從分散監(jiān)管到協(xié)同共治：平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的出路

劉家明 耿長娟

內(nèi)容提要：平臺經(jīng)濟新業(yè)態(tài)及其生態(tài)系統(tǒng)性、開放共享性等特征，必然呼喚創(chuàng)新的平臺經(jīng)濟治理模式。當前，平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展已納入中央政府的政策議程。平臺經(jīng)濟的性質(zhì)決定了內(nèi)外部多元利益主體多重機制的協(xié)同共治是其治理的基本方式和規(guī)范健康發(fā)展的根本出路。本文從治理機制設(shè)計的視角考慮了激勵相容的平臺規(guī)則、合作共治的交易成本，并構(gòu)建了平臺經(jīng)濟協(xié)同共治的框架，提出了平臺經(jīng)濟協(xié)同共治的思路與對策。

關(guān)鍵詞：平臺經(jīng)濟;分散監(jiān)管;協(xié)同治理;平臺風險

中圖分類號：F712.9 文獻標識碼：A 文章編號：1001-148X（2020）08-0037-08

作者簡介：劉家明（1981-），男，湖北安陸人，江西理工大學法學院副教授，管理學博士，研究方向：平臺經(jīng)濟政策與平臺型治理;耿長娟（1983-），女，河南新鄉(xiāng)人，江西理工大學法學院講師，管理學博士，研究方向：政府管理。

基金項目：國家社科基金項目，項目編號：16XZZ015。

一、問題的提出

以多邊平臺模式為核心的平臺經(jīng)濟，憑借其網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、范圍經(jīng)濟與規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)以及基于生態(tài)價值網(wǎng)絡(luò)的體系競爭力，不僅應(yīng)用領(lǐng)域分布廣泛，已成為跨域、跨界的新興經(jīng)濟業(yè)態(tài)，而且催生了社會服務(wù)業(yè)的繁榮發(fā)展，助推了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級和政府治理的創(chuàng)新。尤其在互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)的驅(qū)動下，其生態(tài)聯(lián)結(jié)、促進互動與降低交易成本的功能得到前所未有的釋放，在自身規(guī)模得到迅猛發(fā)展的同時，對傳統(tǒng)的各行各業(yè)和整個經(jīng)濟社會產(chǎn)生了深遠的革命性影響。由此，引發(fā)了全球性的平臺革命浪潮，注定了21世紀必然是平臺經(jīng)濟的時代[1]。在平臺時代，平臺經(jīng)濟不僅是全球經(jīng)濟增長的新引擎，也是中國經(jīng)濟保持快速增長的新動力。據(jù)阿里研究院預(yù)計，到2030年中國的平臺經(jīng)濟規(guī)模保守估計將達到70.4萬億元，如果得到良好治理和規(guī)范發(fā)展很可能突破100萬億元[2]。因此，平臺經(jīng)濟良性治理與健康發(fā)展的重大意義是不言而喻的，以至于2018與2019連續(xù)兩年的中央政府工作報告提出大力發(fā)展平臺經(jīng)濟的戰(zhàn)略決策。

平臺經(jīng)濟的廣泛連接性、生態(tài)系統(tǒng)性、開放共享性、互惠共贏性、增長爆發(fā)性等特征，展現(xiàn)了其復(fù)雜性與治理的挑戰(zhàn)性。平臺經(jīng)濟在推動平臺組織與經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，也對傳統(tǒng)行業(yè)、組織產(chǎn)生了顛覆性影響。由此，平臺經(jīng)濟的負面影響、風險與失靈接踵而至：一是機會主義與負外部性行為，帶來了商業(yè)欺詐等商業(yè)誠信問題，尤其是造成了消費者權(quán)益侵害問題，例如產(chǎn)品質(zhì)量問題、消費安全問題、泄露隱私問題。二是平臺的壟斷風險與惡意競爭威脅，壟斷勢力破壞了公平競爭，阻礙了技術(shù)創(chuàng)新，規(guī)模龐大的平臺社群或平臺帝國還可能對公共政策、社會輿論造成負面影響和壓力。三是信息不對稱帶來的平臺企業(yè)自身發(fā)展的“檸檬問題”、委托代理問題及政府監(jiān)管難題等。平臺經(jīng)濟的負面影響不可避免地引發(fā)利益相關(guān)者的權(quán)益均衡與權(quán)益保障問題，繼而產(chǎn)生了平臺治理的困境與挑戰(zhàn)。

然而多年來，平臺經(jīng)濟的分散監(jiān)管模式并沒有很好解決平臺經(jīng)濟的風險與負面影響。因此，平臺經(jīng)濟的規(guī)范治理與健康發(fā)展仍然是亟待研究和解決的難題，為此2019年8月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》?；谶@樣的現(xiàn)實背景、政策背景，本文的研究問題是：平臺經(jīng)濟分散監(jiān)管為何難以解決平臺經(jīng)濟的風險與挑戰(zhàn);如何由分散監(jiān)管走向協(xié)同治理，有何思路與對策。

平臺經(jīng)濟是適應(yīng)數(shù)字技術(shù)體系的社會生產(chǎn)與再生產(chǎn)的新組織形式和資本積累新方式，并形成了全球化的競爭格局[3]。平臺經(jīng)濟在現(xiàn)實中逐漸暴露出諸多問題和風險，諸如壟斷問題[4]、網(wǎng)絡(luò)市場陷阱[5]與外部性問題[6]、信息不對稱及其引發(fā)的問題[7]、勞工權(quán)益和消費者權(quán)益等問題[8-9]，給治理帶來了系列挑戰(zhàn)和困境。為此，學者們紛紛從法學、公共管理、政府經(jīng)濟規(guī)制、治理機制設(shè)計等不同視角提出了平臺經(jīng)濟風險治理的多元路徑。這些路徑歸納起來，主要有以下幾種：一是政府的經(jīng)濟規(guī)制，主要解決壟斷和信息不對稱問題[10-11]。二是法律規(guī)范和法治的路徑，主要解決平臺壟斷、負外部性問題尤其是相關(guān)主體的權(quán)益保障[8-9，12]。三是政府和平臺方合作監(jiān)管的二元模式。例如，王勇和馮驊明確指出，平臺經(jīng)濟需要政府和平臺方的雙重監(jiān)管[13];卓越和王玉喜主張建立“政府+平臺”的二元監(jiān)管模式，并在此基礎(chǔ)上通過信息機制和規(guī)則設(shè)計來解決網(wǎng)約車風險等問題[14]。以上三種路徑實際上都承認或默認政府在平臺經(jīng)濟治理中的主導地位，但往往忽略了平臺企業(yè)尤其是平臺領(lǐng)導在生態(tài)系統(tǒng)中的主導地位及其在平臺治理中的主動性、責任性[15]。事實上，平臺風險及失靈必然影響平臺經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和平臺企業(yè)自身的利益。四是平臺企業(yè)主導的生態(tài)治理。平臺實質(zhì)是利益與責任的共同體，需要調(diào)動多元相關(guān)主體的治理積極性和能力優(yōu)勢;只有協(xié)調(diào)平臺內(nèi)部的生態(tài)關(guān)系，平臺經(jīng)濟才能持續(xù)健康發(fā)展。為此，肖紅軍和李平[16]主張通過推動生態(tài)化治理推動平臺企業(yè)履行社會責任。五是多邊用戶參與的平臺治理，即平臺供需兩側(cè)用戶之間互相評價、相互監(jiān)督的治理模式[17]，其實也是平臺企業(yè)治權(quán)開放與釋能推動的結(jié)果。

綜上所述，平臺經(jīng)濟“雙刃劍”的影響與治理問題，多年來學者們分別研究提出了政府規(guī)制與法律監(jiān)督模式、平臺方監(jiān)管模式、用戶監(jiān)督模式以及政府與平臺方的二元監(jiān)管模式、平臺方與用戶的合作監(jiān)督模式。由于平臺經(jīng)濟的廣泛連接性、超級覆蓋性和龐大規(guī)模性以及產(chǎn)生的社會公權(quán)力、經(jīng)濟顛覆性和沖擊力，顯然需要多方的協(xié)作。政府和平臺方一元或二者合作的二元模式，難以解決現(xiàn)實中平臺經(jīng)濟的復(fù)雜性和失靈風險。因此，一方面需要政府轉(zhuǎn)變觀念和職能，調(diào)動和發(fā)揮社會主體、平臺企業(yè)及消費者等多元利益相關(guān)者的優(yōu)勢，推動平臺經(jīng)濟的合作治理與創(chuàng)新;另一方面，需要平臺企業(yè)具備平臺生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略意識與生態(tài)思維，賦權(quán)釋能推動多邊用戶參與治理。2017年，阿里研究院發(fā)布了《平臺經(jīng)濟協(xié)同治理三大議題》，為平臺經(jīng)濟協(xié)同共治指明了方向，也為本研究提供了有益的啟示。

二、平臺經(jīng)濟分散監(jiān)管的困境

平臺經(jīng)濟作為經(jīng)濟新業(yè)態(tài)和新模式，必然伴隨著新問題和新挑戰(zhàn)。面對這些問題和挑戰(zhàn)，政府和市場并沒有現(xiàn)成的、行之有效的監(jiān)管規(guī)則、方式與手段?？傮w上，仍然沿襲市場分散治理模式：依靠傳統(tǒng)競爭機制來實現(xiàn)競爭對手間、供需間的市場力量制衡;地方政府基本秉持“問題”導向而選擇事后監(jiān)管;行業(yè)自律與社會監(jiān)督若有若無、若隱若現(xiàn)。因此，平臺監(jiān)管往往出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的治理困境，缺乏系統(tǒng)性的、預(yù)防性的協(xié)同治理。

（一）平臺自我管制的局限

平臺實際上是主辦方或（和）所有者安排治理規(guī)則、承運方與多邊用戶執(zhí)行規(guī)制的一種治理支撐體系。主辦方或（和）所有者（“平臺方”）是平臺生態(tài)圈的創(chuàng)建者、領(lǐng)導者，理所當然地承擔著普遍的、必要的管制者角色，而且平臺方擁有強大的治理權(quán)力——具有與法定產(chǎn)權(quán)相聯(lián)系的強大排他權(quán)和“門衛(wèi)”權(quán)力，尤其是排他權(quán)往往是最重要的權(quán)力[18]。但平臺運作與治理是一個復(fù)雜的平衡系統(tǒng)，即便平臺憑借強大治權(quán)實施自我管制，在現(xiàn)實中仍然有諸多困境與局限。

平臺自我管制是逐利本質(zhì)驅(qū)使的一己私利優(yōu)先行為。第一，在有限理性和缺乏戰(zhàn)略遠見的情況下，面對巨大的短期利益誘惑，平臺方可能出現(xiàn)損人利己的投機主義傾向和短視行為。例如，通過押金圈錢或虛假信息、假冒偽劣商品侵吞消費者福利。第二，為了擴大用戶規(guī)模和利潤池，平臺方有意放松管制或監(jiān)管不力，從而產(chǎn)生了質(zhì)量問題、安全問題等風險。第三，由于平臺擴張的帝國主義傾向，平臺通過對競爭對手的包抄覆蓋、兼并收購來不斷擴大規(guī)模，很大程度上形成了壟斷勢力，犧牲了競爭帶來的資源配置效率，破壞了公平的競爭環(huán)境并抑制了創(chuàng)新。第四，平臺過度開放就容易導致失去可控性的風險。平臺過于開放，安全性難以保證，用戶層次不齊;造成用戶過多，服務(wù)跟不上或造成平臺擁擠;過度的開放還可能導致產(chǎn)品碎片化、質(zhì)量難以監(jiān)管、口碑難以統(tǒng)一等問題。最后，平臺企業(yè)也面臨各種威脅、風險與挑戰(zhàn)等困境，例如難以突破用戶臨界規(guī)模、前期投入巨大且短期難以回收成本，因而容易誘發(fā)平臺前期送福利、挖陷阱而形成壟斷后填陷阱、侵吞福利的行為策略，給消費者造成了巨大的心理落差和消費困境。

（二）政府規(guī)制的困難

平臺經(jīng)濟作為發(fā)展迅速、應(yīng)用廣泛的新業(yè)態(tài)，帶來了一系列新的問題，給政府規(guī)制與監(jiān)管帶來了困難和挑戰(zhàn)。其一，平臺基于生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的開放合作模式產(chǎn)生了法律責任認定及追究的困難。平臺對多邊用戶合約控制權(quán)的開放，可能產(chǎn)生權(quán)責不對等、責任分散的難題。例如，產(chǎn)品質(zhì)量問題是平臺方負責還是該產(chǎn)品的開發(fā)商、生產(chǎn)商、運營商負責或共同擔責，實際上取決于平臺與用戶的合約關(guān)系中關(guān)于權(quán)責安排的條款。一旦合約關(guān)系不夠明確或完整，就容易引發(fā)權(quán)責糾紛和監(jiān)督困難。既有的民商法、勞動法、消費者權(quán)益保障法難以解決平臺事件中的責任認定、侵權(quán)賠償、勞動糾紛的新問題。其二，平臺壟斷監(jiān)管的困難。例如不對稱定價是否涉嫌價格歧視，這種價格歧視是合理的還是違法的;免費或補貼的價格策略是否涉嫌不正當競爭，平臺先補貼消費者然后不斷漲價或掠奪性定價是否存在對消費者和市場的潛在操控;過低價格是激發(fā)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的策略還是趕走競爭對手的壟斷行為;定價相關(guān)的“羊毛出在豬身上”現(xiàn)象，是公平合理還是損害了消費者權(quán)益。還如平臺訪問及監(jiān)管難題，諸如排他性訪問權(quán)、獨占權(quán)是否涉嫌壟斷，是否抑制創(chuàng)新，是否給消費者造成困擾[1]。其三，問題叢生以及信息不對稱引致的政府監(jiān)管力不從心與難以監(jiān)管的困境。諸如：逃稅漏稅發(fā)生在哪個環(huán)節(jié)以及如何征管;頻發(fā)的質(zhì)量問題、誠信問題、安全問題如何系統(tǒng)治理和預(yù)防;以及數(shù)據(jù)及隱私安全問題帶來的監(jiān)管難題，等等。

在大量出現(xiàn)的新問題、新困難和新挑戰(zhàn)面前，相關(guān)的法律法規(guī)要么滯后（例如電子商務(wù)法比實踐晚了至少15年），要么不健全。因此，地方政府往往選擇性地進行事后監(jiān)管，即涉及人命關(guān)天的大事、嚴重市場紛爭或出于社會輿論壓力，才出面調(diào)解或做出行政處罰。顯然，這是一種非系統(tǒng)性的、非預(yù)防性的、非法制性的監(jiān)管，必然造成監(jiān)管不全、無力、滯后的局面。在應(yīng)對平臺上的負外部性行為時，法律和政府規(guī)制總是不完全的，而且成本高昂，技術(shù)上難以有效監(jiān)測[17]。因此，面對覆蓋廣泛的平臺服務(wù)業(yè)，政府的確難以監(jiān)管其動態(tài)服務(wù)過程和服務(wù)質(zhì)量。

（三）市場自發(fā)監(jiān)督與社會監(jiān)督的困局

雙邊市場中的平臺競爭不同于一般市場，不僅體現(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)間的體系競爭，而且必然是伴隨著一定壟斷勢力的基于價值網(wǎng)絡(luò)的競爭。網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的激發(fā)很容易推動平臺規(guī)模的壯大、壟斷勢力甚至是“贏者通吃”的形成。平臺憑借壟斷勢力扼殺或阻止?jié)撛诘氖袌鲞M入者，覆蓋或收購現(xiàn)有的競爭者，與互補者廣泛結(jié)盟構(gòu)建龐大的平臺網(wǎng)絡(luò)體，進一步推動著壟斷，侵蝕著其他競爭性的監(jiān)督力量。有些平臺濫用壟斷權(quán)力，阻止平臺間的對接兼容與互聯(lián)互通，甚至禁止用戶多屬行為（如“3Q”大戰(zhàn)），提高用戶的轉(zhuǎn)換成本，直接造成用戶不便甚至權(quán)益損害，而享受免費的消費者只能選擇忍氣吞聲。還如，一些新興的技術(shù)企業(yè)在創(chuàng)辦之初就受到平臺帝國的業(yè)務(wù)包抄、免費定價、惡意挖人的威脅，最后只能選擇被動收購，除了“賣個好價錢”別無選擇。因此，平臺壟斷破壞了公平的競爭環(huán)境，使得競爭性的市場力量制衡無法形成，市場力量的自發(fā)監(jiān)督難以開展。

此外，來自社會公眾、社會媒體、社會組織的監(jiān)督勢單力薄、若有若無。首先，社會公眾的“有限理性”和搭便車困境，使得他們在盡情享受平臺部分免費服務(wù)的同時，往往忽略了服務(wù)質(zhì)量和潛在風險及其安全威脅，更不愿意花費高昂的監(jiān)督成本。只有自身核心利益直接受到損害的平臺用戶或競爭者，他們才可能借助媒體通過某一社會事件大力渲染平臺危害，施加輿論壓力甚至道德綁架，此時監(jiān)督合力似乎又過度了。例如，一旦滴滴乘客出現(xiàn)人身安全事故，就可能受到媒體、出租車利益集團的大肆攻擊。最后，商會、協(xié)會等行業(yè)組織由于其運作模式和經(jīng)費結(jié)構(gòu)，其對平臺成員的監(jiān)督形同虛設(shè)，亦無法站在中立的立場形成客觀有效的監(jiān)督，第三方評價機構(gòu)等社會監(jiān)督嚴重不足，共同造成了社會監(jiān)督的困局。

（四）分散監(jiān)管的困境及成因

除了上述主體各自單獨監(jiān)督的局限，平臺的分散監(jiān)管還存在主體間的沖突和責任推卸的困境。一旦平臺上產(chǎn)品質(zhì)量出了問題，就會產(chǎn)生責任難題：是經(jīng)營者的責任，還是平臺所有者的責任或是政府監(jiān)管者的責任。例如，2015年1月阿里巴巴和國家工商管理部門相互指責——前者指責后者抽檢不合程序和規(guī)范，貿(mào)然公開其過低的產(chǎn)品合格率;后者認為前者假貨率過高，沒有擔負監(jiān)督檢查責任。但阿里聲明，假貨對于阿里長遠發(fā)展不利，自己有義務(wù)監(jiān)督，但對于一億多種商品，憑借自己的治理體系和監(jiān)督力量也難以奏效。

綜上所述，由于市場主體自發(fā)監(jiān)督與社會組織監(jiān)督的困局，平臺經(jīng)濟風險與失靈治理基本處于平臺方與政府的雙元監(jiān)督模式。因為平臺自我管制在逐利動機的驅(qū)使下，必然選擇平臺方或平臺生態(tài)圈的利益優(yōu)先策略，而且憑借其壟斷權(quán)和排他權(quán)，勢必犧牲用戶的權(quán)益或破壞市場競爭機制，影響社會創(chuàng)新和資源配置效率。又因為法律法規(guī)監(jiān)督的滯后性以及政府規(guī)制的不完全性、高昂成本與信息不對稱，因此平臺經(jīng)濟的有效治理依靠政府單方的外部監(jiān)管是不可能實現(xiàn)的。因此，平臺與政府的雙元監(jiān)督范式無法有效解決平臺型網(wǎng)絡(luò)市場中出現(xiàn)的信息不對稱及其引發(fā)的逆向選擇、安全風險與服務(wù)質(zhì)量問題[7]。平臺自治失靈、政府規(guī)制失效與社會治理參與不足共同構(gòu)成平臺經(jīng)濟治理的困境。因此，平臺經(jīng)濟要實現(xiàn)規(guī)范有序、健康可持續(xù)的發(fā)展，多元利益主體的協(xié)同共治是必然的出路。

三、平臺經(jīng)濟協(xié)同共治的思路

平臺經(jīng)濟的風險治理與規(guī)范發(fā)展需要多元利益主體的參與治理?；诙嘣黧w各自單獨監(jiān)督的局限和分散監(jiān)管的困境，因此平臺監(jiān)管主體之間需要各負其責地合作，發(fā)揮各自的能力和優(yōu)勢。事實上，平臺經(jīng)濟是一種由平臺所有者與承運者、商品提供者、互補服務(wù)提供者、消費者、政府監(jiān)管部門、第三方機構(gòu)等多元利益相關(guān)者組成的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)。這些主體共同構(gòu)成了大規(guī)模的社會化協(xié)作體系，直接決定了平臺經(jīng)濟是一種開放共享、多元參與且需要協(xié)同共治的經(jīng)濟形態(tài)。平臺經(jīng)濟的參與者能夠互相影響、相互合作、協(xié)同治理，進而為創(chuàng)造更大的價值提供可能性。關(guān)鍵在于安排激勵相容的規(guī)則，通過機制設(shè)計和技術(shù)手段，調(diào)動多元主體參與治理的積極性，降低共治的交易成本，綜合發(fā)揮多元主體、多種機制的治理優(yōu)勢，提升協(xié)同治理的效果。

（一）激勵相容的規(guī)則，調(diào)動協(xié)同治理的動力與優(yōu)勢

平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展需要外部監(jiān)管者、平臺方及多邊用戶的協(xié)同治理。平臺經(jīng)濟治理實質(zhì)上是關(guān)于平臺利益相關(guān)者之間的權(quán)利規(guī)則安排。一套有效的治理規(guī)則必須能夠整合參與者的利益和社會整體福利，誘導參與者的建設(shè)性行為并抑制其機會主義行為。因此，整合多元主體的利益、實現(xiàn)治理權(quán)力制衡、推動治理主體合作、形成協(xié)同治理合力，治理規(guī)則的賦權(quán)釋能與激勵相容非常關(guān)鍵。激勵相容在于能提供給每個治理主體一種激勵，使他們在最大化自身利益的同時也在推動著整體治理目標的實現(xiàn)，這是治理規(guī)則安排的基本原則，也是協(xié)同共治的前提。安排平臺治理規(guī)則的核心就是要讓相關(guān)群體形成利益共同體，吸引并激勵相關(guān)群體進駐平臺并各盡所能地努力經(jīng)營與創(chuàng)新，同時約束與限制負外部性行為與分配性努力，讓進駐平臺的主體都能從平臺繁榮中共同獲益。而平臺本身作為一種社群利益共同體，為激勵相容的治理規(guī)則安排提供了可能。

平臺社群共同體利益相關(guān)方都有動力和義務(wù)行使治理權(quán)利，而且作為局內(nèi)人，他們有動機與信息優(yōu)勢來參與監(jiān)管。首先，供需兩側(cè)的多邊用戶是交互行為的當事人，因此是平臺經(jīng)濟行為的直接責任主體。用戶監(jiān)管本身就是一種權(quán)利，這種權(quán)利可以對其他用戶施加影響從而維護自己的權(quán)益。因此，安排多邊用戶參與平臺治理符合激勵相容原則，能夠調(diào)動其參與治理的積極性。其次，平臺方是多邊用戶的聯(lián)絡(luò)者、交互行為的促進者以及交互空間、治理規(guī)則的提供者，負有監(jiān)管的首要責任。平臺方具備強大的動機和信息優(yōu)勢，且具有產(chǎn)權(quán)及其衍生的排他權(quán)等權(quán)力和豐富的管制手段。在處理負外部性行為及行為矯正時，平臺方更接近行為主體，因此比政府管制更加迅速有效，監(jiān)管更加頻繁，且實施成本更低[17]。最后，政府履行著市場監(jiān)督管理、促進經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展的職責，是平臺經(jīng)濟利益紛爭的最后裁定者，也是平臺經(jīng)濟風險與失靈治理的終極責任者，不僅需要發(fā)揮其治理優(yōu)勢，更需要在平臺經(jīng)濟元治理的規(guī)則安排中發(fā)揮不可替代的重要作用。

（二）機制設(shè)計與技術(shù)輔助，降低共治的交易成本

降低交易成本不僅是平臺激發(fā)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、提高運行效率的基礎(chǔ)，更是多元主體參與平臺治理的有力保障。降低治理的交易成本首先要依賴于優(yōu)化與創(chuàng)新的機制設(shè)計，其次是選用高效便捷的監(jiān)督技術(shù)，尤其是信息技術(shù)。機制設(shè)計必須考慮三個基本問題：（1）激勵相容的治理規(guī)則和明晰的權(quán)責體系;（2）治理機制的信息效率與信息成本，治理機制應(yīng)該降低信息不對稱和不完全的程度，鼓勵信息優(yōu)勢主體主動地披露信息和發(fā)送信號，誘使利益相關(guān)者顯示真實信息;（3）合作行為及其監(jiān)督的交易成本，除了信息成本，還涉及合作治理過程中協(xié)商、監(jiān)督、風險防范與利益糾紛處理的成本，因此建立穩(wěn)定的互動反饋與動態(tài)治理機制，設(shè)計一種自主的互相監(jiān)督與評價機制，有助于治理規(guī)則的實施效果。

平臺經(jīng)濟的生態(tài)性、開放性特征與平臺治理的多元主體決定了平臺治理機制必然是多元的、綜合性的、動態(tài)的。在現(xiàn)實中，平臺確需綜合運用多種治理機制和管制技術(shù)，來降低負外部性、復(fù)雜性、不確定性以及與信息不對稱、合作困境聯(lián)系在一起的平臺運作成本。政府的平臺經(jīng)濟規(guī)制與元治理，從外部推動平臺的自治、市場機制的發(fā)揮、多邊用戶和社會主體的參與治理，并為市場機制、社會機制、平臺自治機制的結(jié)合與協(xié)同提供元治理規(guī)則。市場機制的發(fā)揮和自發(fā)監(jiān)督依靠成熟的公平競爭機制、信息披露機制、聲譽機制、消費者權(quán)益保障機制和第三方的評價與裁判制度。社會機制有賴于誠信等社會資本的發(fā)育、社會組織的成長和行業(yè)的自律規(guī)范。平臺方是生態(tài)系統(tǒng)的掌舵者，是平臺業(yè)務(wù)的主辦者或平臺組織的所有者，理應(yīng)在治理機制設(shè)計中發(fā)揮主導作用。由于平臺方擁有更多的信息優(yōu)勢、豐富和直接的管制工具，比政府部門能夠更加迅速有效地實行動態(tài)監(jiān)管，因此應(yīng)該不斷修訂完善平臺方的自治機制并推動生態(tài)治理。

（三）多元主體協(xié)同共治的框架

平臺經(jīng)濟的性質(zhì)從根本上決定了內(nèi)外部利益相關(guān)主體參與的協(xié)同是治理的基本方式[2]。平臺面臨的多重挑戰(zhàn)和分散治理困境，直接推動著平臺治理向著多元合作基礎(chǔ)上的深度高效參與治理轉(zhuǎn)變。但是平臺經(jīng)濟協(xié)同治理不會自動實現(xiàn)，要有同一的目標，要有激勵相容的規(guī)則激發(fā)協(xié)同共治的動機，要有多元主體參與并能發(fā)揮各自優(yōu)勢的治理方式，要有高效合作的交互機制，這些共同構(gòu)成了平臺經(jīng)濟協(xié)同共治的框架（見圖1）。政府的法律法規(guī)和扶持政策、平臺方安排的自治規(guī)則、行業(yè)組織制定的行業(yè)規(guī)范和市場競爭秩序共同構(gòu)成了平臺經(jīng)濟協(xié)同共治的規(guī)范體系。其中，政府的法律監(jiān)管和規(guī)制發(fā)揮著元治理的作用，推動、約束并規(guī)范著其他主體的治理行為;政府培育與規(guī)范社會組織、購買社會組織服務(wù)、健全與維護市場競爭機制有助于推動社會機制、市場機制在平臺經(jīng)濟治理中的功能發(fā)揮;政府間的協(xié)同與整體性治理、數(shù)字政府與智慧政府建設(shè)和政府的大數(shù)據(jù)治理，是平臺經(jīng)濟協(xié)同治理的重要保障和推動力量。政府治理、市場治理、社會治理與平臺方治理的有機結(jié)合，是發(fā)揮多元主體各自優(yōu)勢參與平臺經(jīng)濟治理的基本方式。

箭頭序號暨治理機制的注釋如下：1.平臺規(guī)則審查與反壟斷調(diào)查;2.提供平臺自治規(guī)則與治理數(shù)據(jù);3.對用戶交互行為的動態(tài)監(jiān)控與大數(shù)據(jù)治理;4.平臺方對商家的資格審查與信譽評價，商家對平臺方的反饋與評價;5.消費者的誠信積分、服務(wù)評價;6.互動反饋、監(jiān)督互評;7.投訴舉報、工商監(jiān)督;8.投訴維權(quán)、權(quán)益保障;9.行業(yè)自律、第三方專業(yè)評價;10.參與公開聽證、媒體曝光。

在平臺經(jīng)濟協(xié)同共治框架中，平臺方的產(chǎn)權(quán)屬性、生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)導地位、信息及技術(shù)優(yōu)勢共同決定了平臺方主導的平臺自治、用戶間的生態(tài)系統(tǒng)治理、大數(shù)據(jù)治理，是常規(guī)性的也是核心的治理機制。因此，政府與平臺方建立“合作規(guī)制”關(guān)系十分必要。政府、平臺方、消費者、商品與服務(wù)的運營商之間的網(wǎng)狀合作與互動評價構(gòu)成了核心的協(xié)作機制。彼此間的監(jiān)督評價是驅(qū)動平臺經(jīng)濟治理的直接力量。圖1用箭頭顯示了多元主體之間的復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)交互機制，并進行了編號。

四、平臺經(jīng)濟協(xié)同共治的對策

根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見（國辦發(fā)〔2019〕38號），參考阿里研究院與德勤咨詢機構(gòu)合作發(fā)布的《平臺經(jīng)濟協(xié)同治理三大議題》，結(jié)合平臺經(jīng)濟協(xié)同共治的思路與框架，從治理機制設(shè)計的視角探尋協(xié)同共治的主要對策。

（一）平臺方的進入管制與開放共治

平臺方作為平臺治理規(guī)則的安排者和主要執(zhí)行者，在平臺生態(tài)系統(tǒng)治理中發(fā)揮著主導性作用，因此是平臺經(jīng)濟治理的最主要推動者和參與者[19]。平臺方主導的監(jiān)管與自治符合自身的長遠利益，因為忽視監(jiān)管會引發(fā)產(chǎn)品質(zhì)量問題繼而造成用戶流失，引致媒體的負面評價、政府的行政處罰，最終損害的是自身利益。平臺方通過治理規(guī)則和進入管制，履行著守門員的職責。進入管制的直接目標是吸引合適的用戶群體，防止不合格用戶，主要方法包括制度規(guī)定、技術(shù)甄別手段。平臺進入管制的主要方式有：一是用戶的過濾機制，即通過用戶身份的鑒定、認證、核實機制避免平臺被濫用而成為“公地悲劇”，或避免對平臺的惡意寄生、病毒攻擊等行為的發(fā)生，繼而避免平臺聲譽、形象、公權(quán)力流失造成的平臺失靈;二是對內(nèi)容和服務(wù)供給者的準入管制，例如注冊資本的要求、資質(zhì)認證、組織規(guī)模限定等;三是基于客觀的統(tǒng)一標準通過市場競爭機制選擇參與者，如公開競標。

由于平臺自身無法有效應(yīng)對所有的監(jiān)管問題，平臺主辦方還必須具備開放共治的理性和致力于平臺可持續(xù)發(fā)展的長遠戰(zhàn)略眼光。一方面，為了減少被沖擊實體經(jīng)濟的抵制和由此帶來的政府監(jiān)管壓力，平臺企業(yè)應(yīng)主動接受社會監(jiān)督與政府監(jiān)管，理性地支持配合外部監(jiān)督，主動地公開相關(guān)數(shù)據(jù)，策略性地推動平臺的開放共治以改進互動質(zhì)量，還要主動承擔必要的社會責任。另一方面，平臺方需要把與外部監(jiān)管者的傳統(tǒng)對立關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系，主動與外部監(jiān)管者合作。合作的第一步是開放監(jiān)管權(quán)力，讓外部監(jiān)管者參與進來，顯示自己對監(jiān)管的重視以及確保不被誤解;第二步是為外部監(jiān)管提供相關(guān)信息和各種便利。當應(yīng)對不利監(jiān)管時，應(yīng)避免與監(jiān)管者發(fā)生沖突，這時可以利用多邊用戶的支持力量，或者主動承擔相應(yīng)責任，滿足監(jiān)管者的要求[5]。

（二）平臺方推動的用戶互評與動態(tài)監(jiān)控

平臺經(jīng)濟模式的核心機理在于把多邊用戶聯(lián)結(jié)起來進行互動。從這個意義上講，平臺經(jīng)濟治理的關(guān)鍵是要最大化平臺互動的可重復(fù)性、效率與質(zhì)量，讓用戶在互動中相互滿足、各施其能、各取所需。美國平臺思維實驗室的創(chuàng)始人指出，平臺失敗的大部分原因在于未能成功促進高質(zhì)量的互動并減少失敗的互動[20]。因此，平臺價值的實現(xiàn)與合作治理都是在多邊用戶間的互動過程中實現(xiàn)。用戶間的互評監(jiān)督、交互反饋是平臺生態(tài)系統(tǒng)治理的基礎(chǔ)。用戶間的互評監(jiān)督機制可以使多邊用戶評價彼此的表現(xiàn)與誠信，有助于凈化平臺生態(tài)圈的運行環(huán)境，并節(jié)約甄別成本[21]。而且平臺方主導和推動的多邊用戶參與的生態(tài)系統(tǒng)治理，發(fā)揮了核心利益相關(guān)者的參與積極性和治理優(yōu)勢，最符合激勵相容原則，構(gòu)成了主要的治理機制。

平臺方對用戶的監(jiān)管職責是普遍的也是必要的。平臺方的管制能力主要取決于平臺所有者實施懲罰乃至排他的能力以及對用戶互動的動態(tài)監(jiān)控能力。對用戶互動的動態(tài)監(jiān)控目的是為了達到預(yù)期的互動質(zhì)量，最小化負的外部性行為，驅(qū)動積極的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的潛在價值。動態(tài)監(jiān)控涉及交易相關(guān)主體的交易記錄與私人數(shù)據(jù)，要在保障信息安全的同時基于數(shù)據(jù)分析來對違規(guī)行為進行懲罰。主要用于治理用戶的不良行為，基本策略是通過信息機制與規(guī)則設(shè)計來禁止不良行為和不良用戶的進駐。管制的方式和工具包括：價格策略、政策、合約、技術(shù)、信息提供、勸說、文化與倫理，具體如許可、資格認定、產(chǎn)權(quán)安排[18]。管制負外部性行為的規(guī)則涉及權(quán)力和價值在多邊用戶間的配置，平臺必須平衡相互沖突的價值。

（三）政府對平臺治理的審查與權(quán)益保障

政府在平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展中扮演著元治理、審查者、裁定者的角色，履行著反壟斷、應(yīng)對信息不對稱、減少負外部性行為與保障合法權(quán)益的職責。政府的促進競爭法、電子商務(wù)法、消費者權(quán)益保障法等法律法規(guī)是平臺治理規(guī)則的基本依據(jù)。政府對平臺治理規(guī)則的審查，有助于維護公平的經(jīng)濟環(huán)境并推動平臺的合法自治。政府參與并推動的負外部性治理與權(quán)益保障，有助于糾正平臺生態(tài)系統(tǒng)的利益失衡問題，對于推動平臺經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展不可或缺。因此，除了對平臺企業(yè)的傳統(tǒng)規(guī)制，政府促進平臺經(jīng)濟規(guī)范發(fā)展的重點應(yīng)放在：治理規(guī)則的審查以應(yīng)對反壟斷、信息披露政策以應(yīng)對信息不對稱問題、推動負外部性治理以解決合法權(quán)益保障問題。

首先，政府需要審查平臺治理規(guī)則的公開性、合法性以及是否正常地運行、是否存在強制性的霸王條款侵吞用戶權(quán)益，并核實其促成壟斷還是競爭。其次，政府監(jiān)管者要求平臺為其提供開放的數(shù)據(jù)，并要求平臺定期披露訪問權(quán)限、產(chǎn)品質(zhì)量、平臺績效和核心交互等關(guān)鍵信息;要求平臺賦予用戶獲取數(shù)據(jù)的權(quán)限，而且在不經(jīng)平臺許可情況下就可以開展監(jiān)督，將平臺置于用戶和公眾的透明監(jiān)督下[1]。再次，當侵權(quán)行為發(fā)生后，政府需要對平臺方的治理行為進行審查，審查其是否盡到監(jiān)管的義務(wù)，判定其擔責的性質(zhì)與程度，以此推動平臺治理的改善與利益相關(guān)者權(quán)益的保障。最后，對于平臺經(jīng)濟這種新型的經(jīng)濟業(yè)態(tài)，政府機構(gòu)應(yīng)該審慎監(jiān)管，在推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的導向下，既要保障用戶的合法權(quán)益，又不能犧牲平臺企業(yè)的發(fā)展。同時，政府還要營造相對寬松的平臺經(jīng)濟營商環(huán)境，給予新興的、有潛力的中小平臺的有力扶持，推動平臺經(jīng)濟的公平競爭和繁榮發(fā)展。

（四）社會組織推動的行業(yè)自律、專業(yè)監(jiān)管與公開聽證

現(xiàn)實中，政府的監(jiān)管總顯得遲緩滯后甚至遙不可及，或往往做出無期限下線整頓、關(guān)門停業(yè)的因噎廢食般的僵化處罰。而平臺方的自律、自治又總讓政府和社會公眾不那么放心，畢竟資本逐利的血腥教訓難以釋懷。因此，選擇基于多邊用戶的生態(tài)治理和行業(yè)組織等社會主體的社會化監(jiān)督的中間路線就成為不二選擇。在平臺經(jīng)濟監(jiān)管尚不嚴格和不夠全面的情況下，行業(yè)組織可提出規(guī)范治理的自律要求。行業(yè)組織推動的行業(yè)自律可以提前為政府的監(jiān)管政策進行市場驗證和壓力測試，待驗證有效后再通過政府監(jiān)管加以實施。而且，行業(yè)組織中不乏專業(yè)的監(jiān)管人才、監(jiān)管手段與監(jiān)管技術(shù)。因此，充分調(diào)動行業(yè)組織自發(fā)的專業(yè)監(jiān)管與自律行為是保障平臺企業(yè)規(guī)范健康發(fā)展的有效途徑。具體來說，行業(yè)組織可以根據(jù)行業(yè)發(fā)展情況及時發(fā)布自律條款并組織平臺企業(yè)的相互監(jiān)督與約束，彌補政府監(jiān)管的滯后。

平臺的用戶規(guī)模往往比較龐大，牽涉利益面比較廣泛，非常適合包括行業(yè)組織、公眾、媒體在內(nèi)的多元利益相關(guān)者參與的公開聽證與社會協(xié)商治理。行業(yè)組織、維權(quán)組織、政府部門、多邊用戶群體都可以是平臺經(jīng)濟復(fù)雜事務(wù)公開聽證治理的推動者。對于平臺經(jīng)濟社會風險、負外部性等重要問題的公開聽證與協(xié)商治理，有助于提高多元利益相關(guān)者的參與程度，表達各自的權(quán)益訴求和知情權(quán)、話語權(quán)，有助于增強平臺經(jīng)濟治理的公開透明度和程序正義，有助于推動平臺生態(tài)系統(tǒng)的利益均衡和利益相關(guān)者的權(quán)益保障。尤其是公開的、直接的協(xié)商交流與互動反饋往往能有效地推動利益相關(guān)者的合作共治。

（五）基于信息技術(shù)的工具創(chuàng)新與大數(shù)據(jù)治理

平臺經(jīng)濟的復(fù)雜性與風險性也需要基于信息技術(shù)的工具創(chuàng)新與大數(shù)據(jù)治理?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)不僅有助于降低平臺經(jīng)濟共治與監(jiān)督的交易成本，而且有利于降低信息不對稱與信息不完全的程度，為平臺經(jīng)濟治理提供了有效手段與豐富工具。建立平臺經(jīng)濟風控體系的基礎(chǔ)是大數(shù)據(jù)，借助用戶的個人信息、行為信息、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和歷史記錄等多維信息和豐富數(shù)據(jù)，平臺能更好地數(shù)據(jù)挖掘并發(fā)現(xiàn)風險，有效地維護消費者和平臺的權(quán)益。對平臺經(jīng)濟尤其是互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的治理，技術(shù)手段不可或缺;通過大數(shù)據(jù)構(gòu)建信用體系、代碼規(guī)則，能讓平臺治理更加高效、準確[2]。國務(wù)院文件《關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》也指出，積極推進與依托國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等系統(tǒng)，加強平臺交易各環(huán)節(jié)等的數(shù)據(jù)分析，開展信息監(jiān)測、在線證據(jù)保全、在線識別、源頭追溯，增強對平臺經(jīng)濟風險和違法違規(guī)線索的發(fā)現(xiàn)甄別能力，“實現(xiàn)以網(wǎng)管網(wǎng)、線上線下一體化監(jiān)管”。政府監(jiān)管部門也需要建設(shè)通過統(tǒng)一性、共享性、無縫性的信息平臺，促進大數(shù)據(jù)治理與協(xié)同治理的融合，推動整體性數(shù)字政府、協(xié)同性智慧政府建設(shè)，這是政府規(guī)范與發(fā)展平臺經(jīng)濟應(yīng)該做出的自身變革。

五、結(jié)語

正在崛起的平臺經(jīng)濟新業(yè)態(tài)及其生態(tài)系統(tǒng)性、開放共享性等特征，必然呼喚創(chuàng)新的平臺經(jīng)濟治理模式。平臺經(jīng)濟的復(fù)雜性、失靈風險以及傳統(tǒng)的分散治理困境，充分表明政府、平臺方、多邊用戶與社會主體的協(xié)同共治才是平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的出路。政府應(yīng)該充分調(diào)動平臺的自治積極性，強化對平臺治理規(guī)則、負外部性行為的審查與權(quán)益保障職責，引導平臺方理性、主動地配合與支持來自政府、社會與用戶的監(jiān)督。平臺方應(yīng)充分發(fā)揮自身的信息和能力優(yōu)勢，加強對用戶的進入管制與動態(tài)監(jiān)控，推動多邊用戶參與的生態(tài)系統(tǒng)治理，同時積極應(yīng)用信息技術(shù)推動治理工具創(chuàng)新與大數(shù)據(jù)治理，不斷完善平臺治理體系。行業(yè)組織推動的專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)自律與公開聽證也是平臺經(jīng)濟治理體系的重要組成部分，與政府監(jiān)管機制、平臺自治機制、用戶參與的生態(tài)治理機制一起發(fā)揮著重要的作用。

當然，推動平臺經(jīng)濟的規(guī)范健康發(fā)展不僅僅局限于防范風險、矯正失靈和監(jiān)督管制，更重要的是支持其可持續(xù)發(fā)展、促進公平競爭、鼓勵服務(wù)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。尤其是對處于初級發(fā)展階段的平臺經(jīng)濟，更應(yīng)將扶持發(fā)展和鼓勵創(chuàng)新作為政府治理的首要目標。相應(yīng)地，政府的監(jiān)管就應(yīng)體現(xiàn)出一定的包容性和審慎性，注重從高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、放管服改革和法治層面保護平臺經(jīng)濟體的創(chuàng)新能力，引領(lǐng)平臺經(jīng)濟的規(guī)范健康與長期繁榮發(fā)展。

參考文獻：

[1][美]杰奧夫雷 G.帕克，馬歇爾 W.范·埃爾斯泰恩，桑基特·保羅·邱達利.平臺革命[M].志鵬，譯.北京：機械工業(yè)出版社，2017：16，239-252，252-254.