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    淺談違反城鄉(xiāng)規(guī)劃“責(zé)令限期拆除”的性質(zhì)

    2020-11-30 15:47:37
    法制博覽 2020年27期
    關(guān)鍵詞:限期行政命令土地管理法

    苗 靖

    廣東競(jìng)方律師事務(wù)所,廣東 河源 517000

    因城鎮(zhèn)化的發(fā)展,土地征收、征用帶來(lái)的利益,使得農(nóng)村村民違規(guī)加建住房、未經(jīng)批準(zhǔn)突擊建房、批少建多或者未經(jīng)批準(zhǔn)將原合法建筑拆除擴(kuò)建、或在農(nóng)用地上擅自新建住房等情況屢見(jiàn)不鮮?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了違反規(guī)劃的建筑,主管部門(mén)可以責(zé)令限期拆除。但該法對(duì)于違反規(guī)劃擅自建設(shè)的行為也規(guī)定可責(zé)令限期拆除。但是對(duì)于責(zé)任限期拆除的性質(zhì),法律沒(méi)有明確規(guī)定,司法實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一。

    一、“責(zé)令限期拆除”性質(zhì)存在的不同觀點(diǎn)

    (一)行政處罰說(shuō)。持該觀點(diǎn)者認(rèn)為,《土地管理法》第八十三條規(guī)定,即“建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的……”,上述規(guī)定已經(jīng)明確了“責(zé)令限期拆除”屬于行政處罰。雖然《行政處罰法》并未明確責(zé)令限期拆除屬于行政處罰的一種形式,但該法第九條規(guī)定了法律可以設(shè)定各種行政處罰,責(zé)令限期拆除屬于《土地管理法》規(guī)定的其他行政處罰。廣東省人民政府《關(guān)于農(nóng)村村民非法占用土地建住宅行政執(zhí)法權(quán)的公告》(粵府函〔2020〕84號(hào))規(guī)定,“將《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十八條規(guī)定的行政處罰權(quán),以及與該行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制措施權(quán),調(diào)整由……”。①?gòu)淖置胬斫?,該《公告》認(rèn)為限期拆除為行政處罰,在行政處罰過(guò)程中實(shí)施的檢查、責(zé)令改正、責(zé)令停止施工等屬于履行行政處罰過(guò)程中的相關(guān)行政行為或行政措施。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)于違反規(guī)劃的建筑物責(zé)令拆除的相關(guān)規(guī)定,與違反土地管理法導(dǎo)致的責(zé)令拆除在性質(zhì)上并無(wú)區(qū)別。

    在司法實(shí)踐中,最高人民法院《廣西創(chuàng)思特汽車(chē)服務(wù)有限責(zé)任公司、廣西壯族自治區(qū)南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理:城市規(guī)劃管理(規(guī)劃)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)》[(2019)最高法行申3617號(hào)]也認(rèn)為責(zé)令限期拆除屬于行政處罰。②

    (二)行政強(qiáng)制說(shuō)。持該說(shuō)者認(rèn)為,根據(jù)《行政強(qiáng)制法》明確了強(qiáng)制拆除屬于行政強(qiáng)制法的調(diào)整范圍?!蹲》砍青l(xiāng)建設(shè)行政復(fù)議辦法》規(guī)定不服“限期拆除決定和強(qiáng)制拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施以及其他住房城鄉(xiāng)建設(shè)相關(guān)行政強(qiáng)制行為的”可申請(qǐng)復(fù)議,也明確了限期拆除屬于行政強(qiáng)制。另外,原國(guó)務(wù)院法制辦《對(duì)陜西省人民政府法制辦公室〈關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請(qǐng)示〉的復(fù)函》(國(guó)法秘研函〔2012〕665號(hào)),認(rèn)為“責(zé)令限期拆除”不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰。

    《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》(法釋?zhuān)?013]5號(hào))明確了人民法院不再受理對(duì)于違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的拆除行為的執(zhí)行。按此批復(fù)時(shí)最高人民法院行政審判庭負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)的解釋?zhuān)J(rèn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的“強(qiáng)制拆除”在行為性質(zhì)上屬于典型的行政強(qiáng)制執(zhí)行,受行政強(qiáng)制法調(diào)整。③

    (三)綜合判定說(shuō)。該觀點(diǎn)將行政行為所處的不同階段作為判斷行為性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為如果行政行為發(fā)生在調(diào)查或者執(zhí)行階段,就是行政強(qiáng)制,因?yàn)榇藭r(shí)尚不是最終的處理;如果發(fā)生在行政處理時(shí),因?yàn)榇藭r(shí)的處理具有最終性,此時(shí)的行為應(yīng)當(dāng)是行政處罰。行政行為所處階段的判斷與界定,除了要參考行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)的意思外,還應(yīng)當(dāng)從責(zé)令限期拆除決定或者通知作出違法建設(shè)或違章建筑的進(jìn)展情況,責(zé)令限期拆除決定或者通知具體內(nèi)容、引用法律依據(jù),以及先前同一行政主體就同一建設(shè)行為有無(wú)相同或者相似的決定或者通知進(jìn)行綜合判斷。④

    (四)行政命令說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為,《土地管理法》已規(guī)定了責(zé)令限期拆除屬于行政處罰,但除此法規(guī)定之外,責(zé)令限期拆除還受諸如行政強(qiáng)制法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法律、法規(guī)的規(guī)定所規(guī)制,雖然行政行為相似,但不同的依據(jù)所判斷出的行為性質(zhì)是不同的,違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的責(zé)令限期拆除,從行為性質(zhì)上應(yīng)認(rèn)定為行政命令。⑤

    二、各種觀點(diǎn)的評(píng)價(jià)

    (一)行政命令說(shuō)。該說(shuō)存在先天缺陷。行政命令指行政主體依法要求相對(duì)人為或不為一定行為的意思表示,行政命令可以存在于行政處罰的過(guò)程中,如責(zé)令改正,行政命令本身不是一種制裁,并不要求相對(duì)人承擔(dān)額外的法定義務(wù)。該說(shuō)將《土地管理法》規(guī)定之外的責(zé)令限期拆除認(rèn)定為行政命令,也無(wú)法解釋違反土地管理或規(guī)劃管理的限期拆除的實(shí)質(zhì)性區(qū)別這一關(guān)鍵問(wèn)題。

    (二)綜合判定說(shuō)。綜合判定說(shuō)認(rèn)識(shí)到了行政強(qiáng)制與行政處罰的區(qū)別,但是混淆了對(duì)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的理解。正如最高人民法院在相關(guān)判決中所述:《行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定的行政強(qiáng)制措施是指在行政處罰決定作出前,行政機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制手段,通常是為了迅速查處違法行為而作出的臨時(shí)性處置;而行政強(qiáng)制執(zhí)行是在行政處罰決定作出后,為執(zhí)行該行政處罰所采取的強(qiáng)制手段,二者具有顯著區(qū)別。⑥

    (三)行政強(qiáng)制說(shuō)。此觀點(diǎn)在實(shí)踐中也是普遍存在的,也是極易與行政處罰相混淆。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了行政強(qiáng)制包括了責(zé)令限期拆除,這也是將責(zé)令限期拆除認(rèn)定為行政強(qiáng)制的法律依據(jù)。筆者認(rèn)為,《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的責(zé)令限期拆除,與土地管理及規(guī)劃管理中的責(zé)令限期拆除不同。理由包括:(1)從概念上,行政處罰著眼于“處罰”,而行政強(qiáng)制著眼于“強(qiáng)制”,前者在于通過(guò)制裁和懲罰手段維護(hù)行政管理秩序,后者在于通過(guò)強(qiáng)制性方式、督促相對(duì)人履行義務(wù),從而達(dá)到行政管理的目的。(2)性質(zhì)上,行政處罰是對(duì)相對(duì)人設(shè)定直接影響相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利的義務(wù),屬于制裁性法律責(zé)任;行政強(qiáng)制不添加新的義務(wù),強(qiáng)制的結(jié)果也不影響相對(duì)人的本應(yīng)享有的合法權(quán)利。(3)目的上,行政處罰的目的在于制裁和懲罰,行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的在于督促履行義務(wù)。所以違反規(guī)劃的責(zé)令限期拆除,與違反土地管理的責(zé)令限期拆除一樣,均屬于通過(guò)設(shè)定新的義務(wù)、通過(guò)懲罰達(dá)到行政管理的目標(biāo),本質(zhì)上均屬于行政處罰。

    三、違反規(guī)劃的“責(zé)令限期拆除”應(yīng)當(dāng)是行政處罰

    筆者認(rèn)為,違反規(guī)劃的“責(zé)令限期拆除”應(yīng)當(dāng)屬于行政處罰。

    (一)概念上。行政處罰,是指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人違反行政管理秩序的行為,給予最終法律制裁的行政行為。行政強(qiáng)制是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的,對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)、身體等予以強(qiáng)制而采取的臨時(shí)性措施。行政強(qiáng)制具有暫時(shí)性,此后可能還有具體的行政處罰;行政處罰具有終局性,對(duì)于相對(duì)人的權(quán)利影響是最終的。

    從概念上看,責(zé)令限期拆除是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)上的最終法律制裁,屬于行政處罰。

    (二)目的上。行政強(qiáng)制目的是制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大,如責(zé)令改正。行政處罰的目的是通過(guò)設(shè)定新的義務(wù)、通過(guò)影響相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利達(dá)到行政管理秩序回歸正常的目的。責(zé)令限期拆除是為了糾正違法行為、恢復(fù)違法行為發(fā)生前的原始形態(tài)。所以從目的上,責(zé)令限期拆除應(yīng)屬于行政處罰。

    (三)立法上。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》尚未明確違反規(guī)劃時(shí)的“責(zé)令限期拆除”的法律屬性,但從《土地管理法》第七十八條、第八十三條的規(guī)定來(lái)看,“責(zé)令限期拆除”從土地管理法層面看屬于行政處罰。從本質(zhì)上,違反用地規(guī)劃,和違法用地很多地方存在行為與結(jié)果上的重疊,違反用地規(guī)劃導(dǎo)致的限期拆除和違法用地導(dǎo)致的限期拆除的處罰性質(zhì)并無(wú)區(qū)別。

    綜上,筆者認(rèn)為,從《土地管理法》角度或《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》角度,雖然所依據(jù)的法律不同,做出責(zé)令限期拆除決定的本質(zhì)并無(wú)不同。為了解決認(rèn)識(shí)的混亂和各種認(rèn)識(shí)均“有法可依”的狀態(tài),有必要統(tǒng)一責(zé)令限期拆除的法律屬性,明確責(zé)令限期拆除屬于行政處罰。

    注釋?zhuān)?/p>

    ①http://www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/qbwj/yfh/content/post_29982 95.html[EB/OL].2020-5-26.

    ②裁判文書(shū)網(wǎng).https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181 107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=51875ef16b824bf08519ab22 0113f646[EB/OL].2020-5-26.

    ③人民法院網(wǎng)絡(luò)版.http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/201 3-04/02/node_4.htm[EB/OL].

    ④胥運(yùn)帷.責(zé)令限期拆除行政行為法律屬性的多元性——以45份住建行政裁判為樣本分析[J].昆明學(xué)院學(xué)報(bào),2018,10:73-79.

    ⑤宋亭,劉凱.淺析責(zé)令限期拆除行為的法律定性[J].江蘇法制報(bào),2018-4-13.

    ⑥見(jiàn)注1.

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