集中安置新社區(qū)，基層治理新重點(diǎn)

王靜

集中安置做為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役中易地扶貧搬遷的兩種形式之一，安置村民數(shù)量龐大，存在諸多共性，在“后單元時(shí)代”構(gòu)成了新社區(qū)單元，集中安置點(diǎn)在村民入住后也出現(xiàn)了系列典型問(wèn)題。鄉(xiāng)村治則百姓安，鄉(xiāng)村穩(wěn)則國(guó)家穩(wěn)。因此，集中安置社區(qū)成為了新時(shí)期基層治理中隱患較大、必須高度重視妥善解決的重要領(lǐng)域。通過(guò)對(duì)陜西省漢中市鎮(zhèn)巴縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中安置點(diǎn)深入調(diào)查，剖析如下。

集中安置新社區(qū)特點(diǎn)分析

集中安置村民數(shù)量龐大，對(duì)原集鎮(zhèn)社區(qū)形成巨大沖擊，構(gòu)成新社區(qū)。以陜西省漢中市鎮(zhèn)巴縣為例，全縣總?cè)丝? 8萬(wàn)，僅“十三五”集中安置村民7897戶(hù)26541人。

安置點(diǎn)村民老齡化現(xiàn)象極為突出。家庭構(gòu)成調(diào)查數(shù)據(jù)如下：全鎮(zhèn)集中安置187戶(hù)571人，50歲以上人口占家庭總?cè)丝?0%以上戶(hù)數(shù)為130戶(hù)386人，占安置總?cè)丝?7. 6%，60歲以上老人210人，占比36.7%。突出現(xiàn)象之一是1人1戶(hù)、2人1戶(hù)村民90%年齡均已超過(guò)50歲;3人1戶(hù)中部分家庭有2人超過(guò)50歲，特殊情況下3人全部超過(guò)50歲（根據(jù)“務(wù)工工種”分析將安置點(diǎn)村民適宜勞動(dòng)年齡確定在50歲）。

安置點(diǎn)常住人群文化程度極低，貧窮遺傳概率較大。學(xué)歷調(diào)查顯示：60歲以上老人識(shí)字率不到11%。

集中安置村民經(jīng)濟(jì)收入偏低，來(lái)源單一，且極不穩(wěn)定。

集中安置村民經(jīng)濟(jì)來(lái)源單一、收入較低。鎮(zhèn)巴縣三元鎮(zhèn)集中安置調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：就業(yè)人群中85.7%的40歲以下村民較多集中于廣東浙江兩省廠區(qū)務(wù)工，73.9%的40歲以上村民集中于建筑、煤礦從事重體力勞動(dòng)，打山地鉆因?yàn)闊焿m較大工資較高只需體力成為40-50歲村民的主要工種。煤礦、建筑等行業(yè)的高強(qiáng)度勞動(dòng)，50歲基本是身體承受的極限。

健康狀況堪憂(yōu)，返貧概率極大。塵肺、工傷是村民健康最大威脅，建筑煤礦是務(wù)工致殘、疑似塵肺的高發(fā)區(qū)域。

特殊家庭枚舉。筆者包扶對(duì)象鎮(zhèn)巴縣涼橋村村民寧XX，男，現(xiàn)年42歲。家庭共計(jì)6人，其母親現(xiàn)年77歲，左眼失明;其妻啞巴，智力存在一定問(wèn)題;兩個(gè)兒子上小學(xué);其弟現(xiàn)39年歲，未婚。兄弟二人均以打山地鉆為職業(yè)，均有多年疑似塵肺史。涼橋村龍子灣組村民熊XX，現(xiàn)年45歲，未婚，家庭共計(jì)4人。其母親現(xiàn)年78歲，父親現(xiàn)年80歲，其兄（已病逝）之子上高中，成績(jī)居于年級(jí)中等偏下檔次。

集中安置點(diǎn)百姓入住后出現(xiàn)的突出問(wèn)題

經(jīng)濟(jì)收入偏低且收入不穩(wěn)定成為社區(qū)矛盾根源

生計(jì)問(wèn)題導(dǎo)致新舊社區(qū)矛盾。（1）“候鳥(niǎo)現(xiàn)象”凸顯雞肋困境。部分集中安置百姓為了照顧子女上學(xué)，周末居住于安置點(diǎn)，周間返回老家務(wù)農(nóng);春節(jié)及學(xué)生放暑假等農(nóng)閑時(shí)節(jié)在安置點(diǎn)居住，其余時(shí)間返回山里老家務(wù)農(nóng)。（2）“薅羊毛”現(xiàn)象彰顯經(jīng)濟(jì)困難。原集鎮(zhèn)附近村民菜園子經(jīng)常被集中安置點(diǎn)的婦孺老人順手牽羊薅走瓜果小菜，導(dǎo)致安置村民與原集鎮(zhèn)居民時(shí)有矛盾。

舊房拆除導(dǎo)致干群不和。按照相關(guān)文件規(guī)定，易地搬遷百姓入住集中安置點(diǎn)后原有土坯房均為D級(jí)危房，必須拆除并復(fù)耕。工作落實(shí)中，約70%的村民則堅(jiān)決反對(duì)拆除舊房，拒絕拆除舊房主要原因有兩點(diǎn)：一是舊房便于存放農(nóng)耕工具方便務(wù)農(nóng)。二是喪葬觀念。較多農(nóng)村老人認(rèn)為意外死亡之人棺材不能進(jìn)屋，靈堂必須設(shè)在露天，而正常死亡之人棺材應(yīng)該停放在自家屋內(nèi)，靈堂設(shè)在堂屋，同時(shí)自家老屋居住已久頗為熟悉也較為寬敞，墳地多為自家或同組鄰家土地，墓地不需購(gòu)買(mǎi)且下葬方便。集中安置村民喪事在樓下空地支棚料理，不合喪葬觀念。

社區(qū)管理滯后或缺失不斷累積隱患

集中安置房屋設(shè)計(jì)及分配未把“以人為本”做為根本理念。集中安置村民老人、兒童數(shù)量偏多，主要?jiǎng)趧?dòng)力已患及將來(lái)可能患職業(yè)病的人數(shù)較多，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先將殘疾人安置在一樓或者二樓。事實(shí)則是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置點(diǎn)房屋均為6～7層樓梯房。鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用抽簽形式分房，出現(xiàn)了殘疾人被分到5/6樓而被迫搬回老家居住的現(xiàn)象。

社區(qū)管理滯后或缺失降低了集中安置村民生活幸福感。集中安置點(diǎn)“候鳥(niǎo)現(xiàn)象”的周末效應(yīng)表現(xiàn)在孩子周間在校住宿，則家中勞動(dòng)力回老家種地，安置點(diǎn)僅僅只有老人居住;“候鳥(niǎo)現(xiàn)象”的春節(jié)效應(yīng)表現(xiàn)在春節(jié)過(guò)后，家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工，年關(guān)才回。集中安置村民文化程度統(tǒng)計(jì)表可知，老人識(shí)字率極低，特定對(duì)象下的用電、用水、用煤、預(yù)防食物中毒等成為了集中安置社區(qū)迫在眉睫的問(wèn)題，集中安置點(diǎn)設(shè)立小區(qū)物業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒(méi)有。

低俗鄉(xiāng)風(fēng)蔓延增加了社區(qū)管理難度。不可否認(rèn)，傳統(tǒng)文化包含許多優(yōu)秀的鄉(xiāng)風(fēng)民俗，值得發(fā)揚(yáng)光大，但大量傳統(tǒng)優(yōu)秀文化正在逐漸消失是不爭(zhēng)事實(shí)，低俗鄉(xiāng)風(fēng)民俗蔓延滋長(zhǎng)提前辨識(shí)有效應(yīng)對(duì)。（1）“辦酒風(fēng)泛濫”。少數(shù)集中安置村民繞過(guò)文件禁令以“賀壽、立碑”等繁多名目而行“喬遷新居”之實(shí)的辦酒之風(fēng)，嚴(yán)重增加村民負(fù)擔(dān)。（2）“賭博風(fēng)盛行”。集中安置點(diǎn)的留守婦女因?yàn)榭臻e時(shí)間較多，天天聚賭，既影響了子女教育，還導(dǎo)致家庭矛盾重重。

農(nóng)耕文化與城市文明錯(cuò)位導(dǎo)致年齡較大村民內(nèi)心焦慮難以適從，增加社區(qū)管理難度。屋前菜園蔥綠果樹(shù)飄香，屋后莊稼成行綿延無(wú)邊;狗歡雞鳴貓撲鴨逐，肥豬在圈牛羊結(jié)群;黎明即起，女性忙進(jìn)忙出料理家務(wù)，男性犁田打壩伺弄莊稼;月下團(tuán)坐，家長(zhǎng)里短，喂豬劈柴，這種傳統(tǒng)農(nóng)耕生活習(xí)慣陪伴了村民的大半輩子，外在的忙碌保證了內(nèi)心的恬靜，艱辛的付出保障了生活的安逸。集中安置村民土地撂荒，但經(jīng)濟(jì)壓力依舊，內(nèi)心焦慮更甚。

集中安置系列問(wèn)題的解決途徑

調(diào)整法規(guī)，解決村民菜園子用地既維護(hù)了失地農(nóng)民的精神家園，也是在集中安置村民經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力較弱現(xiàn)狀下破解集中安置經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的短期最佳策略。

集中安置村民菜園子用地必須采取就近便民原則設(shè)在安置點(diǎn)附近，否則失去意義。這一原則要求必須將原集鎮(zhèn)附近土地進(jìn)行二次配給。二次配給只有三種方式可選：租賃、調(diào)整、購(gòu)買(mǎi)，但三種方式都無(wú)法解決問(wèn)題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，租賃方式無(wú)法行不通。一方面是原集鎮(zhèn)附近土地所屬居民從經(jīng)濟(jì)收益方面考慮租金，集中安置村民在兼顧農(nóng)耕生活習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)收益方面兩方面考慮租賃土地;一方面是集中安置每戶(hù)土地需求面積較小，集中安置戶(hù)數(shù)較多，村民自由協(xié)商的市場(chǎng)化配給既無(wú)法徹底解決安置村民用地需求。正因如此，政府調(diào)控勢(shì)在必行。

政府通過(guò)調(diào)整方式進(jìn)行二次配給與法律法規(guī)沖突。2020年1月1日實(shí)施新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二章第11條明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。簡(jiǎn)而言之，土地調(diào)整基本限定于小組之內(nèi)，村內(nèi)調(diào)整局限于村農(nóng)民集體所有土地。集中安置村民來(lái)自于全鎮(zhèn)各個(gè)村組，所調(diào)整土地使用權(quán)屬于原集鎮(zhèn)居民，鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)跨村調(diào)整用地。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)征收方式進(jìn)行土地二次配給方式不可行。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)權(quán)征收土地。2020年1月1日實(shí)施新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五章第46條規(guī)定：征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。二是與相關(guān)法律沖突。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五章第46條規(guī)定：征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。征收土地二次分配給集中安置村民并未改變土地使用性質(zhì)，但需要征收農(nóng)用地。三是有違惠民性質(zhì)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第五章第48條規(guī)定：征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。二次配給土地目是本持便民惠民原則解決集中安置村民菜園子用地，補(bǔ)償金如果由集中安置村民承擔(dān)無(wú)異增加了村民負(fù)擔(dān)。

利用鄉(xiāng)村振興良機(jī)，加快土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺是破解集中安置經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的根本之道。鎮(zhèn)巴縣赤南鎮(zhèn)梅坡村“紅娃合作社”流轉(zhuǎn)梅坡村民土地15 0 0畝栽種青脆李，長(zhǎng)期雇傭附近村民40人，高峰時(shí)刻雇傭村民70余人，在承擔(dān)雇傭村民生活的基礎(chǔ)上發(fā)放每人每天10 0元工資，吃苦耐勞村民年終獎(jiǎng)勵(lì)另外計(jì)算，僅2019年發(fā)放工資70余萬(wàn)元。安置點(diǎn)村民自家務(wù)農(nóng)門(mén)口打工，收入增長(zhǎng)有目共睹。

快速跟進(jìn)、延伸細(xì)化、創(chuàng)新管理是解決集中安置社會(huì)問(wèn)題的根本。先期建立集中安置社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，提前消除部分集中安置問(wèn)題。根據(jù)擬集中安置村民名單，在集中安置點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)初期篩選出具有一定組織能力的黨員、村組干部成立集中安置社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其主人翁精神，在安置點(diǎn)規(guī)劃、房屋設(shè)計(jì)、分配方法、舊房拆除等系列工作上發(fā)揮民智集思廣益，避免小區(qū)規(guī)劃與集中安置村民共性需求錯(cuò)位，優(yōu)化房屋分配方式，讓惠民工程真正普惠方便。集中安置入住后期，落細(xì)落實(shí)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)任，對(duì)集中安置村民尤其是婦孺老幼特殊人群進(jìn)行安全、衛(wèi)生等方面分類(lèi)培訓(xùn)制度，提高村民素質(zhì)，建立定期入戶(hù)回訪制度，確保集中安置點(diǎn)老人安全生活。

加強(qiáng)黨建工作，搶占并擴(kuò)大紅色陣地。鎮(zhèn)巴縣黎壩鎮(zhèn)在集中安置點(diǎn)村民搬遷入住后安排“黨建派出員”，由黨建派出員迅速跟進(jìn)集中安置點(diǎn)的黨建工作，加大“傳家風(fēng)、樹(shù)美德、守誠(chéng)信、做好人”的新鄉(xiāng)風(fēng)民俗標(biāo)語(yǔ)宣傳，發(fā)動(dòng)村民進(jìn)行安置點(diǎn)“紅黑榜”的民主討論、評(píng)選、集中公示等活動(dòng)實(shí)事求是有的放矢強(qiáng)化優(yōu)良鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，復(fù)制鎮(zhèn)巴縣村委黨建的“道德講堂”“扶智學(xué)堂”模式到集中安置點(diǎn)，組織集中安置點(diǎn)村民進(jìn)行體育運(yùn)動(dòng)等，寓教于樂(lè)，多形式多途徑對(duì)集中安置點(diǎn)村民進(jìn)行教育。實(shí)地調(diào)查，多方比較，黎壩鎮(zhèn)集中安置點(diǎn)出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題顯著少于其它集中安置點(diǎn)。

弘揚(yáng)鄉(xiāng)賢文化，強(qiáng)化基層自治能力。鄉(xiāng)賢憑借自身品德、才學(xué)為鄉(xiāng)人推崇敬重，其親緣、人緣、地緣優(yōu)勢(shì)在協(xié)調(diào)化解矛盾、解決糾紛、教化群眾及村民事務(wù)管理等方面具有重要作用。集中安置點(diǎn)村民數(shù)量眾多，高度集聚，集中安置彼此不夠熟悉，容易出現(xiàn)各種問(wèn)題，分片區(qū)分單元織密鄉(xiāng)賢自治體系，能夠迅速融合安置點(diǎn)居民關(guān)系，發(fā)揮穩(wěn)定社區(qū)作用。同時(shí)，通過(guò)鄉(xiāng)賢能夠收集村情民意，向上反饋村民意見(jiàn)，向下做好政策宣傳，發(fā)揮上聯(lián)下達(dá)溝通協(xié)調(diào)作用，對(duì)剛剛構(gòu)建的集中安置點(diǎn)意義重大。