房企破產(chǎn)中，工程承包方繳納保證金的權(quán)屬及處理方式探析
——從管理人債權(quán)審核角度分析

常顯慧

江蘇神闕律師事務(wù)所，江蘇 無錫 214021

一、問題的提出

大型的建設(shè)工程項(xiàng)目履行過程中，承包方往往會(huì)繳納投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金及農(nóng)民個(gè)個(gè)工資保證金等，從而達(dá)到保障招投標(biāo)合同的簽訂、施工進(jìn)度、施工質(zhì)量以及農(nóng)民工工資的發(fā)放等問題，可以說保證金貫穿工程項(xiàng)目的始終。然而，當(dāng)發(fā)包方經(jīng)營(yíng)困難進(jìn)入破產(chǎn)程序后，保證金如何處理卻眾說紛紜，無法統(tǒng)一。在破產(chǎn)程序的債權(quán)審查過程中，承包方申報(bào)債權(quán)的文件中對(duì)于保證金的主張也各有不同，有的債權(quán)人要求行使“取回權(quán)”；有的債權(quán)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)列為優(yōu)先債權(quán)；還有的債權(quán)人僅以普通債權(quán)的方式進(jìn)行申報(bào)。面對(duì)不同的請(qǐng)求，如何正確認(rèn)定保證金的權(quán)屬問題，如何公平公正地處理保證金清償問題，如何保障項(xiàng)目工程質(zhì)量從而保障全體債權(quán)人的利益等等問題，都直接考驗(yàn)著管理人的專業(yè)能力和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)。

二、建設(shè)工程施工合同中保證金類型及相應(yīng)規(guī)定

對(duì)于保證金如何處置，首先要明確保證金的性質(zhì)，根據(jù)保證金性質(zhì)不同，適用的法律法規(guī)不同，處置方式也將不同。根據(jù)保證金保證內(nèi)容的不同，主要分為以下四種類型：

（一）投標(biāo)保證金

投標(biāo)保證金，是指投標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件的要求向招標(biāo)人先行支付的，以一定金錢形式表示的投標(biāo)責(zé)任擔(dān)保。其主要目的是防止投標(biāo)人擅自撤回、撤銷投標(biāo)或中標(biāo)后拒不提交履約保證金、拒不簽署合同等行為而給招標(biāo)人造成損失。［1］

隨著政府采購(gòu)的透明化、規(guī)范化，將交易行為完全交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，投標(biāo)保證金將漸漸退出歷史的舞臺(tái)，各地的政策也在悄然變化。浙江省財(cái)政廳官網(wǎng)發(fā)布的《關(guān)于明確政府采購(gòu)保證金管理工作的通知》，山東省財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于取消政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)保證金等有關(guān)事項(xiàng)的通知》，河南省財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境有關(guān)問題的通知》，均對(duì)在本省或本市進(jìn)行政府采購(gòu)或服務(wù)招標(biāo)活動(dòng)中停止收取各類保證金進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。其他各省亦有相應(yīng)的政策頒布實(shí)施，在此不一一列舉。

（二）履約保證金

履約保證金是指工程發(fā)包人為防止承包方在履行合同過程中違約，而要求承包方提供的一種金錢的擔(dān)保，其形式通常包括現(xiàn)金、銀行保函及銀行承兌匯票等?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定：“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交?！边@里的“履約保證金”，包括投標(biāo)程序和履約過程兩個(gè)階段發(fā)生的保證金，以下僅就履約過程中保證金的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十條規(guī)定，“中標(biāo)人不按約簽訂合同的，履約保證金將被沒收，如果足以彌補(bǔ)招標(biāo)人的損失的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)超過履約保證金部分予以賠償”，該規(guī)定就將履約保證金等同于“定金”性質(zhì)，這條與2003年3月8日施行的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第八十五條規(guī)定“招標(biāo)人不履行合同的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還中標(biāo)人履約金”是同等性質(zhì)?！豆こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第六十二條同時(shí)規(guī)定招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)同時(shí)向中標(biāo)人提供工程款支付擔(dān)保，既雙方均應(yīng)提供各自履行義務(wù)的擔(dān)保。該辦法在支持中標(biāo)人提交履約保證金的同時(shí)，要求招標(biāo)人提供工程款的擔(dān)保，是一種保障雙方權(quán)利的均衡措施。

（三）工程質(zhì)量保證金

工程質(zhì)量保證金是指發(fā)包方與承包方在建設(shè)工程施工合同中明確約定，從應(yīng)付的工程款中預(yù)留，用途為保證承包方在質(zhì)量保證期內(nèi)對(duì)建設(shè)工程出現(xiàn)的質(zhì)量問題進(jìn)行維修的資金。［2］工程質(zhì)量保證金是對(duì)工程質(zhì)量的一種保證，一般是從工程款中直接預(yù)留，在缺陷責(zé)任期滿后予以返還。該責(zé)任期是由發(fā)包人與承包方在合同中進(jìn)行約定的期限，一般為1年，最長(zhǎng)不超過2年。2017年6月20日頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理辦法》（建質(zhì)［2017］138號(hào)文件）第六條規(guī)定，“在工程項(xiàng)目竣工前，已經(jīng)繳納履約保證金的，發(fā)包人不得同時(shí)預(yù)留工程質(zhì)量保證金?！备鶕?jù)該辦法的規(guī)定，當(dāng)發(fā)包人已經(jīng)要求承包方繳納了履約保證金的，該保證金在工程項(xiàng)目竣工后將轉(zhuǎn)化為工程質(zhì)量保證金，用于擔(dān)保工程質(zhì)量。該辦法規(guī)定預(yù)留比例、期限、返還方式、是否計(jì)息等問題均由雙方合同約定，同時(shí)對(duì)預(yù)留比例、缺陷責(zé)任期限等規(guī)定了合理范圍，規(guī)范了雙方的權(quán)利義務(wù)。

（四）農(nóng)民工工資保證金

農(nóng)民工工資保證金是強(qiáng)制性規(guī)定，是對(duì)發(fā)生過拖欠農(nóng)民工工資行為的建筑施工企業(yè)采取的強(qiáng)制措施，要求承包方在建設(shè)項(xiàng)目開工前按規(guī)定的比例預(yù)存的、用于保證農(nóng)民工工資得以實(shí)現(xiàn)的保障資金。該資金是向勞動(dòng)保障行政部門指定銀行專用賬戶存入，未經(jīng)許可不得減、免、緩，不得擅自動(dòng)用或挪為他用。［3］

農(nóng)民工工資保證金是涉及社會(huì)民生的重要問題，直接影響農(nóng)民工生存權(quán)益。2016年6月23日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕49號(hào)）明確實(shí)行農(nóng)民工工資保證金差異化繳存辦法，并規(guī)定對(duì)未發(fā)生工資拖欠的企業(yè)，實(shí)行減免措施，對(duì)發(fā)生工資拖欠的企業(yè)，適當(dāng)提高繳存比例。2017年11月23日，《關(guān)于進(jìn)一步完善工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資保證金制度的意見》（公開征求意見稿）則強(qiáng)調(diào)在建筑市政、交通、水利等工程建設(shè)領(lǐng)域全面實(shí)行工資保證金制度，要實(shí)現(xiàn)所有在建工程項(xiàng)目全覆蓋，并對(duì)農(nóng)民工工資保證金繳存比例、繳存上限等均做了明確的規(guī)定。今年5月1日起施行的《保障農(nóng)民工工資支付條例》則是正式以規(guī)范性法律文件的形式對(duì)農(nóng)民工工資進(jìn)行了立法層面的規(guī)定。條例第三十二條規(guī)定：施工總承包單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定存儲(chǔ)工資保證金，專項(xiàng)用于支付為所承包工程提供勞動(dòng)的農(nóng)民工被拖欠的工資。工資保證金實(shí)行差異化存儲(chǔ)辦法，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)未發(fā)生工資拖欠的單位實(shí)行減免措施，對(duì)發(fā)生工資拖欠的單位適當(dāng)提高存儲(chǔ)比例。但工資保證金的存儲(chǔ)比例、存儲(chǔ)形式、減免措施等具體辦法，則需待相關(guān)實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)。

三、保證金權(quán)屬問題分析

承包方在履行建設(shè)工程施工合同之初提交的各種保證金，其權(quán)屬應(yīng)如何確定，在破產(chǎn)程序中又該如何主張，成為管理人履行職務(wù)過程中時(shí)常需要面對(duì)的問題。由于對(duì)保證金的性質(zhì)沒有統(tǒng)一明確的定義，因此，實(shí)務(wù)中存在較多的分歧。根據(jù)保證金性質(zhì)及保證內(nèi)容的不同，其權(quán)屬劃分往往也不同。

（一）投標(biāo)保證金的權(quán)屬問題

對(duì)于投標(biāo)保證金而言，與定金有類似的性質(zhì)，發(fā)生糾紛應(yīng)適用《擔(dān)保法解釋》第115條規(guī)定的“定金罰則”進(jìn)行處理。對(duì)于定金的權(quán)屬問題，有的學(xué)者認(rèn)為定金交付后，所有權(quán)即發(fā)生轉(zhuǎn)移，應(yīng)歸于收受定金的人［4］；有的學(xué)者認(rèn)為定金本質(zhì)上為物，其交付之后并不發(fā)生所有權(quán)歸屬的變化。［5］筆者認(rèn)為盡管金錢本身是種類物，但其明確作為一種擔(dān)保時(shí)，性質(zhì)已經(jīng)特定化，不應(yīng)再以交付為權(quán)屬轉(zhuǎn)移的標(biāo)準(zhǔn)。因而，作為定金的“投標(biāo)保證金”，其所有權(quán)仍歸為投標(biāo)人所有更為合理。

（二）履約保證金、工程質(zhì)量保證金的權(quán)屬問題

關(guān)于履約保證金、工程質(zhì)量保證金，當(dāng)其作為承包方履行建設(shè)工程施工合同的一種保證時(shí)，就具有擔(dān)保金性質(zhì)，應(yīng)理解為一種“金錢質(zhì)押”，具有擔(dān)保物權(quán)的法律效力。根據(jù)《擔(dān)保法解釋》第85條規(guī)定“債務(wù)人或者第三人將其金錢以特戶、封金、保證金等形式特定化后，移交債權(quán)人占有作為債權(quán)的擔(dān)保，債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人可以以該金錢優(yōu)先受償。”《解釋》明確在金錢上可以設(shè)定質(zhì)權(quán)，強(qiáng)調(diào)特定化是金錢出質(zhì)的實(shí)質(zhì)要件，并定義了將金錢特定化作為“質(zhì)物”的幾種形式。履約保證金作為“金錢質(zhì)”的一種形式，應(yīng)根據(jù)動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押僅轉(zhuǎn)移占有質(zhì)物、而不轉(zhuǎn)移質(zhì)物所有權(quán)的原則，認(rèn)定仍為承包方所有。

（三）農(nóng)民工工資保證金的權(quán)屬問題

農(nóng)民工工資保證金從形式上責(zé)任是類似于金融機(jī)構(gòu)收取的“貸款保證金”，其從設(shè)立專戶到?？顚Ｓ?，均是為了保障農(nóng)民工工資而用。該保證金并未交付給發(fā)包方，形式上沒有發(fā)生質(zhì)物轉(zhuǎn)移，而是向勞動(dòng)保障部門指定的銀行專用賬戶存入專項(xiàng)資金，并由行政部門進(jìn)行監(jiān)管，并不產(chǎn)生權(quán)屬紛爭(zhēng)。

四、管理人在房企破產(chǎn)程序中，對(duì)保證金的處理方式

當(dāng)房企進(jìn)入破產(chǎn)程序后，針對(duì)建設(shè)工程施工合同的承包人主張的各種保證金如何處理，成為管理人審核債權(quán)和處置資產(chǎn)的難題。由于破產(chǎn)業(yè)務(wù)的相對(duì)專業(yè)性，實(shí)務(wù)中承包方往往未必能夠正確行使自身的權(quán)利，這更給管理人認(rèn)定保證金性質(zhì)加大了難度。筆者結(jié)合實(shí)踐中的情況及經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)以下保證金處理方式：

（一）破產(chǎn)房企賬戶上尚有保證金金額，承包方有權(quán)行使取回權(quán)

1.行使取回權(quán)的法律依據(jù)

當(dāng)保證金被認(rèn)定為“定金”或“金錢質(zhì)”的性質(zhì)時(shí)，管理人可根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法司法解釋二》第二條第一款的規(guī)定“債務(wù)人基于倉(cāng)儲(chǔ)、保管、承攬、代銷、借用、寄存、租賃等合同或者其他法律關(guān)系占有、使用的他人財(cái)產(chǎn)”，即債務(wù)人根據(jù)《建設(shè)工程施工合同》的法律關(guān)系占有的承包人的財(cái)產(chǎn)；亦可根據(jù)該條第四款的規(guī)定“其他依照法律、行政法規(guī)不屬于債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)”，認(rèn)為保證金應(yīng)根據(jù)《擔(dān)保法解釋》的規(guī)定認(rèn)定是承包人的財(cái)產(chǎn)。既然并非債務(wù)人財(cái)產(chǎn)，根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第三十八條的規(guī)定，就應(yīng)由承包方行使取回權(quán)。

2.行使取回權(quán)的條件

僅就投標(biāo)保證金的性質(zhì)而言，只要投標(biāo)方依約簽訂了《建設(shè)工程施工合同》，其保證金的使命就已完結(jié)，理應(yīng)進(jìn)行返還。但對(duì)于履約保證金或工程質(zhì)量保證金而言，由于其是對(duì)整個(gè)合同履行過程的擔(dān)保，而當(dāng)房企進(jìn)入破產(chǎn)程序時(shí)，往往是建設(shè)工程施工合同尚未履行完畢或工程質(zhì)量尚在質(zhì)保期內(nèi)，即承包人的合同義務(wù)尚未履行完畢。這種情況下，管理人則應(yīng)在維保期內(nèi)將工程質(zhì)量存在的問題要求承包方進(jìn)行維修，在其完全履行了維保義務(wù)后再對(duì)履約保證金進(jìn)行返還。如果承包方拒絕履行維修義務(wù)，則管理人有權(quán)以保證金優(yōu)先實(shí)現(xiàn)維修的費(fèi)用。

3.管理人對(duì)取回權(quán)的處理方式

在承包方明確向管理人行使取回權(quán)的前提下，管理人應(yīng)當(dāng)根據(jù)承包方的請(qǐng)求對(duì)保證金對(duì)應(yīng)的金額進(jìn)行返還。這里需要指明的是，當(dāng)保證金享有定金屬性時(shí)，本金部分應(yīng)認(rèn)定為承包方財(cái)產(chǎn)，可行使取回權(quán)，而罰則部分，只能作為普通債權(quán)進(jìn)行申報(bào)。而在承包方未主張行使取回權(quán)的前提下，對(duì)于權(quán)利的放棄管理人則沒有法定義務(wù)對(duì)其進(jìn)行告知。而當(dāng)承包方對(duì)保證金主張債權(quán)時(shí)，則管理人只能對(duì)該債權(quán)認(rèn)定為普通債權(quán)，并無優(yōu)先權(quán)可言。

（二）破產(chǎn)房企已無資金，工程尚在維保期內(nèi)，認(rèn)定為共益?zhèn)鶆?wù)較為適宜

實(shí)務(wù)中最常見的情況是管理人接管時(shí)賬戶上沒有資金，但尚有房產(chǎn)可以變現(xiàn)。與此同時(shí)，建設(shè)工程尚在維修期內(nèi)。在這種情形下，應(yīng)根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第四十二條第一款的規(guī)定，“因管理人或者債務(wù)人請(qǐng)求對(duì)方當(dāng)事人履行雙方均未履行完畢的合同所產(chǎn)生的債務(wù)”，考慮認(rèn)定保證金為共益?zhèn)鶆?wù)，既使工程質(zhì)量得以保障，也兼顧考慮了承包人的合法權(quán)益，也有利于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)最大限度的保值增值，從而保護(hù)廣大債權(quán)人的利益。

（三）破產(chǎn)房企是“三無”企業(yè)時(shí)，保證金作為普通債權(quán)進(jìn)行核定

如果破產(chǎn)企業(yè)已無相應(yīng)的資金，更無任何資產(chǎn)可供變現(xiàn)，甚至已經(jīng)是“三無”企業(yè)，無賬冊(cè)，無工作人員，無任何合同履行資料，則承包方行使取回權(quán)根本無法實(shí)現(xiàn)，只能作為損失向管理人申報(bào)債權(quán)。而此時(shí)的保證金轉(zhuǎn)化為承包方的損失，法律上并無任何特殊規(guī)定，管理人只能作為普通債權(quán)進(jìn)行核定。

五、結(jié)語

房企破產(chǎn)程序中，取回權(quán)行使相對(duì)比較少見。而《企業(yè)破產(chǎn)法》及司法解釋對(duì)于取回權(quán)行使的類型并未能一一列舉，實(shí)踐中還需要管理人進(jìn)行充分的法律論證。如何定義保證金的性質(zhì)和權(quán)屬，是正確處理保證金問題的前提，更是管理人在債權(quán)審核過程中的難點(diǎn)。本文僅是筆者的個(gè)人觀點(diǎn)，還需在實(shí)踐中繼續(xù)摸索前行，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，依法行使職權(quán)，兼顧各方利益。