制度等舉措，以這樣的方式來(lái)提高憲法權(quán)威。依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，所依據(jù)的“法”不是普通的法律，而是以憲法為核心的法律體系。2018年的憲法修正案中，將“法律委員會(huì)”改為“憲法和法律委員會(huì)”不僅進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了憲法的地位和作用，更是用憲法賦予了它的特殊地位，這完全體現(xiàn)了依法治國(guó)與依憲治國(guó)的統(tǒng)一。

促進(jìn)憲法監(jiān)督機(jī)制的完善。憲法的生命和權(quán)威就在于實(shí)施，憲法的實(shí)施要有監(jiān)督機(jī)制來(lái)配合，而憲法監(jiān)督的核心內(nèi)容就是全面實(shí)施合憲性審查。合憲性審查的作用在于消除法律體系中法律規(guī)范之間的矛盾沖突等不和諧因素，保證協(xié)調(diào)統(tǒng)一。從而使頒布的法律性文件符合憲法精神、憲法原則和憲法規(guī)范，以此推動(dòng)憲法規(guī)定的各項(xiàng)基本制度、基本權(quán)利能夠得到全面準(zhǔn)確地貫徹施行。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的說(shuō)明，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開(kāi)展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)，這體現(xiàn)了我國(guó)憲法監(jiān)督制度在不斷優(yōu)化和完善。

地方立法權(quán)的監(jiān)督和保障。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)考慮到法律的普遍適用性和某些行政區(qū)域的特殊性，逐步授予了地方不同類型的立法權(quán)，同時(shí)，還建立起中央與地方多級(jí)分層次立法的體制，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，發(fā)揮法治在地方改革中的作用。2015年3月修訂的《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，使地方立法主體數(shù)量大大增加。同時(shí)，由于我國(guó)法制體系內(nèi)容龐大復(fù)雜，隨之出現(xiàn)了許多地方立法與上位法相沖突的問(wèn)題，以及同一地方不同地區(qū)立法之間的沖突等問(wèn)題。為此《立法法》又進(jìn)一步規(guī)定了了規(guī)范性文件備案審查制度。2018年憲法修正案將“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”，并確定了其“推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督”等職能，目的就是要提高立法監(jiān)督效能，明確合憲性審查制度，也能有效保障地方的立法行為，更有效地加強(qiáng)社會(huì)治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

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